El Conflicto y El Cambio en Las Organizaciones Públicas, Técnicas de Diagnóstico e Intervención

Capítulo 12
El conflicto y el cambio en
las organizaciones públicas, técnicas
de diagnóstico e intervención
organizacional
Mario J. Krieger y Adriana Fassio
I. El conflicto en las organizaciones públicas

El conflicto dentro de las organizaciones involucra a los conflictos interpersonales, intra-
grupales, entre grupos o equipos, entre áreas, y los conflictos de la misma organización con otras
personas, grupos u organizaciones. El conflicto puede ser analizado a partir de los actores intervi-
nientes, sus componentes, sus dimensiones y su visión por parte de la organización pública.
Diagnosticando los conflictos en las organizaciones públicas

Actores del conflicto
1) Individuos.
2) Grupos.
3) Áreas y departamentos.
4) Jerarquías involucradas.
5) Intervienen actores externos a la organización.
6) Conflictos entre organizaciones.
7) Conflictos entre organizaciones e instituciones.
8) Otros.
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Métodos y técnicas de diagnóstico e intervención en administración pública
Temas, términos o causas del conflicto

1) Visiones.
2) Ideologías.
3) Estructurales, de poder, de interés, de control de un recurso.
4) Individuales.
5) Interpersonales, grupales.
6) De personalidad.
7) De comunicación.
8) Supuestos subyacentes del conflicto (aspectos no expresados).
Dimensiones del conflicto

1) Alcance del conflicto.
2) Profundidad del conflicto.
3) Conflicto dentro de las reglas de juego del sistema organizacional.
4) Conflicto sobre las reglas de juego del sistema organizacional (lo que se cuestiona son
estas reglas).
5) Conflicto abierto (con participación de actores externos al sistema organizacional) o ce-
rrado (entre los miembros de la organización, o su cúpula o coalición de poder).
6) Manifiesto-latente.
Visiones del conflicto

Es necesario detectar en la organización analizada las visiones subyacentes del conflicto y
si estas se encuentran en colisión unas con otras:
1) Tradicional: el punto de vista tradicional afirma que se debe evitar el conflicto porque
indica un mal funcionamiento del sistema social, organizacional o grupal. Esta pers-
pectiva conceptualizaba el conflicto en forma negativa. Se señalaba que era dañino y
debía evitarse. Puesto que se debía impedir todo conflicto, se terminaba en un enfoque
autoritario o dictatorial que desalentara o imposibilitara la pluralidad de enfoques que
llevaran a un disenso.
2) La estructura autoritaria: para este enfoque las organizaciones no son sólo colectividades
sociales, en las que se produce un significado compartido, sino sitios de lucha en los que
distintos grupos compiten por modelar la realidad social de la organización, de modo que
sirva a sus propios intereses. Esto se da en mayor medida en el aparato del Estado, donde
su captura permite ponerlo al servicio de los objetivos particulares de lobbies y monopo-
lios. De allí deviene la lucha por el poder en la sociedad y el deseo de grupos políticos,
económicos y sociales, de capturar al Estado y ponerlo a disposición de sus intereses,
valores e ideologías. Esto significa utilizarlo como un instrumento de dominación social.
3) Contestataria, caracterizada por la lucha de clases: es la opuesta a la anterior; puede
ser la visión contestataria y utilizar el poder del Estado como un vehículo de liberación
nacional y social, al ponerlo al servicio de los más desposeídos. Dahrendorf (1971) se
refiere a la desigual distribución de la autoridad o de la legítima disponibilidad de poder
dentro de la sociedad capitalista. Según él, pueden distinguirse dos clases: los que tienen
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Capítulo 12 - El conflicto y el cambio en las organizaciones públicas, técnicas de…
poder y los que carecen de él, los dominadores y los dominados, los que mandan y los
que obedecen.
4) Una tercera posición, la autonomía relativa del Estado: su perspectiva es que el Estado
esté por encima de lobbies e intereses y clases sociales en pugna, velando por el interés
general y el bienestar de la comunidad.
5) La visión funcionalista: argumenta que el conflicto es un resultado natural e inevitable
de cualquier tipo de sistema social u organizacional, y que no necesariamente tiene que
ser malo, sino que más bien tiene el potencial para ser una fuerza positiva que determine
el desempeño del sistema.
6) El punto de vista interaccionista: este enfoque propone no sólo que el conflicto puede
ser una fuerza positiva en un equipo sino que plantea de manera explícita que cierto con-
flicto es absolutamente necesario para que una organización se desempeñe con eficacia.
El punto de vista interaccionista estimula el conflicto sobre la base de que un medio am-
biente armonioso, apacible y cooperador está propenso a volverse estático, apático y sin
capacidad de respuesta a las necesidades de cambio y de innovación. Dado el punto de
vista interaccionista, es evidente que es inapropiado e ingenuo considerar que el conflicto
es completamente bueno o completamente malo.
→ Para llevar adelante el diagnóstico sobre el conflicto en la organización estudiada, reali-

ce una encuesta o survey de opinión de cómo se visualiza el conflicto en la organización
que se encuentra diagnosticando. ¿Cómo lo visualizan jefes, empleados, integrantes de
distintas áreas y equipos de trabajo?
→ Preguntas:
i. ¿Qué rol le asigna al conflicto en la organización?
ii. ¿Este es positivo o negativo?
iii. ¿Es funcional en ciertos casos?
iv. ¿Promueve el cambio, la innovación y avances, o por el contrario es retardatario y
disfuncional?
v. ¿Hay que fomentarlo?
vi. ¿Hay que evitarlo y sancionar a los que lo producen?
El modelo de contradicción para analizar el conflicto

1. ¿La organización enfrenta múltiples restricciones ambientales y además en conflicto?
2. ¿La organización pública tiene objetivos múltiples y en conflicto?
3. ¿La organización tiene múltiples elementos en la órbita organizacional en interacción
con partes de la organización y en conflicto?
4. ¿La organización desarrolla relaciones de poder conflictivas?
5. ¿En la organización se producen conflictos de roles?
Tipos de conflicto
Identifique las diferentes categorías de conflictos que se dan en la organización:
1. Conflicto individual.
2. Conflicto interpersonal, grupal o entre equipos o áreas.
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3. Conflicto organizacional.
4. Conflicto interorganizacional.
Los componentes de una situación de conflicto

En una situación de conflicto podemos decir que este proceso consta de cinco componen-
tes:
1. El campo del conflicto, la materia en disputa y el espacio o lugar donde se produce, y el
tiempo del mismo.
2. Las partes involucradas (deben existir por lo menos dos partes).
3. Alternativas hacia dónde se podría mover el conflicto.
4. La dinámica de la situación del conflicto, debido a que una de las partes ajustará su
propia posición en referencia a la de su oponente.
5. El control o la solución del conflicto, de manera que el conflicto no se haga algo patoló-
gico dentro de la organización.
Las formas de resolución de los conflictos

• Una forma de resolver el conflicto es a partir de un movimiento unilateral, donde una
de las partes se tranquiliza o se retira del conflicto, lo cual haría que seguramente la
otra parte también se retire; pero este mecanismo puede llegar a ser peligroso ya que el
oponente podría no llegar a tranquilizarse.
• Otro mecanismo sería aplacar a las partes mediante un pago compensatorio.
• También puede ser resuelto mediante un intermediario-mediador a partir de una es-
trategia donde todos cedan algo y todos ganen algo (estrategia win win) (negociación-
arbitraje-mediación).
• Otra alternativa es mediante la resolución por medio de la autoridad en la organización,
lo que implica la utilización del poder.
• Otra forma resultante es cuando las partes se someten voluntaria (normas pactadas-
convenios-contratos-estatutos) u obligatoriamente a reglas (derecho-jurisprudencia-tri-
bunales).
Davis y Newstrom (2003, págs. 313 y 314) señalan distintas estrategias para resolver los
conflictos relacionadas con cuatro tipos de resultados posibles:
• Acción de evitar, es el intento de alejarse del conflicto, tanto física como mentalmente.
Las partes involucradas toman distancia, demostrando muy poco interés en los resulta-
dos del problema. Generalmente el resultado es una situación de “perder-perder”, que
consiste en el deterioro de la situación de tal manera que los involucrados se sienten
peor que antes. Por ejemplo, el caso de un jefe que decide darle el pase al único em-
pleado con conocimientos para manipular la tecnología central de la repartición, por
desavenencias personales. En este caso ambos pierden.
• Avenimiento, cuando una de las partes acepta los requerimientos de la otra, dejando
de lado sus propios intereses. Genera el resultado “perder-ganar”, una de las partes
pierde mientras que la otra obtiene un beneficio. Por ejemplo, un empleado que termina
haciendo horas extras sin ninguna retribución ni beneficio por presiones de la jefatura.
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• Fuerza, basada en el dominio y la agresividad para conseguir los objetivos e intereses

propios por sobre los de la otra parte; se recurre al uso de poder para lograr vencer al
oponente. Probablemente el resultado sea “ganar-perder”; a la inversa que el anterior,
el que gana es el más fuerte.
• Acuerdo mutuo, se trata de la predisposición de ambas partes a ceder algo para ganar
algo a cambio. Pone de manifiesto la preocupación de ambas partes por llegar a un
acuerdo, “ganar-ganar”, considerando los intereses de cada uno y tratando de que to-
dos queden conformes.
• Confrontación, el término se refiere a sacar a la superficie y abordar las diferencias en
creencias, sentimientos, actitudes, valores o normas, con el fin de eliminar los obstáculos
para una interacción efectiva. La confrontación es un proceso que trata en forma activa
de discernir las diferencias reales que se están “interponiendo en el camino”, de hacer
salir a la superficie esos problemas y trabajar en ellos de una manera constructiva. La
confrontación es el fundamento de la mayor parte de las intervenciones de resolución
de un conflicto, como la formación de equipos intergrupo, la conciliación de terceras
partes y las negociaciones del rol.
• Se enfrenta el conflicto directamente y se lo supera con una solución que satisface a las
partes involucradas. Se busca alcanzar los máximos objetivos posibles de los interesados
y generar un resultado “satisfactorio para ambos”, donde las partes sienten que están
mejor posicionadas que antes de comenzar el conflicto. Por ejemplo, cuando un emplea-
do obtiene una recompensa a cambio de realizar alguna tarea que antes no le correspon-
día. Este es el resultado deseado en todo conflicto, y sería esperable que todos los integrantes de la
organización dirijan sus acciones a conseguirlo, aunque en ocasiones resulte sumamente difícil.
Es necesario destacar que las estrategias para evitar el conflicto o para aceptar las condi-
ciones del adversario, si bien por un lado lo controlan y reducen sus efectos, por otro lado no lo
resuelven. Respecto de la estrategia de la fuerza, implica lograr un objetivo a corto plazo pero
genera nuevos conflictos en las relaciones entre las partes. Con respecto al acuerdo mutuo, re-
sulta de mucha utilidad para resolver el conflicto con un costo mínimo, pero le resta creatividad
al proceso, es decir, no siempre fomenta que surjan ideas nuevas en torno al problema.
La confrontación genera una solución definitiva al conflicto, ya que posibilita un inter-
cambio abierto y directo de las diferencias permitiendo una resolución creativa, novedosa y que
considere todos los puntos de vista presentados. Luego de resolver el conflicto mediante esta
estrategia, las partes sienten que ocurrió algo productivo, beneficioso, no sólo por las ganancias
en sí que pudieran extraer, sino por el intercambio y la comunicación que fueron necesarios para
conseguirlo, lo que influye de manera positiva en el comportamiento de los individuos desde
ese momento, ya que deja la impresión de que trabajando en conjunto y expresando sus ideas y
opiniones pueden resolver los problemas entre todos.
Ahora bien, los conflictos que surgen en la vida organizacional pueden resolverse o incluir-
se de alguna manera en el funcionamiento del sistema, generar una transformación profunda en
la organización, pero también pueden producir una situación de crisis.
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Intervenciones de resolución de conflictos en organizaciones públicas

Posibles mecanismos de resolución de conflictos
1) Negociación.
2) Intervenciones conciliatorias de terceras partes.
3) Mediación.
4) Arbitraje.
5) Laudo.
6) Ejercicio del poder.
7) Proceso judicial.
1) La negociación como mecanismo de resolución de conflictos

La negociación es una de las formas de resolver los conflictos en las organizaciones, tal
vez la menos traumática de ellas, pues parte del presupuesto de que cada una de las partes a la
vez cede algo y obtiene una recompensa a cambio. Todos se sienten relativamente satisfechos,
pues han ganado u obtenido algo. Su alternativa es el uso del poder, la autoridad, la fuerza o el
desarrollo del conflicto hasta la victoria de una de las partes, con el consiguiente desgaste que
estas resoluciones presuponen.
“Negociar es una forma de obtener lo que se quiere de los otros. Es comunicación de ida y
vuelta diseñada para lograr un acuerdo cuando uno o la otra parte tienen intereses en común u
opuestos”. Así la define William Ury [a) y b)]. Sin embargo, advierte que no es una tarea senci-
lla. Se necesita creatividad, imaginación y un perfecto dominio de uno mismo para lograr que
el acuerdo final con la otra parte satisfaga nuestros intereses. Para desarrollarla, señala que es
importante tener objetivos claros, ser amistoso y persuasivo.
1.1. Algunos principios orientan el proceso de negociación [según Ury –1993 a) y b)–]
Primero: al inicio del proceso de negociación es esencial tener en cuenta las diferencias cul-
turales y valorativas: ese problema podría considerarse en forma diferente según las distintas
culturas. La gente ve las cosas de manera diferente, con criterios económicos distintos, pero el
concepto de problema compartido, es decir, crear, asignar y mantener un valor, es universal en
la negociación, aun existiendo condiciones económicas, culturales y psicológicas muy distintas.
Asimismo, se deben establecer las bases comunicativas para la negociación. Es imposible
negociar a menos que la comunicación sea posible.
Un elemento clave a tener en cuenta es cuál es la relación entre las partes. ¿Suponen ellas
que son enemigos, adversarios o que están trabajando juntos para resolver problemas? Se puede
negociar mejor si ambas partes consideran que enfrentan diferencias que significan una preo-
cupación común. Si no están claras estas bases, es conveniente recurrir a un mediador para que
logre establecerlas.
Segundo: hay que analizar cuáles son las partes reales y las potenciales involucradas, y las posi-
bles alternativas para resolver las diferencias.
Tercero: los intereses propios de las partes. Negociando es esencial descubrir cuáles son los
intereses de la otra parte, qué es lo que a ellos realmente les importa, porque para llegar a un
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acuerdo es necesario producir algo que satisfaga sus intereses sin perjudicar los propios. Nego-
ciar es la búsqueda de opciones, de encontrar una alternativa que satisfaga total o parcialmente,
al menos, los intereses de ambas partes.
Cuarto: para negociar es necesario generar una visión compartida del problema; en vez de una
disputa, supone tener un problema compartido que hay que resolver. Este problema compartido
es crear, asignar y sostener el valor de lo que se va a negociar a través del tiempo. Toda negocia-
ción consiste en la resolución de problemas en forma conjunta: cada parte trata de acomodar
sus intereses al trato, antes que dejar de llegar a un acuerdo, y la parte esencial del proceso es
cómo llegar a esa solución.
Quinto: un aspecto clave es convencer a la otra parte de que el trato que está recibiendo es justo.
Sexto: un elemento crucial, antes de llegar a un acuerdo, es saber cuáles son las alternativas
que restan. Si no se llega a un acuerdo, ¿qué otras posibilidades hay?
Sobre estos principios es posible construir un acuerdo superador del conflicto planteado.
1.2. El proceso de negociación

La negociación es un proceso con aspectos múltiples, y la mayor parte del trabajo de fondo
está detrás de escena: en las conversaciones de pasillo con representantes de la otra parte, en las
discusiones con el propio equipo y en acciones sobre el contexto, como comunicados, trascen-
didos, etc.
En todo proceso de negociación existen varias negociaciones a la vez:
A) las negociaciones verticales entre el equipo de negociadores y su organización,
B) las negociaciones internas dentro del equipo de negociadores,
C) las negociaciones horizontales entre los equipos que representan ambas organizaciones,
y
D) las negociaciones externas con terceras partes interesadas: proveedores, clientes, compe-
tencia, el gobierno.
A) Las negociaciones verticales entre el equipo de negociadores y su organización

El límite de cualquier negociación lo pone la organización que envió a un representante
a la mesa de negociaciones. La relación más importante no es con la “otra parte” sino con los
miembros de la propia organización, especialmente aquellos que tienen autoridad para aprobar
–o rechazar– cualquier acuerdo y aquellos que tienen influencia sobre estos. Si dicha relación no
se maneja de manera apropiada, será difícil, si no imposible, dirigir el proceso de negociación.
La jerarquía vertical puede manejarse de las siguientes maneras:
– Establezca claramente las metas con su propia organización antes de negociar con la
otra parte. Si no lo hace, puede enfrentarse a un rechazo de los términos en que nego-
ció. Impulse a los altos ejecutivos de su organización a definir su posición y, lo que es
más importante, los intereses subyacentes en la negociación. Incítelos a considerar la
probable reacción de la otra parte ante su posición inicial y prepárelos para cambiarla.
Al controlar las expectativas de su organización con anticipación, usted construye una
flexibilidad futura en el proceso, y manténgalos informados del proceso hasta llegar al
límite que le establecieron. Allí vuelva a consultar en búsqueda de una decisión de acep-
tar o interrumpir la negociación.
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– Traslade los argumentos de la otra parte permanentemente a su organización, y con ella

busque alternativas.
B) Las negociaciones internas dentro del equipo de negociadores

Cuando miramos a quienes están del otro lado de una mesa de negociaciones, puede pa-
recer que se trata de un grupo homogéneo. No siempre lo es. En esos casos es necesario tener
en cuenta los intereses y los tipos de personalidad de los miembros del otro equipo negociador.
Del mismo modo, es conveniente elegir los miembros del equipo propio. Ver quién desem-
peña el papel del “duro”, quién del componedor, quién del que aporta permanentemente nuevas
ideas para resolver el conflicto, otorgándoles roles alternativos según las vicisitudes del mismo.
Contar con un equipo amplio que en sí mismo represente alternativas es útil, pero tener un
equipo disciplinado es esencial. El grupo tiene que estar dispuesto a trabajar como tal y asumir
una responsabilidad colectiva por los resultados. Deberá dejarse perfectamente en claro cómo
se conducirá el grupo y la asignación de roles y responsabilidades. Si en el momento de la ne-
gociación existen diferencias dentro del equipo, es necesario proponer un cuarto intermedio y
resolverlas fuera de la mesa de negociación.
C) Las negociaciones horizontales entre el equipo que representa a su organización y la otra

parte
La negociación supone la exposición de los intereses y posiciones de las partes. Para poder
influir y cambiar las perspectivas es importante tener alternativas, buscar juntos puntos e intere-
ses a compartir, darse tiempo para asimilar las alternativas y efectuar las consultas pertinentes
a las dimensiones verticales.
Presente propuestas por escrito, puesto que quien pone el documento a discutir tiene la
mitad de la negociación ganada. Genere las memorias de las reuniones y envíeselas a la con-
traparte. Si controla la memoria de la negociación, tiene el control sobre los términos, es decir,
sobre la esencia de la misma.
Genérese la confianza del otro equipo, que lo respeten y sientan placer en negociar con
usted y su equipo pese a las diferencias. Sea transparente y previsible, no intente engañar, pues
si lo descubren no confiarán más en usted y sus propuestas, y el proceso se tornará de difícil a
imposible y tratarán de que su organización cambie de interlocutor.
Represente sus verdaderos intereses, no formulando demandas ilógicas o tomando posicio-
nes extremas.
Formule preguntas y desarrolle argumentos tendientes a crear dudas en los contrarios sobre
la viabilidad de su posición.
D) Las negociaciones externas con terceras partes interesadas

Debe discutirse y acordarse hasta qué punto se va a informar a terceros del avance de la
negociación. La reserva es importante para el éxito de una negociación para no sufrir presiones
de terceros antes de tiempo. Un trascendido puede minar la confianza de la otra parte.
A veces se usan los trascendidos para presionar a la otra parte con la opinión pública o la
de terceros, pero esto entorpece y enturbia el proceso introduciendo otros factores de poder al
proceso negociador, lo cual puede aumentar en vez de disminuir el conflicto.
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1.3. Fases del proceso de negociación

• Preparación de la negociación
a) Búsqueda de información relevante al caso.
b) Establecer los objetivos de la negociación.
c) Preparar las estrategias y las tácticas.
d) Desarrollar las argumentaciones.
• Desarrollo de la negociación
a) Argumentar.
b) Escuchar a la parte oponente, descubrir sus motivaciones y necesidades.
c) Refutar los argumentos objetados.
d) Manejar adecuadamente los tiempos.
e) Explorar las posibles pistas y alternativas.
f) Construir uno o unos valores comunes.
g) Desarrollar estrategias para superar los bloqueos.
h) Desarrollar la construcción de acuerdos.
i) Documentar los acuerdos logrados.
• Modos de interrumpir una negociación
a) Suspender.
b) Buscar el cambio de interlocutores.
c) Cancelar.
d) Posponer.
e) Buscar asistencia de terceros.
2) Intervenciones conciliatorias de terceras partes

Las intervenciones de terceras partes en situaciones de conflicto tienen el potencial de con-
trolar (frenar) el conflicto, o de resolverlo.
Una característica básica de la intervención de terceras partes es la confrontación. Ambas
fracciones deben estar dispuestas a enfrentarse al hecho de que existe un conflicto y que tiene
ciertas consecuencias para la efectividad de los dos contendientes involucrados. La tercera parte
debe ser capaz de diagnosticar las situaciones de conflicto.
Walton (1998) presenta un modelo de diagnóstico basado en cuatro elementos básicos: los
aspectos del conflicto, las circunstancias que lo precipitaron, los actos de los jefes pertinentes al
conflicto, y sus consecuencias.
Se debe formular una distinción primordial entre el conflicto justificativo y el emocional.
Por ejemplo, los aspectos justificativos implican desacuerdos en lo concerniente a las políticas y
prácticas, las licitaciones competitivas por los mismos recursos, y las diferentes concepciones de
los roles y de las relaciones de estos. Los aspectos emocionales implican sentimientos negativos
entre las partes como cólera, desconfianza, desprecio, resentimiento, temor o rechazo.
Esta distinción es importante para el consultor, que es la tercera parte, en el sentido de que
los aspectos justificativos requieren de una resolución de problemas y un trueque de conductas
entre partes, mientras que los aspectos emocionales requieren de una reestructuración de las
percepciones y de trabajar en los sentimientos negativos.
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La táctica de intervención de la tercera parte consiste en una confrontación de estructura-

ción y un diálogo entre partes. Walton enumera los ingredientes de una confrontación produc-
tiva:
• Una motivación positiva mutua.
• Un equilibrio entre el poder de la posición de las dos partes.
• Una sincronización de su confrontación.
• Un ritmo apropiado de las fases de diferenciación e integración de un diálogo.
• Unas condiciones que favorezcan la apertura en el diálogo.
• Señales comunicativas confiables.
• Una tensión óptima en la situación.
La tercera parte intervendrá directa e indirectamente para facilitar el diálogo entre los con-
tendientes.
3) Mediación
La mediación es una técnica para resolver conflictos con la intervención de una tercera par-
te. En su supuesto subyacente está el cambiar una óptica ganador-perdedor por una ganador-
ganador donde todos ganen algo.
El proceso de la mediación:
• Llegan las partes; la habilitación y las oportunidades de reconocimiento surgen mien-
tras las partes ofrecen comentarios, formulan preguntas y afrontan decisiones.
• El mediador trabaja sobre las oportunidades de habilitación y reconocimiento. Se estre-
cha el ámbito de la discusión a medida que se agotan las oportunidades.
• El mediador interviene para ampliar la discusión y crear un campo más amplio de opor-
tunidades de habilitación y reconocimiento.
• El mediador trabaja con las oportunidades de habilitación y reconocimiento. Se reduce
el ámbito de la discusión a medida que se agotan las oportunidades.
• El mediador interviene para ampliar la discusión y crear un campo más ancho de opor-
tunidades de habilitación y reconocimiento.
• Se repite el ciclo.
• El mediador trabaja sobre las oportunidades de habilitación y reconocimiento. Se redu-
ce el ámbito de la discusión a medida que se agotan las oportunidades.
• El mediador interviene para comprobar las posibles oportunidades de habilitación y
reconocimiento; resume los logros si el campo está agotado.
• Se agotan todas las oportunidades de habilitación y reconocimiento. Las partes redac-
tan el enunciado de los logros y los compromisos.
4) Arbitraje
El arbitraje es un procedimiento alternativo de resolución de disputas mediante el cual dos
o más partes someten a un tercero neutral (árbitro o tribunal arbitral), la decisión respecto de un
conflicto actual, potencial o futuro, otorgándole facultades resolutorias para que sus diferencias
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sean resueltas de manera definitiva. Las resoluciones que adopten los árbitros serán de cumpli-
miento obligatorio para las partes. Hay casos en que las leyes prevén el arbitraje como método
alternativo de resolución de conflictos1.
4.1. Modalidades de arbitraje

• Árbitro Único de Derecho. Las partes, por petición conjunta, elegirán de común acuer-
do al árbitro interviniente. Esta modalidad procede también en aquellos conflictos de
montos de menor cuantía. Su procedimiento es abreviado (un mes de duración aproxi-
madamente).
• Tribunal Arbitral Colegiado de Derecho. Tres árbitros. Procedimiento arbitral, confor-
mación del tribunal, demanda, contestación de demanda, ofrecimiento de prueba, au-
diencias, potestades disciplinarias. Dos árbitros podrán ser elegidos por las partes y el
tercero será designado en sorteo público a realizarse en la sede del Centro de Conciliación
y Arbitraje de la Defensoría del Pueblo de la CABA.
• Amigables Componedores, que actuarán como árbitros de equidad. Las partes podrán
establecer que el árbitro o los árbitros actúen como amigables componedores. La cuestión
será sustanciada sin sujeción a formas legales, y los árbitros procederán según su leal saber
y entender, a verdad sabida y buena fe guardada. El procedimiento podrá extenderse hasta
tres meses como máximo.
4.2. Decisión arbitral vinculante para las partes

Las resoluciones emitidas por los árbitros o tribunal arbitral (laudos) tienen autoridad de
cosa juzgada, no son recurribles y pueden ser ejecutadas judicialmente.
5) Laudo
El laudo es un concepto que se utiliza en el ámbito del derecho para nombrar a la resolución
dictada por un amigable componedor que permite dirimir un conflicto entre dos o más partes.
La jurisdicción de quien lauda viene dictada por la autonomía de la voluntad. Por lo tanto, el
componedor debe ser aceptado por ambas partes (ya sea en forma previa, a través de un contrato,
o posteriormente, cuando ya ha surgido la disputa) como forma de resolver el conflicto. Quien
lauda es una persona independiente, reconocida por ambas partes en disputa y que voluntaria-
mente se someten al dictamen de ella. Por ejemplo, si se tiene como profesional una diferencia
sobre la calidad de un servicio prestado a la administración pública, y ambas partes acuerdan
previamente someterse a la autoridad del colegio profesional respectivo, quien se pronunciará
mediante un perito que habrá de laudar acerca de la misma.
6) El ejercicio del poder

El ejercicio del poder es un proceso donde no se negocia; es la imposición mediante una
desigual relación de poder de uno sobre otro, donde hay un ganador y un perdedor (ver capítulo
de poder).
1 www.defensoría.org.ar
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7) El proceso judicial
El proceso judicial es una serie gradual, progresiva y concatenada de actos jurídicos proce-
sales cumplidos por órganos predispuestos por el Estado y por los particulares que intervienen
en él, en forma voluntaria o coactiva, en ejercicio de las facultades y en cumplimiento de las car-
gas dispuestas por la ley para la actuación del derecho sustantivo, el restablecimiento del orden
jurídico alterado y la realización del valor justicia.
Cuando se somete una disputa a un juez, el proceso en los fueros civil, comercial y laboral
se inicia con una mediación, no así en el caso penal. De no resultar esta, el juez se pronuncia
sobre la disputa que le es sometida a consideración, utilizando los antecedentes del caso, los ele-
mentos contractuales, si los hubiera, y la normativa jurídica, es decir, la Constitución Nacional,
los tratados internacionales de los que el país es signatario, y las leyes nacionales, provinciales
y locales, según sea el caso y jurisdicción. Su sentencia, si es de primera instancia, siempre es
apelable a una superior (segunda instancia), y si están en juego derechos constitucionales puede
llegar a la Corte Suprema Provincial y Nacional, según sea el caso.
II. El proceso de cambio en las organizaciones públicas

A) El diagnóstico de la situación que requiere de un proceso de cambio
Uno de los problemas de las organizaciones públicas es su poca adaptabilidad a los cambios
sociales, de relaciones de poder y demás situaciones contextuales donde se desenvuelven estos
organismos. La cultura, el burocratismo y los anclajes normativos son los grandes elementos re-
fractarios a la necesidad de cambiar de la administración pública.
Esto ha de tenerse especialmente en cuenta, pues uno de los elementos a considerar al
diagnosticar el cambio en la esfera pública es hacer referencia a las potencialidades del cambio
y a diagnosticar los posibles factores de resistencia al mismo, para incorporarlos en la estrategia
de intervención.
1) Diagnosticando la factibilidad de los cambios

La pregunta guía es: ¿Necesita esta organización pública un cambio? La necesidad de cam-
bios en las organizaciones públicas pueden devenir por un conjunto de causas y circunstancias;
algunas pueden ser:
1. ¿Existen señales del contexto político, económico, social, cultural, que determinan
como conveniente o urgente un cambio?
2. ¿Se presentan nuevas situaciones o problemas sociales o políticos que deben abordarse
y resolverse?
3. ¿Existe una dinámica de los mercados o de la innovación que lo requiere?
4. ¿Existen nuevas circunstancias, paradigmas, modelos de gestión y concepciones orga-
nizacionales? (por ejemplo, del modelo burocrático a la gestión para el cumplimiento
de objetivos y el logro de resultados).
5. ¿Se desarrolla una estrategia de crecimiento o reestructuración o fusión de organismos
públicos o de crisis que lo determina?
6. ¿Necesitan cambiarse las relaciones con el personal?
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7. ¿Necesitan realizarse cambios en unidades de objetivos (UOR) y equipos de la organi-

zación?
8. ¿Debe introducirse un nuevo modelo de gestión pública?
9. ¿Debe cambiarse la estrategia de aprendizaje organizacional?
10. ¿Necesitan realizarse cambios en las estrategias de innovación y gestión del conoci-
miento?
11. ¿Debe modificarse la estructura organizacional?
12. ¿Desea modificarse la cultura, la ideología y los valores organizacionales imperantes,
pues estos no logran dar respuesta a los problemas?
13. ¿Deben transformarse las relaciones de poder y las formas de conducción de la organi-
zación?
14. ¿Existen conflictos en la organización que requieren de una intervención para resolverlos?
15. ¿Deben encararse cambios en el sistema sociotécnico por la incorporación de nuevas
tecnologías?
16. ¿Necesitan cambiarse las relaciones interpersonales? (por ejemplo, de modelos autori-
tarios a participativos).
17. ¿Se necesitan realizar cambios en unidades y equipos de la organización?
18. ¿Debe cambiarse la estrategia de aprendizaje organizacional?
19. ¿Se necesitan realizar cambios en las estrategias de innovación y gestión del conoci-
miento?
20. ¿Deben modificarse los procesos; es necesaria una reingeniería; es necesario introducir
normas ISO, gestión de calidad, 6 Sigma, etc.?
21. ¿Debe modificarse la estructura organizacional?
22. ¿Deben transformarse las relaciones de poder y las formas de conducción de la organi-
zación?
23. ¿Existen conflictos en la organización que requieren de un cambio para resolverlos?
2) ¿Está preparada la organización para un cambio?

• ¿Existe la aspiración o la capacidad de orientarse, como organización pública, hacia la
creación de lo que la ciudadanía demanda, en lugar de reaccionar a las circunstancias?
• ¿Se presenta/promueve la conversación reflexiva o la capacidad de debatir de forma
tal que se aliente la introspección, la reflexión y la consulta, de construir conocimiento
compartido y coordinar acciones efectivas?
• ¿Se desarrolla en el organismo la comprensión de la complejidad, la capacidad para ver
los patrones de interdependencia que subyacen a los problemas, y distinguir entre las
consecuencias de corto, mediano y largo plazo de cada acción?
• ¿Hay en la organización personas que se involucran lo suficiente y que puedan asociarse
e impulsar el proceso?
• ¿Se halla suficiente apoyo político y masa crítica para trabajar sobre el proceso de cam-
bio?
• ¿Existen capacidades disponibles en la organización para encararlo, o pueden contratar-
las externamente?
– 377 –
• ¿Cuenta la organización con un plan estratégico que la guíe en el proceso de cambio?

• ¿Se han establecido objetivos intermedios que le permitan a los miembros de la organi-
zación “seguir” la evolución del proceso? (es probable que los grandes cambios lleven
muchos años). Si la referencia es la ciudadanía, los usuarios, beneficiarios, se deben de-
sarrollar mecanismos de comunicación y visualización del proceso (DNI, pasaportes),
compromiso (carta compromiso con el ciudadano), audiencias públicas u otro mecanis-
mo participativo.
• ¿Los directivos, los líderes del proceso y agentes del cambio han priorizado el monitoreo,
la evaluación y el desarrollo de las habilidades necesarias para llevarlos a cabo?
3) Tipos de cambios que se desean plantear y estrategias para lograrlos

• Cambio planificado (deliberado).
• Cambio no planificado (accidental).
• Cambio total, integral, fundamental.
• Cambios parciales. Cambios incrementales.
• Cambios en los sistemas.
• Cambios en las relaciones de la organización con su entorno. Cambios en las estructu-
ras y en los diseños organizacionales.
• Cambios en los procesos.
• Cambios en la gestión de los recursos.
• Cambios en la gestión de los recursos humanos (de gestión tradicional a gestión por com-
petencias). Introducción de nuevas formas de aprendizaje en la organización.
• Cambios en los equipos.
• Cambios en la gestión de los recursos tecnológicos y de la innovación.
• Cambios en las relaciones de poder, liderazgo.
• Cambios en la cultura organizacional.
• Estrategia globalista-inmediatista.
• Estrategia gradualista.
4) Parámetros, medición de los cambios planteados y retroalimentación

• Determinar los criterios que determinan el éxito o el fracaso.
• Operacionalizar los criterios.
• Realizar las mediciones.
• Analizarlas.
• Proceder a realizar las correcciones en el proceso conforme a los desvíos producidos o
reformular las estrategias o incluso las metas y objetivos, si se llega a la conclusión de la
imposibilidad de alcanzarlos.
– 378 –
B) Alcance y profundidad que se le desea dar al proceso de cambio

a) Cambios adaptativos
1. Cambios en las relaciones de la organización con su entorno (nuevos actores so-
ciales; nuevas demandas; cambios en las coaliciones de poder o grupos de presión;
nuevas realidades en el ámbito de desarrollo de la organización pública).
2. Ajustes en jefaturas y relaciones políticas.
3. Readecuación de áreas, grupos y equipos.
4. Cambios en la gestión de los recursos ajustándolos a nuevas realidades.
b) Cambios evolutivos
1. Cambios parciales. Estrategia gradualista. Mejora continua.
2. Cambios parciales en los procesos y sistemas.
3. Cambios en las estructuras y en los diseños organizacionales.
4. Cambios en la gestión de los recursos humanos (de gestión tradicional a gestión por
competencias). Introducción de nuevas formas de aprendizaje en la organización.
5. Cambios en la gestión de los recursos tecnológicos y de la innovación.
6. Cambios en la cultura organizacional.
c) Cambios revolucionarios
1. Cambio total, integral. Estrategia globalista-inmediatista. Cambio de paradigma.
2. Reingeniería de las organizaciones públicas.
3. Innovación.
C) Etapas del proceso de cambio

Un proceso de cambio se suele originar a partir de un planeamiento estratégico, detectando
tanto amenazas como oportunidades en el medio externo o debilidades a subsanar o fortalezas
a explotar en el medio interno.
La primera parte del proceso es la percepción de la necesidad de cambio. Esta necesidad
percibida activa las etapas subsecuentes del proceso de cambio, las cuales ayudan a la organiza-
ción a responder a los desafíos que el medio les plantea.
La segunda etapa consiste en la realización del diagnóstico y la búsqueda de soluciones
alternativas a los problemas planteados, en función de la visión estratégica de la organización.
La tercera etapa consiste en seleccionar la o las técnica(s) de intervención más adecuada(s).
La cuarta etapa es la acumulación del poder necesario para la introducción del cambio. La
realización del mapa de fuerzas proactivo y reactivo (fuerzas propias, amigas y aliadas vs. fuer-
zas resistentes y opositoras). La construcción de una coalición o masa crítica de poder suficiente
para hacer viable el cambio planeado. Las cuatros fases que siguen son las que generalmente se
operan ante la necesidad de introducir un cambio:
• Fase I: desarrollar una masa crítica de poder que haga viable el cambio, para lo cual es
necesario un consenso estratégico.
• Fase II: ajustar la estructura y las personas a la nueva relación de poder estratégico.
• Fase III: liberar el poder mediante el liderazgo y la colaboración en la implantación del
cambio (sexta etapa).
– 379 –
• Fase IV: institucionalizar las transformaciones y las relaciones de poder que las susten-
tan a los efectos de mantener el cambio (séptima etapa).
La quinta etapa consiste en la planificación sistemática de la implantación del cambio.

Todo cambio requiere de nuevas técnicas, diseño de labores o conductas por parte de los miem-
bros de la organización; se requiere, para cumplir con esta etapa, un plan para lograr la instru-
mentación de los cambios propuestos.
La sexta etapa consiste en la implantación del cambio. Esta es la etapa más activa del
proceso, se modifican estructuras y roles, se capacita y entrena al personal, se incorporan las
tecnologías y equipamientos requeridos y se adoptan las decisiones y acciones necesarias para
desarrollar el proceso de cambio.
La séptima etapa en el proceso de cambio es la institucionalización del cambio. El cambio
se sedimenta en la organización y se transforma en cultura.
D) Técnicas de intervención organizacional promoviendo el cambio

El plan de intervención o plan de cambio organizacional
Un buen método, mas no el único, es comenzar con un plan estratégico del organismo, ya
que este abarca en su análisis a la mayoría de los componentes iniciales que debe tener un pro-
ceso de cambio, a saber: elaborar un consenso sobre valores, visión y misión, es decir, acordar
acerca del cambio deseado. Efectuar un análisis de escenarios y FODA, con lo cual se desarrolla
un diálogo permanente entre organización y contexto, buscando adecuar la organización a las
nuevas realidades. El desarrollo del plan estratégico comienza en la cúpula de la organización,
la que debe conducir permanentemente el proceso, pero incluye e impulsa la participación de
todos sus miembros y de algunos elementos clave de su órbita organizacional (ver, en este mis-
mo libro, el análisis del Planeamiento Estratégico como técnica de intervención global en la
organización pública).
Detrás de cada proceso de cambio debe haber un plan que lo oriente, una estrategia de
intervención. Debe abarcar un diagnóstico del problema y oportunidad de la acción transforma-
dora. La estrategia de intervención debe enunciar las metas y resultados deseados del programa
de cambio, y la secuencia y oportunidad de las diferentes acciones a encarar durante el proceso.
También debe prestar atención a las relaciones internas entre los miembros de la organización,
áreas y equipos de trabajo, y de estos con otras personas, grupos, equipos y organizaciones esta-
tales privadas y ONGs del contexto u órbita organizacional.
Las estrategias de cambio organizacional: los cambios en las organizaciones públicas tie-
nen tres dimensiones:
1. una política, que hace a los objetivos del cambio y de la reforma, y a la acumulación de
una masa crítica de poder que lo torne viable,
2. una técnica, que hace a los instrumentos, y
3. otra relacional y social, que hace a la dimensión humana, a las relaciones subjetivas e
intersubjetivas, a los valores, actitudes y motivaciones que hacen al comportamiento de
las personas en el proceso de cambio.
Se debe ser sensible a los tres aspectos; por ello se han de tener en cuenta en un proceso de
cambio las siguientes acciones:
• La capacitación en los elementos atinentes al proceso de cambio.
– 380 –
• La buena comunicación del proceso de cambio.

• Participación e involucramiento de personas y equipos en el proceso, incluida la parti-
cipación en la toma de decisiones, lo cual presupone que un conjunto de actores cons-
truirá compromisos mutuos y consensos que lleven a la co-construcción del proceso
de cambio, haciéndolo así más legítimo y sustentable en el tiempo, lo que permitirá
institucionalizarlo.
• Las negociaciones entre actores sociales y organizacionales que puedan establecer, des-
de los acuerdos semánticos, comunicacionales y sustantivos, acuerdos que permitan
desarrollar el proceso de cambio con una masa crítica de apoyo que lo haga gobernable.
• Las opciones autoritarias, del modelo burocrático, no son las recomendables, salvo en
los casos en que se disponen cuestiones obvias sobre las cuales existen consensos ya
establecidos o que el consenso sea imposible de obtener. Pero, en este caso, debe tenerse
en cuenta que la legitimidad siempre se toma prestada de otra relación social y sobre ella
recae el peso de sostener la decisión.
El proceso de cambio (según Kurt Lewin)

Se compone de tres pasos:
1. Preparación para el cambio.
2. Movimiento o cambio.
3. Institucionalización del cambio.
En la preparación para el cambio se generan motivaciones de cambio. La insatisfacción

con la situación imperante suele llevar a la necesidad de cambio. En esta etapa se requiere un es-
fuerzo para reducir la resistencia al cambio. Por ejemplo;
1. Hacer evidente la necesidad de cambio y la conveniencia del mismo.
2. Comunicarlo adecuadamente.
3. Ver si el proceso afecta a intereses y prestigio de actores relevantes con poder y liderazgo
que puedan impedir el proceso.
4. Dar oportunidad a actores relevantes de ser parte del proceso de cambio.
5. Acumular masa crítica de poder para la toma de decisiones.
6. Prepararse para desarrollar el efecto de bola de nieve del cambio, que aunque comience
a echarse a rodar con unos pocos, luego debe convencer e incluir a más para hacerse
posible, sustentable e irreversible. Esto no es marketing (convencer a unos de un producto
dado), pues el mismo cambio se autotransforma mientras va ocurriendo y los actores se
van involucrando y participando. El proceso no sólo gana legitimidad sino que también
se enriquece. Se establecen redes decisionales. Un buen ejemplo de este proceso ha sido
la discusión y cogeneración de la ley de medios2, que resultó un éxito.
En la implementación del cambio. Este cambio puede ocurrir por la asimilación de nueva
información, la exposición a nuevos conceptos o el desarrollo de una perspectiva diferente.
1. Comienza con el diagnóstico, que debe ser un co-diagnóstico participado entre los acto-
res partícipes del proceso de cambio.
2 Ley 26.522/2009 de Servicios de Comunicación Audiovisual (Argentina), http://www.argentina.gob.ar/

pais/94-ley-de-servicios-de-comunicacion-audiovisual.php
– 381 –
a) Abarca una descripción de la situación actual.

b) Desarrollar participativamente una visión compartida y una misión comprometida
sobre el cambio.
c) Visualizar los escenarios posibles del proceso:
• en la percepción de los partícipes;
• análisis FODA.
d) Desarrollo de las estrategias de cambio.
• Análisis técnico y de cadena medio fines:
I. Análisis de estado del arte.
II. Análisis comparado de experiencias afines.
• Análisis de viabilidad política:
III. Análisis histórico.
IV. Análisis de actores y confección del mapa de fuerzas.
V. Análisis del mapa de actores y campo de fuerzas “viabilidad total” (apoyos
menos rechazos).
e) Implementación participativa del cambio.
En la institucionalización del cambio, este se estabiliza si se institucionaliza en la cultura

pública. Un aspecto esencial en la institucionalización en las organizaciones públicas es que el
cambio se vea reflejado en la normativa, que es la que finalmente pauta conductas y establece
los procederes. De no ser así, la posibilidad de que se vuelva al anterior comportamiento es muy
factible. De ahí que sea esencial el reforzamiento de la nueva conducta con la formación de las
personas y adecuación de la normativa.
Intervención de cambio planificado (Schein)

Para planear intervenciones efectivas, dice Schein, se necesita alguna teoría completa sobre el
cambio que explique cómo se inicia, cómo se puede manejar todo el proceso de cambio y cómo se
pueden estabilizar todos los resultados de que ese cambio. El problema de iniciación del cambio es
de particular importancia debido a la observación común de que la gente se resiste al cambio, aun
cuando los fines sean altamente deseados. Al modelo le subyacen varios supuestos:
1. Cualquier cambio implica no sólo aprender algo nuevo sino olvidarse de algo que ya
está muy integrado en la personalidad y relaciones sociales de las personas, grupos y
equipos.
2. Ningún cambio se logra a menos que haya motivación suficiente para que se opere. Si
la motivación no existe, inducirla puede ser una de las más grandes dificultades de todo
el proceso de cambio.
3. Los cambios organizacionales tales como las nuevas estructuras, procesos, sistemas de
incentivos. etc., ocurren sólo a través de cambios que se operan en miembros clave de la
organización; por lo tanto, el cambio organizacional siempre está mediatizado a través
de cambios en las personas.
4. La mayoría de los cambios que se operan en una persona adulta implican cambios de
actitud, valores e imágenes que la gente tiene de sí misma; el abandono del tipo de res-
puestas que la persona está acostumbrada a dar en estas áreas es, al principio, inheren-
temente doloroso y amenazante.
– 382 –
5. El cambio es un ciclo de etapas múltiples, y todas las etapas se tienen que negociar en
alguna forma antes de que se pueda decir que un determinado cambio se ha dado.
Etapa 1: Motivación para el cambio

La creación de una motivación para cambiar es un proceso complejo que requiere tres me-
canismos específicos; deben operar todos para que el individuo se sienta motivado a abandonar
conductas o actitudes ya formadas [lo que está en bastardilla está tomado de Schein (1982)]:
Mecanismo 1: La conducta o actitud ya formada se tiene que negar o dejar de confirmarse por un
tiempo. El individuo tiene que descubrir que los supuestos sobre el mundo, bajo los cuales funciona, no
encuentran validación o que un comportamiento determinado no produce los resultados acostumbrados
o conlleva otros que no esperaba. Esta negación puede surgir de una variedad de fuentes y es la principal
fuente de pena e incomodidad que inicia el proceso de cambio. Si todo funciona bien no existe incomodidad
y por tanto no existe tampoco motivación para el cambio. Hasta aquí lo afirmado por Schein; nosotros
agregamos que si no se da naturalmente debe ser inducido mediante técnicas de desestructura-
ción de la conducta o la actitud, para que pueda construirse una nueva. Sin la desestructuración
no habrá posibilidad de aprendizaje.
Mecanismo 2: La negación tiene que producir suficiente sentimiento de culpa o suficiente ansiedad como
para motivar un cambio. Si la incomodidad se da a un nivel muy bajo es fácil negarla o evitar la fuente de
negación. Sin embargo, si la persona se da cuenta que no ha respondido de acuerdo a un determinado valor
o a un determinado ideal (sentimiento de culpa), siente que está en peligro de ser agobiado por sentimientos
internos o que se puede perder de incentivos que ha estado buscando (ansiedad), entonces la incomodidad se
convierte en un motivador real. De todas maneras, la persona puede todavía tratar de utilizar algún tipo de
mecanismo de defensa para evitar la dificultad que produce el cambio. El liderazgo también puede reforzar
esta tendencia a inducir al cambio o sentirse rechazado por los pares del grupo o por el líder.
Mecanismo 3: La creación de una seguridad psicológica, bien reduciendo las barreras interpuestas al
cambio o reduciendo la amenaza inherente al reconocimiento de errores anteriores, es un tercer ingrediente
crítico. El rol de agente de cambio aquí es hacer que la persona se sienta segura y capaz de cambiar sin reducir
el poder o la validez de la información de negación; no importa qué tanta presión se ejerza en la persona para
hacerla cambiar, ningún cambio se opera hasta que esa persona sienta que puede abandonar las respuestas
que está acostumbrado a dar y entrar en la incertidumbre de aprender algo nuevo. Posiblemente el aspecto
más difícil de la iniciación de un cambio es lograr el equilibrio entre los mensajes dolorosos de negación y la
seguridad de que el cambio puede ser posible y puede adoptarse bajo cierta garantía de seguridad personal.
Una vez que la persona acepta el mensaje de negación y se ha motivado a cambiar porque considera que no
corre peligro, algo nuevo se puede aprender. El trabajo con los grupos puede ser una buena técnica a
emplear, pues si el grupo se siente seguro del proceso de cambio habrá de contener a los indivi-
duos miembros más inseguros.
Etapa 2: El cambio. El desarrollo de nuevas actitudes y nuevos comportamientos con base en

nueva información y en la redefinición cognoscitiva
El efecto de crear una motivación para el cambio es preparar a la persona para que confron-
te nuevas fuentes de información y nuevos conceptos o nuevas formas de ver la información que
ya se tenía (redefinición cognoscitiva). Este proceso se da a través de uno de dos mecanismos:
Mecanismo 1: Identificarse con un rol modelo, con un mentor, un amigo o cualquier otra persona y
aprender a ver las cosas desde el punto de vista de la otra persona. Una de las formas más poderosas de aprender
una nueva forma de ver algo o un nuevo concepto o actitud es verla en operación en otra persona y utilizar a esa
persona como modelo para su propia actitud o comportamiento. Líderes, agentes de cambio, etc.
– 383 –
Mecanismo 2: La exploración del medio para obtener información específicamente relacionada con
el problema particular de una persona y la selección de información entre múltiples fuentes es más difícil
pero a menudo produce cambios mucho más válidos. Lo que se aprende de un rol modelo puede que no se
ajuste a nuestra personalidad particular. Lo que se descubre en esta exploración se ajusta por definición, pues
sólo se utiliza información pertinente y se mantiene el control de la información que se utiliza.
Se debe notar que el cambio es un proceso cognoscitivo facilitado para obtener nueva información y nue-
vos conceptos. Pero la persona no le va a prestar atención a esa información ni va a tratar de aprender nuevos
conceptos a menos que exista una motivación real para cambiar. Por tanto, muchos programas de cambio
fallan por pasar directamente a la Etapa 2 sin determinar primero si en realidad se puede motivar a la gente
a cambiar. Si la motivación no existe, el programa de cambio tiene que pasar al nivel emocional más difícil de
tratar, de crear circunstancias que induzcan la motivación. Es necesario poder inducir a la gente a cam-
biar, como se vio cuando se abordó el tema del rol del facilitador al inicio de este capítulo.
Etapa 3: Recongelamiento. Estabilización de los cambios

A menudo se observa que los programas diseñados para inducir cambios actitudinales producen efectos
durante el período de entrenamiento que no perduran una vez que la persona vuelve a su rutina normal. El
problema, por lo general, es que las nuevas cosas que se aprenden o no encajan en la personalidad total del
individuo o en cierta forma, se alejan de lo que sus relaciones más importantes pueden tolerar. Un jefe adop-
ta una actitud nueva hacia sus subordinados pero la verdad es que su propio jefe y sus respectivos subordina-
dos pueden sentirse mucho más cómodos con la actitud inicial y empezar inmediatamente a negar la nueva
e iniciar así un nuevo ciclo de cambio al estado original. Por consiguiente, para garantizar la estabilidad de
cualquier cambio se requiere que se le dé atención especial a la integración de nuevas respuestas. A menu-
do también se induce al cambio pero se mantiene el sistema normativo anterior, y las personas
vuelven a recrear la vieja cultura y actuar con las pautas anteriores por temor a ser sancionados.
Mecanismo 1: La persona debiera tener la oportunidad de determinar si la nueva actitud o el nuevo
comportamiento están en realidad de acuerdo con el concepto que ella tiene de sí misma, si es congruente
con otras partes de su personalidad y se puede integrar cómodamente. Se debe observar que una ventaja
de explorar el problema de identificación como mecanismo de cambio es que desde el principio la persona
selecciona sólo aquellas respuestas que están más acorde con ella. El consultor o el agente de cambio debe
abstenerse de declarar estable un cambio inicial, especialmente si está basado en identificación o imitación.
O si las normas organizacionales o la cultura grupal o el estilo de liderazgo de sus superiores
vuelven a inducir el comportamiento original.
Mecanismo 2: La persona debiera tener la oportunidad de determinar si otras personas a quie-
nes ella considera importantes aceptan y confirman esa nueva actitud o patrón de conducta; la
alternativa sería que el programa de cambio esté enfocado a grupos de personas que puedan reforzar,
entre sí, esas nuevas conductas. Esta estrategia es posiblemente una de las razones por las que el en-
trenamiento de grupos tiene más impacto que el entrenamiento individual. Por lo menos garantiza
que un patrón de conducta que se aprende y se refuerza en grupo se integre al repertorio de con-
ductas de cada individuo. Este tipo de cambio puede requerir mucho más “cede y toma”, ser mucho
más lento pero perdurar por mucho más tiempo. Es por ello que el control sociológico debe comple-
mentar el control jerárquico, y el desarrollo de grupos-equipos produce el necesario control social
de los pares que induce al individuo a cambiar y a adaptarse, o a romper el contrato psicológico y
abandonar la organización, o al menos a ese equipo o Unidad de Objetivos y Resultados (UOR).
Trabajando con este marco de referencia, afirma Schein, el consultor o el agente de cambio tiene que
emplear varias tácticas si quiere garantizar que cada etapa o cada mecanismo se pueda trabajar adecuada-
mente. Si el objetivo es lograr un cambio organizacional y no sólo un cambio individual, es posible que se
requieran otros modelos para determinar con quién se debe iniciar el proceso de cambio; ¿qué tanto poder
– 384 –
tiene una determinada persona, qué tan relacionado está con otras personas en la organización, qué tan
listo a cambiar se encuentra? La complejidad del cambio organizacional se deriva no sólo de la dificultad de
calcular la probabilidad de lograr un cambio específico en las actitudes de un individuo sino también de la
complejidad de orquestar el cambio en varias personas para producir un resultado organizacional.
Estructuras paralelas de aprendizaje

Las estructuras paralelas de aprendizaje son estructuras organizacionales creadas especial-
mente y desarrolladas para planificar y guiar los programas del cambio, y que coexisten con la
acostumbrada organización formal. En esencia son un vínculo para aprender cómo cambiar el
sistema y después guiar el proceso de cambio.
En su forma más fundamental, consta de un comité directivo y cierto número de grupos de
trabajo que estudian los cambios que se necesitan, hacen recomendaciones para el mejoramiento
y vigilan los esfuerzos del cambio, donde estos últimos sirven a funciones específicas según las
designen los directivos. Estos equipos deberían contar con representantes de todas las áreas de la
organización, y con uno o más altos ejecutivos, como miembros del comité directivo, para otor-
garle autoridad, legitimidad e influencia a las estructuras paralelas.
El proceso de creación e intervención de este tipo de estructuras se da en ocho fases, según
Bushe y Shani (1991):
• Fase 1. Definición inicial del propósito y el alcance.
• Fase 2. Formación de un comité directivo que reexamine la necesidad del cambio, cree
una declaración de una visión y defina las fronteras, estrategias y recompensas.
• Fase 3. Comunicación a los miembros de la organización.
• Fase 4. Formación y desarrollo de grupos de estudio; selección de facilitador, miem-
bros, y el establecimiento de normas y procedimientos.
• Fase 5. El proceso de indagación.
• Fase 6. Identificación de cambios potenciales.
• Fase 7. Puesta en práctica experimental de los cambios propuestos.
• Fase 8. Difusión y evaluación en todo el sistema.
Estas estructuras ayudan a las personas a liberarse de las restricciones normales impuestas
por la organización, a dedicarse a la indagación y experimentación genuina, e iniciar los cam-
bios necesarios (especialmente en aquellos que implican un cambio fundamental en los métodos
de trabajo o en la cultura de la organización).
Estrategias normativas-reeducativas del cambio

El desarrollo organizacional implica un cambio, y se basa en una estrategia de cambio par-
ticular que tiene implicaciones sobre todos los miembros de la organización por igual.
De Chin y Benne (2015) y Bennis, Chin y Benne (1969) distinguen los siguientes tipos:
1) empírica-racional: las personas son racionales, seguirán su propio interés racional, y
cambiaran siempre y cuando comprendan que el cambio es ventajoso para ellas;
2) normativa-reeducativa: las normas constituyen la base de las conductas, y el cambio
ocurre a través de un proceso de reeducación en el cual se descartan las antiguas normas
y se reemplazan por otras nuevas; y
– 385 –
3) poder-coercitiva: el cambio es el acatamiento de aquellos que tienen menos poder, a los

deseos de aquellos que tienen más poder.
Esto no significa que en la estrategia normativa-reeducativa se niegue la racionalidad, pero

sí se establece que los patrones de la acción y de la práctica están sustentados por normas so-
cioculturales y por compromisos de parte de los individuos con esas normas, y que el cambio
ocurrirá únicamente cuando cambien sus orientaciones normativas.
Esto se da mucho más en el caso de la administración pública, por el peso de las normas
formalmente establecidas en el pautar las conductas del personal, los grupos y equipos de tra-
bajo, e incluso usuarios y ciudadanía, y relaciones entre organismos públicos, poderes y juris-
dicciones.
Para el desarrollo del proceso de cambio, esta estrategia implica que los participantes inter-
vengan en una forma de colaboración con los usuarios, y juntos definen los problemas y buscan
soluciones; que examinen en público los obstáculos para que salgan a relucir las dudas, ansieda-
des y sentimientos negativos; que las soluciones a los problemas no se atribuyan a priori a una
información o conocimiento técnico mayor, sino que pueden residir en los valores, actitudes,
relaciones y formas acostumbradas de hacer las cosas, y que juntos decidan cuáles normas de-
ben cambiar y la forma de reeducación que deseen utilizar (ver en este mismo libro las técnicas
participativas/investigación-acción a partir de las cuales planificar en organizaciones públicas).
Por ejemplo, se da en el caso del SENASA, donde las nuevas normativas se someten a consulta
pública de los usuarios, antes de ponerlas en vigencia conforme a lo establecido por la Resolu-
ción 466 de 2008 del organismo sanitario nacional. Así, se las perfecciona y se evitan errores
propios del modelo autoritario.
Implementando el cambio estratégico

Existen diversos problemas que los directivos de las organizaciones públicas enfrentan al
manejar el cambio:
1. Realizar una evaluación en el contexto del mapa de fuerzas (de las fuerzas propias, ami-
gas y aliadas, y enemigas o resistentes al proceso de cambio).
2. Manejar las dinámicas políticas del cambio. Moldeando coaliciones:
• Logrando el apoyo de los individuos y grupos clave.
• Aislándolos en caso de que se resistan al cambio.
• Removiéndolos o transfiriéndolos si su oposición al cambio es definitiva.
• Construyendo alianzas.
• Cooptando.
• Involucrando a las personas.
• Provocando que estos individuos (que conforman las coaliciones) se involucren
en el planeamiento estratégico participando en él, e incentivándolos a través de
recompensas por el logro de metas.
• Reforzando los mensajes a través de los comportamientos de los líderes.
• Jerarquizando los tiempos dedicados a la implementación de los cambios.
• Realizando evaluaciones y controles y feedback permanente.
• Construyendo liderazgos funcionales al proceso de cambio.
3. Manejar las resistencias individuales y grupales.
– 386 –
• Reconociendo y recompensando la implementación de competencias, actitudes, habi-

lidades y comportamientos buscados en el proceso de cambio.
• Concediendo a los empleados el tiempo y las oportunidades para cometer errores y
rectificarlos.
• Manteniendo el control durante la transición en el proceso de cambio:
a) Ejerciendo el liderazgo y clarificando las metas.
b) Desarrollando una adecuada estrategia comunicativa.
c) Diseñando los instrumentos de la transición.
El aprendizaje organizacional en los procesos de cambio

Las organizaciones que aprenden son aquellas que han adquirido la capacidad continua
para adaptarse y cambiar a partir de la resolución de los problemas que enfrentan: aprenden a
aprender.
Si existe la verdadera intención de hacerlo, el proceso de aprendizaje se inicia con la toma
de conciencia de la necesidad de cambio.
La capacidad de aprendizaje de las organizaciones públicas se basa en:
1. Evitar la compartimentación y la burocratización.
2. Desarrollar capacidad para desaprender.
3. Remover los obstáculos para aprender.
4. Desarrollar un espíritu proactivo más que reactivo a los desafíos contextuales.
5. Maximizar la cooperación y evitar la competencia nociva entre individuos y grupos;
fomentar el trabajo en equipo.
6. Desarrollar la capacidad de la interacción creativa entre individuos y equipos, generan-
do ideas y difundiéndolas a toda la organización.
7. Permitirse errores y aprender de ellos.
8. Premiar los logros.
Cómo administrar un proceso de cambio

1. Motivar para el cambio
Vencer la resistencia al cambio: explicarlo, bajar los temores y ansiedades. Incluir, par-
ticipar y crear una buena disposición para el cambio, hacer que cada uno pueda visua-
lizarse en la nueva situación. Mover a los agentes desde la situación actual a la nueva
situación buscada por la organización, haciendo evidentes las desventajas presentes y
mostrando las bondades de las propuestas en una forma verdadera y realista.
Capacitar a los agentes en los nuevos objetivos y procesos, hacerlos sentir seguros de sí
mismos y del proceso. Hacer lo propio con los equipos de trabajo.
2. Crear valores comunes sobre los cuales sustentar el proceso de cambio.
3. Crear una visión compartida a cómo desean verse al final del proceso.
4. Desarrollar un compromiso en derredor a la misión, para que toda la organización pueda
focalizarse en conseguir el cambio deseado.
– 387 –
5. Desarrollar el apoyo político que haga el cambio factible y sustentable en el tiempo. Desarrollar
la masa crítica de poder. Identificar fuerzas favorables y desfavorables al proceso de
cambio; posibles aliados y actores con quienes puede negociarse un compromiso en
aras de hacer viable la transformación.
6. Administrar la transición, planificando la actividad, desarrollando la participación, la
inclusión, la motivación y el compromiso de los agentes, grupos, equipos, áreas involu-
cradas y sindicatos.
7. Mantener el ritmo y direccionalidad del cambio asegurando:
a) los apoyos políticos y de los niveles directivos de la organización pública;
b) los recursos,
c) el grupo impulsor, los técnicos asesores y consultores del proceso.
8. Desarrollar las competencias, mediante la capacitación, el aprendizaje y el ayudar a desa-
prender.
9. Reforzar las conductas y comportamientos deseados, mediante incentivos y desincentivos,
reforzando las conductas deseadas y desarrollando un reforzamiento negativo de las
desalentadas.
10. Iniciar, guiar, monitorear, retroalimentar y facilitar el cambio. Desarrollar los elementos que
puedan establecer consensos en derredor del proceso, dotarlo de legitimidad y susten-
tabilidad. Hacer que las personas puedan sentirse cómodas dentro de él, que lo puedan
fundamentar, explicar, valorar e internalizar. Que puedan sacar sus conclusiones y ex-
periencias, y que las registren y documenten, para que les sirva como antecedente ante
una nueva situación de cambio.
Toda intervención organizacional es un proceso de cambio

Toda intervención en organizaciones, tal como se la examinara en los capítulos anteriores,
referida a incidir sobre las distintas variables organizacionales, modificando conductas y com-
portamientos de personas, grupos, equipos, áreas y a la organización misma y a sus relaciones
con el entorno, debe ser vista y conceptualizada como un proceso de cambio, con todas las
consideraciones señaladas en este capítulo. El propósito de toda intervención sobre las organi-
zaciones o alguno de sus componentes es modificar una situación dada que no conforma hacia
otra deseada.
Algunas reglas a tener en cuenta en intervenciones en materia de cambio

organizacional
Las intervenciones de cambio organizacional son una serie de actividades estructuradas
en derredor de una estrategia y un programa de cambio, llevado a cabo por los directivos y
miembros de una organización pública con el objetivo de pasar de una situación dada a otra que
se considera mejor o superadora de los problemas actuales. El liderazgo y la inclusión son dos
variables clave del proceso; veamos ahora algunas reglas prácticas dictadas por la experiencia y
comprobación empírica (Felcman, Isidoro; Krieger, Mario y Larocca, Héctor, 2013, capítulos
2 y 4; y Krieger, Mario, “Ciencias Administrativas”, Año 2, nro. 4, julio/diciembre de 2014).
1. Aumentar al máximo los datos del diagnóstico. En general, las intervenciones en el proceso de
cambio, a medida que se van desarrollando, proporcionarán los datos necesarios para las
– 388 –
subsiguientes decisiones de intervenciones, en especial en situaciones nuevas, desconoci-

das o de incertidumbre. Es lo que se denomina ir paso a paso.
2. Aumentar al máximo la sinergia. Las acciones en el proceso de cambio deberían secuenciarse
de manera que las primeras intervenciones incrementen la efectividad de las subsiguientes
en un efecto cascada o bola de nieve. Que las primeras creen las condiciones que posibiliten
las siguientes y así sucesivamente. Es por ello que muchas veces se habla de reformas de
primera, segunda y tercera generación, o de sintonía fina.
3. Aumentar la legitimidad del proceso de cambio. Las intervenciones deben seguir una secuen-
cia para otorgar legitimidad al proceso de cambio, es decir, partir de temas sensibles a
la población o usuarios, obtener consenso en torno a ellos y luego seguir con aspectos
más profundos o menos visibles. También es importante la motivación, la construcción
de consensos y la legitimidad interna entre los miembros de la organización acerca del
proceso de cambio. Esto se construye con el involucramiento pleno de los agentes en el
mismo y al abordar los temas más urgentes o sensibles en el desempeño organizacio-
nal. Se deberán reducir las tensiones psicológicas propias del proceso de cambio entre
los miembros de la organización. Se debería elegir una secuencia de intervenciones que
tenga menos probabilidades de crear efectos disfuncionales como ansiedad, inseguridad,
desconfianza, expectativas frustradas, algún daño psicológico a las personas y efectos no
anticipados o indeseados.
4. Aumentar al máximo la eficacia. Conservar los recursos de la organización, como tiempo,
energía, sustento político y recursos, para no encontrarse sin ellos en la mitad del proce-
so y tener que cancelarlo o trasladarlo en el tiempo, lo que le hace perder legitimidad y
eficacia, pudiendo incluso llegar a abortarlo.
5. Aumentar al máximo la eficacia y la rapidez. Las intervenciones deben seguir una secuencia
para aumentar al máximo la rapidez con la que se logra el mejoramiento de la organi-
zación. Esto aumenta la legitimidad.
6. Retroalimentación del proceso de cambio. Significa tener en cuenta los nuevos datos de la
realidad que se van produciendo durante el proceso de cambio, por efecto de este o por
otras circunstancias del contexto. Estos nuevos datos deben realimentar el proceso, pro-
duciendo las readecuaciones necesarias.
7. Conciencia acerca de la disfuncionalidad normativa legal actual. La conciencia de las normas
disfuncionales actuales puede servir como un incentivo para el cambio de estas. Cuan-
do las personas ven una discrepancia entre los resultados que están produciendo sus
normas formales actuales y los resultados deseados, esto puede incentivar el proceso
de cambio de las mismas. Por ejemplo, la demanda de la población de cambios en los
códigos procesal penal frente a los temas de inseguridad.
8. Conciencia de las normas socioculturales cambiantes o de las normas disfuncionales actuales. A
menudo las personas modifican su conducta, actitudes, valores, cuando se percatan de
los cambios en las normas que están ayudando a determinada conducta. Por consi-
guiente, la conciencia de las nuevas normas tiene un potencial cambio, porque el indivi-
duo ajustará su conducta para alinearla con las nuevas normas.
9. Participación. Esto se refiere a las actividades que incrementan el número de personas
a quienes se involucra en el proceso de cambio. Se ha demostrado que la participación
incrementa la calidad y la aceptación de las decisiones, la satisfacción en el trabajo, y
que promueve el bienestar de los empleados. La participación es el principal mecanis-
mo que sustenta la motivación y baja la resistencia al cambio, aumentando el involucra-
– 389 –
miento de los agentes en el proceso. Pone a las personas en red, aumenta la creatividad
y evita errores. Afianza la calidad, eficiencia y eficacia.
10. Re-educar y re-entrenar. El éxito del proceso de cambio se basa a menudo en poder pro-
cesar los cambios necesarios de reglas, normas y pautas de conducta, en la resolución
conjunta de problemas y la co-construcción de la nueva realidad. La modificación de
normas y creencias, de presunciones básicas, se puede facilitar a través de un proceso
de re-educación y re-entrenamiento, mejor que con el uso del aparato normativo formal
y sancionatorio o coercitivo. La acción comunicativa orientada al entendimiento y la
emulativa demostrativa, son superiores a la coacción normativa. Es más eficiente que
una persona comprenda la necesidad de utilizar protecciones de seguridad en su trabajo
para evitar accidentes que vigilarla todo el tiempo. En el primer caso, nunca dejará de
protegerse; en el segundo, esperará que no la vigilen para trasgredir la norma.
11. La buena comunicación fortalece el proceso de cambio. Comunicar en forma amplia y ex-
haustiva internamente el proceso de cambio le otorga transparencia, aventa dudas y
temores, baja la incertidumbre de la comunicación informal y el rumor. Clarifica lo que
se espera en el proceso de personas, equipos y áreas. Genera compromisos. Desarrolla
la confianza. Explica la necesidad del cambio, motiva. Desarrolla una visión de hacia
dónde se dirige la organización y qué puede esperarse del cambio. Hacia afuera afianza
la identidad organizacional. Ambas comunicaciones buscan fortalecer el consenso y la
legitimidad del proceso de cambio.
12. Continuidad y firmeza en el rumbo. El proceso de cambio, para ser efectivo, debe evitar las
marchas y contramarchas o ralentarse. La conducción de la organización debe man-
tener el ritmo y el rumbo, sortear las dificultades, pero no perder los objetivos últimos
buscados en la transformación que se está realizando.
13. Contar con poder político o apoyo y acceso al mismo. El apoyo político permanente y cons-
tante es un requisito indispensable en las organizaciones públicas. Si se carece del mis-
mo, el proceso de cambio fracasará, se ralentizará y se extenderá en el tiempo o se
abortará.
14. La conducción política debe ser sensible a los avatares del cambio. Esto significa que debe
prestar atención a lo que va sucediendo durante el proceso de transformación con los
propios miembros de la organización y con el entorno, en particular con los afectados,
a los que deberá atender, para no perder consenso y legitimidad.
15. Sustentabilidad en el tiempo. Los éxitos en el proceso de cambio aumentan el consenso y
la legitimidad del mismo y de sus impulsores; las demoras y los fracasos hacen perder
poder a los líderes del cambio y la viabilidad a su institucionalización.
16. Poderes autoritario y democrático. El poder autoritario tiene menos probabilidad de desa-
rrollar con éxito un proceso de cambio sosteniéndolo en el tiempo que uno democrá-
tico-participativo, donde el consenso de los partícipes es capaz de hacerlo sostenible y
perdurable.
Principales causas del fracaso de los procesos de cambio

Leonardo Schvarstein (1998, págs. 288 y 289) señala que a lo largo de los años ha ido
reflexionando acerca de las razones por las que no ha podido implementar los cambios que
pensaba que eran necesarios.
– 390 –
He aquí una apretada síntesis de dichas razones:

1. No existía intencionalidad, ni absoluta ni relativa, de cambio.
Existe falta absoluta de intencionalidad en los casos frecuentes en los que un grupo
gestor plantea un encargo que en realidad, consciente o inconscientemente, no pretende
llevar a cabo.
La falta relativa de intencionalidad se manifiesta en los casos en que no hay acuerdo
entre los partícipes, lo cual impide avanzar con el cambio requerido.
En ambos casos resulta aconsejable el análisis sistemático del encargo y los desacuerdos
que existen en torno a él. En realidad, este análisis es necesario en cualquier circunstan-
cia, y a partir de este es que se puede plantear el objeto del diseño.
2. Hay fallas estratégicas en la gestión del cambio.
a) No está adecuadamente identificado el nivel focal de la intervención. Por ejemplo,
diseñar una intervención con el grupo de maestros de una escuela, cuando la natura-
leza del problema demanda un trabajo con el nivel de dirección.
b) La isotopía elegida es inadecuada, es decir que no sirve el plano de referencia para
la significación del problema para el cual el cambio propuesto pretende ser solu-
ción. Tal sería el caso de diseñar una solución financiera para una empresa que tiene
problemas económicos, en cuyo caso la solución puede ser sólo un paliativo o bien
empeorar aún más las cosas.
c) El cambio no ha sido bien tipificado. Por ejemplo, operamos en una empresa fa-
miliar que quiere profesionalizarse como si fuera un cambio innovativo, cuando es
más apropiado considerarlo como un cambio de identidad. Ello nos llevará luego a
operar mal tácticamente, subestimando los obstáculos que se oponen al cambio pro-
puesto.
3. Hay fallas en el encuadre de trabajo.
El encuadre no ha sido claramente especificado; por ejemplo, los participantes no tienen
sus roles claramente establecidos, o no se han especificado los recursos y los plazos de
ejecución.
4. Hay fallas en la comunicación.
Existe una relación simbiótica entre organización y comunicación. La comunicación en
torno a los cambios debe ser objeto de diseño, tanto como los cambios mismos. Muchas
veces se producen mensajes que se desautorizan recíprocamente, no porque no exista
intencionalidad de cambio sino porque no se atiende debidamente a la comunicación.
La posibilidad de superación de las fallas señaladas nos remite al análisis sistemático de
las contradicciones en la acción comunicativa del proceso de cambio. Su corrección nos
pone en el camino de la coherencia del discurso y la acción, requisito para la credibili-
dad del proceso de cambio.
El desarrollo organizacional como proceso de cambio

El desarrollo organizacional trata del cambio planificado de la organización en su con-
junto o aspectos parciales de ella. Las organizaciones se están transformando; asumen nuevos
desafíos; la naturaleza fundamental de las organizaciones está cambiando. Uno de los métodos
posibles para abordar dicho cambio es la técnica de desarrollo organizacional (DO), que es en sí
misma un método de diagnóstico e intervención, utilizando una metodología de investigación-acción.
– 391 –
Según French y Bell (1996, pág. 4):

“Una diferencia fundamental entre el desarrollo organizacional y otros programas de me-
joramiento de la organización es el papel del consultor en DO y su relación con los clientes. Los
consultores en DO establecen una relación de colaboración de relativa igualdad con los miem-
bros de la organización, a medida que juntos identifican los problemas y las oportunidades y em-
prenden una acción. El papel de los consultores en DO es por lo común estructurar las actividades
para ayudar a la organización a resolver sus propios problemas y aprender a hacerlo mejor. Los consultores
en DO son co-aprendices, así como colaboradores, a medida que ayudan a los miembros de la
organización a encontrar formas efectivas de trabajar problemas. Comúnmente, los consultores
en DO no proporcionan soluciones a los problemas; sirven como facilitadores y asistentes, no
como consejeros expertos”. “…los practicantes del DO enseñan a los clientes la forma de resol-
ver sus propios problemas. La meta de dejar a los miembros de la organización mejor preparados
para resolver sus propios problemas es un aspecto característico del desarrollo organizacional.
En la literatura se llama “autorrenovación”, “aprender la forma de aprender”, o “aprendizaje
organizacional”, pero se refiere a enseñar a los clientes las habilidades y el conocimiento claves
requeridos para su autosuperación. Este método de consultoría fomenta el desarrollo de compe-
tencias, el crecimiento, el aprendizaje y la participación y el empowerment a todo lo largo de la
organización”.
Para French y Bell (1996, págs. 5 y 25):
“El desarrollo organizacional es un proceso que se enfoca en la cultura, los procesos y la

estructura de la organización, utilizando una perspectiva total del sistema”. “Es una estra-
tegia de cambio que interviene en los procesos humanos y sociales de las organizaciones”.
Para resumir, he aquí las principales características que distinguen al desarrollo organiza-
cional según French y Bell (1996, pág. 34):
1. El DO se enfoca en la cultura y los procesos.
2. Específicamente, el DO fomenta la colaboración entre los líderes de la organización y
los miembros en la administración de la cultura y de los procesos.
3. Los equipos de todas clases son de una importancia particular para el desempeño de las
tareas y son los objetivos de las actividades del DO.
4. El DO se concentra primordialmente en el aspecto humano y social de la organización y,
al hacerlo, interviene también en los aspectos tecnológicos y estructurales.
5. La participación y el compromiso de todos los niveles de la organización en la resolu-
ción de problemas y en la toma de decisiones son los sellos del DO.
6. El DO se concentra en el cambio del sistema total y considera las organizaciones como
sistemas sociales complejos.
7. Los practicantes del DO son facilitadores, colaboradores y coaprendices con el sistema
cliente.
8. Una de las metas de primer orden es lograr que el sistema cliente sea capaz de resolver
por sí mismo sus problemas, mediante la enseñanza de las habilidades y el conocimien-
to del aprendizaje continuo por medio de métodos autoanalíticos. El DO considera al
mejoramiento de la organización como un proceso permanente en el contexto de un
entorno en constante cambio.
9. El DO se basa en un modelo de investigación-acción con una extensa participación de
los miembros del sistema cliente.
– 392 –
10. El DO adopta una perspectiva de desarrollo que busca el mejoramiento tanto de los in-
dividuos como de la organización. Tratar de crear soluciones “en las que todos ganan”
es una práctica común en los programas de DO.
Estas definiciones dicen ambos autores, aclaran los aspectos característicos del campo del
DO y la razón por la cual es una estrategia de cambio tan poderosa, cuya clave reside en la co-
laboración entre los miembros de la organización y el consultor en el abordaje de los problemas
organizacionales, donde este último aporta la metodología y los miembros de la organización
imaginan, planifican, desarrollan, implementan y evalúan el proceso de cambio.
El diagnóstico y la intervención organizacional a través del manejo de las distintas

variables organizacionales
En los capítulos anteriores se han desarrollado técnicas de diagnóstico e intervención para
las políticas públicas y las siguientes variables organizacionales:
1. Políticas públicas.
2. De la organización en su conjunto:
a) Diagnóstico e intervención sobre los sistemas organizacionales.
b) El planeamiento estratégico y la gestión por objetivos y para resultados.
c) La gestión de la calidad en la administración pública.
3. La motivación de las personas en las organizaciones públicas.
4. El trabajo en equipo y el aprendizaje organizacional en organismos públicos.
5. Las organizaciones públicas en su relación social.
6. Las relaciones de poder y liderazgo en las organizaciones públicas.
7. Cultura organizacional pública.
8. El conflicto.
En cada caso se deberán elegir las técnicas apropiadas, estas señaladas a título de ejemplo
u otras. Lo que manda es el problema a resolver, lo que guía es el buen diagnóstico. No conviene encarar
el cambio con programas enlatados, de los que son tan afines las consultoras como estrategia de
marketing de vender su producto, ni las preferencias intelectuales de un determinado consultor.
Se reitera, la solución deviene del análisis del problema, del conocimiento del estado del arte y
del stock de conocimientos acumulados en la materia, y del análisis de factibilidad y viabilidad
política de las soluciones propuestas. La solución requiere de la mejor alternativa técnica que
encuentre consenso en su aplicación, que maximice los beneficios y minimice los costos de todo
tipo, no solamente los económicos. La intervención siempre parte de una buena comprensión
diagnóstica del problema y es un traje a medida para dicha organización, sus integrantes, su
cultura, sus relaciones de poder, su inserción en el contexto social.
La utilización de la investigación-acción como metodología para desarrollar el

cambio organizacional
La investigación-acción es un método para la resolución de problemas, basado en datos
secundarios, primarios y un co-diagnóstico efectuado entre los directivos, los miembros de la
organización y el equipo consultor. El consultor y su equipo aportan la metodología, cuestio-
narios, entrevistas, talleres, etc. Los miembros de la organización, y en particular los directivos,
– 393 –
el líder del proceso de cambio, el equipo impulsor del cambio, aportan una visión del mismo,
señalando los objetivos que se desean alcanzar. Lo amplían haciendo participar a la mayor can-
tidad de miembros de la organización en el proceso y, de ser posible, elementos significativos
de la órbita organizacional. Se retroalimentan. Co-desarrollan las estrategias. Formulan los pro-
gramas y proyectos de cambio. Dividen las tareas, los roles y asignan las responsabilidades en el
proceso de transformación. Implementan el cambio, monitorean su impacto (contrastan logros
con objetivos), su efectividad y evalúan su eficacia mediante el control de gestión.
La investigación-acción es especialmente adecuada para los programas de cambio plani-
ficado. Es un modelo de aprender (acerca de la dinámica del cambio organizacional) y hacer,
poniendo en práctica los esfuerzos de cambio.
Argyris promueve la investigación-acción bajo la clasificación de “ciencia de la acción”, y
cree que esta (la investigación-acción) es más apropiada y efectiva para el estudio del cambio so-
cial y de la acción social que la “ciencia normal” (C. Argyris, R. Putnam, y D. M. Smith, 1985;
C. Argyris, Inner, 1986; C. Argyris y D. A. Schon, 1974; C. Argyris, 1983).
Los pasos de la investigación-acción en un proceso de cambio

1. Problematización: consiste en relevar los problemas de la organización, el árbol de proble-
mas, las causas y relaciones causales, los actores interesados, sus valores e intereses, sus fuerzas
relativas, las posibilidades de coaliciones favorables y desfavorables que agraven o impidan la
solución de los problemas. Las visiones acerca de los problemas. Posibilidades de negociación.
Contradicciones cuando existe oposición entre la formulación de nuestras pretensiones, por una
parte, y nuestras actuaciones, por otro. Dilemas, un tipo especial de contradicción, pudiendo
presentarse como dos tendencias irreconciliables que se descubren al analizar la práctica, pero
que revelan discrepancias de valores e intereses, o bien diferencias de intereses o motivaciones
entre dos o más partes. Dificultades o limitaciones, aquellas situaciones en que nos encontra-
mos ante la oposición para desarrollar las actuaciones deseables de instancias que no podemos
modificar o influir desde nuestra actuación directa e inmediata, lo cual requeriría un actuación
a largo plazo, como es el caso de ciertas inercias institucionales o formas de organización. El
hecho de vivir una situación problemática no implica conocerla; un problema requiere de una
profundización en sus causas y significado. Hay que reflexionar por qué es un problema, qué le
dio origen, cuáles son sus términos, sus características, cómo se describe el contexto en que este
se produce y los diversos aspectos de la situación, así como también las diferentes perspectivas
que del problema pueden existir. Estando estos aspectos clarificados, hay posibilidades de for-
mular claramente el problema y declarar nuestras intenciones de cambio y mejora.
2. Diagnóstico: una vez que se ha identificado el significado del problema que será el centro del
proceso de investigación, y habiendo formulado un enunciado del mismo, es necesario realizar
la recopilación de información que nos permitirá un diagnóstico claro de la situación. La bús-
queda de información consiste en recoger evidencias y datos, opiniones, y formular un análisis
reflexivo que nos lleve a una correcta formulación del problema. Un buen diagnóstico ayuda a
encontrar mejor las alternativas de solución.
En este diagnóstico es importante contar no sólo con la visión interna de los miembros de
la organización, sino también con las opiniones de los actores relevantes de su contexto de ac-
tuación como contra-roles referenciales, usuarios, clientes, interesados, financiadores, y demás
actores con poder de influir positiva o negativamente en el cumplimiento de la misión de la
organización pública. Para un correcto diagnóstico es conveniente triangular fuentes y utilizar
– 394 –
datos secundarios preexistentes. De ser necesario se completarán con una recolección primaria
adicional.
3. Diseño de la propuesta de cambio y transformación: una vez que se ha realizado el análisis
e interpretación de la información relevada y a la luz de la visión y misión de la organización,
en el marco de sus valores y de las políticas públicas que se persiguen y de las demandas sociales
que se buscan satisfacer, se está en condiciones de proponer las transformaciones y cambios que
el diagnóstico recomienda y el mapa de fuerzas considera viable, una propuesta de cambio y
mejoramiento acordada como la mejor realizable (viable, factible). Del mismo modo, es necesa-
rio en este momento definir un diseño de hitos de monitoreo y criterios de éxito que se pondrán
en juego en el momento de la evaluación (paso 5).
4. Aplicación de propuesta: una vez diseñada la propuesta de acción, es llevada a cabo por las
personas de un modo participativo e inclusivo, para eludir o morigerar la resistencia al cambio.
5. Monitoreo/Evaluación: va proporcionando evidencias del alcance y las consecuencias de las

acciones emprendidas, las que a su vez retroalimentarán el proceso. Los puntos de evaluación
se refieren a su aplicación en hitos predeterminados, con ítems a ser observados en cada uno a
lo largo de todo el proceso de cambio.
Es posible incluso encontrarse con nuevas situaciones no previstas que impliquen una redefi-
nición del problema, dando comienzo a otro ciclo en la espiral de la investigación-acción.
Uno de los criterios fundamentales a la hora de evaluar la nueva situación y sus conse-
cuencias, es en qué medida el propio proceso de investigación-acción ha supuesto un proceso
participativo de cambio, implicación y compromiso de los propios involucrados.
Muy importante resulta evaluar las tensiones y contradicciones que se van produciendo
durante el proceso de cambio.
Se deben analizar las distintas posturas y sus modificaciones durante el proceso, y clarificar
los argumentos a favor y en contra de cada una, esto si se hace en talleres grupales es mejor, pues
muchas personas pueden cambiar su visión durante la discusión. En dicho taller es conveniente
separar los momentos, darse un espacio de tiempo para que todos deban encontrar argumentos
a favor de algo, y luego otro período para argumentar en contra. Esto obliga a cada uno a salir,
por un momento, de sus posiciones extremas y tratar de comprender a la otra parte.
Características de la investigación-acción
1. Es participativa: los miembros de la organización forman parte en el proceso de inves-
tigación-acción en forma cooperativa de: equipos impulsores del proceso de cambio;
colaboradores y facilitadores que trabajan conjuntamente con directivos y el equipo
consultor.
2. Es auto-evaluativa: las modificaciones son evaluadas continuamente, retroalimentando
el proceso y mejorando las prácticas.
3. Es reflexiva y orientada a la acción: reflexiona sobre el proceso de investigación y
acumula evidencia empírica desde diversas fuentes de datos. También busca auscul-
tar diversidad de interpretaciones que enriquezcan la visión del problema de cara a su
mejor solución. No se queda en el diagnóstico y la propuesta, por el contrario, con ella
encara la acción de transformación recomendada y la monitorea y corrige, en un pro-
ceso de retroalimentación permanente a partir del cual se introducen transformaciones,
redefiniciones y nuevas reformas. Los hallazgos tienden a aplicarse de forma inmediata.
– 395 –
El proceso es interactivo de forma que vaya provocando un aumento de conocimiento

(teorías) y una mejora inmediata de la realidad concreta.
4. El éxito del proceso se planifica, se ejecuta y se explota en términos de legitimidad y
consenso alcanzados para sustentar otros nuevos cambios.
La característica de indagación de colaboración de la investigación-acción sugiere que el

investigador y los agentes públicos trabajen co-generando conocimiento para promover el cam-
bio y la transformación, y determinen en forma conjunta las necesidades, los problemas críticos
y las hipótesis y acciones inherentes al proceso de cambio.
Asimismo, proporciona una perspectiva diferente para los directivos públicos cuando tra-
tan de resolver los problemas, es decir, abordarlos en términos de causa-efecto y de vislumbrar
sus soluciones, no sólo como una hipótesis de acción de una gama de varias, sino en la bús-
queda de soluciones dialogadas. La recopilación sistemática de datos acerca de las variables
relacionadas con la cultura de la organización y la comprobación de los efectos de las acciones
gerenciales sobre esas variables, ofrecen un nuevo instrumento para la comprensión de la diná-
mica organizacional. Todas estas características se ajustan a las particularidades de cambio y
transformación de cada organización.
La evaluación diagnóstica organizacional inicial se realiza en una colaboración consultor/
organización pública, sobre la base de datos disponibles. Se formulan las primeras hipótesis y
la estrategia colaborativa y de abordaje conjunto. Las entrevistas con informantes clave de la
organización le permiten al consultor evaluar, corroborar o corregir la evaluación diagnóstica
preliminar.
El rol del consultor-investigador-participante en el proceso de investigación-acción, muy por
el contrario de los enfoques empiristas, neo-empiristas, positivistas, neopositivistas de la investi-
gación cuantitativa (que pretende ser neutra, aunque queda demostrado que en ciencias sociales
no existe la neutralidad valorativa) no pretende ser neutro. Al contrario, se propone transformar
con su accionar. Subraya la naturaleza socialmente construida de la realidad (co-construcción
entre diferentes actores sociales), y pone énfasis en la naturaleza esencialmente valorativa de la
investigación (en contraposición con la búsqueda aparente de neutralidad de la anterior).
La experiencia de investigación-acción en el proceso del Planeamiento Estratégico

Participativo de organizaciones públicas (Krieger M., 2013)
En experiencias en materia de Planeamiento Estratégico Participativo en que nos ha to-
cado participar o analizar, y que fueron a nuestro juicio exitosas, este fue encarado como un
programa de investigación-acción (Krieger, 2013 y 2014). Se lo abordó como una acción co-
generativa y colaborativa para la transformación (Denzin, Norman y Lincoln, Yvonna, 2011,
págs. 136-148).
La investigación-acción proporcionó un enfoque metodológico para desarrollar participa-
tivamente el programa de cambio organizacional y cultural que el planeamiento estratégico
buscaba.
Los primeros talleres de evaluación de escenarios y de construcción de los valores comu-
nes, la visión compartida y la misión comprometida, por ser ampliamente participativos, invo-
lucran, comprometen, validan y transforman. Este proceso es monitoreado, retroalimentado y
evaluado permanentemente por el consultor y el responsable máximo de la organización. La or-
ganización se transforma participando, haciendo y produciendo en conjunto el plan estratégico.
– 396 –
Muy importante en la investigación acción es el diseño de instrumentos de análisis de esce-

narios, análisis FODA, desarrollo participativo de valores comunes, visión compartida, misión
comprometida, entre otros. Es a través de ellos que el consultor dispara el proceso e influye
metodológicamente sobre él, dado que los actores (personas y equipos) de la organización son
los que producen los contenidos del plan. Pero, a medida que lo van elaborando, ellos mismos
se van transformando a sí mismos y al organismo, y este es el mayor logro de esta metodología.
En el marco de la producción colectiva de conocimientos y co-construcción organizacional
van desarrollando el cambio organizacional, trasformando su cultura a través del involucra-
miento y la participación.
La propia organización, a medida que va desarrollando el plan estratégico se va transfor-
mando, en su cultura, en el modo de interactuar de las personas, en los valores y la visión; va
co-construyendo su misión, analizando escenarios y el FODA, desarrolla participativamente
estrategias, programas y proyectos, es decir, va produciendo el cambio.
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Yeung, Arthur; Urlich, David; Nason, Stephen y Von Glinow, Ann, La capacidad de aprendizaje en las organiza-
ciones, Oxford University Press, 2000.
Zepeda Herrera, F., Psicología Organizacional, Addison-Wesley Longman, México, 1999.
– 398 –
CUARTA PARTE

El Conflicto y El Cambio en Las Organizaciones Públicas, Técnicas de Diagnóstico e Intervención

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Capítulo 12

Mario J. Krieger y Adriana Fassio

I. El conflicto en las organizaciones públicas

Diagnosticando los conflictos en las organizaciones públicas

Temas, términos o causas del conflicto

Dimensiones del conflicto

Visiones del conflicto

→ Para llevar adelante el diagnóstico sobre el conflicto en la organización estudiada, reali-

El modelo de contradicción para analizar el conflicto

Los componentes de una situación de conflicto

Las formas de resolución de los conflictos

• Fuerza, basada en el dominio y la agresividad para conseguir los objetivos e intereses

Intervenciones de resolución de conflictos en organizaciones públicas

1) La negociación como mecanismo de resolución de conflictos

1.2. El proceso de negociación

A) Las negociaciones verticales entre el equipo de negociadores y su organización

– Traslade los argumentos de la otra parte permanentemente a su organización, y con ella

B) Las negociaciones internas dentro del equipo de negociadores

C) Las negociaciones horizontales entre el equipo que representa a su organización y la otra

D) Las negociaciones externas con terceras partes interesadas

1.3. Fases del proceso de negociación

2) Intervenciones conciliatorias de terceras partes

La táctica de intervención de la tercera parte consiste en una confrontación de estructura-

4.1. Modalidades de arbitraje

4.2. Decisión arbitral vinculante para las partes

6) El ejercicio del poder

II. El proceso de cambio en las organizaciones públicas

1) Diagnosticando la factibilidad de los cambios

7. ¿Necesitan realizarse cambios en unidades de objetivos (UOR) y equipos de la organi-

2) ¿Está preparada la organización para un cambio?

• ¿Cuenta la organización con un plan estratégico que la guíe en el proceso de cambio?

3) Tipos de cambios que se desean plantear y estrategias para lograrlos

4) Parámetros, medición de los cambios planteados y retroalimentación

B) Alcance y profundidad que se le desea dar al proceso de cambio

C) Etapas del proceso de cambio

La quinta etapa consiste en la planificación sistemática de la implantación del cambio.

D) Técnicas de intervención organizacional promoviendo el cambio

• La buena comunicación del proceso de cambio.

El proceso de cambio (según Kurt Lewin)

En la preparación para el cambio se generan motivaciones de cambio. La insatisfacción

2 Ley 26.522/2009 de Servicios de Comunicación Audiovisual (Argentina), http://www.argentina.gob.ar/

a) Abarca una descripción de la situación actual.

En la institucionalización del cambio, este se estabiliza si se institucionaliza en la cultura

Intervención de cambio planificado (Schein)

Etapa 1: Motivación para el cambio

Etapa 2: El cambio. El desarrollo de nuevas actitudes y nuevos comportamientos con base en

Etapa 3: Recongelamiento. Estabilización de los cambios

Estructuras paralelas de aprendizaje

Estrategias normativas-reeducativas del cambio

3) poder-coercitiva: el cambio es el acatamiento de aquellos que tienen menos poder, a los

Esto no significa que en la estrategia normativa-reeducativa se niegue la racionalidad, pero

Implementando el cambio estratégico

• Reconociendo y recompensando la implementación de competencias, actitudes, habi-

El aprendizaje organizacional en los procesos de cambio

Cómo administrar un proceso de cambio

Toda intervención organizacional es un proceso de cambio

Algunas reglas a tener en cuenta en intervenciones en materia de cambio

subsiguientes decisiones de intervenciones, en especial en situaciones nuevas, desconoci-

Principales causas del fracaso de los procesos de cambio

He aquí una apretada síntesis de dichas razones:

El desarrollo organizacional como proceso de cambio

Según French y Bell (1996, pág. 4):

“El desarrollo organizacional es un proceso que se enfoca en la cultura, los procesos y la

El diagnóstico y la intervención organizacional a través del manejo de las distintas