SEJARAH DAN PERKEMBANGAN ADMINISTRASI

NEGARA
Sejarah dan Perkembangan Administrasi Negara

A. Definisi Administrasi Negara

Administrasi mempunyai banyak definisi. Dari berbagai definisi yang ada, dapat
dikelompokkan bahwa administrasi merupakan proses, tata usaha, dan
pemerintahan atau administrasi negara. Selain itu, administrasi juga memiliki tiga
unsur yang berfungsi sebagai pembeda sebuah kegiatan, apakah kegiatan tersebut
merupakan kegiatan administrasi atau tidak. Di tinjau dari segi ilmu, administrasi
mempunyai banyak cabang dan salah satunya adalah administrasi negara.
Administrasi negara pun memiliki banyak definisi, secara umum dibagi sebagai
berikut ;
1. Definisi yang melihat administrasi negara hanya dalam lingkungan lembaga
eksekutif saja.
2. Definisi yang melihat cakupan administrasi negara meliputi semua cabang
pemerintahan dan hal-hal yang berkaitan dengan publik.
Administrasi Negara memiliki keterkaitan yang erat dengan lingkungan sosial, unsur
budaya yang terkandung dalam lingkungan sosial merupakan unsur yang dominan
dalam memberikan pengaruhnya terhadap penampilan administrasi negara.

B. Sejarah Pertumbuhan Administrasi Negara

Ide mengenai administrasi bukanlah hal yang baru, ide semacam ini pernah muncul
dalam ajaran Confisius dalam pidatonya pada saat pemakaman Pericles. Selain itu,
hal yang berkenaan dengan administrasi juga muncul dalam kehidupan bangsa
Mesir kuno. Berbagai bukti sejarah juga menunjukkan bahwa ada upaya-upaya
secara sistematis yang dikobarkan oleh berbagai tokoh seperti Cicero dan
Casiodorus. Hasil dari perjuangan Cicero dapat ditemukan dalam kode etik publik
dari kerajaan- kerajaan lama. Di Jerman dan Austria, sejak abad ke-16 – 18,
tonggak administrasi telah berdiri kokoh ditangan kaum Kameralis yang
memandang administrasi sebagai suatu teknologi. Di Amerika, sejak peristiwa
kemerdekaan, administrasi juga mendapat perhatian yang cukup penting. Secara
umum, administrasi yang ada diharapkan dapat memberikan pelayanan terhadap
kepentingan umum dan kesejahteraan rakyat, bukan sebaliknya, yaitu untuk
mengeruk keuntungan demi kepentingan pribadi.
Di Indonesia sendiri, tegak dan berdirinya administrasi negara dimulai sejak tahun
1957 yang diprakarsai dengan berdirinya Lembaga Administrasi Negara ( LAN ).
Hingga kini LAN tetap memberikan kontribusinya terhadap birokrasi Indonesia.
Kemudian pada tahun 1962 dibentuklah Panitia Retooling Aparatur Negara (
PARAN ), menyusul pada tahun 1964 pendirian Komando Tertinggi Retooling
Aparatur Revolusi ( KOTRAR ). Pada dua dasawarsa pertama berdirinya birokrasi
Indonesia, birokrasi tersebut bersifat spoil system. Tahun 1958, berdasarkan politik
negerinya yang berusaha membangun solidaritas regional Asia Tenggara, Indonesia
mengikuti konferesi di Manila dan kemudian membentuk Eastern Regional
Organisation For Public Administration ( EROPA ), Selain itu, Indonesia juga
menjalin hubungan dengan International Institute For Administrative Science ( IIAS )
di Brussel.

C. Pendekatan Administrasi Negara Modern

Pendekatan administrasi negara diuraikan menjadi pendekatan tradisional,
pendekatan perilaku, pendekatan pembuatan keputusan (desisional) dan
pendekatan ekologis. Pendekatan tradisional berisi pengungkapan tentang berbagai
pengaruh ilmu politik. Administrasi yang terdiri dari berbagai disiplin ilmu juga
memiliki cara pendekatan dan metode yang beragam, oleh karena itu, kajian yang
terdapat dalam administrasi negara bersifat dinamis.

D. Pentingnya Study Administrasi Negara

a. Kekhususan Administrasi Negara
Keberadaan administrasi negara dibandingkan dengan berbagai organisasi sosial
yang ada, dapat diketahui bahwa administrasi negara memiliki suatu kekhususan
tersendiri. Menurut Caiden (1982), administrasi negara memiliki tujuh kekhususan,
yaitu ;
1. Kehadiran administrasi negara tidak bisa dihindari.
2. Administrasi negara mengharapkan kepatuhan.
3. Administrasi negara mempunyai prioritas.
4. Administrasi negara mempunyai kekecualian.
5. Manajemen puncak administrasi negara adalah politik.
6. Penampilan administrasi negara sulit diukur.
7. Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi negara.

b. Identifikasi Administrasi Negara

Berikut identifikasi administrasi negara menurut Gerald E. Caiden;
a. Identifikasi administrasi pemerintahan.
b. Identifikasi organisasi publik.
c. Identifikasi orientasi sikap administrasi.
d. Identifikasi proses yang bersifat khusus.
e. Identifikasi aspek publik.
Lima identifikasi tersebut mengandung unsur yang bersifat umum, yakni :
administrasi negara menunjukkan aktivitas komunal yang diorganisasikan secara
publik, dalam arahan politik, dan beroperasi berdasarkan kaidah-kaidah publik.

E. Peranan Administrasi Negara

Berbagai peranan penting dari administrasi negara tidak lepas dari kegiatan-
kegiatan yang bersifat publik. Di bidang pembangunan, selain berperan dalam
bidang prosedur, teknik, dan mekanik, administrasi juga memberikan bekal
mengenai pengorganisasian dalam kegiatan sosial. Selain itu, peranan administrasi
negara juga sangat diperlukan dalam perkembangan globalisasi yang sangat erat
dengan persaingan bebas. Secara politis, administrasi negara berperan memelihara
stabilitas negara, sedangkan secara ekonomi, administrasi negara bertujuan
menjamin kemampuan ekonomi nasional untuk menghadapi dan mengatasi
persaingan global.

F. Krisis Identitas
Menurut Henry (1995:21), krisis yang terjadi pada administrasi negara merupakan
persoalan internal bagaimana administrasi memandang dirinya sendiri. Secara rinci
krisis identitas dimaksud menunjukkan bahwa:
1. Krisis identitas yang dihadapi administrasi negara bertumpu pada tiadanya
kesepakatan tentang administrasi negara sebagai ilmu atau bukan.
2. Suatu pengetahuan dapat dipandang sebagai ilmu apabila memenuhi dua
ukuran berikut:
a. mempunyai paradigma teoritis;
b. mempunyai teori-inti.
3. Nicholas Henry mengemukakan lima paradigma administrasi negara, yakni;
a. Dikhotomi politik-administrasi (1900-1927);
b. Prinsip-prinsip adiministrasi (1927-1937);
c. Administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-sampai sekarang);
d. Administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-1970);
e. Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970-sampai sekarang)
4. Administrasi negara dapat dipandang sebagai studi multidisipliner yang bersifat
eklektis karena banyak konsep yang dipinjam dari ilmu-ilmu lain.

G. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu-ilmu Lain

1. Administrasi negara merupakan salah satu cabang ilmu sosial, karena itu, setiap
kegiatannya selalu berkaitan dengan berbagai ilmu sosial lainnya seperti ilmu
sejarah, antropologi budaya, ilmu ekonomi, administrasi niaga, ilmu jiwa, sosiologi
dan ilmu politik.
2. Perspektif administrasi negara akan lebih mudah diungkapkan menggunakan
analisis sejarah dan antropologi budaya. Penggunaan analisis antropologi budaya
akan melengkapi analisis sejarah.
3. Ilmu ekonomi membantu dalam analisis biaya dan manfaat, administrasi niaga
dengan konsep PPBS dan makna Gerakan Manajemen Ilmiahnya. Sementara ilmu
jiwa membantu memahami individu dalam situasi administrasi.
4. Sosiologi membantu dalam pembahasan mengenai birokrasi dan kooptasi, yang
merupakan hal-hal yang menonjol dalam studi administrasi negara.

H. Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Politik

1. Administrasi negara dan ilmu politik memiliki keterkaitan yang telah berjalan lama,
karena tidak ada pembatas yang tegas antara kedua ilmu ini.
2. Administrasi negara dipandang sebagai salah satu aspek dari proses politik dan
merupakan salah satu elemen dalam sistem pemerintahan.
3. Munculnya dikhotomi politik-administrasi yang sebenarnya merupakan gerakan
koreksi terhadap buruknya karakter pemerintah.
I. Masalah Focus dan Locus dari Administrasi Negara
 Menurut Nicholas Henry, administrasi negara mengenal lima paradigma berikut:
Paradigma 1 : Dikhotomi politik-administrasi (1900-1926).
Paradigma 2 : Prinsip – prinsip administrasi negara (1927-1937).
Paradigma 3 : Administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-1970)
Paradigma 4 : Administrasi Negara sebagai ilmu administrasi (1956-1970).
Paradigma 5 : Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970 – sampai
sekarang).
 Kelima paradigma tersebut saling tumpang tindih, dimana paradigma 1 dan 3
merupakan locus dan paradigma 2 dan 4 merupakan focus, sedangkan paradigma 5
merupakan perwujutan dari locus dan focus dari administrasi negara.

J. Fungsi-Fungsi P.O.S.D.Co.R.B. dalam Administrasi Negara

Fungsi ini dikembangkan oleh Luther H. Gullick. Adapun yang dimaksud dengan
POSDCoRB adalah planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting,
budgeting.

1. Perencanaan ( Planning ) adalah kegiatan yang berkaitan dengan penyusunan

garis-garis besar dari suatu yang akan dikerjakan yang diperlukan untuk mencapai
tujuan organisasi. Dalam pemerintahan, ada tiga macam perencanaan, yakni:
perencanaan jangka panjang, menengah, dan pendek.
2. Pengorganisasian ( Organizing ) adalah kegiatan yang berkaitan dengan
penyusunan struktur yang dirancang untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan
yang telah ditentukan. Dalam administrasi negara, organisasi dan personalia
merupakan dua faktor utama.
3. Staffing adalah proses pengarahan dan latihan sekelompok orang yang
mengerjakan suatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang menyenangkan.
Adapun metode dalam staffing adalah : latihan jabatan, penugasan khusus,
simulasi, permainan peran, satuan tugas penelitian, pengembangan diri dan lainnya.
Selain itu, ada tiga tipe program dalam staffing, yakni : presupervisory programs,
middle management programs, dan executive development programs.
4. Pengarahan ( Directing ) adalah pembuatan keputusan-keputusan dan
menyatukannya dalam aturan yang bersifat khusus dan umum. Fungsi ini
melibatkan pembimbing dan supervisi terhadap usaha bawahan dalam rangka
mencapai sasaran-sasaran organisasi.
5. Pengkoordinasian ( Coordinating ) adalah kegiatan-kegiatan yang bertujuan
untuk mempertalikan berbagai bagian pekerjaan dalam suatu organisasi.
Keberhasilan koordinasi tergantung pada keberhasilan atau efektivitas dari fungsi-
fungsi perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan.
6. Pelaporan ( Reporting ) adalah fungsi yang berkaitan dengan pemberian
informasi kepada manajer, sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti
perkembangan dan kemajuan kerja. Pentingnya pelaporan terdapat dalam konsep
sistem informasi manejemen yaitu dalam pembuatan keputusan oleh manajer.
7. Penganggaran ( Budgeting ) adalah fungsi yang berkaitan dengan pengendalian
organisasi melalui perencanaan fiskal dan akutansi. Anggaran, baik APBN maupun
APBD, menunjukkan dua hal, yaitu sebagai pernyataan fiskal dan sebagai
mekanisme. Menurut Allen Schick, ada tiga tujuan anggaran: pengawasan,
manajemen, dan perencanaan. Sedangkan fungsinya ada empat, yaitu: fungsi
kontrol, fungsi manajemen, fungsi perencanaan, dan fungsi evaluasi.

K. BIROKRASI
 Pengertian Birokrasi
Ada beberapa rumusan mengenai definisi birokrasi, yakni: pendekatan struktural,
pendekatan behavioral (perilaku) dan pendekatan pencapaian tujuan.

 Tipe Ideal Birokrasi dari Max Weber

1. Birokrasi merupakan kebutuhan pokok peradaban modern. Masyarakat modern
membutuhkan satu bentuk organisasi birokratik. Pembahasan mengenai birokrasi
mempunyai kemiripan dengan teori organisasi klasik.
2. Mengenai otorita. Weber mengajukan 3 tipe idealnya, yakni:
1. Otorita tradisional berdasarkan pada pola pengawasan dimana legimitasi
diletakkan pada loyalitas bawahan kepada atasan.
2. Otorita kharismatik menunjukkan legimitasi yang berdasarkan sifat-sifat pribadi
yang luar biasa.
3. Otorita legal rasional kepatuhan bawahan berdasarkan atas legalitas formal
dalam yurisdiksi resmi.
3. Kelemahan teori Weber adalah keengganan untuk mengakui adanya konflik di
antara otorita yang disusun secara hirarkis dan sulit menghubungkan proses
birokratisasi dengan modernisasi yang berlangsung di negara-negara berkembang.
4. Tipologi yang diajukan oleh Weber, selanjutnya dikembangkan oleh para sarjana
lain, seperti oleh Fritz Morztein Marx, Eugene Litwak, Textor dan Banks.

 Pentingnya Birokrasi
1. Penting dalam berbagai kegiatan yang berhubungan dengan tahapan dan proses
kebijakan publik.
2. Menurut Robert Presthus, birokrasi berperan penting sebagai delegated
legislation, initiating policy dan internal drive for power, security and loyalty.
3. Dalam birokrasi, ada tiga pertanyaan pokok yang harus diperhatikan, yaitu :
1. Bagaimana para birokrat dipilih ?
2. Apakah peranan birokrat dalam pembuatan keputusan ?
3. Bagaimana para birokrat diperintah ?
4. Di negara-negara berkembang, birokrasi berperan penting dalam meningkatkan
penyelenggaraan pembangunan nasionalnya.
 Kelemahan dan Problema dalam Birokrasi
Kelemahan-kelemahan birokrasi adalah sebagai berikut:
a. penetapan standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara fungsional
b. terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas, impersonalitas dan hirarki
c. kecenderungan birokrat untuk menyelewengkan tujuan-tujuan organisasi
d. berlakunya pita merah dalam kehidupan organisasi
Kelemahan yang terdapat dalam birokrasi lebih mengarah kepada disfungsi
birokrasi, hal ini sesuai dengan apa yang dikemukakan oleh K. Merton, yakni
bureaucratic dysfunction dengan ciri utamanya trained incapacity.

L. Studi Perilaku dan Sumber Daya

1. Studi perilaku administrasi bertujuan:
a. menunjukkan apa yang harus dilakukan pada satu situasi tertentu;
b. memberikan deskripsi lingkungan di mana organisasi bergerak;
c. memberikan kerangka konseptual untuk memecahkan masalah-masalah
organisasi
2. Pandangan filosofi mengenai administrasi negara terbagi menjadi dua, yaitu:
pandangan makro dan pandangan mikro.
3. Etika administrasi bertujuan mendorong agar birokrat berperilaku benar dan
berguna.
4. Kecenderungan dalam administrasi kepegawaian adalah dorongan
menumbuhkan partisipasi para pekerja dalam proses pembuatan keputusan.
5. Administrasi keuangan pada tingkat nasional dipandang sebagai isu politik dan
sosial. Administrasi keuangan juga berfungsi sebagai alat koordinasi.

M. Studi Perbandingan dan Pengembangan

1. Administrasi Negara sebagai pendatang baru dalam dunia akademik didorong
untuk mencapai dua tujuan sekaligus, yakni: untuk memberikan bobot ilmiah bagi
administrasi negara, dan untuk membuat agar semua program bantuan teknis
berhasil.
2. Kegiatan-kegiatan dalam rangka studi Organisasi dan Metode meliput tiga hal
berikut: penyelidikan organisasi, penyempurnaan metode, dan penelaahan tata
ruang..
3. Perkembangan masyarakat yang kompleks mendorong lahirnya study
administrasi dibidang-bidang khusus yang bertujuan meningkatkan efektivitas dan
efisiensi organisasi.

N. Masalah Teori Administrasi Negara

 Pengertian Teori Administrasi Negara
1. Teori administrasi negara adalah serangkaian usaha untuk melakukan
konseptualisasi mengenai apakah yang dimaksudkan dengan administrasi negara,
bagaimana caranya memperbaiki hal-hal yang dikerjakan oleh administrasi negara,
bagaimana menentukan apa yang harus dikerjakan oleh administrator publik,
mengapa orang berperilaku tertentu dalam suatu situasi administrasi, dan dengan
cara apakah aparatur pemerintah disusun dan dikoordinasi untuk mencapai tujuan-
tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.
 Jenis-jenis Teori Administrasi Negara
1. Berikut teori administrasi menurut beberapa ahli:
a) William L Morrow, yang menyebutkan teori administrasi negara terdiri dari:
1. teori deskriptif
2. teori preskriptif
3. teori normatif
4. teori asumtif
5. teori instrumental

b) Stephen P. Robbins, yang mengajukan lima teori administrasi, sebagai berikut:

1. teori hubungan manusia
2. teori pengambilan keputusan
3. teori perilaku
4. teori sistem
5. teori kontingensi

c) Stephen K. Bailey, mengajukan empat teori administrasi negara, teori ini berisi
upaya-upaya yang dilakukan untuk memperbaiki pemerintahan. Berikut teori dari K.
Bailey:
1. teori deskriptif ( berkaitan dengan “apa” dan “mengapa” )
2. teori normatif ( berkaitan dengan “apa yang seharusnya” dan “apa yang baik” )
3. teori asumtif ( berkaitan dengan “prekondisi” dan “kemungkinan-kemungkinan” )
4. teori instrumental ( berkaitan dengan “bagaimana”dan “kapan” )

 Mazhab-mazhab Teori Administrasi Negara

1. Menurut C.L. Sharma ada enam mazhab teori administrasi negara, yakni:
mazhab proses administrasi, empirik, perilaku manusia, sistem sosial, matematika,
dan teori keputusan.
2. Menurut Gerald Caiden ada delapan mazhab teori administrasi negara, yakni:
mazhab proses administrasi, empirik, perilaku manusia, analisis birokratik, sistem
sosial, pembuatan keputusan, matematika, dan integrasi.
3. Mazhab yang dikemukakan oleh Caiden dapat dikelompokkan lagi menjadi dua,
yakni : mazhab reduksi proses administrasi dan mazhab sistem holistik administrasi.
Pada akhirnya mazhab ini melahirkan mazhab integrasi.

O. Kebijaksanaan Publik dan Akuntabilitas Administrasi

• Dasar-dasar Kebijaksanaan Publik
1. Ada tiga faktor yang menghubungkan kebijaksanaan publik dengan institusi
pemerintah:
a. Pemerintah yang memberikan legitimasi pada kebijaksanaan publik
b. Kebijaksanaan publik mengandung aspek yang bersifat universal
c. Pemerintah merupakan satu-satunya lembaga yang dapat melakukan pemaksaan
kepada masyarakat.
2. Dasar pembentukan kebijaksanaan publik adalah kepentingan publik.
Kepentingan publik adalah kepentingan-kepentingan yang menyangkut kepentingan
masyarakat. Kebijaksanaan publik tidak hanya dibuat oleh pemerintah, tapi dapat
juga oleh organisasi-organisasi lain.
3. Model-model analisis kebijaksanaan publik menurut Thomas R. Dye adalah:
a. Sistem
b. Massa Elit
c. Kelompok
d. Rasional
e. Inkremental
f. Institusional.

Sedangkan menurut Robert Presthus adalah sebagai berikut:

a. Kebijaksanaan sebagai Proses Hasil
b. Studi Kasus
c. Strategi Inkremental Terpisah
d. Kebijaksanaan sebagai, variabel Independen.

• Proses Kebijaksanaan Publik

1. Menurut Anderson tahap kebijaksanaan publik terdiri dari: formasi masalah,
formulasi kebijaksanaan, adopsi kebijaksanaan, implementasi kebijaksanaan, dan
evaluasi kebijaksanaan.
2. Menurut Jones proses kebijaksanaan publik terdiri dari: persepsi, definisi,
agregasi, organisasi, evaluasi, dan terminasi kebijaksanaan.
3. Menurut Brewer tahap-tahap dalam proses kebijaksanaan publik adalah:
estimasi, seleksi, implementasi, evaluasi dan terminasi kebijaksanaan
4. Menurut Mc Nichols proses kebijaksanaan publik terdiri dari: tahap formulasi,
tahap implementasi, tahap organisasi, tahap interpretasi, dan tahap reformulasi..
5. Formulasi kebijaksanaan membahas cara masalah publik memperoleh perhatian
dari pembuat kebijaksanaan, cara perumusan usul kebijaksanaan, dan cara memilih
salah satu usul kebijaksanaan di antara alternatif-alternatif.
6. Implementasi kebijaksanaan menunjuk pada pelaksanaan kebijaksanaan publik
secara etektif.
7. Evaluasi kebijaksanaan bertujuan mengukur efektifitas dan dampak
kebijaksanaan. Alat bantu yang dapat dipergunakan antara lain performance
budgeting, program budgeting dan PPBS.
8. Terminasi kebijaksanaan merupakan proses penyelesaian terhadap suatu
kebijakan.