PENGANTAR

Rencana dan kebijakan infrastruktur di Indonesia adalah kaleidoskop janji yang membingungkan,
kurangnya pemenuhan, keterlambatan, dan pembatalan langsung. Berbagai industri (transportasi,
listrik, air, telekomunikasi, dan sebagainya) dalam sektor ini sebagian besar beroperasi sebagai silo,
dengan sedikit koordinasi di antara mereka; pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten memiliki
banyak pembuat kebijakan dan badan pengatur; dan, karena insinyur dan pejabat yang percaya pada
perencanaan cenderung mendominasi lingkaran pembuatan kebijakan, prinsip-prinsip ekonomi
sering diabaikan dalam desain kebijakan infrastruktur.
Survei kebijakan infrastruktur di Indonesia ini akan menarik khususnya pada materi yang relevan
yang diterbitkan dalam Buletin Studi Ekonomi Indonesia (BIES) sejak edisi pertama, pada tahun 1965.
Ini akan mencakup perkembangan utama di sektor ini selama 50 tahun terakhir dan mendiskusikan
kebijakan utama dan hambatan manajemen yang menghambat pertumbuhan infrastruktur di
Indonesia. Dua hal perlu diperhatikan sejak awal. Pertama, kebijakan infrastruktur saat ini menjadi
perhatian utama bagi ekonomi

pembuat kebijakan — baik menteri maupun pejabat — di Jakarta. Presiden Joko Widodo, dalam
beberapa bulan pertamanya menjabat, mengumumkan proposal besar untuk sektor infrastruktur:
dia tiba-tiba membatalkan rencana tentatif tetapi lama untuk membangun Jembatan Selat Sunda
yang besar ($ 20 miliar); dia meluncurkan sejumlah proyek untuk memperluas pelabuhan di seluruh
Indonesia, konsisten dengan penekanannya pada pembangunan maritim negara; dan dia berkata dia
berencana untuk menambah 30.000 megawatt kapasitas ke industri pembangkitan. Sejumlah proyek
lain di industri lain telah diajukan dalam beberapa bulan terakhir.
Pengumuman ini telah meningkatkan harapan untuk ledakan kegiatan di sektor infrastruktur
Indonesia, sementara acara lain di wilayah ini menekankan perlunya untuk lebih memperhatikan
infrastruktur di negara-negara berkembang di Asia. Pembentukan segera Bank Investasi Infrastruktur
Asia multilateral China, misalnya, telah menarik minat internasional yang kuat.
Kedua, beberapa masalah utama dalam kebijakan infrastruktur yang menarik komentar luas saat ini
adalah hal baru. Masalah dasar dibahas dalam edisi awal BIES, dalam seri Survei Perkembangan
Terkini. Namun sangat mengejutkan betapa sedikit kemajuan yang telah dibuat selama 50 tahun
terakhir dalam mengatasi masalah ini; pembangunan infrastruktur yang sebenarnya telah signifikan
namun tidak memadai.

KERANGKA
Kebijakan infrastruktur sangat kompleks. Pembuat kebijakan senior di pemerintahan perlu
menghindari keterlibatan yang terlalu dekat dalam perincian manajemen; mereka harus
berkonsentrasi terutama pada perancangan kerangka kerja keseluruhan untuk kebijakan di setiap
industri. Mungkin tantangan utama dalam menemukan keseimbangan antara kedua pertimbangan
ini adalah merancang pengaturan regulasi industri yang efektif dan spesifik industri.
Berguna untuk memiliki kerangka kerja ketika mengevaluasi kebijakan infrastruktur. Sebagai langkah
pertama, akan sangat membantu untuk mendefinisikan infrastruktur. Artikel ini menggunakan versi
yang sedikit diubah dari definisi yang disarankan oleh Wharton (1967): infrastruktur adalah modal
fisik dan lembaga atau organisasi, baik milik publik maupun swasta, yang menyediakan jasa ekonomi
dan memiliki efek signifikan, langsung atau tidak langsung, pada fungsi ekonomi aktor ekonomi (baik
individu dan perusahaan) tetapi bersifat eksternal untuk masing-masing aktor.
Banyak faktor yang mempengaruhi permintaan dan penawaran untuk infrastruktur (gambar 1) .1
Rinciannya bervariasi dari satu industri ke industri lainnya, tetapi pada sisi permintaan di Indonesia
seringkali terdapat beberapa pasar yang berbeda untuk layanan infrastruktur. Di satu sisi, ada
permintaan dari berbagai jenis konsumen (rumah tangga, industri, komersial, dan lain-lain) di sektor
ekonomi modern dan formal. Di sisi lain, ada juga permintaan dari konsumen skala kecil.2
Di sisi penawaran, ada sejumlah masalah kebijakan terkait tetapi terpisah. Kekhawatiran finansial
tentu saja sangat besar bagi pembuat kebijakan senior. Persyaratan teknis,
termasuk akses ke tanah, seringkali membatasi opsi untuk penyediaan layanan. Masalah tata kelola
dan manajemen internal perlu mendapat perhatian. Perlindungan seperti standar lingkungan dan
sosial memengaruhi harapan masyarakat. Dan ada juga pertimbangan kebijakan yang lebih luas,
seperti kerangka keseluruhan masalah politik, peraturan, dan hukum di mana sektor infrastruktur
harus beroperasi, dan kendala keuangan dan ekonomi yang luas — termasuk kebijakan penetapan
harga — yang ditetapkan untuk industri infrastruktur.
Seperti yang ditunjukkan gambar 1, tidak dapat dihindari bahwa banyak masalah di sektor
infrastruktur di Indonesia akan diperebutkan oleh banyak kelompok kepentingan. Di sisi permintaan,
konsumen yang lebih besar dari layanan infrastruktur di sektor formal dapat diharapkan untuk
menekan peningkatan pasokan. Konsumen yang lebih kecil, banyak di antaranya berada dalam
ekonomi informal, sering menggunakan tindakan imajinatif dan ad-hoc untuk mendapatkan akses ke
infrastruktur. Di sisi penawaran, ada dorongan dan tarik antara pembuat kebijakan dan aktor lain
yang terlibat di berbagai sektor. Lebih lanjut, kerangka kerja peraturan di Indonesia belum
ditetapkan dengan baik. Keputusan institusional — seperti keputusan parlemen, eksekutif, atau
Mahkamah Konstitusi, jika bukan keputusan pemerintah daerah — dapat menyebabkan banyak
ketidakpastian bagi pelaku dalam operasi infrastruktur.
POST-INDEPENDENSI
Pertumbuhan sektor infrastruktur relatif sedikit selama tahun 1950-an dan 1960-an. Dekade-dekade
sebelumnya pada 1930-an dan 1940-an tentu saja merupakan masa-masa yang sulit. Bagian penting
dari Jawa telah dilayani dengan baik oleh transportasi dan sektor komunikasi lainnya pada awal abad
ke-20, 3 tetapi layanan di jalur kereta api dan sebagian besar bagian lain dari industri transportasi
terus menurun dalam beberapa dekade berikutnya. Pada akhir 1950-an, jaringan transportasi
bobrok menambah biaya transportasi beras dan kerugian dalam jaringan pemasaran. Sejumlah besar
beras diangkut melalui sistem infrastruktur sederhana (gerobak, tiang pengangkut, dan sepeda) di
jalur yang tidak tertutup. Kereta api dan truk membawa pasokan makanan ke kota-kota utama di
Jawa, sementara di Sumatra dan Kalimantan banyak digunakan saluran air (Mears 1961).
Yang pasti, Presiden Sukarno pada berbagai kesempatan mengumumkan rencana infrastruktur
utama selama 1950-an dan 1960-an. Tetapi terlalu sering, seperti pada banyak kesempatan sejak itu,
rencana infrastruktur yang ambisius tidak didukung dengan sumber daya yang dibutuhkan. Pada
awal periode Orde Baru, sebagian besar infrastruktur di seluruh negara telah lama diabaikan.

TRANSPORTASI JALAN DAN MOTOR

Pada awal 1970-an, sebuah revolusi dalam transportasi jalan dimulai. Ketika jaringan jalan tumbuh,
dan ketika ekonomi menjadi lebih terbuka untuk investasi dan impor asing, transformasi struktural
yang luar biasa dalam sistem transportasi jalan mulai terjadi. Bentuk tradisional dari angkutan
umum, seperti becak (becak) dan dokar (kereta kuda), sulit untuk bersaing dengan jumlah bus yang
membengkak dan truk pick-up kecil (sering disebut 'colts') yang muncul di jalan ( Booth dan
McCawley 1981, 8). Konsumen Indonesia juga cepat menggunakan sepeda motor ringan yang
diproduksi oleh pemasok terkenal Jepang seperti Yamaha, Honda, dan Suzuki. Menjelang
pertengahan 1980-an, jumlah truk dan sepeda motor di jalan-jalan Indonesia tumbuh lebih dari 12%
per tahun, jauh lebih cepat daripada ekonomi dan penduduk (tabel 1) .4
Perkembangan ini bersifat transformatif dari apa yang sekarang disebut 'konektivitas' di Indonesia.
Biaya dan kenyamanan perjalanan lokal dan perjalanan antarkota jarak jauh meningkat secara
dramatis. Pekerja dari daerah pedesaan yang sebelumnya terisolasi di Jawa, seperti Gunung Kidul, di
Yogyakarta, semakin mengambil pekerjaan konstruksi sejauh Jakarta atau bahkan Sumatera Selatan
(Dick 1981b, 88). Namun, keadaan di pulau-pulau terluar bervariasi. Di beberapa tempat, perubahan
cepat terjadi. Di Sumatera Utara, misalnya, sistem jalan meningkat pesat selama tahun 1970-an
(Ginting dan Daroesman 1982, 71). Tetapi di tempat lain, terutama di Indonesia timur, ada sedikit
peningkatan.
Ekspansi produksi minyak yang cepat sejak akhir 1960-an dan kenaikan harga minyak selama tahun
1970 menghasilkan peningkatan yang signifikan dalam pendapatan publik. Sekitar waktu yang sama,
peningkatan pendapatan ekspor Indonesia memenuhi syarat untuk tambahan pinjaman luar negeri.
Kedua sumber pendapatan membantu mendanai program jalan dan infrastruktur pada tahun 1970-
an dan 1980-an. Sepanjang 1980-an, investasi riil di jalan terus tumbuh pada tingkat yang kuat
sekitar 7% per tahun (tabel 2).
Menghadapi situasi pengetatan fiskal pada akhir 1980-an, para pembuat kebijakan mulai mencari
cara lain untuk membiayai pengeluaran infrastruktur. Penerimaan yang semakin besar akan
kebutuhan untuk memobilisasi investasi sektor swasta tercermin dalam kebijakan jalan dan bagian
utama lainnya dari sektor infrastruktur. Sepanjang tahun 1990-an, pengaturan seperti kontrak
manajemen dan usaha patungan antara perusahaan negara dan perusahaan swasta besar
dimasukkan untuk proyek-proyek seperti jalan tol, yang melibatkan kontrak build-own-transfer dan
build-own-operating. Namun, kemitraan semacam ini tidak selalu berjalan mulus, dan proses tender
terkadang kurang transparan (Hill 1996, 185).
Investasi jalan turun tajam setelah krisis keuangan Asia 1997-98. Antara pertengahan 1970-an dan
pertengahan 1980-an, investasi riil pada jalan lokal di tingkat kabupaten (tercermin dalam panjang
jalan) telah tumbuh hampir 10% per tahun. Antara 1995 dan 2005, merosot menjadi kurang dari 2%
per tahun. Salah satu fitur yang banyak dibahas dari perlambatan investasi ini adalah meningkatnya
kepadatan lalu lintas di Jawa, dan terutama di Jakarta (Thee dan Negara 2010, 304). Permintaan
akan ruang jalan di Indonesia telah tumbuh jauh lebih cepat daripada pasokan. Total panjang er
tahun (tabel 2). Pada periode yang sama, jumlah kendaraan bermotor tumbuh sekitar 12% per
tahun. Ketergantungan yang lebih besar pada kereta api, khususnya di Jawa, tampaknya akan sangat
dibutuhkan dalam beberapa dekade mendatang.
TRANSPORTASI KERETA API
Pada awal tahun 1970-an, industri kereta api telah menderita karena diabaikan selama beberapa
dekade. Stasiun kereta api utama pusat di Jakarta — seperti pusat kota, Gambir, Pasar Senen, dan
Jatinegara — kacau balau, sementara kereta api itu sendiri tidak dirawat dengan baik. Di Jawa
Tengah, dilaporkan bahwa perkeretaapian diharuskan untuk mempertahankan rute yang tidak
ekonomis karena alasan sosial dan bahwa pendapatan terus menurun - sebagian besar karena tidak
dibayarnya ongkos oleh militer '(Partadireja 1969, 39).
Di pulau-pulau terluar, pengabaian terhadap industri kereta api, jika mungkin, bahkan lebih parah.
Dalam sistem kereta api Sumatra Barat, lalu lintas penumpang telah menurun tajam pada akhir
1960-an, dan lebih dari setengah peralatan penumpang berusia lebih dari 70 tahun (Esmara 1971,
51). Di Aceh, sebagian besar lokomotif, yang dipecat dari kayu, berusia lebih dari 80 tahun. Kereta
api telah berjalan dengan kerugian besar selama bertahun-tahun (Boediono dan Hasan 1974, 50). Ini
menghentikan operasi, pada dasarnya, pada awal 1970-an.
Selama beberapa dekade berikutnya, industri ini memiliki kekayaan yang beragam. Setelah terjadi
penurunan tajam dalam lalu lintas penumpang di awal tahun 1970-an, terjadi pemulihan dan
kemudian pertumbuhan permintaan yang stabil secara umum. Selama periode 1970–2013, total lalu
lintas penumpang — hampir semuanya berada di Jawa — meningkat pada tingkat yang moderat
tetapi tetap sebesar 3,5% per tahun (tabel 3).

Pemulihan lalu lintas penumpang mencerminkan upaya berkelanjutan untuk meningkatkan

manajemen keseluruhan sistem kereta api. Upaya-upaya ini menjadi sangat nyata setelah keputusan
diambil pada awal 1970-an untuk melistriki sistem di beberapa bagian Jawa. Stasiun kereta api
utama di seluruh Jawa menjadi lebih terorganisir dan dipelihara. Namun demikian, meskipun ada
peningkatan yang signifikan, masalah utama tetap ada. Salah satunya adalah tantangan keuangan
yang dihadapi PT Kereta Api Indonesia (KAI) milik negara. Harga untuk layanan kereta api, terutama
perjalanan penumpang, masih sangat rendah dan tidak mencakup biaya penuh. Karena itu PT KAI
harus mengandalkan subsidi yang tidak pasti dari pemerintah pusat. Sulit bagi PT KAI untuk
menaikkan tarif, karena ekspektasi universal di Indonesia bahwa layanan kereta api disediakan
dengan biaya rendah, dan karena persaingan yang ketat dari operator angkutan bus dan truk yang
berisiko tinggi. Operator-operator ini sering kali tidak menutup biaya penuh dari penggunaan sistem
jalan (Jakarta Post, 29 September 2010, 8 Des 2011). Tantangan lain adalah kebutuhan mendesak
untuk mendanai investasi besar di bagian lain dari sistem kereta api, yang sebagian besar masih
sangat terabaikan. Banyak jalur utama di Jawa tetap jalur tunggal, dan sebagian besar membutuhkan
perbaikan. Jalur utama di bagian timur Jawa Timur, dari Surabaya ke Banyuwangi, masih berupa jalur
tunggal, misalnya.
Ke depan, tampaknya diperlukan kebangkitan industri kereta api. Rencana signifikan untuk
peningkatan investasi tercantum dalam master plan pemerintah 2011 untuk pembangunan ekonomi
Indonesia (Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian dan Bappenas 2011). Di Jawa, kepadatan
lalu lintas jalan sering tampak dekat dengan titik putus, dan di beberapa bagian pulau terluar ada
kebutuhan yang meningkat untuk layanan kereta api yang diperluas untuk mengangkut barang,
terutama batubara, ke pelabuhan untuk ekspor atau untuk digunakan di Jawa.

RANSPORT
Seperti bagian lain dari sektor infrastruktur di Indonesia, pada akhir tahun 1960-an industri
penerbangan berada dalam keadaan terabaikan. PT Garuda Indonesia Airways milik negara memiliki
monopoli hampir di rute domestik utama, dan maskapai internasional tidak melihat Indonesia
sebagai pasar yang menggembirakan. Prospek untuk industri ini mulai meningkat dengan cepat,
karena kondisi ekonomi secara keseluruhan membaik. Dalam beberapa dekade terakhir, layanan
udara di Indonesia telah berkembang pesat. Selama periode 1970–2013, baik layanan domestik
maupun internasional tumbuh sekitar 10% per tahun (tabel 4) —secara signifikan lebih cepat
daripada ekonomi. Memang, perkembangan dalam industri penerbangan selama lima dekade
terakhir memberikan pelajaran berguna tentang kebijakan persaingan untuk bagian lain dari sektor
infrastruktur. Untuk sebagian besar dari tiga dekade pertama, suatu pendekatan yang memandang
ke dalam, pendekatan proteksionis memengaruhi kebijakan Indonesia terhadap regulasi industri.
Situasi berubah secara dramatis setelah krisis keuangan 1997-98, ketika kompetisi yang jauh lebih
keras menjadi norma di Asia Tenggara.
Terlepas dari pembatasan ekspansi yang dipaksakan oleh dominasi Garuda, pertumbuhan selama
tahun 1970-an, dimulai dari basis yang rendah, sangat cepat. Di seluruh Indonesia, layanan maskapai
penerbangan regional meningkat pesat, sangat memfasilitasi perjalanan resmi dan bisnis, serta
meningkatkan pariwisata di pusat-pusat terkenal seperti Bali dan Yogyakarta. Di Yogyakarta, jumlah
penerbangan ke Jakarta yang dioperasikan oleh maskapai utama meningkat dari empat per minggu
pada tahun 1968 menjadi empat per hari pada akhir 1970-an (Hill dan Mubyarto 1978). Sepanjang
dekade ini, lalu lintas penumpang domestik tumbuh sekitar 20% per tahun (tabel 4).

Lonjakan pertumbuhan perjalanan udara domestik ini agak melambat selama tahun 1980-an,
mencerminkan perlambatan ekonomi Indonesia dan keengganan oleh para regulator untuk
mendorong persaingan dalam industri ini. Kemudian terjadi pemulihan pada 1990-an, sampai krisis
keuangan 1997-98 menyebabkan kontraksi yang singkat namun tajam dalam layanan udara
domestik dan internasional di Indonesia.
Krisis 1997-98 memaksa reformasi di industri, baik di Indonesia dan di bagian lain di Asia Tenggara
(Damuri dan Anas 2005). Deregulasi dan liberalisasi memungkinkan masuknya perusahaan maskapai
baru yang berbiaya rendah seperti Lion Air, Adam Air, dan Citilink (anak perusahaan Garuda), yang
segera bersaing keras dan mengubah bisnis penerbangan di Indonesia. Lalu lintas penumpang
domestik, terutama, mulai berkembang pesat. Pada dekade hingga 2013, jumlah penumpang
domestik tumbuh sekitar 15% per tahun, naik dari 18,1 juta menjadi 73,9 juta. Banyak terminal
maskapai utama di seluruh Indonesia sekarang ini sudah penuh sesak. Di Jakarta, pada 2011, lebih
dari 51 juta penumpang melewati bandara Soekarno-Hatta, sekitar 130% di atas kapasitas asli 22
juta yang direncanakan pada tahun 1985 (Jakarta Post, 3 Agustus 2012).
PENGIRIMAN
Industri perkapalan, termasuk pelabuhan, adalah bagian dari sistem konektivitas Indonesia. Tiga
dimensi konektivitas relevan dalam industri transportasi air Indonesia: konektivitas intra-pulau,
hubungan antar pulau, dan pengaturan transportasi internasional (Baird dan Wihardja 2010, 159).
Di beberapa bagian pulau terluar, sistem transportasi air menyediakan bentuk konektivitas intra-
pulau yang paling penting. Di Kalimantan Selatan, misalnya, ‘sungai dan kanal. . . seperti jalan dan
jalan raya di Jawa '(Partadireja 1970). Di Riau, sebuah provinsi di Sumatra bagian selatan, sebagian
besar kota dan sebagian besar penduduknya terletak di sepanjang 15 sungai yang dapat dilayari,
sehingga sistem lokal mengangkut volume besar barang dan penumpang.
Sistem pelayaran antar pulau dan internasional, yang sering mengandalkan fasilitas pelabuhan
substansial, menarik lebih banyak perhatian dari pembuat kebijakan daripada hubungan antar pulau
yang lebih kecil. Pada akhir 1960-an, waktu berlayar kapal dikatakan sangat terbatas karena banyak
pelabuhan yang ditimbun, dan dilaporkan bahwa hanya 30% pelampung navigasi yang berfungsi
(Panglaykim, Penny, dan Thalib 1968, 23).
Seperti halnya di bagian lain dari sektor infrastruktur, penggunaan layanan pengiriman pulih selama
tahun 1970-an dan menguat selama bagian akhir tahun 1980-an dan ke dekade berikutnya (tabel 5).
Tetapi krisis 1997-1998 dan perlambatan yang berkepanjangan selanjutnya berdampak parah pada
pengiriman. Baru setelah ekonomi Indonesia mulai kembali ke tingkat pertumbuhan yang lebih
tinggi, sekitar tahun 2007, tingkat aktivitas dalam industri tersebut menunjukkan peningkatan yang
nyata.
Persaingan dan regulasi telah menjadi topik utama dari banyak diskusi kebijakan tentang pengiriman
di Indonesia. Pada akhir 1960-an, biaya, harga, dan pengaturan persaingan semuanya berkontribusi
pada tingginya tingkat inefisiensi dalam industri perkapalan (baik dalam penggunaan kapal maupun
di pelabuhan). Pada saat itu, seperti pada dekade-dekade berikutnya, tiga masalah sering disebut
membutuhkan perhatian.
Pertama, tingkat biaya dan harga dalam industri adalah subjek dari komentar konstan (Ray 2003,
262). Tarif angkutan domestik di Indonesia sangat tinggi:

biaya pengiriman semen melalui laut dari Gresik (dekat Surabaya) ke Jakarta, misalnya, lebih tinggi
daripada dari Tokyo ke Jakarta. Kedua, pengaturan kompetitif dalam industri tidak mendorong
perilaku pasar yang tertib dan efisien. Terkadang ada persaingan tidak adil dari kapal nonkomersial
seperti angkatan laut atau kapal milik pemerintah lainnya. Di lain waktu, gagasan nasionalis dan
proteksi membatasi masuknya. Ketiga, industri perkapalan terhambat oleh manajemen yang buruk
dan oleh adanya segudang pembayaran lokal yang perlu dilakukan di pelabuhan.
Inefisiensi dalam pelabuhan, keterlambatan birokrasi, dan pembayaran informal ini secara universal
dianggap tidak dapat diterima tetapi tampaknya sulit untuk diatasi. Mereka tetap menjadi masalah
besar di industri perkapalan Indonesia.
TENAGA LISTRIK
Pada awal 1970-an, sebagian besar wilayah Indonesia masih sangat buruk dilayani oleh listrik dari
perusahaan listrik nasional, Perusahaan Listrik Negara (PLN). Di seluruh negeri, banyak listrik
dihasilkan oleh sektor swasta, baik oleh perusahaan manufaktur swasta besar atau hotel besar
(terutama untuk mereka sendiri. konsumsi) atau oleh perkebunan dan perkebunan di beberapa
daerah pedesaan. Segala macam pengganti untuk pasokan publik yang andal juga digunakan. Pada
akhir 1972, ketika pemadaman listrik yang meluas terjadi lebih sering di Jakarta daripada sekarang,
harga canlles, generator portabel, minyak tanah, dan lampu bertekanan naik sebanyak 50%.
Kenaikan ini memengaruhi banyak warga Jakarta, yang sebagian besar pada waktu itu bahkan tidak
terhubung dengan pasokan listrik formal.
Total kapasitas terpasang dalam sistem kelistrikan publik di Indonesia pada akhir 1960-an kurang
dari 700 megawatt dan produksi kurang dari 20 kilowatt jam per orang (dibandingkan dengan sekitar
7.000 kilowatt jam per orang di Amerika Serikat pada 1970). Pada kenyataannya, lebih dari 70 tahun
setelah pasokan listrik untuk umum pertama kali diperkenalkan di Indonesia pada tahun 1890-an,
hanya sebagian kecil penduduk Indonesia yang memiliki akses listrik. Namun, selama tahun 1970-an,
Bank Dunia dan Bank Pembangunan Asia mendukung investasi dalam proyek-proyek tenaga listrik,
dimulai dari pangkalan yang sederhana (Thompson dan Manning 1974). Baik kapasitas dan output
tumbuh sekitar 15% per tahun selama tahun 1970–80 (tabel 6).
Investasi dalam industri listrik yang berkembang sebagian dibiayai dari sumber daya domestik tetapi
sering menggunakan pendanaan internasional atau semacamnya, seperti dukungan yang diberikan
oleh bank investasi multilateral atau kredit ekspor. Pembangkit listrik Asahan dan smelter aluminium
600 megawatt yang besar di Sumatra Utara, dibuka oleh Presiden Soeharto pada tahun 1982,
melibatkan total investasi sekitar $ 2 miliar. Sebagian besar pembiayaan disediakan oleh sekelompok
perusahaan swasta Jepang dan pemerintah Jepang (75%), sedangkan sisa dana disediakan oleh
pemerintah Indonesia (Ginting dan Daroesman 1982, 68).
Selain pertumbuhan kapasitas dan output dalam tenaga listrik selama 1980-an, ada dua
perkembangan lain di industri ini. Pertama, peningkatan perhatian diberikan pada elektrifikasi
pedesaan. Akses listrik di daerah pedesaan Indonesia

1970-an terbukti berhasil (Bendesa dan Sukarsa 1980, 48) dan telah mendorong PLN untuk
mempertimbangkan menggunakan pendekatan serupa di tempat lain. Pada akhir 1970-an, PLN dan
donor lainnya secara aktif mendukung program pelistrikan pedesaan di berbagai wilayah Indonesia
(McCawley 1978, 61).
Kedua, perubahan struktural terjadi di dalam industri. Pada akhir 1980-an, seperti dalam banyak
kesempatan sejak itu, pemerintah Indonesia menunjukkan kemungkinan memperluas industri gas
untuk mendukung produksi listrik. Tetapi dalam acara tersebut, ini terbukti sulit: sudah ada
peningkatan ketergantungan pada batubara (Conroy dan Drake 1990, 14). Sebagai contoh,
pembangkit listrik 4.000 megawatt yang besar di Paiton, di Jawa Timur, yang dibangun pada 1990-
an, adalah batu bara (Wells 2007).
Tahun 1990 membawa dua perubahan besar lebih lanjut dalam lingkungan operasi industri. Yang
pertama adalah pengumuman rencana ambisius untuk membuka industri untuk investasi swasta.
Pada akhir 1990-an, lebih dari 20 perusahaan swasta telah menyatakan minatnya untuk membangun
pembangkit listrik, terutama dengan tujuan untuk menyediakan daya bagi konsumen industri.
Melaporkan perkembangan ini, Soesastro dan Drysdale (1990, 29) mencatat bahwa sch skema
serupa untuk partisipasi sektor swasta dalam pengembangan infrastruktur juga dipertimbangkan
dalam pengelolaan terminal peti kemas di sejumlah pelabuhan Indonesia '.
Penekanan pada investasi swasta ini berbayar. Kekhawatiran tentang tingkat utang, terutama tingkat
utang swasta asing, segera menjadi signifikan (Muir 1991, 3). Pada pertengahan 1991, gubernur
Bank Indonesia, bank sentral, melaporkan secara pararel bahwa pinjaman komersial luar negeri
Indonesia pada bulan Maret tahun itu mencapai $ 16 miliar, naik $ 10 miliar dari tahun sebelumnya.
Kekhawatiran bahwa kenaikan tingkat utang terkait dengan investasi diragukan dalam infrastruktur
merupakan pertanda masalah yang akan muncul dalam industri listrik pada akhir dekade (Wells
2007).

Pada 1990-an, Van der Eng (1993, 26) mencatat bahwa pemerintah sedang mencari investasi skala
besar dari sektor swasta tetapi investasi sektor swasta belum berjalan dengan cepat, 'karena belum
ada hasil yang memuaskan untuk negosiasi harga. . . . Jika harga yang dibayar PLN sendiri terlalu
rendah, pembangkit listrik tidak akan menguntungkan — dan karenanya tidak menarik — bagi
perusahaan swasta '. Kristov (1995, 73) mengamati bahwa "harga telah menjadi masalah yang
kontroversial — baik harga eceran yang akan dibebankan oleh produsen swasta kepada publik,
maupun harga grosir di mana mereka akan menjual dalam jumlah besar ke utilitas negara, PLN".
Setelah analisis yang cermat, Kristov menyimpulkan bahwa biaya memasok daya listrik selama
sebagian besar tahun 1980-an lebih dari 40% lebih tinggi daripada pendapatan rata-rata penjualan
PLN.
Perubahan besar kedua yang mempengaruhi tren dalam industri listrik selama dekade ini adalah
krisis keuangan Asia 1997-98. Krisis tersebut menyebabkan depresiasi tajam dalam nilai rupiah, yang
merusak aliran pendapatan dan neraca banyak perusahaan di seluruh Indonesia. Tidak ada yang
lebih mencolok daripada di industri listrik; menjadi jelas bahwa strategi awal 1990-an mengandalkan
investasi asing swasta untuk mendanai ekspansi pembangkit listrik benar-benar cacat (Wells 2007).
Pengalaman sulit selama krisis 1997-98 memiliki pengaruh yang langgeng pada pendekatan pembuat
kebijakan terhadap kebijakan infrastruktur selama 2000-2010. Ketika datang ke kantor pada tahun
2004, pemerintahan Presiden Yudhoyono menanggapi kekurangan infrastruktur dalam beberapa
cara, termasuk dengan menetapkan target khusus untuk ekspansi untuk setiap industri. Dalam
industri tenaga listrik, misalnya, 000-megawatt program jalur cepat untuk memperluas kapasitas
pembangkit diumumkan, yang pertama di tahun 2006 dan yang kedua di tahun 2010. Pendekatan
penetapan target ini, bagaimanapun, memiliki keberhasilan yang terbatas: ada penundaan, dan
kedua program tersebut berjalan dengan lebih lambat dari yang diharapkan.
TELEKOMUNIKASI
Telekomunikasi telah menjadi salah satu industri paling dinamis di Indonesia selama 50 tahun
terakhir. Perkembangan dalam industri ini telah melalui empat fase berbeda.
Pada fase pertama, selama tahun 1970-an dan 1980-an, fasilitas telekomunikasi berkembang pesat
seiring dengan teknologi baru, seperti sistem gelombang mikro antar pulau dan, sejak 1976, satelit
komunikasi Palapa yang dimiliki oleh penyedia Telekomunikasi PT Indosat, digunakan untuk
memperluas jaringan di seluruh negeri. , melengkapi sistem kabel darat dan laut. Pasokan lama
berjuang untuk memenuhi permintaan. Di daerah perkotaan utama, seperti Jakarta dan Bandung,
kekurangan fasilitas telekomunikasi sangat akut (Gray 1984). Namun demikian, penggunaan koneksi
telepon domestik dan internasional meningkat pesat (tabel 7).
Fase kedua dimulai pada tahun 1989, ketika partisipasi swasta, melalui pengaturan kemitraan publik-
swasta, diizinkan dalam industri sambungan tetap, yang mencerminkan tren luas mendorong
partisipasi sektor swasta dalam infrastruktur (Lee dan Findlay 2005). Dalam hal ini, fase reformasi
berorientasi pasar ini tidak berhasil. Sistem kemitraan berbasis kontrak hanya menyediakan solusi
jangka pendek untuk kekurangan kapasitas yang akut.

Reformasi periode ketiga dimulai pada 1999, ketika UU 36/1999 tentang Telekomunikasi
menetapkan kerangka kerja revisi untuk operasi. Struktur duopoli diciptakan dalam operasi telepon
tetap, disertai dengan pendekatan pro-pasar yang lebih luas. Reformasi ini mengakui pentingnya
kompetisi dan rezim regulasi yang sehat, meskipun masih ada batasan untuk masuk pasar.
Di bawah kerangka revisi, tahap keempat dan sangat dinamis telah muncul dalam beberapa tahun
terakhir. Teknologi telekomunikasi baru telah membanjiri Indonesia, dalam struktur pasar yang
sangat kompetitif. Perusahaan lokal seperti Telkomsel, Indosat, dan Mobile-8 (Smartfren), didukung
oleh perusahaan multinasional seperti Samsung, LG, dan Nokia, sekarang menonjol di pasar,
menawarkan semua jenis diskon pada ponsel dan periklanan secara luas. Pelanggan menjauh dari
sistem telepon kabel tetap lama — tabel 7 menunjukkan bahwa penggunaan panggilan telepon
rumah tangga domestik menurun tajam selama 2005–10 — dan menggunakan telepon seluler
dengan antusias. Penggunaan internet juga telah berkembang dengan cepat (tabel 8).
Perkembangan baru-baru ini menggambarkan keuntungan yang dapat diperoleh di sektor
infrastruktur ketika rezim pengaturan yang tepat dibentuk. Mungkin pelajaran utama dari ledakan
pertumbuhan telekomunikasi di Indonesia selama dekade terakhir adalah pentingnya mendorong
pasar untuk bekerja, memfasilitasi masuknya teknologi baru, dan menarik investasi baru. Desain
pasar yang cermat, bergantung pada rezim peraturan yang efektif, diperlukan untuk memungkinkan
industri infrastruktur padat modal seperti telekomunikasi berkembang dengan cepat (Magiera
2011).

AIR, SANITASI, DAN IRIGASI

Pengelolaan air dan sanitasi tetap menjadi salah satu masalah paling mendesak dalam kebijakan
infrastruktur di Indonesia. Namun sangat sulit untuk mengatasi masalah-masalah di industri, karena
perhatian pada pemulihan biaya sering dianggap tidak relevan (Asian Development Bank 2012, 8).
Hasilnya tersebar luas. Akses ke air minum dari pasokan air kota sangat terbatas, sehingga
konsumen elit lebih banyak bergantung pada air minum kemasan yang mahal. Banjir sering terjadi di
daerah perkotaan dan pedesaan selama musim hujan. Layanan sanitasi publik yang memadai hampir
tidak ada di banyak wilayah Indonesia. Dan kebijakan irigasi menghadapi banyak tantangan.
Tahun 1970-an terlihat beberapa peningkatan dalam pasokan air kota. Namun, seperti halnya di
bagian lain dari sektor infrastruktur, lembaga-lembaga di sektor formal — seperti hotel modern,
pabrik besar, dan beberapa perusahaan perumahan elit — tidak banyak bergantung pada sistem
publik, lebih memilih untuk menginstal sistem mereka sendiri.

Selama beberapa dekade berikutnya ada upaya untuk meningkatkan sistem pasokan air publik
dengan memperkuat jaringan perkotaan yang luas dari perusahaan penyedia air minum lokal, atau
Perusahaan Daerah Air Minum, yang jumlahnya lebih dari 300. Namun perusahaan-perusahaan ini
terkendala oleh birokrasi. kontrol dan dengan harga rendah yang diberlakukan. Di seluruh Indonesia,
banyak penduduk memilih keluar dari hubungan apa pun dengan sistem publik, dan memilih untuk
bergantung pada pemasok air informal dan pasokan air alami. Di daerah pedesaan, bahkan di kota-
kota kecil, sebagian besar penduduk bergantung pada mata air dan sumur. Ini hampir tidak
mengherankan, karena sistem lokal yang sederhana seringkali menyediakan persediaan air yang
lebih baik dan lebih hemat biaya daripada sistem yang lebih besar (Perkins 1994).
Perhatian terhadap layanan sanitasi skala besar juga kurang selama beberapa dekade. Masyarakat
menolak membayar untuk layanan yang mereka harapkan dari agen publik untuk menyediakan
secara gratis. Oleh karena itu, lembaga pemerintah merasa kesulitan untuk mengumpulkan uang
untuk mendanai sistem saluran air limbah umum. Di daerah perkotaan, fasilitas septik pribadi
banyak digunakan, tetapi pemasangan dan pemeliharaannya tidak diatur dengan baik. Eksternalitas
serius dalam bentuk masalah lingkungan dan kesehatan dapat terjadi. Banjir yang sering terjadi
selama musim hujan adalah masalah utama pengelolaan air lainnya. Setiap beberapa tahun, banjir
besar-besaran di Jakarta menyisakan 1 juta orang membutuhkan tempat perlindungan sementara.
Banjir yang meluas di daerah-daerah lain di Indonesia kurang mendapat publisitas tetapi
menimbulkan biaya sosial dan ekonomi yang besar.

Mengelola sistem irigasi dan drainase telah menjadi hal yang vital bagi ekonomi pertanian Indonesia
sejak abad ke-19. Setelah kemerdekaan pada tahun 1945, upaya dilakukan untuk memperluas
sistem irigasi tetapi sistem yang ada diabaikan. Sebagaimana Booth (1977, 50) catat, ‘sistem yang
ditetapkan oleh pemerintah kolonial selama periode sebelum perang jatuh ke dalam kemunduran
yang hampir tak terkendali antara 1940 dan 1968 '. Selama tahun 1970-an, program pembangunan
pertanian yang didukung oleh donor asing dan pemerintah Indonesia menyediakan dana untuk
merehabilitasi dan memperluas jaringan irigasi, khususnya di Jawa dan Bali. Efisiensi sistem irigasi
sangat tergantung pada sejauh mana operasi dan pemeliharaan diperluas ke hilir ke tingkat tersier
sistem (Van der Eng 1996, 41, 156). Perhatian khusus juga diberikan pada perluasan fasilitas irigasi di
pulau-pulau terluar, untuk mendukung program transmigrasi nasional yang dipromosikan pada saat
itu.
Upaya signifikan dilakukan selama tahun 1980-an untuk memperluas sistem irigasi. Antara 1969 dan
1994, sistem irigasi yang melayani 2,5 juta hektar telah direhabilitasi dan 1,7 juta hektar sistem
irigasi baru dikembangkan. Namun, kegiatan pemeliharaan pembiayaan tetap sulit. Sekitar 60% atau
lebih anggaran operasi dan pemeliharaan dilaporkan telah dihabiskan untuk biaya staf, menyisakan
sedikit yang tersedia untuk pemeliharaan rutin (Vermillion, Lengkong, dan Atmanto 2011, 2). Baru-
baru ini, sejak tahun 1990-an, diskusi tentang prioritas investasi di industri irigasi telah dikaitkan erat
dengan rencana ketahanan pangan. Satu pandangan adalah bahwa ketahanan pangan dapat
diperkuat dengan pengembangan daerah-daerah penghasil pangan utama di pulau-pulau terluar.
Tetapi kelayakan ekonomi dari investasi besar dalam proyek irigasi baru di pulau-pulau terluar, pada
gilirannya, bergantung pada kelayakan ekonomi dari perkebunan makanan baru di luar Jawa. Dalam
keadaan ini, pengembangan proyek irigasi besar seperti ini penuh dengan ketidakpastian.

PERTIMBANGAN UNTUK KEBIJAKAN INFRASTRUKTUR

Jelas dari survei ini tentang perkembangan lintas sektor infrastruktur selama lima dekade terakhir
bahwa berbagai isu perlu dipertimbangkan dalam merumuskan kebijakan infrastruktur di Indonesia
(gambar 1).
Permintaan
Pembuat kebijakan di Indonesia jarang siap untuk mengatasi harapan masyarakat tentang
penyediaan layanan infrastruktur. Gagasan bahwa utilitas tidak boleh dijalankan untuk mendapatkan
laba tetapi sebaliknya harus melayani publik mendasari ekspektasi harga rendah untuk utilitas. Para
pemimpin politik populis sering mendorong konsumen untuk berharap bahwa layanan utilitas
(sering disebut sebagai kebutuhan dasar) disediakan dengan harga subsidi. Sumber-sumber subsidi
ini jarang disebutkan secara langsung, tetapi tampaknya jelas bahwa pendukung harga rendah
percaya bahwa subsidi harus dibayar oleh pemerintah, atau oleh (sebagian besar) perusahaan milik
negara yang menyediakan layanan infrastruktur, atau mungkin, dengan satu atau lain cara, oleh
sektor swasta.
Terkait dengan gagasan bahwa utilitas harus melayani masyarakat adalah perbedaan antara
penyediaan layanan kepada konsumen kecil dan besar. Pasar untuk menyediakan layanan utilitas
untuk konsumen kecil di Indonesia sangat besar. Banyak penulis yang menulis di BIES tentang sektor
infrastruktur merujuk pada berbagai tantangan dalam menyediakan layanan kepada konsumen
dalam skala kecil dan ekonomi informal (Dick 1975a, 1975b, 1981a, 1981b; McCawley 1978; Gibson
1986; Hughes 1986; Munasinghe 1988; Perkins 1994). Namun, utilitas yang lebih besar di sektor
formal milik negara merasa sangat sulit untuk menjangkau pasar ini. Sampai lembaga formal seperti
perusahaan utilitas milik negara yang besar dapat merancang program untuk menjangkau
perekonomian informal, mereka akan terus dilihat sebagai orang asing bagi kebutuhan rakyat biasa.

Menyediakan
Tidak ada kendala tunggal yang menahan pasokan infrastruktur di Indonesia. Sebaliknya, banyak
masalah bergabung untuk menghambat pertumbuhan.
Keuangan
Investor dan spesialis keuangan di Jakarta sering mengatakan bahwa uang bukan masalah menahan
pembangunan infrastruktur di Indonesia. Mereka berpendapat bahwa biasanya tidak sulit untuk
mengumpulkan dana untuk kegiatan infrastruktur di Indonesia — baik dari bank atau dari penerbit
obligasi — asalkan peminjam memberikan jaminan yang sesuai kepada pemodal. Mereka
menyarankan bahwa selama masalah teknis, seperti desain proyek dan akses lahan, dan pengaturan
harga diklarifikasi dengan cara yang memuaskan, keuangan akan datang dari pasar.
Dalam survei terperinci tentang pengalaman Indonesia dengan investasi swasta di industri listrik
pada 1990-an, Wells (2007) memberikan pandangan yang lebih skeptis. Dia menelusuri proses
antara tahun 1990 dan 1997 di mana PLN menandatangani 26 perjanjian dengan investor swasta
untuk proyek-proyek pembangkit. Investasi tersebut mewakili sekitar 11.000 megawatt dan
menyediakan setidaknya $ 13 miliar investasi. Tetapi ketika krisis 1997-1998 melanda, pengaturan
itu dengan cepat mengalami masalah, karena aliran pendapatan PLN adalah dalam rupiah sementara
kewajibannya adalah dalam dolar AS. Perselisihan kontrak yang diperpanjang terjadi ketika PLN
mencoba untuk menegosiasikan kembali ketentuan perjanjian yang disepakati dengan investor
asing. Wells mencatat bahwa seluruh proses pemeliharaan
keuangan swasta dan mengadakan perjanjian jangka panjang dengan investor asing sulit bagi PLN,
dan menyimpulkan bahwa ownership kepemilikan swasta atas kapasitas bukan hanya merupakan
satu-satunya kemungkinan, juga tidak seharusnya menjadi tujuan itu sendiri. . . . Jika Indonesia tidak
dapat melakukan yang lebih baik dalam pengaturan baru, privatisasi terlalu mahal. Dana pinjaman
dan kepemilikan negara, dengan semua masalah mereka, akan lebih disukai '(362).
Masalah teknis
Tidak ada keraguan bahwa ada kekurangan proyek yang dipersiapkan dengan baik dan
didokumentasikan dengan baik di Indonesia yang tersedia untuk diperiksa oleh investor. Kekurangan
ini menjadi jelas sekitar waktu beberapa puncak infrastruktur selama periode pemerintahan
Yudhoyono. Rincian proyek yang diberikan kepada calon investor pada pertemuan puncak ini
seringkali sangat tipis. Dalam beberapa kasus, situs web yang mengaku menyediakan data pada
proyek-proyek besar ternyata kosong. Dalam acara tersebut, respons terhadap KTT mengecewakan.
Hampir tidak ada proyek yang ditawarkan pada KTT pertama diambil, dan pada KTT kedua,
‘meskipun investor potensial. . . umumnya menunjukkan optimisme waspada, sebagian besar
memilih pendekatan menunggu dan melihat '(Lindblad dan Thee 2007, 26).
Kurangnya data proyek yang terperinci juga terlihat dalam rencana induk pemerintah untuk
pembangunan ekonomi Indonesia (Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian dan Bappenas
2011). Rencana induk menyediakan kerangka kerja strategis untuk investasi infrastruktur di seluruh
Indonesia, dengan penekanan pada mendukung pengembangan koridor ekonomi. Ini berisi saluran
proyek yang mungkin, tetapi proposal proyek pendukung yang rinci sering tidak tersedia di
kementerian sektoral yang sedang berjalan.

keuangan swasta dan mengadakan perjanjian jangka panjang dengan investor asing sulit bagi PLN,
dan menyimpulkan bahwa ownership kepemilikan swasta atas kapasitas bukan hanya merupakan
satu-satunya kemungkinan, juga tidak seharusnya menjadi tujuan itu sendiri. . . . Jika Indonesia tidak
dapat melakukan yang lebih baik dalam pengaturan baru, privatisasi terlalu mahal. Dana pinjaman
dan kepemilikan negara, dengan semua masalah mereka, akan lebih disukai '(362).
Masalah teknis
Tidak ada keraguan bahwa ada kekurangan proyek yang dipersiapkan dengan baik dan
didokumentasikan dengan baik di Indonesia yang tersedia untuk diperiksa oleh investor. Kekurangan
ini menjadi jelas sekitar waktu beberapa puncak infrastruktur selama periode pemerintahan
Yudhoyono. Rincian proyek yang diberikan kepada calon investor pada pertemuan puncak ini
seringkali sangat tipis. Dalam beberapa kasus, situs web yang mengaku menyediakan data pada
proyek-proyek besar ternyata kosong. Dalam acara tersebut, respons terhadap KTT mengecewakan.
Hampir tidak ada proyek yang ditawarkan pada KTT pertama diambil, dan pada KTT kedua,
‘meskipun investor potensial. . . umumnya menunjukkan optimisme waspada, sebagian besar
memilih pendekatan menunggu dan melihat '(Lindblad dan Thee 2007, 26).
Kurangnya data proyek yang terperinci juga terlihat dalam rencana induk pemerintah untuk
pembangunan ekonomi Indonesia (Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian dan Bappenas
2011). Rencana induk menyediakan kerangka kerja strategis untuk investasi infrastruktur di seluruh
Indonesia, dengan penekanan pada mendukung pengembangan koridor ekonomi. Ini berisi saluran
proyek yang mungkin, tetapi proposal proyek pendukung yang rinci sering tidak tersedia di
kementerian sektoral yang sedang berjalan.

Masalah teknis terkait menyangkut akses ke tanah. Pembuat kebijakan di Indonesia mengakui
bahwa kurangnya akses sering kali menunda pembangunan proyek. Dalam beberapa tahun terakhir,
sejumlah langkah telah diambil untuk mencoba membuatnya lebih mudah untuk mendapatkan
tanah untuk pembangunan infrastruktur, termasuk mengundangkan undang-undang pertanahan
baru. Namun, menerapkan hukum terbukti sulit; kejelasan hukum dalam memperoleh akses ke
tanah seringkali kurang. Henderson, Kuncoro, dan Nasution (1996) membahas akses tanah dalam
survei mereka tentang masalah pembangunan di Jabotabek (Jakarta, Bogor, Tangerang, dan Bekasi).
Mereka menunjuk lembaga pasar tanah yang sangat miskin 'hak properti yang tidak jelas, terutama
untuk penduduk berpenghasilan rendah tradisional' dan 'sama sekali tidak memiliki perencanaan
penggunaan lahan aktif' (71) sebagai masalah utama.
Tampak jelas bahwa sertifikasi tanah yang tidak pasti merupakan disinsentif utama bagi investor.
Investor tidak mungkin siap untuk melakukan sejumlah besar uang untuk investasi jangka panjang
dalam proyek-proyek ketika hak hukum atas tanah untuk proyek tidak jelas.
Pemerintahan dan Manajemen
Sudah diketahui bahwa kadang-kadang ada masalah tata kelola dan manajemen dalam industri
utilitas di Indonesia. Manajer utilitas terkadang mendapat tekanan politik yang kuat, dan dalam
beberapa tahun terakhir beberapa manajer senior utilitas milik negara dinyatakan bersalah atas
praktik korupsi. Masalah-masalah ini telah menarik komentar reguler di BIES, baik dalam seri Survei
Perkembangan Terakhir dan dalam artikel lain (lihat, misalnya, Mardjana 1995).
Aspek-aspek lain dari implementasi proyek dan organisasi yang lebih terperinci telah mencegah
proyek tidak berjalan. Thompson dan Manning (1974, 72), misalnya, melaporkan bahwa pengadaan
adalah salah satu masalah paling serius yang dihadapi Bank Dunia dalam melaksanakan proyek di
Indonesia pada awal 1970-an.

Hambatan seperti ketentuan pajak yang tidak pasti untuk kontraktor, koordinasi yang buruk antara
lembaga pemerintah, perubahan mendadak dalam prosedur impor dan bea cukai, dan prosedur
anggaran yang tidak fleksibel untuk lembaga pemerintah Indonesia semuanya menghambat proyek.
Dick (1985, 111) menekankan serangkaian masalah manajemen yang berbeda ketika ia menunjukkan
perlunya perbaikan dalam organisasi dan regulasi industri perkapalan. Dia berpendapat bahwa ada
terlalu sering kecenderungan untuk berinvestasi murni dalam modal fisik di pelabuhan daripada
mempertimbangkan bagaimana praktik organisasi dan peraturan dapat ditingkatkan. Para pemimpin
politik dan pejabat senior sering kali lebih menyukai peningkatan modal fisik karena perubahan-
perubahan ini terlihat dan dapat dianggap sebagai tanda nyata dari pencapaian. Peningkatan dalam
organisasi, bagaimanapun, membutuhkan waktu dan kesabaran, dan kecil kemungkinannya untuk
menghasilkan manfaat yang mudah dilihat.
Dick juga mencatat bahwa proses pengaturan dalam industri seringkali proteksionis dan
mengecilkan jenis-jenis reformasi struktural yang akan meningkatkan produktivitas. Dia
menyimpulkan bahwa "industri pelayaran antarpulau yang lebih efisien karena itu tidak memerlukan
komitmen sumber daya yang lebih banyak tetapi organisasi yang lebih baik untuk meningkatkan
pemanfaatan sumber daya yang ada" (113). Baru-baru ini, Ray (2003, 262) mencatat bahwa industri
perkapalan di Indonesia terus terhambat oleh rendahnya tingkat efisiensi di pelabuhan, yang
disebabkan oleh kurangnya persaingan.
Masalah Lingkungan dan Sosial
Pada prinsipnya, ada argumen kuat untuk memberikan lebih banyak penekanan pada masalah
lingkungan dan sosial dalam rencana untuk memperluas sektor infrastruktur. Dalam praktiknya,
bagaimanapun, masalah ini sering mendapat perhatian yang relatif sedikit di kalangan resmi.
Salah satu dilema terpenting yang dihadapi para perencana energi di Indonesia adalah sejauh mana
negara harus bertujuan untuk mengandalkan batubara untuk keamanan energi (Narjoko dan Jotzo
2007, 163). Di satu sisi, batubara saat ini merupakan opsi termurah untuk menghasilkan listrik. Selain
itu, proses untuk pembangunan dan pengelolaan pembangkit batubara dikenal luas dan relatif
mudah untuk diimplementasikan. Di sisi lain, batubara membawa sejumlah masalah lingkungan.
Batubara yang digunakan di Indonesia untuk pembangkit listrik biasanya kelas rendah — bahan
bakar termurah tapi paling berpolusi. Selanjutnya, beberapa cadangan batubara yang ditambang ada
di hutan lindung. Seiring waktu, pembangkit listrik yang menggunakan batubara ini akan
memperburuk polusi udara dan mengeluarkan karbon dioksida dalam jumlah yang jauh lebih besar
daripada opsi pasokan listrik lainnya.
Narjoko dan Jotzo menyarankan bahwa alternatif utama untuk penggunaan batubara untuk
pembangkit listrik beban-dasar di Indonesia adalah panas bumi dan nuklir. Tetapi meningkatnya
ketergantungan pada salah satu dari ini akan menimbulkan masalah juga. Keputusan yang cermat
akan dibutuhkan pada sumber daya listrik saat permintaan energi tumbuh.

Masalah Pengaturan
Regulasi mengacu pada 'aturan main' (aturan main) yang menetapkan pedoman untuk kegiatan
dalam suatu sektor atau industri. Regulasi utama yang mempengaruhi sektor infrastruktur di
Indonesia adalah tekanan politik dan informal, pengaturan hukum dan peraturan, dan kontrol harga.
Tekanan Politik dan Informal
Literatur tentang keterkaitan antara sektor infrastruktur dan politik di Indonesia relatif jarang.
Davidson (2015) baru-baru ini membahas aspek faktor politik yang mempengaruhi industri jalan,
tetapi topik ini belum menjadi fokus
Kebijakan Infrastruktur di Indonesia, 1965–2015: Survei 281
studi di BIES. Dick (1985, 113) menganalisis peran kelompok lobi dalam industri perkapalan,
mengungkapkan kekhawatiran tentang hasil untuk efisiensi. Salah satu kelompok lobi pelayaran
utama, Asosiasi Pemilik Kapal Nasional Indonesia, telah mendorong selama akhir 1970-an dan awal
1980-an untuk melestarikan 'hak' perusahaan pribumi (penduduk asli Indonesia) sambil tidak
memberikan dukungan untuk ekspansi yang kuat dan progresif (sering kali tidak -pribumi dimiliki)
perusahaan. Oleh karena itu, sistem peraturan dalam industri perkapalan cenderung untuk
mencegah perusahaan yang paling efisien untuk berkembang sambil membantu perusahaan yang
paling tidak efisien untuk tetap berada dalam bisnis.
Pengaturan Hukum dan Pengaturan
Banyak undang-undang, peraturan, dan, khususnya, keputusan menteri berlaku untuk sektor
infrastruktur, dan, seperti halnya di bagian lain dari sistem hukum Indonesia, implementasinya
penuh dengan kesulitan dan kebingungan. Pada tahun 2004, sebagai contoh, Mahkamah Konstitusi
yang baru dibentuk memutuskan untuk mengeluarkan keputusan tentang legalitas konstitusional
masalah dalam industri tenaga listrik.
Kesulitan dengan Mahkamah Konstitusi muncul setelah diberlakukannya UU 20/2002 tentang Listrik,
yang memberi pemerintah wewenang untuk meliberalisasi industri listrik dan memungkinkan
masuknya perusahaan swasta. Sebuah kelompok yang terdiri dari pekerja, mantan karyawan PLN,
dan perwakilan LSM yang menentang pembubaran operasi pembangkit, transmisi, dan distribusi PLN
menantang legalitas undang-undang baru tersebut. Mereka berpendapat bahwa undang-undang
tersebut melanggar Pasal 33 Konstitusi, yang menyatakan bahwa 'sektor ekonomi yang penting bagi
negara dan penting untuk kesejahteraan rakyat dikendalikan oleh negara dan harus dikembangkan
untuk memberikan manfaat maksimal kepada rakyat' . Menyusul persidangan, Mahkamah Konstitusi
membatalkan undang-undang baru pada bulan Desember 2004 dan mengesahkan UU 15/1985
tentang Ketenagalistrikan (Soesastro dan Atje 2005, 24-25; Butt and Lindsey 2008, 248). Dengan
pembatalan itu, PLN kembali menjadi distributor listrik tunggal, sementara juga bertindak sebagai
regulator.

Intervensi Mahkamah Konstitusi yang tak terduga dalam industri tenaga listrik segera meningkatkan
risiko regulasi di banyak sektor ekonomi. Penggunaan, khususnya, dari Pasal 33 Konstitusi yang
samar-samar diucapkan untuk mendukung putusan tersebut sangat memperluas peluang bagi
kelompok-kelompok berkepentingan khusus untuk menentang reformasi yang mungkin mengurangi
peran negara dalam sektor tertentu. Soesastro dan Atje (2005, 30) menyimpulkan bahwa 'implikasi
potensial dari hal ini untuk masa depan ekonomi Indonesia jauh jangkauannya'.
Simpati untuk nasionalisme ekonomi yang tampaknya mendukung keputusan semacam ini memiliki
nada anti-pasar yang berbeda. Banyak pengamat telah mencatat bahwa ada preferensi kuat di
Indonesia untuk kontrol negara atas sektor-sektor utama. Soesastro dan Atje, misalnya,
mengatakan, "Negara memang harus dilihat sebagai pemelihara sumber daya alam Indonesia, tetapi
tidak ada alasan mengapa ia tidak menjalankan fungsi ini secara tidak langsung, melalui pengawasan
dan regulasi" (30).
Kontrol Harga
Peraturan penetapan harga di sektor infrastruktur tersebar luas di Indonesia. Efek keseluruhannya
adalah memaksakan penindasan harga yang meluas, yang memiliki banyak konsekuensi baik untuk
permintaan maupun penawaran. Pendekatan ini memiliki implikasi yang sangat penting bagi
manajemen sektor ini, dan untuk aliran keuangan melalui sektor ini.

Harapan bahwa harga utilitas yang diatur akan tetap rendah secara luas dipegang oleh publik, yang
telah didorong oleh para pemimpin politik populis sejak kemerdekaan pada tahun 1945. Tetapi
penasihat ekonomi senior di pemerintah berpendapat bahwa langit-langit yang tegas diperlukan
pada biaya anggaran subsidi. Dalam praktiknya, dihadapkan dengan pertukaran politik dan ekonomi
yang sulit, para pembuat kebijakan bergerak bolak-balik dalam pandangan mereka (dan tekad
mereka). Kadang-kadang, ketika subsidi menjadi begitu besar sehingga menjadi beban signifikan
pada anggaran nasional atau pada utilitas milik negara, pembuat kebijakan telah menyatakan niat
mereka untuk mengurangi subsidi. Argumen-argumen yang lazim diucapkan kembali: bahwa beban
subsidi pada anggaran terlalu besar dan bahwa, dalam hal apa pun, subsidi tidak diinginkan karena
manfaatnya tidak sampai kepada kaum miskin. Terkadang pembuat kebijakan telah berhasil
meningkatkan harga untuk suatu periode, meskipun dampak nyata dari kenaikan tersebut biasanya
telah terkikis seiring waktu. Dan kadang-kadang pembuat kebijakan menaikkan harga, hanya untuk
menguranginya lagi di hadapan tekanan publik.
Debat kebijakan publik kehilangan penjelasan yang jelas dan langsung kepada rakyat Indonesia
bahwa — dengan satu atau lain cara — mereka, konsumen layanan infrastruktur, yang harus
membayar biaya penyediaan layanan ini. Ada berbagai cara pembayaran: langsung, melalui sistem
retribusi, atau secara tidak langsung, melalui kombinasi retribusi perpajakan.
Sebagian besar perdebatan juga gagal membahas implikasi keseluruhan dari penekanan harga dalam
infrastruktur. Topik ini ditampilkan dalam banyak artikel di BIES, dari masalah yang paling awal:
McCawley (1970) dan Kristov (1995) berfokus pada harga listrik; Booth (1977, 58) membahas biaya
air untuk irigasi; Dick (1981a, 1981b) mengangkat topik dalam artikel tentang transportasi umum
perkotaan; dan Conroy dan Drake (1990, 15-16), Muir (1991, 23), Soesastro dan Atje (2005, 27-29),
dan Kong dan Ramayandi (2008, 16) dengan cermat membedah masalah energi dan harga.

KESIMPULAN
Survei ini menetapkan, pertama, untuk memberikan gambaran tentang perkembangan utama di
sektor infrastruktur di Indonesia selama lima dekade terakhir, dan kedua, untuk mempertimbangkan
apa yang menjadi hambatan utama kebijakan dan manajemen dalam infrastruktur.
Gambaran umum perkembangan utama menunjukkan bahwa, secara umum, sebagian besar sektor
ini telah berkembang pesat tetapi kebutuhan tetap akut untuk ekspansi lebih lanjut dan untuk
perhatian pada pemeliharaan fasilitas yang ada. Permintaan akan infrastruktur tinggi, terutama
karena harga yang diatur untuk layanan infrastruktur seringkali rendah. Tetapi akses bisa menjadi
sulit karena kekurangan infrastruktur, dan kualitas sering tidak memuaskan karena pemeliharaan
yang buruk dan manajemen yang acuh tak acuh. Masalah akses ini diperburuk oleh regulasi harga;
harga-harga yang ditekan membatasi kapasitas keuangan utilitas publik dan mencegah perusahaan
di sektor swasta untuk berinvestasi di infrastruktur. Tinjauan ini juga menunjukkan kinerja yang
sangat berbeda dari industri di mana kebijakan pro-kompetitif telah diterapkan (transportasi udara,
telekomunikasi, dan transportasi jalan dan motor) dan industri di mana kebijakan yang lebih
tradisional dari peraturan dekat telah membatasi operasi pasar (transportasi kereta api, pengiriman,
tenaga listrik, dan air, sanitasi, dan irigasi).
Dalam banyak hal, kemacetan kebijakan dan manajemen di sektor infrastruktur adalah mikrokosmos
dari masalah-masalah keseluruhan manajemen pemerintahan
Kebijakan Infrastruktur di Indonesia, 1965–2015: Survei 283
di Indonesia. Sulit untuk mengoordinasikan kebijakan lintas silo sektor infrastruktur; sulit bagi sektor
swasta dan publik untuk bekerja sama; aturan permainan yang lebih jelas dan pengaturan peraturan
yang lebih efektif diperlukan. Tidak satu pun dari masalah ini yang baru di Indonesia, baik dalam
infrastruktur itu sendiri maupun dalam sektor publik secara keseluruhan.
Banyak dari masalah ini menghambat pemerintah pada 1950-an dan 1960-an. Mereka terus
melakukannya hari ini. Boediono (2005) membahas isu-isu sentral manajemen sektor publik di
Indonesia ketika ia menekankan pentingnya pemerintah memiliki strategi yang jelas, penerapan
strategi secara konsisten, dan perlunya memperkuat penegakan hukum. Boediono menulis tentang
manajemen ekonomi secara keseluruhan, tetapi prinsip-prinsip ini juga mengidentifikasi langkah-
langkah yang perlu diambil untuk memperkuat kebijakan infrastruktur secara lebih spesifik di
Indonesia.