En Revista Gestión Pública N° 4.
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Estudio Caballero Bustamante. Lima, Perú. Nov. 2007.
Temas de Gestión Pública y Actualidad
Temas de Gestión
A Pública y Actualidad
Avanzando hacia un Presupuesto Orientado a
Resultados
Nelson Shack
Magíster en Gestión y Políticas Públicas por la Universidad de Chile con
especialización en Finanzas Públicas y Políticas Sociales, Licenciado
en Economía por la Universidad del Pacífico y Especialista en Gestión
Municipal por la Universidad ESAN. Inició su carrera profesional como
Especialista en Planeamiento, Programación y Estadística del Fondo
Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), llegando
a ser el Director General de Asuntos Económicos y Sociales del
Ministerio de Economía y Finanzas y Director Nacional de Presupuesto
Público. Ha sido uno de los mayores impulsores del proceso de
planeamiento concertado y presupuesto participativo en el Perú
durante la presente década. Ha efectuado diversas publicaciones y
exposiciones dentro del país como en el extranjero, y actualmente es
Consultor Internacional y coordina el Proyecto para el Mejoramiento
de los Servicios de Justicia en el Perú.
ANTECEDENTES: ¿CÓMO SURGE EL PRESUPUESTO POR
RESULTADOS?
Ante la sustantiva ampliación y complejidad de las funcio -
nes estatales, la democratización creciente de la información,
el fortalecimiento de la sociedad civil y el ejercicio ciudadano, y
los magros avances gubernamentales de los últimos años por
mejorar ostensiblemente el nivel de bienestar de la población,
incluso en épocas de bonanza económica como la que viene
atravesando la Región; en el Perú, al igual que en la mayoría de
los países de la Región, se han iniciado formalmente esfuerzos
conducentes a elevar, bajo el nombre de Presupuesto por Re-
sultados, la efectividad de la acción pública.
Basta con leer el contenido del capítulo IV de la Ley N° 28927-
Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007 y
hacer lo propio con el Proyecto de Ley de Presupuesto que en
cumplimiento del mandato constitucional, el Poder Ejecutivo ha
remitido al Congreso de la República el pasado mes de agosto
y que viene siendo debatido en la Comisión de Presupuesto y
Cuenta General de la República, para percatarse de que estos
esfuerzos de mejora han empezado también en nuestro país.
En efecto, ahora se habla de una programación estratégica,
de indicadores de resultado, de evaluaciones de gasto, de mo-
nitoreo participativo, entre otros instrumentos. No obstante, de-
bemos ser conscientes de que ello no significa necesariamente
que en el corto plazo el presupuesto deje de ser incremental
y que se raduzca en cambios notables en la gestión presu -
puestaria, pues, evidentemente, estos procesos de mejora son
complejos, tienen dimensiones culturales y se llevan a cabo en
horizontes temporales mayores al año fiscal.
Además, cabe anotar que el sólo hecho de concentrarse en
el presupuesto revela un enfoque parcial, pues, en realidad, de
lo que se trata es de avanzar hacia una gestión para obtener re -
Gestión Pública
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sultados y, en ese sentido, hay que ser plenamente conscientes
de que la actividad estatal no depende sólo del presupuesto.
Aunque, claro está, junto con el control gubernamental, son los
dos sistemas administrativos fundamentales para el gobierno
de la gestión al tener la capacidad de orientar la estructura de
Incentivos que rigen el comportamiento de los distintos actores
en la administración pública.
El concentrarse en el presupuesto solo es entendible si se
trata de un abordaje progresivo de mejora pero, en el contex -
to de un diseño general de Reforma y Modernización de la
Administración, tal como sucedió con éxito en los países más
desarrollados (Nueva Zelandia, Australia, Inglaterra, Canadá y
otros), en los cuales a partir de la década de los 80´s del siglo
pasado, el Presupuesto por Resultados fue parte orgánica de
un proceso de cambio mucho más comprensivo (hoy conocido
como la Nueva Gestión Pública). El presupuesto por resultados
que permitió devolverles más facultades a los gerentes para
poder gestionar, consolidar el rol del ciudadano como usuario y
cliente de los servicios públicos, fortalecer los procesos de ren-
dición de cuentas, y perfeccionar la lógica entre la autonomía,
efectividad, responsabilidad y recursos, entre otros.
Suponiendo que es así, vale la pena puntualizar algunas
consideraciones respecto de lo que implica un Presupuesto
por Resultados, o más propiamente hablando, como sostiene
Shack (2007), un Presupuesto Orientado a Resultados (POR).
CONCEPTUALIZACIÓN: ¿QUÉ SE ENTIENDE POR
PRESUPUESTO POR RESULTADOS?
Aunque no exista una definición terminológicamente preci-
sa basta con revisar los manuales y trabajos que sobre el par-
ticular ha elaborado la OECD, CEPAL, PNUD, BM, BID, CLAD y
otros, para inferir que, un POR es un conjunto de metodologías,
procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de
manera sistemática, explícita y transparente la información sobre
desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en
el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal co-
rriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un
futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando
el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de
toma de decisiones en cada nivel de organización de las entida-
des públicas, duranté cada fase del proceso presupuestario. Se
fortalece así la capacidad efectiva del Estado para generar valor
público, a través de acciones gubernamentales que contribuyan
a la solución de los principales problemas que aquejan a la co-
lectividad, a través de un complejo pero efciente y transparente
proceso de transformación de insumos en productos, resultados
e impactos sobre el bienestar de la población.
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Su existencia no solo deviene del marco jurídico y de la
firme voluntad política de cambiar el estado actual de cosas en
la administración pública, sino de que exista un cambio efectivo
en la cultura organizacional del sector público que permita tran-
sitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución
de medios a otro, donde el centro de la atención gire en torno
al logro de los fines y objetivos que se expresan en resultados
concretos, medibles y verificables, sobre los cuales los distintos
actores del proceso decisional técnico y político que caracteriza
el proceso presupuestario y se responsabilizan ante la ciudada -
nía de los resultados obtenidos por la gestión.
Esto significa evidentemente que el POR supone por un lado,
cambios más allá del sistema administrativo de presupuesto,
involucrando al sistema de administración financiera en su con-
junto (tradicionalmente compuesto por los sub sistemas de pre-
supuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad), y al resto de
sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública (con -
trol, adquisiciones, personal, inversiones y demás) buscando, en
particular, articulación intersistémica armoniosa, particularmente
con la planificación. Por otro lado, supone la generación de nue -
vas competencias técnicas e institucionales en el sector público
a partir de la aplicación de nuevas metodologías e instrumentos
(marcos lógicos, indicadores de desempeño, cuadros de mando,
programas de evaluaciones, sistemas de monitoreo, etc.).
Es decir, los actuales procedimientos en general, tendrán que
ser modifcados a la luz del nuevo enfoque. Desde una perspectiva
más operacional presupuestaria, implica necesariamente trascen-
der la esfera estrictamente de la programación y formulación pre-
supuestaria y contemplar la perspectiva de (la orientación hacia)
los resultados durante todas las fases del ciclo presupuestario.
Implica, además, que la información sobre desempeño exis-
te es confiable, comprensiva, oportuna, pertinente y pública,
lo que presupone la existencia de sistemas de información fi-
nanciera y no fnanciera implementado. En el extremo, estos
sistemas debieran ser subsistemas de un sistema general de
seguimiento y evaluación de la acción pública, complementa -
rio al sistema general de cuentas nacionales que permita usar
FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO
Elaboración
ción
Aprob a
lua
Información
Información
sobre
sobre
Eva
Desempeño
desempeño
ción
Ejecución
Fuente: Adaptado de Shack (2006).
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e integrar la producción del instituto nacional de estadística y
la información generada en los registros administrativos de las
distintas entidades) y que realmente se usa al momento de
decidir (junto con otros criterios que también intervienen en el
momento de asignar y ejecutar el gasto público).
Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del inmenso total
de acciones públicas, la cuestión acerca de dónde se concentrará
nuestro foco de atención, pues también debiera existir un análi-
sis costo beneficio respecto de ¿hasta dónde llegar con el enfoque
de tratar de medir todo? Para ello, es fundamental la existencia
de procesos de planificación estratégica (para poder incidir en
lo esencial), la concepción integral de la actividad estatal (las
conexiones entre el gasto corriente y de capital son inseparables
a la hora de llevar adelante los programas y políticas guberna-
mentales), la claridad que debe existir en lo que se fnanciará
(qué se hará, cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se
medirá), a partir de la existencia de marcos lógicos y en lo que se
espera producir (a partir de la contrastación de líneas de base de
referencia y grupos de control, según corresponda).
Mención aparte merece la necesaria publicidad, transpa -
rencia y comunicación, la cual implica comprensión por parte
de los actores a quienes va dirigida, y que caracteriza un POR.
El proceso de construcción e implementación del POR impli-
ca una activa participación tanto de los agentes propios de la
esfera gubernamental (técnicos y autoridades políticas y físca-
les) como de la sociedad civil (esencialmente organizada pero
también la no organizada); y, junto con ello, el indispensable
reforzamiento del proceso de rendición de cuentas que un POR
hace posible, tanto de la administración hacia las autoridades,
como de estas para con el ciudadano fortaleciendo así no solo
la mejora de la gestión pública a través de la retroalimentación
que genera, sino también la institucionalidad democrática.
Por otro lado, no hay que olvidar que un POR implica necesa-
riamente la existencia de un nuevo modelo de incentivos (pecunia-
rios, morales, colectivos, individuales, etc.) Que reorienta el compor-
tamiento de la administración del procedimiento y la ejecución de
medios, a una preocupación mayor por alcanzar los fines. También
implica que las normas sean lo suficientemente fexibles para los
gestores puedan gestionar y hacerse responsables por el logro. Esto
conllevará incluso a discutir las mejoras necesarias en la estructura
organizacional de la entidad y sus procesos fundamentales, a fin de
obtener los resultados previstos al menor costo posible.
En suma, como sustrato subyacente, un POR constituye un
cambio de paradigma, que implica un cambio en la forma de
pensar y actuar en la Administración Pública y por ende, en las
funciones de comportamiento que guían el proceso de decisión y
acciones de los políticos y burócratas según corresponda. Asimis-
mo, implica mejoras en la calidad y naturaleza de relaciones que
en materia de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo y Sociedad Civil (o Ciudadanía en general).
Gestionar para obtener resultados implica en última instan-
cia, que el Estado, más bien, que las Autoridades Políticas, la
Administración Pública y la Sociedad Civil, introduzcan sensi-
blemente en sus procesos de toma de decisiones futuras, los
resultados de sus acciones pasadas y su alineación y avance
hacia el logro de los objetivos que desean maximizar, los mis-
mos que en el extremo debieran estar vinculados hacia lo que
cada Nación busca alcanzar en el futuro: el desarrollo humano
pleno de sus integrantes.
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OPERATIVIDAD: ¿CÓMO EMPEZAR?
Siendo conscientes de los alcances de este proceso de me-
jora, es conveniente que su estrategia de implementación sea
gradual y progresiva. En este sentido, la Ley de Presupuesto del
2007 establece algunos programas y sectores que empezarán
a tener este enfoque, los mismos que son ampliados en el Pro-
yecto de Ley de Presupuesto del 2008.
Muchas instituciones públicas no se encuentran comprendi-
das en ninguno de los dos grupos de entidades. Sin embargo,
resulta necesario, no solo para mejorar la efectividad en el cum-
plimiento de sus funciones, sino para irse preparando con la
suficiente anticipación a su inclusión formal en dicho proceso,
que empiecen a presupuestar orientando a resultados.
Para ello, es necesario elaborar un Plan de Acción Institucio-
nal que contemple justamente este proceso, con tareas especí-
ficas a desarrollar en plazos determinados y con responsables
Concretos de hacerlo. Esto requiere como paso previo, el contar
con un diagnóstico actualizado de cuál es la realidad que en
materia de gestión pública y en materia de cumplimiento de la
misión y objetivos institucionales trascendentes, experimenta la
entidad a fin de tener una línea de base de referencia que per -
mita luego monitorear y evaluar el cambio que la implantación
de un POR implica.
Dicho Plan de Acción debiera ser aprobado por el Titular de
la Entidad y monitoreado por un Comando Central de Reforma
con la participación de la alta dirección de la entidad. Dentro
de los principales aspectos que debieran estar contenidos de
dicho Plan, podemos destacar los siguientes:
1. No se lograrán los resultados deseados si no hay procesos
armoniosos de planificación estratégica, programación tác-
tica y presupuestación operativa. En tal sentido, la primera
tarea es revisar y actualizar los instrumentos institucionales
de gestión estratégica (por ejemplo, el PEI) e identificar los
principales programas de la entidad y construir (o actuali-
zar) para ellos un Marco Lógico que explicite el fin, propó-
sito, componentes, actividades y costo de lo que se hará,
así como en la forma que se medirá lo logrado (con sus
respectivos medios de verificación), y los supuestos a tener
en consideración durante la ejecución.
2. No se puede mejorar si no se puede evaluar, y no se pue-
de evaluar lo que no se puede medir, y para ello es indis-
pensable disponer de información pertinente, confiable y
oportuna. Solo así se podrá alimentar los procesos de toma
de decisiones con información sobre desempeño. En esta
perspectiva, es necesario diseñar y progresivamente imple -
mentar un sistema de monitoreo y evaluación explotando la
información proveniente de la sistematización de los regis -
tros administrativos y complementándolos con otras fuentes
de información (por ejemplo, encuestas a usuarios, informa -
ción de encuestas y censos del INEI, etc.).
3. Para estos propósitos, no tiene sentido medir, controlar, ni
evaluar todo lo que uno hace. Mejor concentrarse en lo esen-
cial, en cada nivel de gestión (y por tanto de autoridad). En
esta lógica, lo más conveniente es diseñar un Cuadro de Man -
do Integral en el cual se especifiquen los principales Indicado-
res de Desempeño Institucionales, los cuales, para que sean
legítimos, deberán cumplir con una serie de características en
su definición y en su proceso de construcción, el mismo que
Gestión Pública
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sea el núcleo centra l de un proceso de monitoreo sistemático
por parte de las autoridades.
4. Un buen conjunto de indicadores de desempeño institucional
no basta, pues la realidad de la gestión es compleja y mutidi -
mensional y un indicador de desempeño, por más completo
que sea, siempre será parcial. En tal sentido, es también con-
veniente diseñar un programa de evaluaciones tanto internas
(autoevaluación) como externas (externalizadas en su reali -
zación) que permitan analizar en profundidad los principales
contenidos programáticos y organizacionales de la entidad y
así aportar nuevos elementos de juicio que perfeccionen los
procesos decisionales. Ello, a su vez, requiere la formación de
capacidades técnicas dentro de la institución en metodolo-
gías de evaluación para que puedan ser contrapartes efectivas
en los procesos de evaluación, internas y externas.
5. Finalmente, y no por ello menos importante, dadas las im -
plicancias de un POR, la estrategia de información y comu -
nicación dentro y fuera de la organización es fundamental
para el éxito del proceso. Esto conlleva por un lado, a la
realización agresiva de talleres de difusión y sensibilización
(entiéndase capacitación a un nivel básico) de todos los in-
tegrantes de la organización, para motivarlos y apropiarlos
de este proceso de mejora, lo que, como todo cambio no
marginal, probablemente traerá oposición (particularmente
por parte de los que no comprenden de qué se trata y de
aquellos que tendrán mucho más trabajo dado que ahora
tienen, además de sus tareas rutinarias, llevar a cabo este
proceso). Por otro lado, al diseño y puesta en marcha de
un proceso de rendición de cuentas al interior de la organi-
zación (entre los distintos niveles jerárquicos con respecto
a esta materia) y sobre todo hacia el exterior. Es muy im-
portante que los usuarios, clientes, actores involucrados y
ciudadanos en general, perciban los efectos positivos que in-
troduce el POR en los procesos de trabajo de la institución.
Dicho todo esto, salta la pregunta acerca de cuánto puede de-
morar hacer todo esto. A respecto, podríamos decir que un pro -
ceso como el descrito, contando con el apoyo técnico y financiero
necesario, podría durar en total unos 24 meses para que se sien-
ten las bases para una mejora continua. Incluso podríamos atre-
vernos a subdividir dicho lapso en 3 etapas, cada uno con tiempos
de referencia diferentes: (i) sensibilización de los actores y arreglo
organizacional, que podría durar aproximadamente 4 meses; (ii)
diseño del proceso e implantación durante 12 meses; (iii) inicio de
la consolidación y sostenimiento del proceso en 8 meses.
Es decir, como se puede imaginar, aunque los beneficios
superan sustantivamente a los costos del proceso, lo cierto es
que implementar un POR en una institución cuesta, requiere de
asistencia técnica calificada y exige una firme decisión y esfuer -
zo, perseverancia y dedicación sostenida durante un horizonte
temporal mayor al año calendario.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Shack, Nelson (2007). Intentando caracterizar la Articulación entre
el Plan y el Presupuesto: Experiencias en cinco países en América
Latina. Documento de Trabajo para el PRODEV. BID. Exposición en la
reunión de Directores de Presupuesto de la Región de América Latina
y el Caribe. Washington. EEUU.
2. Shack, Nelson (2006). Presupuestar en Perú. Serie Gestión Pública Nº
58. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
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