Proceso de Cumplimiento

GUÍA RÁPIDA Nº 4
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
PRIMERA EDICIÓN
SETIEMBRE 2008
2,550 Ejemplares
© Gaceta Jurídica S.A.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. Nº 822
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA

BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2008-11506
LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED

ISBN: 978-603-4002-91-3
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL

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DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES
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Sofía Salinas Cruz
Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. Catherine Sevilla Torello
San Alberto 201 - Surquillo Juan Manuel Sosa Sacio
Lima 34 - Perú Yolanda Soledad Tito Puca
GENERALIDADES
PRESENTACIÓN
El proceso de cumplimiento ha alcanzado una gran rele-

vancia en la práctica procesal constitucional. La razón de ello
es que su ámbito de acción ha sido desarrollado y precisado
tanto en la legislación como en la jurisprudencia, con lo cual
su efectividad es cada vez mayor. Es un proceso que actual-
mente no se restringe a tutelar la exigencia de ciertos derechos
legales frente a la Administración estatal (su función típica),
sino que en el fondo se ha constituido en un importante me-
canismo de defensa de derechos constitucionales, para lo cual
basta constatar su aplicación continúa en la defensa de dere-
chos pensionarios o de salud, por citar dos ejemplos.
La Guía Rápida del Proceso de Cumplimiento, que aquí

presentamos a la comunidad jurídica, es la más completa y útil
publicación informativa editada a la fecha para conocer los
alcances normativos y jurisprudenciales del proceso de cum-
plimiento. Es una obra de carácter operativo, que combina el
minucioso estudio teórico-normativo de las figuras procesales
constitucionales con la información jurisprudencial relevante,
casos prácticos, cuadros sinópticos, modelos de demandas y
escritos y demás elementos que proveen al lector de un am-
plio bagaje de herramientas aplicativas para llevar adelante
un proceso de cumplimiento con éxito. Ninguna obra se había
adentrado de un modo tan riguroso e integral al conocimiento
de los alcances de este proceso constitucional.
5
Como se podrá observar, la presente guía no se restringe

a una repetición, inservible para el lector, de la regulación del
proceso de cumplimiento, sino que analiza la problemática
observada en la práctica. Al respecto, es particularmente rele-
vante todo el desarrollo jurisprudencial sobre los actos o man-
datos que pueden ser objeto de un proceso de cumplimiento,
teniendo en cuenta la cantidad de deberes inobservados por el
Estado, decisiones administrativas que no llegan a tener apli-
cación efectiva. Así, pues, con la sola revisión de esta guía,
el lector se hace dueño rápida y ágilmente de toda una expe-
riencia en el manejo del proceso constitucional de amparo en
todos sus alcances, para enfrentar de mejor forma la difícil
labor, en muchos de los casos, de lograr que el Estado cumpla
sus obligaciones frente a los ciudadanos.
Por todo lo señalado, es un placer presentar la Guía

Rápida del Proceso de Cumplimiento, publicación especiali-
lizada que estamos seguros será de mucha utilidad operativa
para quienes acudan a ella y que complementa la relevante
información brindada mes a mes por Gaceta Constitucional,
la única revista en nuestro medio especializada en el análisis
multidisciplinario de las sentencias del Tribunal Constitucional
y demás información constitucional relevante.
FEDERICO G. MESINAS MONTERO

Coordinador General de Gaceta Constitucional
6
CAPÍTULOS
8
GENERALIDADES
CAPÍTULO
1 GENERALIDADES
1. Contenido y objeto
Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la de-

legación del poder y el mandato de la ciudadanía(1), se entiende que la
Administración Pública tiene como finalidad servir al interés público(2).
Sin embargo, a veces la actuación de los agentes estatales no se

guía por este precepto, por lo que se hace necesario el control judicial
de los actos y omisiones de la Administración en su interacción con los
administrados.
En este orden de ideas, nuestra Constitución reconoce el proceso de

cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario para
que cumpla una norma legal o acto administrativo, cuando sea renuente
a ello. De este modo, ante conductas omisivas, actos pasivos o de inercia
de los agentes públicos, el juez constitucional impone el cumplimiento
de los deberes omitidos(3), ordenando que se ejecute el acto debido –o el
(1) El artículo 45 de la Constitución señala que “[e]l poder del Estado emana del pueblo”; asimismo, el artículo
44 considera un “deber primordial del Estado” “promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”.
(2) La Ley N° 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General) es el referente claro y preciso que
regula la actuación del poder público, así el artículo III del Título Preliminar señala: “La presente Ley
tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración
Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los adminis-
trados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general”.
(3) Mediante este proceso puede lograrse indirectamente la protección de derechos fundamentales (como,
por ejemplo, el derecho a la salud), siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de la adminis-
tración de acatar un mandato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
9
cumplimiento eficaz ante un acto aparente o defectuosamente realiza-

do–, sin perjuicio de la responsabilidad en que se incurra (artículo 200,
inciso 6 de la Constitución Política; artículos 2 y 66 del Código Procesal
Constitucional).
2. Antecedentes
El proceso de cumplimiento tiene sus orígenes en el derecho anglo-

sajón(4). En Inglaterra puede encontrarse el writ of mandamus (mandato
compulsivo o de ejecución) que, según el viejo derecho inglés, “se expide
por las cortes (…) a cualquier individuo o entidad que tenga un cargo
público, para que cumpla con sus funciones en caso de pasarlas por alto”.
Esta institución luego pasó a Estados Unidos y está referida a la solicitud
que puede presentar todo ciudadano ante el órgano de justicia, a fin de
que expida un mandamiento dirigido a una autoridad para que ejecute un
deber funcional que le fue legalmente impuesto, aun cuando su ejercicio
no hubiere sido reglamentado.
En todo caso, sería de Colombia de donde hemos tomado esa insti-

tución, país que la reconoció en su Constitución de 1991. Aunque con
algunas diferencias con nuestro proceso constitucional, tiene también por
finalidad hacer cumplir normas legales y actos administrativos, y es co-
nocida en primera instancia por el juez administrativo y en alzada por el
Tribunal Contencioso Administrativo. Además, como requisito de proce-
dibilidad, la ley que regula su funcionamiento establece que la acción de
cumplimiento colombiana no podrá perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos. Respecto al requerimiento previo a la autoridad
–que, como veremos, también se exige en nuestro ordenamiento–, este re-
quisito tiene una excepción, pues la Ley Nº 393(5) indica que se podrá pres-
cindir de este cuando, por cumplirse a cabalidad, se produzca el inminente
peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, lo que deberá
ser sustentado en la demanda. Asimismo, señala que la solicitud podrá ser
(4) LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 142.
GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución peruana de 1993. Fondo de Desarrollo
Editorial de la U. de Lima, Lima, p. 374.
(5) Ley Nº 393 del 29 de julio de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política
colombiana.
10
GENERALIDADES
presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir,

sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia.
3. Naturaleza
Nuestro ordenamiento jurídico ha recogido esta institución desde la

Carta de 1993, denominándole “acción de cumplimiento” e incorporán-
dolo como una “garantía constitucional” con presencia autónoma respec-
to a los otros procesos constitucionales.
Tal consagración y su posterior desarrollo trajo diversos cuestiona-

mientos y opiniones encontradas en la doctrina(6) y la jurisprudencia(7) .
Así, se sostuvo que la finalidad del proceso de cumplimiento no es tutelar
derechos (o bienes) constitucionales, sino el acatamiento de obligaciones
provenientes de normas legales o actos administrativos; por ello, pese a
que fue reconocido en la norma fundamental, no se trataría de un proce-
so constitucional, sino de uno meramente “constitucionalizado” que, no
obstante ser reconocido en la Carta, no comparte los fines de los procesos
constitucionales (garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales).
Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que

la “acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que,
prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o principio
constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, me-
diante el control de la inacción administrativa”(8). En el mismo sentido, la
comisión que elaboró el anteproyecto del Código Procesal Constitucional
(6) ABAD YUPANQUI, Samuel; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge; EGUIGUREN PRAELI, Franciso; GAR-
CÍA BELAUNDE, Domingo; MONROY GÁLVEZ, Juan y ORÉ GUARDIA, Arsenio. Código Pro-
cesal Constitucional. Estudio introductorio, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico.
Palestra, Lima, 2005, p. 124. CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”, en: Derecho
Procesal Constitucional. Susana Castañeda Otsu (coordinadora). Jurista, Lima, 2003, pp. 450-451; del
mismo autor, más recientemente “El proceso de cumplimiento. ¿Redimensionamiento o crónica de una
muerte anunciada?”, en: Actualidad Jurídica. Tomo 138, mayo de 2005, p. 141; CASTILLO CÓRDO-
VA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. ARA Editores - Universidad de Piura, Lima,
2004, pp. 38, 39; MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Gaceta
Jurídica, Lima, 2004, pp. 412 y 413; PALMA ENCALADA, Leny. “El proceso de hábeas data y de
cumplimiento en el diseño del Código Procesal Constitucional”, en: Revista Jurídica del Perú. Año V,
N° 62, mayo-junio 2005, pp. 126, 127.
(7) STC recaída en el Exp. N° 191-2003-AC/TC (F.J. 2) de fecha 26 de setiembre de 2003.
(8) STC cit. Fundamento Jurídico 2.
11
señaló que dicho proceso fue incluido únicamente por su mención en la

Carta Magna, pese a que consideraban que la referida institución debía
ser eliminada(9).
Asimismo, otro importante sector de la doctrina(10) sustentó que si

bien este proceso busca la eficacia del cumplimiento de los actos legis-
lativos, así como la legalidad de los actos administrativos, esto en rea-
lidad constituía un auténtico derecho constitucional. En tal sentido, se
señaló que “la acción de cumplimiento es una garantía constitucional que
actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero,
la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de
los actos administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal
o un acto administrativo sean aprobados cumpliendo los requisitos for-
males de la norma y que, además, estén conforme a las disposiciones
sustantivas establecidas en la Constitución y en la ley, sino que tengan
vigencia. En este sentido, la acción de cumplimiento esencialmente busca
asegurar, he aquí la novedad, la eficacia de las normas legales y los actos
administrativos; convirtiendo el cumplimiento de normas legales y actos
administrativos por parte de la autoridad en un derecho fundamental de
los ciudadanos”(11).
Más allá de la polémica originada, lo cierto es que el Tribunal Cons-

titucional ha definido este asunto en la sentencia Expediente N° 0168-2005-
PC/TC, y concluido que el proceso de cumplimiento es un auténtico pro-
ceso constitucional, no solo por estar reconocido en la Constitución, sino
incluso porque protege un derecho fundamental no enumerado. Así, sos-
tuvo que “el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del dere-
cho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales
y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcio-
nario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que
incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los
casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal Constitucional
(relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos
(9) ABAD YUPANQUI y otros. Código Procesal Constitucional (…). Ob. cit, p. 125.
(10) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 141. En el mismo sentido, MONTOYA CHÁVEZ, Víctorhugo.
“Cuestionamientos sobre la conservación del proceso de cumplimiento y pretensiones controversiales”,
en: Actualidad Jurídica. Tomo 133, diciembre de 2004.
(11) Ob. cit., p. 35.
12
GENERALIDADES
en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia

de las normas legales y actos administrativos a través del proceso consti-
tucional de cumplimiento”(12).
4. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento
El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional

establece que dos son los fines esenciales de los procesos constituciona-
les: garantizar la primacía de la Constitución y garantizar la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales.
Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en reali-

dad tendrían como auténtica finalidad tan solo “garantizar la primacía de
la Constitución en el seno del entero ordenamiento jurídico”(13), pues la
otra finalidad –tutelar los derechos constitucionales– sería “una concre-
ción de la primera, en la medida que garantizar la plena vigencia de los
derechos fundamentales significará asegurar la primacía –sobre las nor-
mas legales, infralegales y de toda actuación de cualquier ente público
o privado– de las normas de la Constitución, en este caso, de las normas
que recogen los derechos constitucionales”(14).
Al respecto, dentro del “marco de la función de ordenación del

Tribunal Constitucional”, el colegiado en pleno, intentando dar por zan-
jado el debate sobre la naturaleza del proceso de cumplimiento (¿tute-
la o no derechos fundamentales?), llegó a la conclusión de que ambos
fines de los procesos constitucionales se logran a través del proceso de
cumplimiento.
Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el

Expediente N° 0168-2005-PC/TC. El Tribunal Constitucional señaló
en esta ocasión que “el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordena-
miento jurídico (…) constituye uno de los valores preeminentes de todo
sistema democrático”, y por ello “los poderes públicos y los ciudadanos
(12) STC Exp. N° 00168-2005-AC/TC (F.J. 6, cursivas agregadas) de fecha 29 de setiembre de 2005.
(13) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Tomo I, p. 28.
(14) Ibídem, pp. 28-29.
13
deben guiar su conducta por el Derecho”(15). En tal sentido, el control de

la regularidad del sistema jurídico constituye “un principio constitucio-
nal básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la
constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrati-
vos”. Tal regularidad no se referirá solo a que las normas de rango legal
o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos for-
males y sustantivos previstos en la Carta, sino que también se requiere
que sean eficaces.
Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las

normas legales y de los actos administrativos, y teniendo en cuenta los
artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reco-
noció el derecho constitucional a “asegurar y exigir la eficacia de las nor-
mas legales y de los actos administrativos”(16). En tal sentido, el proceso
de cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremacía cons-
titucional) como la subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los
procesos constitucionales.
5. Legislación básica
• Constitución Política de 1993: artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y

artículo 205.
Se consagra a la “acción de cumplimiento” como una “garantía cons-

titucional”, asimismo, se señala que el Tribunal Constitucional es
competente para conocer del proceso de cumplimiento como última y
definitiva instancia, tras lo cual solo queda recurrir al sistema supra-
nacional para buscar la protección de los derechos fundamentales.
• Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237: artículos I-IX TP;

1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de

cumplimiento. Contiene una parte general que es aplicable a todos
(15) Esto, a partir de los principios constitucionales de soberanía popular y forma republicana de gobierno,
el carácter social y democrático de nuestro Estado, y el principio de jerarquía normativa.
(16) STC Exp. N° 00168-2005-AC/TC (F.J. 9) de fecha 29 de setiembre de 2005.
14
GENERALIDADES
los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso

de amparo que supletoriamente se extienden al cumplimiento, así
como disposiciones referidas específicamente a la tramitación de este
proceso.
• Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301 (publicada

el 23 de julio de 2004).
• Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución

Administrativa Nº 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre de 2004).
Estas normas desarrollan las atribuciones del Tribunal Constitucional,

y su funcionamiento en la tramitación y resolución de los procesos
constitucionales.
• Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Nº 26520: artículo 9,

num. 2 (publicada el 8 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de cum-

plimiento para la tutela de derechos constitucionales y fundamentales,
los ciudadanos y de la comunidad.
15
CAPÍTULO
2 ÁMBITO DE PROTECCIÓN
El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcio-

nario o autoridad pública renuente:
1. Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo

firme.
2. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan

emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que

haya al menos un contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que
el contenido del deber exigido no puede obedecer a la subjetividad del
potencial demandado ni del demandante sino a parámetros jurídicos
objetivos.
Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos

–de acuerdo con el artículo 200, inciso 4 de la Constitución– a normas de
rango de ley; es decir, leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter gene-
ral y ordenanzas municipales.
En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en

cuenta que por el artículo 1.1 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, son actos administrativos las declaraciones de
las entidades que, en el marco de normas de Derecho Público, están des-
tinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En ese
17
sentido, el Código Procesal Constitucional requiere, para que se ordene

su cumplimiento, que se trate de un acto con calidad de firme, es decir,
que hayan vencido los plazos para interponer los recursos administrativos
que procedan sobre él, con lo que quedaría confirmada su eficacia.
De este modo, con este proceso se reacciona ante la pasividad de la

autoridad, para que ella misma deje su inactividad y se pronuncie expre-
samente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución ad-
ministrativa o dictar un reglamento.
El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la

jurisprudencia, ha completado los requisitos necesarios que debe reunir
la norma legal o el acto administrativo, para que sean exigibles a través
de este proceso constitucional (incisos 1 y 2 del artículo 66 del Código
Procesal Constitucional).
Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la STC Expediente N° 0191-

2003-AC/TC, el tribunal determinó que “(...) debe tratarse de un mandato
que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose
de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condi-
ciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administra-
tivo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente”.
Asimismo, mediante la STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC (caso Maxi-

miliano Villanueva Valverde) el tribunal consideró que para la proceden-
cia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del
funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las característi-
cas mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administra-
tivo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin
de que el proceso de cumplimiento prospere. De este modo señaló:
“Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto

administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles
a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del
funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos
deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
18
ÁMBITO DE PROTECCIÓN
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitable-

mente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones

dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siem-

pre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actua-
ción probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos adminis-

trativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en
tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario”.
19
CAPÍTULO
3 CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
El juez, al calificar la demanda, está facultado para declarar su im-

procedencia liminar. Estas causales de improcedencia están establecidas
en el Código Procesal Constitucional, tanto las de carácter general como
las específicas del proceso de cumplimiento.
1. Causales de improcedencia de carácter general
- De una lectura del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, la de-

manda será improcedente cuando, luego de presentada la demanda, cesa
la violación o la amenaza de violación del derecho constitucional, o si la
violación se ha convertido en irreparable (por ejemplo, si la autoridad ha
cesado en su renuencia a cumplir determinada norma legal o ejecutar un
acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo con-
sidere, y de acuerdo con el agravio producido, podrá declarar fundada la
demanda precisando los alcances de su decisión.
- En aplicación a contrario sensu del artículo 2 del código se declarará

improcedente la demanda cuando, tratándose de amenaza al derecho
invocado, esta no es ni cierta ni inminente. Es decir, cuando no hay
datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no hay datos objetivos
de que vaya a ocurrir próximamente.
- Asimismo, del artículo 5.1 del código se desprende que la demanda

resultará improcedente si los hechos y el petitorio alegado no se refie-
ren al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado,
21
pues todo proceso constitucional pretende proteger frente a una le-

sión o amenaza a los derechos fundamentales; en el caso del proceso
de cumplimiento –conforme a lo anotado antes– la demanda deberá
estar referida al derecho constitucional “a asegurar y exigir la eficacia
de las normas legales y de los actos administrativos”. Cuando el pro-
ceso planteado no busque tal finalidad, sino que se pretenda la protec-
ción de un aspecto no protegido del derecho constitucional invocado,
el juez deberá declarar la improcedencia de la demanda.
- El artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional señala que es

causal de improcedencia la existencia de otras vías procedimentales
específicas igualmente satisfactorias. En el caso del proceso de cum-
plimiento estas se refieren a otras vías para el cumplimiento del deber
legal o administrativo omitido. Así tenemos, por ejemplo, del proce-
so contencioso-administrativo, en el que puede obtenerse que “[s]e
ordene a la Administración Pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme”(17).
Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos constituciona-

les. En la antigua legislación que regulaba los procesos constitucio-
nales se mencionaba que estos podían plantearse de manera “alterna-
tiva” u “optativa” a los procesos de la vía ordinaria; sin embargo, si
el actor decidía recurrir a esta ya no podía recurrir a la constitucional,
pues era causal de improcedencia que “el agraviado opt[e] por recu-
rrir a la vía judicial ordinaria”. Actualmente, los procesos constitu-
cionales ya no son optativos (alternativos), sino subsidiarios; es decir,
que solo proceden en el supuesto de que no exista un proceso judicial
igualmente eficaz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a
una “excepcionalidad por subsidiaridad”(18).
En tal sentido, solo se podrá acudir al proceso de cumplimiento cuan-

do se demuestre que las otras vías ordinarias no son idóneas, satisfac-
torias o eficaces para la satisfacción de la pretensión de la demanda
por la necesidad de protección urgente, o por situaciones especiales
(17) Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, artículo 5.4.
(18) CASTILLO CÓRDOVA. Ob. cit. Tomo I, p. 276.
22
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante

demostrar que el proceso de cumplimiento es la vía idónea y eficaz
para la tutela solicitada.
- Conforme al artículo 5.3 del Código Procesal Constitucional, no pro-

cede la demanda cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro
proceso judicial para pedir tutela de su derecho constitucional.
A diferencia de la anterior causal, que se refería a que no existiera

otro proceso que –en abstracto y para el caso concreto– sea igual o
más protector que el de cumplimiento, este caso supone que la de-
manda no procede si en la realidad ya se inició un proceso judicial
que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto admi-
nistrativo. En cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el
mismo propósito que el proceso constitucional; es decir, regresar las
cosas al estado anterior a la vulneración alegada en el relato de los
hechos contenido en la demanda.
- Vale anotar que lo prescrito en el artículo 5.4 –exigencia de agotar las

vías previas– no resulta pertinente para el proceso de cumplimiento
(ni para el de hábeas corpus). En la antigua regulación contenida
en la Ley N° 26301 para la acción de cumplimiento, se consideraba
erróneamente como vía previa al requerimiento por conducto notarial
remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha consi-
derado llamar a este documento “requisito especial de la demanda”,
desprendiéndole además de la formalidad notarial para ser válido. A
parte de este requisito, no será necesario agotar la vía administrativa
que pueda existir.
- Si a la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o la ejecu-

ción del acto lesivo o se ha convertido en irreparable, también esta-
mos ante un motivo para declarar la improcedencia de la demanda,
en términos del artículo 5.5 del código.
Esta norma se justifica, pues al no existir una afectación vigente no ha-

bría un derecho que proteger. A diferencia del supuesto contemplado
por el segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal Constitucional
–que también refiere al cese de la agresión o amenaza en un proceso
23
en trámite– aquí el cese se produce antes que el agraviado recurra al des-

pacho del juez constitucional para presentar la demanda.
- Finalmente, el artículo 5.10 debe ser leído en concordancia con el

70.8 del Código Procesal Constitucional; en ese sentido, si la deman-
da se interpone vencido el plazo legalmente establecido, que como
veremos es de veinte días, deberá ser declarada improcedente.
2. Causales de improcedencia de carácter específico

al proceso de cumplimiento
El artículo 70 del Código Procesal Constitucional contiene las dis-

posiciones relativas a los casos de improcedencia –en específico– para el
proceso de cumplimiento, de modo que este no procede en los siguientes
supuestos:
- Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial,

Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones.
- Cuando se demande al Congreso de la República para exigir la apro-

bación o la insistencia de una ley.
- Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser garanti-

zados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.
- Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar

la validez de un acto administrativo.
- Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potes-

tades expresamente calificadas como discrecionales por la ley.
- Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un pro-

ceso competencial (en similar sentido tenemos al artículo 5.9 del
código).
- Cuando no se cumplió con requerir previamente al demandado el cum-

plimiento del deber legal o administrativo reclamado. Este requisito es-
pecial de la demanda está previsto en el artículo 69 del código, y consiste
24
en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber

omitido, ante lo cual la Administración cuenta con diez días útiles para
contestar. Tal posibilidad permite a la Administración corregir su inac-
ción o actuación defectuosa. De continuar resistiéndose la autoridad a
cumplir su deber legal o administrativo –sea por negación expresa o por
no contestar la solicitud de fecha cierta– el agraviado tiene expedito su
derecho a presentar la demanda de cumplimiento.
- Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de pres-

cripción de sesenta días desde la fecha en que la autoridad o funcio-
nario recibió el requerimiento(19). Esto se justifica por el carácter ex-
cepcional y urgente de los procesos constitucionales, de modo que si
se precisa de tutela urgente, la norma considera que el afectado acu-
dirá prontamente buscando la protección de su derecho.
Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su finalidad

está relacionada con la seguridad jurídica, pues es claro que al trans-
currir el tiempo se generen nuevas relaciones jurídicas, inclusive con
terceros, cuyos intereses podrían verse perjudicados pese a estar am-
parados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no puede
mantener indefinidamente abierta la puerta del proceso constitucio-
nal, estableciéndose esta causal de improcedencia.
- Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia

la aplicación a contrario sensu del artículo 2 del Código Procesal
Constitucional. Al respecto, puede declararse la improcedencia cuan-
do la demanda no esté dirigida a que se acate una norma legal o se
ejecute un acto administrativo.
No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el máxi-

mo tribunal ha adecuado el proceso de cumplimiento convirtiéndolo
en uno de amparo(20), al considerar que la demanda fue mal planteada
con respecto al tipo de proceso.
(19) La referencia a la “notificación notarial” del artículo 70.8 del Código Procesal Constitucional debe
entenderse como el “documento de fecha cierta” que se señala en el artículo anterior.
(20) Expediente Nº 07873-2006-PC/TC. A este tema nos abocamos en la parte correspondiente de esta
guía.
25
3. Reglas de procedencia para el cumplimiento con-

tenidas en el precedente vinculante
La sentencia recaída en el Expediente N° 00168-2005-PC/TC re-

solvió la demanda de cumplimiento presentada por don Maximiliano
Villanueva Valverde contra la Oficina de Normalización (ONP), solici-
tando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pensión de
jubilación conforme a lo dispuesto en la Ley N° 23908.
La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional

estableció como precedente vinculante los criterios de procedibilidad
de las demandas de cumplimiento y requisitos comunes de la norma
legal y del acto administrativo para que sean exigibles a través de este
proceso, los que deben ser tomados en cuenta al momento de presentar la
demanda, pues de lo contrario será declarada su improcedencia.
Entonces, el Tribunal Constitucional consideró que para la proceden-

cia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del
funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las característi-
cas mínimas comunes, y de no reunirse tales características ni los requisi-
tos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional la
vía del proceso de cumplimiento no será idónea.
Así, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una

norma legal, la ejecución de un acto administrativo o la emisión de una
resolución, debe existir un mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que
no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, (d)
de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea incondicional (ex-
cepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre que su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria).
(a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se

acuda exigiendo el cumplimiento de disposiciones legales o actos admi-
nistrativos regulares y permanentes en el tiempo, asimismo, que se trate
de mandatos actuales cuya vigencia no ha expirado.
(b) Que el mandato deba ser cierto y claro significa que este no debe
ser deducido, sino que debe fluir claramente de la norma legal o del acto
administrativo cuyo cumplimiento se exige y del que se beneficia al de-
mandante. Por el contrario, si se pretende exigir el cumplimiento de actos
26
administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas, confusas o

vagas la demanda deberá ser declarada improcedente, pues el mejor lugar
donde discutir el tema es el proceso ordinario, donde pueden actuarse
todos los medios de prueba que permitan conocer el contenido preciso
del mandato.
Asimismo, también estaríamos ante la ausencia de certeza y claridad

si estamos ante disposiciones muy generales, o que para su aplicación re-
quieran interpretaciones complejas.
(c) Además, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a inter-

pretaciones dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el
sentido del mandato que aún esté pendiente de resolverse. Asimismo, no
se admite que sobre el mandato recaigan interpretaciones contradictorias
o incompatibles por parte de diversas autoridades competentes, o incluso
de una misma entidad.
Al respecto, en el caso del Expediente N° 02864-2004-AC/TC, en

que se solicitaba el cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal,
se estableció aprobar la incorporación de un predio al área de expansión
urbana principal. En este proceso existían opiniones dispares –y, por lo
tanto, controversia– en relación con la incorporación del predio, pues el
Inrena y el Conam discrepaban respecto a si se requería de la opinión
técnica de la primera de las instituciones. Al existir una evidente contro-
versia respecto de los hechos que impedían cumplir con el acuerdo mu-
nicipal, esto no podía ser dilucidado en dicho proceso de cumplimiento
siendo que la demanda fue declarada improcedente.
(d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento,

se refiere al hecho de que la norma legal o el acto administrativo cuyo
cumplimiento se exige, tenga la virtualidad suficiente para constituirse en
mandamus para la autoridad o funcionario público y, por ende, poder ser
exigible a través del proceso de cumplimiento debido a su validez legal.
(e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que tra-

tándose de uno condicional su satisfacción no sea compleja ni requiera
de actuación probatoria, implica que la ejecución del mandato requie-
re prima facie no estar sometido a condiciones, o sea a la ocurrencia de
27
acontecimientos futuros o inciertos que hagan depender de estos el cum-

plimiento del mandato. Sin embargo, podría admitirse la existencia de
una condición, siempre que su satisfacción no sea dificultosa y no requie-
ra de actividad probatoria.
Así, cuando la condición a cumplirse sea de simple cumplimiento y

no requiera pasar por una estación probatoria –de la que carecen los pro-
cesos constitucionales– se podrá acceder a esta vía procesal.
Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N° 05735-

2006-PC/TC, en el que se analizó el “mandato condicional” previsto en
el Reglamento de la Ley del Profesorado para conceder licencia sindical
con goce de remuneraciones, y que consistía en probar la condición de
dirigente sindical. A consideración del TC esta condición de que se acre-
dite el estatus de dirigente sindical era única y simple (por lo tanto, no
compleja ni que requería de actuación probatoria), lo que fue acreditado
con los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarándose fun-
dada la demanda.
De otra parte, también en la STC Expediente N° 00168-2005-PC/TC,

el tribunal indicó que, para el caso del cumplimiento de actos administra-
tivos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados se deberá
(f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir in-
dividualizar al beneficiario.
Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al benefi-

ciario de este; el acto administrativo debe ser lo suficientemente claro en
lo que dispone, en razón del carácter sumario y de actividad probatoria
mínima que poseen los procesos constitucionales. Claro está, si al fun-
cionario público no le está permitido ningún tipo de discrecionalidad, es
lógico que el acto administrativo deba contener un mandamus con dere-
chos y beneficiarios totalmente identificados, por lo que comprobada la
renuencia y las pautas antes descritas puede ampararse la demanda de
cumplimiento.
28
CAPÍTULO
4 LEGITIMIDAD PARA
OBRAR ACTIVA
Cuando se exija el cumplimiento de un mandato originado en una

norma con rango de ley o por un reglamento, es decir, cuando se trate
de una norma de carácter general, cualquier persona está legitimada para
interponer la demanda.
Por otro lado, si la pretensión es que se cumpla con un acto adminis-

trativo, solo podrá interponer la demanda quien haya sido el directamente
afectado o quien, en todo caso, invoque interés para que se cumpla con el
deber omitido (artículo 67 del Código Procesal Constitucional). Además,
el afectado puede comparecer en el proceso por medio de representación
procesal, que no requiere de ser inscrita (artículo 39).
1. Representación procesal
Para la presentación de la demanda el afectado puede comparecer por

medio de representante procesal, no siendo necesaria la inscripción del
acto apoderamiento otorgado.
Siguiendo los parámetros del Código Procesal Civil (artículo 72),

para que tenga validez el poder para litigar, este podría ser otorgado por
escritura pública (sin necesidad de inscribirlo en registros públicos) o por
poder mediante acta ante el juez que conoce el proceso constitucional.
Sin embargo, apartándose de este razonamiento y teniendo en cuen-

ta la previsión del Título II, Capítulo IV de la Ley del Notario, en lo
29
referente a “Los Poderes”, se puede entender que, además de las clases de

poder autorizadas por el Código Procesal Civil, valdría también la repre-
sentación procesal por poder fuera de registro, y por poder contenido en
documento con firma legalizada(21). De lo contrario, si solo nos ciñéramos
a lo previsto en el código corremos el riesgo de “convertir los requisitos
procesales de legitimación en un ritualismo excesivo a tal grado y en tal
magnitud que termine por enervar los efectos de protección que carac-
terizan a todo proceso constitucional, [lo que] simplemente es inadmisi-
ble” (STC Exp. Nº 1956-2004-AA/TC, f. j. 2); más aún, si cuando en un
proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el
proceso debe declararse concluido, el juez y el Tribunal Constitucional
deben declarar su continuación (artículo III del Título Preliminar).
Para el caso de personas que no residen en el Perú, la deman-

da será formulada por representante acreditado. El Código Procesal
Constitucional expresamente señala que bastará que el poder esté regis-
trado ante el Cónsul del Perú en la ciudad del extranjero que correspon-
da y que se legalice la firma del cónsul ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores, no siendo necesaria su inscripción en Registros Públicos.
2. Procuración oficiosa
Esta figura aparece ante la necesidad de tutela urgentísima. El pro-

curador oficioso viene a ser un apoderado sin que exista poder; así, cual-
quier persona puede interponer la demanda y comparecer en nombre del
afectado si es que este se encuentra imposibilitado para ello y no tiene
un representante procesal o un apoderado judicial, ya sea porque sufre
constantes atentados contra la libertad individual, por razones de fundado
temor o amenaza, ante una situación de inminente peligro o, en general,
por cualquier otra causa análoga.
Asimismo, se trata de una situación temporal, pues para que los actos
procesales de este gestor procesal tengan validez, deberá ratificarse la
(21) El poder por carta con firma legalizada –conforme al texto vigente del artículo 120 de la Ley del Nota-
riado– se otorga en documento privado, y si se trata respecto de asuntos inherentes al cobro de beneficio
de derechos laborales, seguridad social en salud y pensiones, el poder por carta con firma legalizada solo
tiene una validez de tres meses para cantidades menores a media UIT.
30
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA
demanda y la actividad procesal realizada por el procurador oficioso una

vez que el impedimento sea removido y que el afectado se halle en posi-
bilidad de comparecer ante el proceso. De lo contrario, deberá declararse
la conclusión del proceso.
3. Patrocinio de intereses difusos
Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difusos o

colectivos, estamos ante una legitimación activa para obrar amplia,
pues a diferencia de lo que sucede en los procesos civiles (que contempla
solo la legitimación restringida), en los procesos constitucionales la legi-
timación corresponde a cualquier persona, señalando además el Código
Procesal Constitucional, en su artículo 67, que la Defensoría del Pueblo
también está legitimada para interponer la demanda de cumplimiento en
estos casos, según las atribuciones contenidas en el artículo 161 de la
Constitución y su Ley Orgánica.
Además, el artículo 82 del Código Procesal Civil puede ayudarnos

a establecer algunas precisiones, pues explica que “el interés difuso es
aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de per-
sonas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el
medioambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor”.
De este modo, los intereses difusos son diferenciados de los intereses

individuales (que atañen directamente a una persona determinada) y, a su
vez, diferenciados de los intereses colectivos, que corresponden a un con-
junto determinado de personas (como los sindicatos de trabajadores o los
pueblos indígenas)(22).
4. Representación judicial por abogado
Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al

abogado patrocinante. Siguiendo el artículo 80 del Código Procesal Civil
(de aplicación supletoria), en el escrito de demanda el interesado o su
(22) ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Derecho Ambiental: Ambiente sano y desarrollo sostenible. De-
beres y Derechos. Proterra, Lima, pp. 295-296.
31
representante pueden otorgar o delegar al abogado las facultades genera-

les de representación a que se refiere el artículo 74(23) del mismo Codigo.
En estos casos no se requiere observar las formalidades del artículo 72(24),
pero sí que se designe el domicilio personal del representado y su decla-
ración de estar instruido de la representación o delegación que otorga y
de sus alcances.
Por su parte, el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial(25)

considera implícitas las facultades de representación del abogado, aun
cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo
en los procesos, sin necesidad de la intervención de su patrocinado, el
abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con
excepción de aquellos para los que se requiere poder especial con arre-
glo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere
poder especial para interponer medios impugnatorios en representación
de su cliente, según se tiene de la disposición autoritativa contenida en el
mismo artículo.
(23) Código Procesal Civil

Artículo 74.- La representación judicial confiere al representante las atribuciones y potestades generales
que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige facultades expresas. La repre-
sentación se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la ejecución de la sentencia y el cobro
de costas y costos, legitimando al representante para su intervención en el proceso y realización de todos
los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervención personal y directa del representado.
(24) Código Procesal Civil
Artículo 72.- Clases de poder atendiendo a la formalidad empleada.
El poder para litigar se puede otorgar solo por escritura pública o por acta ante el juez del proceso, salvo
disposición legal diferente.
Para su eficacia procesal, el poder no requiere estar inscrito en los Registros Públicos.
(25) Artículo modificado por el Artículo Único de la Ley Nº 26624, publicada el 20 de junio de 1996.
32
CAPÍTULO
5 LEGITIMIDAD PARA
OBRAR PASIVA
Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refiere al

demandado; es decir, la autoridad o funcionario de la Administración
Pública a quien se le imputa la renuencia a dar cumplimiento de una
norma legal o ejecutar un acto administrativo firme, o a quien se le soli-
cita pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Es decir, es
el titular del deber a ser cumplido.
En ese sentido, la demanda de cumplimiento se interpone en principio

contra la autoridad o funcionario a quien corresponda ejecutar este deber.
Si el demandado no es la persona obligada a cumplir el deber omitido,
entonces deberá informarlo al juez indicando qué autoridad es la obligada
a cumplir el mandato legal o administrativo. De mediar duda sobre el su-
jeto obligado el proceso continuará, emplazándose a quien conforme con
el ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con lo ordenado
(artículo 68 del Código Procesal Constitucional).
1. La defensa del Estado
El procurador público ejercita la representación y defensa en los pro-

cesos del sector al que pertenece, o de la entidad dependiente de dicho
sector. Actúa en calidad de demandante, demandado, denunciante, denun-
ciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en representa-
ción del sector o ministerio, y convenir en la demanda, desistirse de ella o
transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones
de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del
33
Estado y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en

defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente un informe de
su gestión.
Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la defen-

sa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el
procurador público que corresponda, o el representante legal que el fun-
cionario o servidor designe sin perjuicio de la intervención del procurador
público.
Se debe emplazar con la demanda al funcionario o autoridad para que

pueda intervenir en el proceso, aunque este no se llegue a apersonar; asi-
mismo, se le debe notificar con la resolución que pone fin a la instancia.
Del mismo modo, debe emplazarse con la demanda y notificarse con la
resolución que pone fin a la instancia a la propia entidad estatal para que
pueda intervenir en el proceso; sin embargo, la no participación de cual-
quiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artículo faculta al procurador público para que, antes de

que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en
conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada
cuando considere que sí se afecta el derecho constitucional invocado en
el petitorio contenido en la demanda.
De otro lado, si es que el demandante tomara conocimiento antes o

durante el proceso que a quien pretende demandar ya no ocupa el cargo
que desempeñaba, puede solicitar al juez que este no sea emplazado con
la demanda.
Por cierto, cabe tener en cuenta que se derogó el segundo párrafo del
referido artículo 7(26), que establecía que las instituciones públicas con
rango constitucional podían actuar directamente, sin la intervención del
procurador público. Este párrafo también contemplaba la posibilidad de
que las entidades con personería jurídica propia actúen directamente.
(26) Ley N° 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo párrafo del artículo 7 del Có-
digo Procesal Constitucional.
34
CAPÍTULO
6 COMPETENCIA DEL JUEZ

E IMPEDIMENTOS
Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, con la potestad
delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos–, no todos los órga-
nos jurisdiccionales son competentes para conocer cualquier asunto.
Al respecto, se conoce a la competencia como la aptitud del juzga-

dor para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley. Así, el
artículo 51 del Código Procesal Constitucional señala qué juez es compe-
tente para conocer de la demanda de amparo (y en aplicación supletoria,
la de cumplimiento).
En el caso de un proceso de cumplimiento contra un funcionario o

autoridad pública renuente la competencia está dada:
Por el grado: el juez de primera instancia.
Por la materia: el juez especializado en lo civil.
Por el territorio: queda a elección del demandante, pues la ley desig-
na igual competencia al juez especializado en lo civil de turno:
- Del lugar donde se afectó el derecho.
- Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.
- Del lugar donde domicilia el autor de la infracción.
1. Impedimento del juzgador
El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran

las causales de impedimento contenidas en el artículo 305 del Código
35
Procesal Civil, con la finalidad de asegurar una decisión imparcial y fun-

dada en Derecho.
Se incurre en causales de impedimento para dirigir un proceso si el juez:
1. Ha sido parte anteriormente en este.
2. Él o su cónyuge o concubino tiene parentesco dentro del cuarto grado

de consanguinidad, segundo de afinidad o de adopción con alguna de
las partes o con su representante o apoderado o con un abogado que
interviene en el proceso (este impedimento se verifica cuando el abo-
gado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Está prohibido al
abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez).
3. Él o su cónyuge o concubino tiene el cargo de tutor o curador de

cualquiera de las partes.
4. Ha recibido él o su cónyuge o concubino, beneficios, dádivas de al-

guna de las partes, antes o después de empezado el proceso, aunque
ellos sean de escaso valor.
5. Ha conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado

únicamente actos procesales de mero trámite.
Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su impedi-

mento. Si intencionalmente no se abstiene –o lo hace cuando no concurre
una de ellas– incurrirá en responsabilidad disciplinaria y penal.
Por otro lado, la figura de la recusación no se admite para los pro-

cesos constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y
el demandado para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la
causa debido a que peligra su objetividad, no está permitida en este tipo
de procesos en consideración a que “es un proceso especialmente sumario
y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos constituciona-
les, no se permite la recusación del juez, debido a las dilataciones que su
permisión podría generar”(27).
(27) CASTILLO CÓRDOVA. Ob. cit. Tomo II, p. 944.
36
CAPÍTULO
7 TRÁMITE DEL PROCESO
De conformidad con el artículo 74 del Código Procesal Consti-

tucional, el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento será el
mismo que el previsto para el de amparo, en lo que sea aplicable, por lo
que el juez puede adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del
caso.
1. Trámite de primera instancia
1.1. Postulación de la demanda (artículo 42 del Código

Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento se presentará por escrito y contendrá:
- La designación del juez ante quien se interpone. Con ello el de-

mandante señala quién considera que es el juez competente para
conocer la causa.
- El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto

marcará los límites subjetivos del proceso.
- El nombre y domicilio del demandado (sin perjuicio de lo pre-

visto sobre la representación procesal del Estado –artículo 7
del Código Procesal Constitucional– sobre el emplazamiento al
procurador público, y a la entidad o al servidor o funcionario
demandado).
37
- La relación numerada de los hechos que hayan producido, o

estén en vías de producir la agresión.
- Cuál es el deber cuyo cumplimiento se exige en función de una

norma legal o acto administrativo (artículo 2 del Código Procesal
Constitucional).
- Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues

a través del proceso de cumplimiento puede lograrse indirecta-
mente la protección de otros derechos fundamentales (como, por
ejemplo, el derecho a la salud); pero siempre que el acto lesivo
provenga de la renuencia de la Administración de acatar un man-
dato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
- El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de

lo que se pide.
- La firma del demandante o de su representante o de su apodera-

do, y la del abogado.
El proceso de cumplimiento, como todo proceso constitucional, debe

ser tramitado con preferencia en relación con los demás procesos judi-
ciales que tenga a su cargo el juez competente. Por ello, la tramitación
debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la
presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal adminis-
trativo del juzgado o sala correspondiente (artículos 13 y 42 del Código
Procesal Constitucional).
En el Código Procesal Constitucional no se menciona expresamen-

te que los hechos relatados en la demanda deban ir acreditados con las
pruebas correspondientes. Sobre ello y los anexos que deban adjuntarse
al escrito de demanda, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo
425 del Código Procesal Civil y, de ese modo, acompañar con el escrito
de demanda los documentos probatorios que tuviese en su poder el de-
mandante destinados a sustentar su petitorio, pues en los procesos consti-
tucionales no existe etapa probatoria. Asimismo debe adjuntarse la copia
legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su
representante, apoderado o procurador oficioso, así como el poder para
demandar o representar.
38
TRÁMITE DEL PROCESO
Asimismo, debe tenerse en cuenta que los procesos constitucionales

se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
1.2. Plazo para interponer la demanda (artículos 69 y 70.8

del Código Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento debe ser interpuesta antes de que trans-

curran sesenta (60) días hábiles contados desde la fecha de recepción
del documento de fecha cierta, en el que se reclama el cumplimiento del
deber legal o administrativo(28).
Plazo de prescripción
El artículo 44 del Código Procesal Constitucional regula el plazo

para la interposición de la demanda. Aquí puede verse cómo, por el paso
del tiempo, se pierde la posibilidad de ejercer el derecho de acción, sin
que ello signifique que se afecte o se extinga el derecho que se pretendía
proteger mediante el proceso constitucional. En la anterior legislación(29)
se le llamaba erróneamente “plazo de caducidad”, pues confundía ambos
términos.
Estando claros que se trata de un plazo de prescripción y no de cadu-

cidad, téngase en cuenta que la demanda de cumplimiento debe ser inter-
puesta a los 60 días hábiles de haberse producido la afectación, siempre
que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese
hallado en posibilidad de interponer la demanda. De lo contrario, se debe
computar el plazo desde el momento de la remoción del impedimento.
Para el cómputo del plazo se observarán las siguientes reglas:
1) El plazo se computa desde el momento en que se produce la omi-

sión del deber, aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con
anterioridad.
(28) El artículo 70, inciso 8 del Código Procesal Constitucional hace alusión a la “recepción de la notifica-
ción notarial”; sin embargo, debe entenderse por esta a “la recepción del documento de fecha cierta”
como se señala claramente en el artículo 69.
(29) Ley de hábeas corpus y amparo, Ley N° 23506.
“Artículo 37.- El ejercicio de la acción de amparo caduca a los sesenta días hábiles de producida la
afectación (…)”. (Artículo aplicable de manera supletoria al proceso de cumplimiento).
39
2) Si la omisión del deber y la orden que lo ampara son ejecutados si-

multáneamente, el cómputo del plazo se inicia en dicho momento.
3) Si los actos que constituyen la omisión del deber son continuados,

el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su
ejecución.
4) La amenaza de ejecución de un acto lesivo no da inicio al cómputo

del plazo. Solo si la omisión del deber se produce se deberá empezar
a contar el plazo.
1.3. Ausencia de etapa probatoria (artículos 9 y 14 del

Código Procesal Constitucional)
Es conocido que los procesos constitucionales carecen de etapa pro-

batoria, como se señala expresamente en el artículo 9 del Código Procesal
Constitucional. No obstante ello, es claro que debe existir un modo para
que el juez constitucional verifique las afirmaciones de las partes para re-
solver, valorando las pruebas ofrecidas.
En atención a los principios procesales y a la especial urgencia con

que deben ser atendidos este tipo de procesos, si bien no existe una etapa
probatoria propiamente dicha, puede acompañarse con la demanda me-
dios probatorios que sustenten la pretensión, siendo procedentes los me-
dios probatorios que no requieran de actuación. Es más, el código con-
templa la posibilidad de que realice la actuación de pruebas, teniéndose
presente que se refiere solamente a aquellas que el juez considere indis-
pensables y que no afecten la duración del proceso. Con ello, la excepcio-
nal actuación probatoria en el proceso de cumplimiento estará sometida a
la discrecionalidad del juzgador, eximiéndose de la obligación de notifi-
car de esta a las partes.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la resolución del Expe-

diente N° 05118-2006-PC/TC revocó el auto que declaraba el rechazo
liminar de la demanda, al considerar que la ausencia de una etapa proba-
toria en el proceso de cumplimiento no constituye una causal de impro-
cedencia de la demanda prevista en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional, por lo que no cabía rechazarla in limine, toda vez que a su
parecer en autos obraban suficientes elementos de juicio que permitirían
emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
40
Por otro lado, si se desea incorporar nuevos medios probatorios luego

de presentada la demanda, el juez podrá admitirlos siempre que acrediten
hechos trascendentes para el proceso(30) y que hayan ocurrido con poste-
rioridad a la interposición de la demanda; y, siguiendo el mismo razona-
miento ya descrito, que no requieran actuación, incorporándolos al proce-
so principal o al procedimiento cautelar, si fuese el caso. En este caso, la
admisión de nuevos medios de pruebas por parte del juez sí deberán ser
notificadas a la contraparte antes de que se emita la resolución que pone
fin al grado.
1.4. Desistimiento (artículos 49 y 71 del Código Procesal

Constitucional)
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando habla-

mos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos en gene-
ral a la conducta del demandante dirigida a renunciar a su pretensión; y
cuando se trata de un proceso de cumplimiento el desistimiento se refiere
al cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular.
Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad

del demandado. Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no
existan derechos conexos de carácter indisponible, pudiendo haber de-
sistimiento solo en aquellas causas en las que el demandante tenga fa-
cultad de libre disposición, según se lee del cuarto párrafo del artículo
III del Código adjetivo y que se sustenta en la Constitución Política del
Perú, interpretada a la luz del artículo V del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional.
El código no limita la oportunidad para desistirse de la preten-

sión, que puede hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal
Constitucional (pero antes de que ese colegiado emita sentencia). El de-
sistimiento no se presume, por lo que debe ser manifestado por escrito y
con firma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado, para provo-
car los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.
(30) Debe existir pertinencia del medio probatorio, es decir, que haya relación lógica o jurídica entre el me-
dio y el hecho que se quiere probar.
41
De haber solamente un desistimiento parcial de la pretensión, ya sea

cuando se trate de acumulación objetiva o cuando se trate de una acumu-
lación subjetiva activa, el proceso continuará respecto del resto de preten-
siones, o respecto a los actos sobre los que no se haya desistido.
1.5. Rechazo liminar o improcedencia liminar (artículo 47

del Código Procesal Constitucional)
Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el perso-

nal administrativo del juzgado, el código obliga a los jueces a calificar li-
minarmente la demanda, es decir, verificar que se cumplan con los requi-
sitos de forma (de lo contrario declarará su inadmisibilidad) o de fondo
(que ante su incumplimiento deviene la improcedencia).
Si al calificar la demanda el juez considera que esta resulta manifies-

tamente improcedente, lo declarará así expresando los fundamentos de
su decisión. También podrá hacerlo en los casos previstos en el artículo
5 del Código Procesal Constitucional que fueron vistos anteriormente en
esta guía.
En cambio, si declara inadmisible la demanda, concederá al deman-

dante tres días para que subsane la omisión o el defecto, bajo apercibi-
miento de archivar el expediente. Esta resolución es apelable.
1.6. Acumulación y litisconsorcio
Acumulación subjetiva de oficio
El artículo 43 del Código Procesal Constitucional indica que, cuan-

do de la demanda apareciera la necesidad de comprender a terceros que
no han sido emplazados, el juez podrá integrar la relación procesal em-
plazando a otras personas, si de la demanda o de la contestación de la
demanda aparece evidente que la decisión a recaer en el proceso los va a
afectar.
En este caso, la facultad de acumular resulta ser una discrecionalidad

delegada al juez, lo que no impide que la parte haga un pedido de acumu-
lación sometido al análisis y evaluación de la judicatura.
42
Acumulación de procesos
Esto se refiere a la tramitación de dos o más procesos que han sido

iniciados por separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de
parte o de oficio, con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccio-
nales contradictorios.
El artículo 50 del Código Procesal Constitucional prescribe que cuan-

do un mismo acto, hecho, omisión o amenaza afecte a una pluralidad de
personas que han ejercido separadamente su derecho de acción, el juez
que hubiese prevenido, a pedido de parte o de oficio, podrá ordenar la
acumulación de los procesos.
El juez ordena o desestima la acumulación de proceso mediante reso-

lución. Este auto –que concede o deniega la acumulación– no podrá ser
impugnado en ningún caso.
Litisconsorcio facultativo
Aquí también estamos ante una acumulación subjetiva, pero a pedido

de la parte interesada; en tal sentido, acudir o no es decisión del interesa-
do, situación que no enerva ni el proceso ni su resultado. El artículo 54
del Código Procesal Constitucional establece que si un tercero tuviere in-
terés jurídicamente relevante en el resultado de un proceso puede aperso-
narse solicitando se le incorpore a este como litisconsorte facultativo. De
admitirse su solicitud se le declara litisconsorte facultativo y se le notifica
con la demanda.
Si el proceso se encuentra en segundo grado, dicha solicitud se pre-

sentará ante el juez superior. El litisconsorte ingresa al proceso en el esta-
do en que se encuentra.
Así como la resolución que admite o deniega la acumulación de los

procesos es inimpugnable, la resolución que admite o deniega al litiscon-
sorte también es inimpugnable.
43
1.7. Aplicación supletoria de normas (artículos 74 y IX del

Título Preliminar del Código Procesal Constitucional)
En el ordenamiento jurídico peruano la aplicación supletoria de nor-

mas se da generalmente por indicación expresa de la ley; este es el caso
del proceso de cumplimiento, pues el Código Procesal Constitucional ha
establecido que su procedimiento será el mismo que el previsto para el
proceso de amparo cuando existan vacíos en su regulación específica, pu-
diendo el juez adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
No está de más recordar que el Código Procesal Constitucional uti-

liza también esta herramienta jurídica en el artículo IX de su Título
Preliminar, señalando que, en caso de vacío o defecto de dicho cuerpo
normativo será de aplicación supletoria los códigos procesales afines a la
materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos
constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo.
Además, haciendo referencia a la integración, el código señala que en

defecto de las normas supletorias ya indicadas, el juez podrá recurrir a la ju-
risprudencia, a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.
1.8. Medidas cautelares (artículo 15 del Código Proce-

sal Constitucional)
Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmen-

te los efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y la neutralización
de los perjuicios irreparables que podrían ocasionarse durante el proce-
so. Teniendo en cuenta esto, el TC ha señalado que la tutela cautelar se
constituye en una manifestación implícita del derecho al debido proceso,
consagrado en el artículo 139, inciso 3 de la Constitución. Con ello, se
llega a afirmar que la medida cautelar tiene una “finalidad constitucional”
al concluir que no existiría ni debido proceso, ni Estado Constitucional de
Derecho, ni democracia, si una vez resuelto un caso por la autoridad ju-
dicial, resultase imposible el cumplimiento la decisión adoptada por esta,
dado que existen procesos que por su duración, aunque tramitados dentro
de los respectivos plazos, pueden constituir un serio peligro para eficacia
del derecho; parafraseando a Calamandrei, señala que se trata de un “ins-
trumento del instrumento”.
44
Un aspecto aún no considerado respecto a las medidas cautelares en

el proceso constitucional es el referido a la contracautela, pues en opinión
del jurista César Landa, la tutela cautelar debe otorgarse siempre que la
demanda se haya interpuesto, “para evitar que se cause un daño, satisfa-
cer una necesidad urgente o evitar perjuicios”, pero agrega que esta debe
concederse con fianzas patrimoniales de modo que se disuada los recur-
sos obstruccionistas de la justicia constitucional(31), importante aporte a la
praxis pues como se sabe en los procesos constitucionales no es común
concederse una medida cautelar solicitándose una caución al solicitante,
la cual tiene como finalidad asegurar al afectado con la medida el pago
por los daños que pueda causar la ejecución de la medida cautelar si fuese
el caso.
En la STC recaída en el Expediente N° 00023-2005-AI/TC(32) pode-

mos encontrar algunas referencias a esta herramienta jurídica, que es im-
portante analizarlas:
- El colegiado constitucional señala que, si bien no es posible que en

abstracto se establezca un único plazo a partir del cual la concesión
de la medida cautelar pueda reputarse irrazonable, es necesario que
los jueces que conozcan de ellas se ajusten a los plazos y a las actua-
ciones previstas en el artículo 15 del Código Procesal Constitucional.
Así, es deber del juez constitucional dotar de la prioridad debida y
actuar con una diligencia especial en la tramitación de los pedidos
cautelares que conozca. De no tenerse presente ello, una medida que
debería ser concebida como cautelar y excepcional, en el marco de
procesos de tutela de urgencia, se convertiría en un instrumento ino-
perante, resquebrajando la capacidad de respuesta de la jurisdicción
constitucional frente a los actos violatorios de derechos fundamenta-
les que provienen de las autoridades públicas, y mellando el propio
principio-derecho de dignidad humana, consagrado en el artículo 1
de la Constitución Política del Perú.
(31) LANDA ARROYO. Ob. cit., p. 144.

(32) STC Exp. N° 00023-2005-AI/TC, §9. La función constitucional de la tutela cautelar y los deberes que
ella impone.
45
- Sin embargo, estos deberes impuestos al juez constitucional se co-

rresponden con la valoración de la actividad procesal de los actores
en procesos de tutela de amparo, hábeas data y cumplimiento. Aquí
el TC hace una precisión importante, pues pide al juez constitucional
que distinga el uso regular de los medios procesales que la ley prevé
–como la medida cautelar– y el uso abusivo de este derecho (artículo
103 de la Constitución), como signo inequívoco de mala fe y, conse-
cuentemente, recurso repudiado por el orden constitucional.
- Se rescata la idea que “la práctica del derecho no debe estar orien-
tada intencionalmente [a] pedidos de medidas que, desde su origen
y de manera manifiesta, están condenados a la desestimación, o las
constantes y premeditadas faltas a la verdad que desvíen el adecuado
trámite en la búsqueda de la verdad constitucional (de carácter ma-
terial), que es inherente a todo proceso constitucional. Es pertinente
tener presente que si bien toda parte actora goza del derecho funda-
mental al debido proceso y la posibilidad de recurrir a la tutela caute-
lar, ello no le autoriza para que mediante actos positivos se desvíe el
camino de la jurisdicción constitucional en la realización de los fines
que le son propios”.
- En ese sentido, continúa la mencionada sentencia, al pedirse una

medida cautelar, no podrán alegarse hechos contrarios a la realidad,
para fines claramente ilegales o con propósitos fraudulentos, porque
ello resulta ser expresión de deslealtad constitucional, que termina
por afectar el “programa” constitucional que ha de ser respetado y
realizado no solo por los funcionarios públicos de los gobiernos re-
gionales y locales, sino también por los particulares (artículo 38 de la
Constitución).
a) Presupuestos de la medida cautelar
Si bien este instituto proviene de la Teoría General Proceso(33), el

TC señala que cuando se trata de procesos constitucionales la
tutela cautelar debe ser leída a partir de la Constitución, pues de lo
(33) CALAMANDREI, Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Editorial
Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945; ref. por STC Exp. N° 00023-2005-AI/TC.
46
contrario estaríamos ante una medida cautelar vacía de contenido

constitucional sustantivo, propia de un modelo de Estado de Derecho
formalista y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de
forma abstracta, avalorativa y neutral frente a la Constitución. Por lo
tanto, cuando se trate de los presupuestos que debe contener toda
medida cautelar dictada en un proceso constitucional debe tenerse en
cuenta lo siguiente(34):
- Fumus boni iuris. Apariencia de buen derecho cons-

titucional
El juez debe realizar un juicio de apariencia de verdad (verosimili-

tud) sobre lo que se reclama en sede constitucional, lo que no quiere
decir que la pretensión sea probablemente estimada (juicio subjeti-
vo), sino a que la misma pueda serlo (juicio objetivo). No se trata de
ofrecer pruebas irrefutables sobre la existencia del derecho invocado,
sino que se debe acompañar los documentos necesarios que generen
en el juez la “apariencia razonable” de que la demanda –muy proba-
blemente– será declarada fundada.
- Periculum in mora. Peligro en la demora
Este presupuesto se refiere al peligro que, por el tiempo que demora

el proceso, se pueda producir un “daño constitucional” si la medida
cautelar no fuera concedida, de modo que suceda que la sentencia
adoptada al final del proceso carezca de efectividad.
Respecto al peligro en la demora, el TC –citando a Calamandrei(35)–

hace el distingo entre peligro de infructuosidad y peligro de tar-
danza de la providencia principal.
En ese sentido, el peligro de infructuosidad se refiere al peligro de

que se pierdan los medios para poder satisfacer el derecho invocado,
porque al momento en que debe cumplirse la sentencia el derecho ya
no existe; es decir, busca prevenir que la actuación de la sentencia
devenga en imposible.
(34) STC Exp. N° 00023-2005-AI/TC, §11. Presupuestos de la medida cautelar.

(35) CALAMANDREI, Piero. Ob. cit., p. 45 en STC Exp. N° 00023-2005-AI/TC.
47
Mientras que el peligro de tardividad o de tardanza, debe entender-

se como el peligro respecto a que la duración misma del proceso sea
el origen del daño del derecho, estando frente un daño irreversible si
esperamos hasta la sentencia final.
- Adecuación
Respecto a este presupuesto, el TC exige que el juzgador deba adecuar

la medida cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar (la efi-
cacia de la pretensión), debiendo dictar la medida que de menor modo
afecte los bienes o derechos de la parte demandada o, en todo caso,
dictar la medida que resulte proporcional con el fin que se persigue.
b) Los límites de la medida cautelar
El Tribunal Constitucional es cauto y –recurriendo a la doctrina y a la

jurisprudencia comparada– establece límites a la tutela cautelar, seña-
lando que si bien estamos ante un posible perjuicio del demandante
se debe tener como límites:
- Que de la suspensión se siga una perturbación grave de los inte-

reses generales y de los bienes constitucionales de carácter obje-
tivo, como lo constituye la gobernabilidad y el afianzamiento de
las competencias de los gobiernos locales y regionales.
- Que produzca una perturbación grave de los derechos fundamen-

tales o libertades públicas de terceros.
c) El procedimiento cautelar
Según lo dispuesto por el artículo 15 del Código Procesal Consti-

tucional, la medida cautelar puede ser concedida sin transgredir
lo establecido en el primer párrafo del artículo 3 del mismo códi-
go(36). Se dicta sin conocimiento de la otra parte (inaudita et altera
pars) y puede apelarse la decisión, pero sin efectos suspensivos (la
(36) Código Procesal Constitucional

“Artículo 3.- Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación
de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la de-
manda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma (…)”.
48
interposición del recurso que cuestiona una resolución no paraliza su

ejecución). Sin embargo, si se tratase de una medida cautelar que de-
clare la inaplicación de normas legales autoaplicativas, la apelación
es con efecto suspensivo (la resolución apelada no surtirá efectos
hasta que la impugnación no sea resuelta).
Así, por el ámbito de protección del proceso de cumplimiento no se

pretenderá que a través de una medida cautelar la Administración deje
sin efecto sus actos administrativos, sino que las medidas cautelares
que se interpongan tengan por finalidad obligar a la Administración
que cumpla con su deber.
d) La extinción de la medida cautelar
La vocación de provisionalidad de la tutela cautelar se debe a que

la medida solo puede existir mientras el proceso constitucional exis-
ta y continúe vigente la necesidad de concederla. Así lo establece el
artículo 16 del Código Procesal Constitucional, que establece que con
la resolución que pone fin al proceso se extingue de pleno derecho la
medida cautelar adoptada.
Si la resolución final estima la demanda, los efectos de la medi-

da cautelar se mantienen, convirtiéndose en una medida ejecutiva.
Como se indicó, los efectos de la medida cautelar se mantienen hasta
alcanzar la reparación del derecho alegado o hasta que el juez lo de-
termine, modificando o extinguiendo la medida cautelar en la fase de
ejecución. En cambio, si la resolución final desestima la demanda,
se liquidarán las costas y costos del procedimiento cautelar. El su-
jeto afectado por la medida cautelar puede promover la declaración
de responsabilidad, la que, de comprobarse, implicará que se inicie
la liquidación y ejecución de los daños y, si el juzgador lo considera
necesario, impondrá una multa no mayor de diez URP.
La resolución que fija las costas y costos es apelable sin efecto sus-
pensivo; la que establece la reparación indemnizatoria y la multa lo
es con efecto suspensivo. Para ello se seguirán las reglas respecto de
las costas y costos contenidas en el artículo 56 del Código Procesal
Constitucional.
49
e) La tutela cautelar en el ámbito regional y municipal
Un tratamiento distinto reciben las medidas cautelares solicitadas al

interior de un proceso constitucional que tiene por objeto dejar sin
efectos actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de
la legislación municipal o regional. En este caso, se correrá trasla-
do al demandado por el término de tres días, acompañando copia
certificada de la demanda y sus recaudos, así como la resolución
que la da por admitida, tramitando el incidente por cuerda separa-
da, con intervención del Ministerio Público. Así, con la contestación
expresa o ficta, el juez resuelve dentro del plazo de tres días, bajo
responsabilidad.
f) Aplicación supletoria
En todo lo no previsto expresamente en el código para la medida cau-

telar se da paso a la figura de la aplicación supletoria de lo dispuesto
en el Título IV de la Sección Quinta del Código Procesal Civil, con
excepción de los artículos 618, 621, 630 y 642 al 672.
1.9 Procedimiento desde la admisión de la demanda (ar-

tículo 53 del Código Procesal Constitucional)
Emplazamiento y contestación de la demanda
El llamado “auto admisorio”, además de ser la resolución que con-

tiene la admisión a trámite de la demanda, es el auto que contiene el tras-
lado de la demanda y emplazamiento al demandado, y que concede un
plazo para que el demandado se pronuncie sobre la demanda planteada en
su contra.
- Así, en el proceso de cumplimiento en la resolución que admite la

demanda, el juez corre traslado al demandado y le concede el plazo
de cinco días para que conteste. Dentro de cinco días de contestada
la demanda, o de vencido el plazo para contestar, el juez expedirá
sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en
cuyo caso el plazo se computará a partir de la fecha de su realización.
- Si el demandado presenta excepciones, defensas previas o pedidos de

nulidad del auto admisorio, el juez dará traslado al demandante por
50
el plazo de dos días. Transcurrido dicho plazo, con o sin absolución

del traslado, se dictará un auto de saneamiento procesal en el que, de
estimarse las excepciones de incompetencia, litispendencia, cosa juz-
gada y caducidad, se anule lo actuado y se dé por concluido el proce-
so. Esta resolución se apelará con efecto suspensivo. En cambio, de
apelarse la resolución que desestima la excepción propuesta, esta es
concedida sin efecto suspensivo.
- De estimarlo conveniente y necesario, el juez podrá realizar las ac-

tuaciones procesales que considere indispensables, sin notificar pre-
viamente a las partes. Asimismo, podrá citar a audiencia única a las
partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos que esti-
me necesarios. En esta misma audiencia o –excepcionalmente– en
un plazo de cinco días hábiles desde su conclusión el juez expedirá
sentencia.
- Los actos efectuados con manifiesto propósito dilatorio, o que se

asimilen a cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del
Código Procesal Civil, serán sancionados con una multa no menor
de diez ni mayor de cincuenta URP. Dicha sanción no excluye la res-
ponsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del
mismo acto.
Acumulación subjetiva de oficio
Cuando de la demanda apareciera la necesidad de comprender a ter-

ceros que no han sido emplazados, el juez podrá integrar la relación pro-
cesal emplazando a otras personas, si de la demanda o de la contestación
aparece evidente que la decisión a recaer en el proceso los va a afectar.
2. Recurso de apelación
La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho

de la función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita
del derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso, con-
sagrado en el artículo 139, inciso 6 de la Constitución. Al apelarse una
sentencia no solo se está ante un trámite de apelación cualquiera, sino
que, debido a que puede poner fin al proceso, se abren las puertas de la
51
segunda instancia para buscarse un nuevo examen de la decisión tomada,

con respecto de la pretensión contenida en la demanda.
Cuando el trámite de primera instancia del proceso de cumplimiento

se ha seguido y resuelto por un juez especializado en lo civil o mixto,
cabe interponer recurso de apelación dentro del tercer día de notificada la
sentencia. El expediente debe elevarse dentro de los tres días siguientes a
la notificación del recurso, lo actuado se remite directamente al presiden-
te de la sala que corresponda.
Recibido el expediente por la Corte Superior, esta concederá tres días

para que se expresen agravios. Recibida o no la expresión de agravios
–en una misma resolución– se concederá traslado por tres días y se fi-
jará fecha para la vista de la causa. En ese estado de proceso, le asiste a
los abogados el derecho de informar verbalmente, y a las partes informar
sobre hechos; para ello deben solicitarlo dentro de los tres días de recibi-
da la mencionada notificación, debiéndose necesariamente citarse al abo-
gado de la parte contraria.
El plazo para que el superior expida sentencia de segunda instancia

no deberá ser mayor de cinco días, contados desde la vista de la causa,
bajo responsabilidad.
Presentación del recurso por el abogado
Vale mencionar que para la interposición del recurso de apelación en

un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial
según se extrae del artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Allí se señala que sin necesidad de la intervención de su cliente, el abo-
gado puede interponer recursos impugnatorios en representación de su
patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos donde de lo que
se trata es la defensa de los derechos al interior de un proceso constitucio-
nal. Sin embargo, aunque esta representación judicial del abogado resulte
implícita conforme a la LOPJ, el Tribunal Constitucional ha establecido
que para considerar que el abogado efectivamente representa a los im-
pugnantes –y no cuenta con delegación de poder expreso–, es necesario
que sea el abogado que firmó el escrito de demanda.
52
3. Recurso de Agravio Constitucional (RAC)
Antes llamado “recurso extraordinario”, el recurso de agravio consti-

tucional se concede a quien no ve acogida su demanda en segundo grado
en un proceso constitucional, para que sea el Tribunal Constitucional
quien, como tercera y definitiva instancia, se pronuncie sobre lo preten-
dido. De ese modo, la comisión que elaboró el anteproyecto del Código
Procesal Constitucional quiso darle consistencia doctrinal a nuestro sis-
tema impugnatorio y también a nuestro especial sistema de control de la
constitucionalidad.
Conforme al numeral 2 del artículo 202 de la Constitución se indica

que el Tribunal Constitucional conocerá de la resolución denegatoria del
proceso de cumplimiento en última y definitiva instancia. En esta lógi-
ca, el artículo 18 del Código Procesal Constitucional señala que contra
la resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la
demanda (resolución denegatoria), procede recurso de agravio constitu-
cional para el conocimiento del Tribunal Constitucional, dentro del plazo
de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución.
Es decir, el demandado no podrá interponer el recurso si la demanda

fue declarada fundada en todos sus extremos, pues el recurso será decla-
rado improcedente. Sin embargo, si la sentencia resultó fundada en parte,
el agraviado sí podrá interponer recurso de agravio constitucional contra
los extremos que fueron declarados improcedentes o infundados, pero te-
niendo en cuenta las disposiciones dictadas por el Tribunal Constitucional
en su jurisprudencia vinculante y que comentamos líneas abajo.
El recurso de agravio constitucional se interpone ante el órgano ju-

risdiccional que conoció en segunda instancia el proceso de cumpli-
miento. Concedido el recurso, el presidente de la sala remite al Tribunal
Constitucional el expediente, dentro del plazo máximo de tres días más
el término de la distancia, bajo responsabilidad. Y, conforme está esta-
blecido por el artículo 20 del Código Procesal Constitucional, el Tribunal
Constitucional debe emitir su pronunciamiento en un plazo máximo de
treinta días.
Así, procede el recurso de agravio constitucional (RAC) contra la re-

solución de segundo grado que deniega una demanda de cumplimiento;
53
es decir, contra aquella que declara infundada o improcedente la demanda

en segunda instancia. En tal sentido, si por ejemplo, fuese el caso que una
resolución de segundo grado declara la nulidad de la resolución de pri-
mera instancia, aquella no puede ser cuestionada mediante el RAC, pues
en tal caso el juez constitucional solo se ha pronunciado sobre la validez
de los actos procesales previos y no ha denegado la demanda. En este su-
puesto, y recibido el expediente por el Tribunal Constitucional, cabe re-
trotraer el proceso hasta un momento antes de haberse producido el vicio
procesal (la concesión del recurso).
Pero además del recurso de agravio contra sentencias denegatorias de

segunda instancia, el Tribunal Constitucional ha admitido jurisprudencial-
mente nuevas causales para su concesión. Estas nuevas causales, si bien
contravienen la literalidad de lo dispuesto en el código y la Constitución,
tienen por finalidad tutelar de mejor forma el ordenamiento constitucio-
nal y el sistema de derechos fundamentales. En tal sentido, el colegiado,
recurriendo a su “autonomía procesal” y atendiendo a la finalidad de los
procesos constitucionales, reconoce nuevos supuestos de recurso de agra-
vio: así tenemos al recurso de agravio a favor del precedente constitu-
cional, al recurso de agravio a favor del cumplimiento de sentencias del
Tribunal Constitucional y recientemente al recurso de agravio a favor de
la doctrina jurisprudencial.
Así, en la STC Exp. N° 4853-2004-PA/TC el colegiado admitió la

procedencia del recurso de agravio en caso de que la resolución de se-
gundo grado declare fundada la demanda, si ella fue dictada en sentido
contrario a un precedente vinculante del Tribunal Constitucional (“recur-
so de agravio a favor del precedente constitucional”). Al respecto, a pesar
de que se trata de una sentencia que protege el derecho que se reclama
vulnerado, debe tenerse en cuenta que esta supuesta tutela se hizo infrin-
giendo el ordenamiento constitucional (contradiciendo un precedente del
Tribunal Constitucional) y, por lo tanto, queda habilitado el colegiado
constitucional para corregirla y dar una respuesta constitucional al caso.
Asimismo, en la RTC Exp. N° 0168-2007-Q/TC el tribunal admi-

tió la presentación de recurso de agravio contra el incumplimiento total,
insuficiente o defectuoso de las sentencias del Tribunal Constitucional
por parte del juez ejecutor (“recurso de agravio a favor del cumplimien-
to de las sentencias del Tribunal Constitucional”). La finalidad de este
54
recurso sería restablecer el orden jurídico constitucional, que ya habría

sido preservado antes a través de una sentencia estimatoria del Tribunal
Constitucional. En efecto, el máximo intérprete no puede mantenerse in-
cólume ante el incumplimiento de sus fallos, máxime si este es el último
garante del sistema de protección de los derechos fundamentales.
Además, recientemente el Tribunal Constitucional admitió ya no

un “recurso de agravio a favor del precedente constitucional” –es decir,
un recurso para revisar sentencias de segunda instancia que pueden
contravenir lo fijado como precedente según el artículo VII del TP del
CPConst.–, sino de lo que constituiría “doctrina jurisprudencial” confor-
me a artículo VI de la misma norma (“recurso de agravio a favor de la
doctrina jurisprudencial”). Así, en la RTC Exp. N° 0245-2007-Q/TC el
colegiado constitucional señala que “habida cuenta que la situación (...)
detallada se encuentra íntimamente ligada a la protección de derechos
fundamentales que han sido materia de desarrollo constitucional median-
te pronunciamientos emitidos por este colegiado, que constituyen doctri-
na jurisprudencial vinculante conforme [a] lo establecido por el artículo
VI del Título Preliminar del CPConst., este tribunal considera pertinente
conocer el presente recurso”.
De esta forma, el recurso de agravio procede en cuatro supuestos: cuando

el demandante no ve acogida su demanda en segundo grado; cuando se recla-
ma contra una sentencia fundada que ha sido emitida contra los precedentes
vinculantes del Tribunal Constitucional; cuando se reclama que una sentencia
del colegiado constitucional no ha sido ejecutada, o lo ha sido insuficiente o
defectuosamente; y cuando la sentencia ha sido declarada fundada, pero con-
tradiciendo la doctrina jurisprudencial del tribunal.
Adicionalmente y conforme a lo resuelto por el tribunal, no bastan

estos requisitos formales para evaluar la procedencia del recurso. Así, el
tribunal señala que al analizar la procedencia del RAC también debe re-
visar (1) si está referida al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado (es decir, si el caso es constitucionalmente relevante),
(2) si la demanda es manifiestamente infundada (por ejemplo, no existe –o
no se prueba– la lesión o amenaza alegada, o no se acredita suficientemente
la titularidad del derecho) y (3) si existe jurisprudencia en sentido contrario a
lo pretendido en el RAC presente (existencia de precedentes vinculantes,
doctrina jurisprudencial o condiciones de precedencia en contra).
55
4. Recurso de queja
El recurso de queja cabe ser clasificado dentro de los recursos ordina-

rios del proceso constitucional (apelación, queja y reposición). Este tipo
de recursos no exigen causas específicas para su admisión (a diferencia
de la casación en el proceso civil o el RAC en el proceso constitucional),
además no limitaría los poderes de los tribunales ad quem.
El recurso de queja procede contra la resolución que deniega el recurso

de agravio constitucional. Se interpone ante el Tribunal Constitucional dentro
del plazo de cinco días siguientes a la notificación de la denegatoria.
Al escrito que contiene el recurso y su fundamentación se anexan co-

pias certificadas por el abogado de:
- La resolución recurrida.
- El recurso de agravio constitucional.
- El auto denegatorio del mismo.
- Las respectivas cédulas de notificación.
El recurso de queja será resuelto por cualquiera de las salas dentro de

los diez días de recibido, sin trámite previo. Si la sala declara fundada la
queja, conocerá también del recurso de agravio constitucional, ordenan-
do al juez respectivo el envío del expediente, dentro del tercer día, bajo
responsabilidad.
5. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional
Es el tribunal quien conoce, en última y definitiva instancia, las reso-

luciones denegatorias en los procesos de cumplimiento, iniciadas ante los
jueces respectivos, mediante dos salas integradas por tres magistrados. La
sentencia requiere tres votos conformes.
Según el reglamento normativo del Tribunal Constitucional, una de

las salas se encargará de calificar la procedencia de las causas que lleguen
56
al tribunal. La sala determinará si, tras la presentación de los recursos de

agravio constitucional, se debe ingresar a resolver sobre el fondo.
Para realizar tal análisis, aparte de los criterios formales estableci-

dos en el artículo 18 del Código Procesal Constitucional (si el recurso
de agravio se interpuso en el plazo de diez días, desde recibida la noti-
ficación de la resolución de segundo grado) o verificar si se incurre en
las causales previstas en el código y la jurisprudencia(37), la sala declara-
rá su improcedencia en los siguientes supuestos –ya reseñados antes–: si
el recurso no se refiere a la protección del contenido esencial del ámbito
constitucionalmente protegido de un derecho fundamental; si el objeto
del recurso, o de la demanda, es manifiestamente infundado por ser fútil
o inconsistente; o si ya se ha decidido de manera desestimatoria en casos
sustancialmente idénticos.
En caso de no reunirse el número de votos requeridos, cuando ocu-

rra alguna de las causas de vacancia que enumera el artículo 16 de la Ley
N° 28301 (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), cuando alguno de sus
miembros esté impedido o para dirimir la discordia, se llama a los magis-
trados de la otra sala, en orden de antigüedad, empezando del menos
antiguo al más antiguo y, en último caso, al presidente del tribunal. En tales
supuestos, el llamado puede usar la grabación de la audiencia realizada o
citar a las partes para un nuevo informe.
a) La audiencia pública
El Tribunal Constitucional notificará la vista de las causas a través de

su portal electrónico (www.tc.gob.pe) y/o en la dirección electrónica
que haya sido señalada en el escrito de apersonamiento.
b) Solicitud de informe oral
El informe oral, para ser concedido, deberá ser solicitado, por escrito,
hasta dentro de los tres días hábiles siguientes a la publicación del día
de la audiencia en el portal electrónico del Tribunal Constitucional.
(37) Ver la parte correspondiente sobre el recurso de agravio constitucional.
57
c) Abogados hábiles
Solo pueden ejercer la defensa ante el Tribunal Constitucional los

abogados en ejercicio. En los informes orales los letrados deben usar
la medalla del colegio de abogados al que pertenecen.
Asimismo, los abogados para poder informar oralmente y defender

por escrito deben haber abonado las multas que el tribunal pueda
haber impuesto, de acuerdo con el artículo 49 del Reglamento
Normativo.
d) Desarrollo de la audiencia
Luego de instalada la audiencia, el presidente dispone que el relator

dé cuenta, en forma sucesiva, de las causas programadas, precisando
el número de expediente, las partes que intervienen y la naturaleza de
la pretensión.
El presidente concede el uso de la palabra al demandante hasta por

cinco minutos, y por igual tiempo al demandado, quienes se ubicarán
a la izquierda y la derecha, respectivamente, frente a los magistrados.
A continuación, el presidente concede el uso de la palabra a los abo-
gados del demandante y del demandado, por el mismo tiempo, los
cuales se ubicarán en igual forma que sus defendidos. Está permitida
la réplica y dúplica a los abogados por el tiempo que determine el
presidente. Por último, cuando corresponda, se recibirá la participa-
ción del amicus curiae.
e) Desistimiento
El proceso de cumplimiento admite el desistimiento de la preten-

sión, solamente cuando se refiera a actos administrativos de carácter
particular.
Para admitir a trámite el desistimiento debe ser presentado por es-

crito con firma legalizada ante el secretario relator del Tribunal
Constitucional o notario público.
58
f) Gratuidad del procedimiento
El procedimiento ante el Tribunal Constitucional es gratuito. No obs-

tante, cuando se solicitan copias certificadas el costo es de cargo del
solicitante.
g) Multas
El tribunal puede imponer multas a cualquier persona, investida o no

de función pública, que incumpla los requerimientos de comportarse
con sujeción a lo dispuesto en el artículo 109 del Código Procesal
Civil.
El mencionado artículo se refiere a los deberes de las partes, aboga-

dos y apoderados:
1. Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos

sus actos e intervenciones en el proceso.
2. No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos proce-

sales.
3. Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en

sus intervenciones.
4. Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares

de justicia.
5. Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus órdenes
en las actuaciones judiciales.
6. Prestar al juez su diligente colaboración para las actuaciones pro-

cesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta
con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de
Referencia Procesal (URP).
Según señala el artículo 49 del Reglamento Normativo del TC, las

multas pueden ser de 10 a 50 Unidades de Referencia Procesal (URP),
asimismo, que lo recabado por concepto de multas constituye recurso
propio del Tribunal Constitucional.
59
60
CAPÍTULO
8 CONTENIDO Y EJECUCIÓN
DE LA SENTENCIA
Siguiendo el artículo 17 del Código Procesal Constitucional y el ar-

tículo 47 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional la sen-
tencia que resuelve el proceso de cumplimiento deberá contener:
- La identificación del demandante.
- La identificación de la autoridad, funcionario o persona de quien pro-

venga la amenaza o violación a los derechos fundamentales alegados.
- La determinación precisa del derecho vulnerado o la consideración

de que este no ha sido vulnerado.
- La fundamentación que conduce a la decisión adoptada.
- La decisión adoptada señalando el mandato concreto dispuesto.
1. Contenido de la demanda fundada
Además, si la demanda es declarada fundada según lo dispone el

artículo 72 del código y el artículo 47 del Reglamento del Tribunal Consti-
tucional, la sentencia deberá contener lo siguiente:
- La determinación de la obligación incumplida.
- La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir.
61
- El plazo perentorio para que se cumpla con el fallo, que no podrá ex-
ceder de diez días.
- La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la inves-

tigación del caso a efectos de determinar la responsabilidad penal o
administrativa correspondiente.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos de la sentencia

para el caso concreto.
Asimismo, conforme al artículo 11 del Código Procesal Constitu-

cional, si los jueces superiores advierten alguna omisión en la sentencia,
deberán integrar su decisión, siempre que en ella aparezcan los funda-
mentos que permitan tal integración.
La sentencia que causa ejecutoria debe ser actuada en sus propios tér-
minos por el juez de primera instancia. En ese sentido, el artículo 22 del
código señala que las sentencias de los procesos constitucionales preva-
lecen sobre las de otros órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo
responsabilidad
Imposición de costas y costos
En general, si la demanda es declarada fundada, el juez impone el

pago de costos y costas a la autoridad o funcionario responsable.
Si la demanda es desestimada, las costas y costos se impondrán al de-

mandante siempre que haya incurrido en manifiesta temeridad. Además,
en los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al
pago de costos.
Asimismo, para aquellas cosas no expresamente reguladas en el

Código Procesal Constitucional los costos se imponen conforme a los ar-
tículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
Imposición de multas
La sentencia puede ordenar la realización de una prestación de dar,

hacer o no hacer y su cumplimiento es inmediato, y para lograrlo el
62
CONTENIDO Y EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA
juez podrá establecer multas fijas o acumulativas e incluso disponer la

destitución de la autoridad o funcionario responsable.
Según el artículo 22 del Código Procesal Constitucional, estas medi-

das deben incorporarse como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio
de que, de oficio o a pedido de parte, puedan ser modificadas durante la
ejecución de la sentencia. El juez determina el monto de las multas dis-
crecionalmente y en unidades de referencia procesal, tomando en consi-
deración la capacidad económica del requerido.
Su cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el re-

curso a una institución financiera o la ayuda de quien el juez estime per-
tinente. El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del
Poder Judicial, si fuese el caso. Sin embargo, si se acata el mandato judi-
cial dentro de los tres días posteriores a la imposición de la multa, dicho
monto será devuelto en su totalidad.
Cumplimiento de la sentencia fundada
Adicionalmente a lo señalado, el artículo 59 del Código Procesal

Constitucional prescribe que la sentencia estimatoria firme debe cumplir-
se dentro de los dos días siguientes de notificarse a las partes. Y si se tra-
tase de omisiones el plazo puede duplicarse.
En caso de incumplimiento del obligado, el juez requerirá a su supe-

rior para que lo conmine al cumplimiento y, a su vez, disponga la apertura
del procedimiento administrativo contra quien incumplió. De persistir el
incumplimiento, transcurridos dos días el juez ordenará que se abra pro-
cedimiento administrativo contra el superior. Asimismo, el juez adoptará
directamente todas las medidas necesarias para lograr el cumplimiento
del mandato de la sentencia, como la imposición de las sanciones previs-
tas en el artículo 22 del código, sin perjuicio de que se exija y se determi-
ne la responsabilidad penal del funcionario.
De otro lado, el juez dispondrá los demás efectos de la sentencia

tomando en consideración las características de cada caso concreto, y
mantendrá su competencia hasta que el derecho esté completamente res-
tablecido. Así, cuando un funcionario público sea el obligado a cumplir
la sentencia, el juez puede expedir otra sentencia en la que amplíe los
63
efectos sustituyendo la omisión del funcionario y regulando la situación

injusta conforme a lo establecido en la sentencia de fondo. A efectos de
una eventual impugnación, ambas sentencias serán examinadas unitaria-
mente. Por otro lado, cuando la sentencia firme contenga una prestación
monetaria, el obligado que se encuentre en imposibilidad material de
cumplir deberá manifestarlo al juez, quien puede concederle un plazo no
mayor a cuatro meses. Transcurrido dicho plazo, se aplicarán las medidas
coercitivas previstas en el artículo 59 del Código Procesal Constitucional.
2. Recurso de aclaración de sentencia dictada por

el Tribunal Constitucional
Los recursos excepcionales son aquellos que se interponen contra re-

soluciones judiciales firmes y con calidad de cosa juzgada. En los proce-
sos constitucionales concluidos ante el Tribunal Constitucional no existe
un recurso excepcional propiamente dicho, dado que, como lo establece
el artículo 121 del código de la materia, contra sus sentencias no cabe
impugnación alguna.
Sin embargo, en el plazo de dos días, a contar desde su notificación

o publicación, tratándose de las resoluciones –según el código en las re-
caídas en los procesos de inconstitucionalidad, no obstante el tribunal ad-
mite en general solicitudes de aclaración–, el tribunal, ya sea de oficio o
a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier
error material u omisión en que hubiese incurrido. Por ende, contra las
resoluciones emitidas en el TC solo caben aclaraciones o subsanaciones,
pero no posibilidad de revisión alguna.
3. Represión de actos homogéneos
El Código Procesal Constitucional ha acogido la novedosa institución

de la represión de actos homogéneos, así si una persona es afectada por
un acto (u omisión) sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en
un previo proceso de cumplimiento, podrá denunciarlo ante el juez com-
petente para la ejecución de la sentencia. La resolución que declara fun-
dada la denuncia de homogeneidad tendrá como consecuencia ampliar el
ámbito de protección del cumplimiento, pues incorporará y ordenará la
represión del acto lesivo sobreviviente.
64
De ese modo, el artículo 60 del Código Procesal Constitucional seña-

la que “[s]i sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado
lesivo en un proceso de amparo, podrá ser denunciado por la parte intere-
sada ante el juez de ejecución.
Efectuado el reclamo, el juez resolverá este con previo traslado a la

otra parte por el plazo de tres días. La resolución es apelable sin efecto
suspensivo.
La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protec-

ción del amparo, incorporando y ordenando la represión del acto represi-
vo sobreviviente”.
Además, para determinar cuándo se está ante un “acto sustancial-

mente homogéneo” el Tribunal Constitucional(38) considera varios presu-
puestos, tales como la identidad material del acto considerado lesivo en
la sentencia y el derecho lesionado con el acto sobreviviente (que puede
ser una acción o una omisión), el cual debe tener la misma consecuencia
gravosa en la esfera subjetiva de la persona; es decir, ocasionar la misma
situación jurídica del acto lesivo originario. En el caso del proceso de
cumplimiento el acto lesivo homogéneo sería la renuencia a cumplir un
mandato (legal o administrativo) sustantivamente igual a cuyo cumpli-
miento se exigió mediante la sentencia constitucional.
Lo que se busca evitar mediante la represión de actos homogéneos

es que los justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda
con todo lo que ello implica. Asimismo, se pretende asegurar la plena efi-
cacia de la cosa juzgada constitucional.
Como lo señala el código, el juez competente, es decir “el juez de

ejecución”, es el juez que conoció el proceso en primera instancia. El
tribunal, en una interpretación sistemática de los artículos 22 y 60 del
Código Procesal Constitucional, concluye que el “juez de ejecución”
viene a ser el juez que admitió la demanda y la resolvió en primer grado.
(38) Cfr. RTC Exp. N° 05033-2006-PA/TC, publicada el 23 noviembre de 2006.
65
CAPÍTULO
9 ALGUNOS CASOS RELEVANTES

DE CUMPLIMIENTO
1. Adecuación del proceso constitucional (del cum-

plimiento al amparo)
En la sentencia publicada el 20 de agosto del 2007, el Tribunal Cons-

titucional declaró fundada la demanda presentada por don Juan Félix
Tueros del Risco, Expediente Nº 07073-2006-PC/TC, entendiendo al pro-
ceso de cumplimiento como un proceso de amparo, a fin de proteger sus
derechos pensionarios, pensiones devengadas, los intereses legales y los
costos procesales.
Si bien esta sentencia no constituye precedente vinculante, es impor-

tante por el tema relevante que trata en sus fundamentos. Dicha senten-
cia es declarada improcedente in limine por las instancias precedentes, y
el propio colegiado constitucional considera que la demanda no cumple
con los requisitos exigidos jurisprudencialmente y que el petitorio de la
demanda no se condice con la vía procedimental que utilizada por el ac-
cionante, pues se solicita que se ordene a la Oficina de Normalización
Previsional la revisión de una resolución administrativa para que se nive-
le su pensión de jubilación.
Pero atendiendo especialmente a que se trata de una persona que efec-

tivamente trabajó por más años de los reconocidos por la Administración
y que hoy cuenta con una edad superior a los noventa años, el colegiado
buscó una fórmula para suplir la deficiencia de la vía procedimental esco-
gida por el demandante. Tomando en cuenta la edad del demandante, el
tribunal convierte en amparo la demanda de cumplimiento, y resuelve in-
mediatamente el caso concreto, alegando que la urgencia de la protección
para el recurrente les obliga a resolver el caso con inmediatez.
67
En tal sentido, cuando una demanda ha sido mal planteada, pese a

que el colegiado está autorizado –en virtud del segundo párrafo del ar-
tículo 20 del Código Procesal Constitucional– a disponer la nulidad de
los actuados y el reencausamiento de la demanda, en atención a causas
de urgencia procede a la reconversión de un proceso constitucional en
otro, considerando que las circunstancias del caso así lo ameritan.
De ese modo, citando su propia jurisprudencia (cfr. STC Exp.

Nº 0249-2005-PC/TC, f. j. 4; STC Exp. Nº 1052-2006-PHD/TC, f. j. 4;
STC Exp. Nº 4080-2004-AC/TC, f. j. 8, y STC Exp. Nº 2763-2003-AC/
TC, f. j. 5), da ciertas premisas que deben concurrir –copulativamente–
para la reconversión:
- Que el juez de ambos procesos tengan las mismas competencias

funcionales. Tanto el amparo como el hábeas data y el cumplimien-
to son tramitados por jueces especializados en lo civil, tal como se
establece para el primero en el artículo 51 del Código Procesal cons-
titucional, y se extiende para los otros dos en los artículos 65 y 74 del
mismo cuerpo normativo.
- Que se mantenga la pretensión originaria de la parte deman-

dante. Solo se podrá admitir la conversión si la pretensión planteada
en la demanda es respondida por el juzgador a través de la sentencia
que va a emitir.
- Que existan elementos suficientes para determinar la legitimidad

para obrar activa y para poder resolverse sobre el fondo del asunto.
Siguiendo el contenido del artículo 9 del Código Procesal, no deben
actuarse pruebas adicionales en el proceso, el cual debe ser resuelto
con las herramientas que el mismo expediente brinda.
- Que se estén cumpliendo los fines del proceso constitucional. Si

bien se estaría yendo en contra del cauce normal de un proceso, la
autonomía procesal y el principio de informalidad que rige este tipo
de proceso, además de los principios de dirección judicial del proce-
so, pro actione y economía procesal, previstos en el artículo III del
Título Preliminar del Código Procesal constitucional, autoriza canali-
zar la búsqueda de justicia, como valor supremo de la Constitución, a
través de la judicatura constitucional.
68
ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE CUMPLIMIENTO
- Que sea de extrema urgencia la necesidad de pronunciarse sobre

el mismo. Es cierto que la búsqueda natural de protección a quienes
reclaman el resguardo de un derecho a través de un proceso consti-
tucional, hace que este se convierta en un proceso de tutela urgente,
toda vez que se consideran improcedentes las demandas cuando exis-
tan vías procedimentales específicas, tal como lo expresa el artículo
5, inciso 2) del Código Procesal Constitucional, pero en los casos de
reconversión se hace necesario que el caso no sea solo apremiante,
sino además que sea considerablemente perentorio e inminente, ele-
mento que ha quedado claramente establecido en el fundamento 5 de
la sentencia del Expediente N° 2763-2003-AC/TC.
- Que exista predictibilidad en el fallo a pronunciarse. Se considera

que si el juzgador es consciente del tipo de fallo a emitirse, y pese
a que existe un error en la tramitación de la demanda, debe ordenar
su conversión, tal como se ha dejado sustentado en la sentencia del
Expediente Nº 0249-2005-PC/TC.
Es importante recalcar que, para que el tribunal reconduzca la vía

procedimental deben concurrir en forma conjunta los requisitos arriba
descritos. En el caso en comentario sí se procedió a la reconvención del
proceso de cumplimiento a uno de amparo, pues se consideró que se cum-
plieron a cabalidad las condiciones antes señaladas, y estándose además
con la necesidad de que dicho proceso sea resuelto de forma oportuna y
efectiva.
2. Caso píldora del día siguiente
En el Expediente Nº 7435-2006-PC/TC se ventiló el caso del Anti-

conceptivo Oral de Emergencia (AOE), conocido como la “Píldora del día
siguiente” donde las recurrentes solicitan el cumplimiento de la Resolución
Ministerial Nº 465-99-SA/DM, así como de la Resolución Ministerial
Nº 399-2001-SA/DM, las cuales, al aprobar las normas sobre planifica-
ción familiar, dispusieron la incorporación del AOE como uno más de los
métodos anticonceptivos, así como su difusión y reparto en los hospitales
y centros de salud bajo la dirección del Ministerio de Salud.
69
El Sétimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, declara fun-

dada la demanda y ordena que el Ministerio de Salud “cumpla con lo
establecido en la Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM, Normas
de Planificación Familiar, y garantice la provisión e información de la
Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) incorporada por la Reso-
lución Ministerial N° 399-2001-SA/DM, en todos los establecimientos de
salud a su cargo”.
La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima resol-

vió la apelación planteada declarando la sustracción de la materia y, sin
pronunciarse sobre el fondo, disponiendo el archivamiento de la causa. La
sala estimó que mediante la Resolución Ministerial N° 536-2005-MINSA,
de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin efecto la Resolución Ministerial
Nº 465-99-SA/DM, cuyo cumplimiento se demanda, al haberse apro-
bado la Norma Técnica de Planificación Familiar (NT N° 032-MINSA/
DGSP-V01), cuya finalidad es actualizar la normatividad aprobada por la
Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM. En consecuencia, la sala esti-
mó que en el caso de autos no existe un mandato vigente como requisito
indispensable para que la demanda de cumplimiento sea amparada.
Al interponer el respectivo recurso de agravio constitucional, solici-

taron que el mandato cuyo cumplimiento se solicita sea actualizado, en
la medida en que aquellas normas que dieron lugar a la interposición de
la presente demanda ya no se mantienen vigentes, y que similares con-
tenidos se encuentran en la Resolución N° 536-2005/MINSA de modo
mucho más preciso.
En el presente caso, el máximo colegiado constitucional estimó que

el primer extremo del petitorio debe ser amparado, en el sentido de que
el Ministerio de Salud debe poner la información sobre el AOE al alcan-
ce de las ciudadanas y ciudadanos al igual que la información relativa a
otros métodos anticonceptivos. Igualmente, las recurrentes también han
probado que el Ministerio de Salud no cumple el mandato de poner per-
manentemente a disposición de las ciudadanas y ciudadanos los insumos
del AOE de manera gratuita, al igual que otros métodos anticonceptivos.
Con relación al mandato que el Ministerio de Salud deberá poner

a disposición de las ciudadanas y ciudadanos los insumos del AOE de
manera gratuita, queda acreditado que varios hospitales, dependientes
70
del Ministerio de Salud, carecían de los insumos correspondientes al

AOE. Es de destacar que tal información es importante toda vez que
no se trata de postas médicas sino de hospitales nacionales. Del mismo
modo, la Defensoría del Pueblo ha constatado que, durante el periodo de
abril a agosto de 2006, diversos centros de salud de los departamentos
de Ayacucho, La Libertad y Piura no contaban con el AOE. Esta muestra
comprueba que la desatención es a nivel nacional.
Por tanto, el tribunal en estricto acatamiento de las normas debida-

mente aprobadas por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes,
del mandato constitucional de eficacia de las normas legales y de los
actos administrativos, teniendo en cuenta los diversos informes amicus
curiae así como de las instituciones involucradas (los cuales han deter-
minado que en el estado actual de la medicina los efectos del AOE son
anticonceptivos), estima que las pretensiones de las recurrentes deben ser
amparadas, toda vez que se ha evidenciado que, después de cinco años y
tres meses de vigencia de los mandatos exigidos, el Ministerio de Salud
se ha mostrado renuente a su cumplimiento.
Por ello, en su fallo el Tribunal Constitucional consideró que los

mandatos –cuyo cumplimiento exigen las demandantes– cumplían con
los requisitos mínimos exigidos conforme a su jurisprudencia vinculante
contenida en el Exp. Nº 00168-2005-PC/TC declarando fundada la de-
manda y dando el cúmplase respecto de las resoluciones vigentes a la
fecha materia de la presente demanda.
3. Casos de cumplimiento relativos a la defensa del

ambiente
Los derechos ambientales vienen indiscutiblemente ligados a otros

derechos fundamentales como la vida y la salud, superándose así, visio-
nes antropocéntricas para pasar a una mejor visión –la holística– de los
problemas que aquejan hoy en día a nuestras sociedades y al planeta en
general. Cuando se trata de la tutela de intereses ambientales, la “acción”
que resulta ser un derecho adquiere a la vez la faz de deber; en ese senti-
do, la vigente Ley General del Ambiente señala que “toda persona tiene
el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y
adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir a
71
una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus

componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en
forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica,
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo
sostenible del país”(39). Como señalan reconocidos abogados ambientalis-
tas, en el ordenamiento legal peruano, si bien existe un derecho sustan-
tivo para la defensa del ambiente, no existe un procedimiento específico
para judicializar los casos ambientales, por lo que además de echar mano
de derechos como la salud y la vida (pues aún los jueces y los procesos
judiciales conservan visiones homocéntricas), la acción debe teñirse del
color del área del Derecho en que será encausada(40) ya sea civil, penal,
constitucional o administrativa. Y como veremos, el proceso constitucio-
nal de cumplimiento no ha sido la excepción a ello.
Respecto a la legitimación para obrar en los procesos constitucio-

nales referidos a la defensa de intereses ambientales, la legitimidad
para obrar amplia que establece el segundo párrafo del artículo 67 del
Código Procesal Constitucional se condice con la doctrina del Derecho
Ambiental, pues todo ciudadano tiene el deber de contribuir a una efec-
tiva gestión ambiental y proteger el ambiente, tal y como se señala en la
Ley General del Ambiente.
Caso plastitel
El 16 de enero de 1995 el 20° Juzgado Especializado en lo Civil de

Lima admite demanda de acción de cumplimiento interpuesta por vecinos
del distrito de San Miguel contra su alcalde, reclamando el cumplimien-
to de la resolución de alcaldía que ordena la erradicación de la planta
industrial de la empresa Plastitel del Perú S.R.Ltda.; alegándose la tutela
de los derechos fundamentales al bienestar, a gozar de un ambiente equi-
librado y a la protección de la salud, consagrados en los artículos 2, inci-
sos 1 y 22, y 7 de la Constitución, en razón de que dicha planta se ubica
en una zonificación que no le corresponde, lo que produce malestar en el
vecindario por la contaminación que genera en perjuicio de la salud de
las personas.
(39) Artículo I del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente: “Del derecho y deber fundamental”.
(40) ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Ob. cit., p. 293 y siguiente.
72
El juzgado declaró fundada la demanda en primera instancia.

Interpuesto el recurso de apelación por Plastitel del Perú S.R.Ltda., quien
interviene como litisconsorte, la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima revoca la resolución apelada, declarando improce-
dente la acción de cumplimiento por considerar que los demandantes no
agotaron la vía previa. Interpuesto el recurso extraordinario, los autos son
elevados al Tribunal Constitucional, el cual declaró fundada la acción de
cumplimiento; y, ordenaron que la Municipalidad de San Miguel ejecute
la Resolución de Alcaldía N° 1358-93 que dispone la reubicación de la
fábrica de la empresa demandada.
Caso La Oroya
El Tribunal Constitucional, en sentencia recaída en el Expediente

Nº 2002-2006-PC/TC de fecha 12 de mayo del 2006, declara fundada
en parte la demanda de cumplimiento contra el Ministerio de Salud y la
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), la cual solicitaba que
se diseñe e implemente una “Estrategia de salud pública de emergencia”
para la ciudad de La Oroya, de conformidad con lo establecido por los ar-
tículos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la Ley Nº 26842 (Ley
General de Salud).
Es importante señalar que en este caso, en su fundamento jurídico 37,

el tribunal señaló que el proceso de cumplimiento no puede tener como
finalidad el examen sobre el cumplimiento “formal” del mandato conte-
nido en una norma legal o acto administrativo, sino, más bien, el examen
sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato, por lo que si en un caso
concreto se verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente, par-
cial, incompleto o imperfecto, el proceso de cumplimiento servirá para
exigir a la autoridad administrativa precisamente el cumplimiento eficaz
de lo dispuesto en el mandato.
El fallo, además de declarar fundada en parte la demanda, ordena que

se cumpla, en el plazo de treinta días, lo siguiente:
- Ordena que el Ministerio de Salud implemente un sistema de emer-

gencia para atender la salud de las personas contaminadas por
plomo en la ciudad de La Oroya, debiendo priorizar la atención
médica especializada de niños y mujeres gestantes, a efectos de su
73
inmediata recuperación bajo apercibimiento de aplicarse a los res-

ponsables las medidas coercitivas establecidas en el Código Procesal
Constitucional.
- Ordena que el Ministerio de Salud, a través de la Dirección General

de Salud Ambiental (Digesa), cumpla con realizar todas aquellas ac-
ciones tendentes a la expedición del diagnóstico de línea base, con-
forme lo prescribe el artículo 11 del Decreto Supremo Nº 074-2001-
PCM, Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental
del Aire, de modo tal que, cuanto antes, puedan implementarse los
respectivos planes de acción para el mejoramiento de la calidad del
aire en la ciudad de La Oroya.
- Ordena que el Ministerio de Salud cumpla con realizar todas las

acciones tendentes a declarar el Estado de Alerta en la ciudad de
La Oroya, conforme lo disponen los artículos 23 y 25 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM y el artículo 105 de la Ley Nº 26842.
- Ordena que la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) cum-

pla con realizar acciones tendientes a establecer programas de vigi-
lancia epidemiológica y ambiental en la zona que comprende a la
ciudad de La Oroya.
- Ordena que el Ministerio de Salud informe al Tribunal Constitucional

respecto de las acciones tomadas para el cumplimiento de lo dispues-
to en la presente sentencia.
- Y, finalmente, exhorta al Gobierno Regional de Junín, Municipalidad

Provincial de Yauli - La Oroya, Ministerio de Energía y Minas,
Consejo Nacional del Ambiente y empresas privadas, como Doe Run
Perú S.R.L., entre otras, que desarrollan sus actividades mineras en la
zona geográfica que comprende a la ciudad de La Oroya, a participar,
urgentemente, en las acciones pertinentes que permitan la protección
de la salud de los pobladores de la referida localidad, así como la
del medio ambiente en La Oroya, debiendo priorizarse, en todos los
casos, el tratamiento de los niños y las mujeres gestantes.
74
CUADROS
SINÓPTICOS
CUADROS SINÓPTICOS
ESQUEMA
1 Requerimiento y trámite en
primera instancia
NOTIFICACIÓN AL
DEMANDADO
REQUERIMIENTO
Documento de
fecha cierta.
La Administración IMPROCEDENCIA
tiene 10 días para APELACIÓN*
LIMINAR 3 días
contestar
3 días
APELACIÓN*
60 días
INTERPOSICIÓN
DE LA INADMISIBILIDAD
DEMANDA Si no se subsana:
ARCHIVAMIENTO
SUBSANACIÓN ADMISIBILIDAD
3 días
AVISO DE
SANEAMIENTO
PROCESAL:
Si hay defecto 5 días CONTESTACIÓN
en la relación ADMISIBILIDAD o vencimiento del
procesal plazo para contestar
Puede convocarse a
5 días las partes a
AUDIENCIA ÚNICA
5 días SENTENCIA PRIMERA
INSTANCIA fundada,
APELACIÓN* infundada, improce-
dente
* Ver esquema siguiente: “Trámite en segunda instancia”
77
ESQUEMA
2 Trámite en segunda
instancia
APELACIÓN DE LA
RESOLUCIÓN DE
PRIMERA INSTANCIA
3 días
ELEVACIÓN DE
(tres días hábiles LOS AUTOS A LA
siguientes a la SALA SUPERIOR Y
notificación) NOTIFICACIÓN A
LAS PARTES
3 días
EXPRESIÓN DE
(tres días AGRAVIOS DEL
hábiles) APELANTE
3 días
AUTO QUE CONCEDE

(tres días TRASLADO Y FIJA
hábiles) FECHA Y HORA PARA
LA VISTA DE LA CAUSA
VISTA DE LA CAUSA
(Se puede solicitar
informe oral a los
3 días de notificado)
5 días
SENTENCIA QUE DECLARA

IMPROCEDENTE,
FUNDADA O INFUNDADA
LA DEMANDA
10 días
RECURSO
DE AGRAVIO
CONSTITUCIONAL
78
3
RESOLUCIÓN QUE RECURSO DE APELACIÓN
DECLARA PROCEDENTE (Se concede sin efecto
LA MEDIDA CAUTELAR suspensivo)
SOLICITUD DE
MEDIDA CAUTELAR
RESOLUCIÓN RECURSO DE APELACIÓN

QUE DECLARA (Se concede sin efecto
IMPROCEDENTE LA suspensivo)
CUADROS SINÓPTICOS
MEDIDA CAUTELAR
Medida cautelar en el
proceso de cumplimiento
ESQUEMA
79
80
4
ELEVACIÓN DE LOS
AUTOS AL TRIBUNAL VISTA DE LA CAUSA:
CONSTITUCIONAL AUTO QUE VERIFICA INFORMES ORALES, SENTENCIA QUE DECLARA
(3 días desde que la LA PROCEDENCIA PARTICIPACIÓN DE LAS PARTES, IMPROCEDENTE, FUNDADA
sala concede el DEL RAC AMICUS CURIAE O INFUNDADA LA DEMANDA
recurso de agravio (30 días desde que conoce
constitucional) el caso)
PUEDE DECLARARSE
LA NULIDAD DE
Trámite en tercera
LA RESOLUCIÓN
RECURRIDA POR
instancia: recurso de
VICIO DE FORMA Y NOTIFICACIÓN

agravio constitucional
DEVOLVERSE
LOS ACTUADOS
ESQUEMA
5
RESOLUCIÓN DE LA SE INTERPONE RESOLUCIÓN QUE
SALA QUE DENIEGA EL RECURSO DE QUEJA RESUELVE EL RECURSO
RECURSO DE AGRAVIO ANTE EL TRIBUNAL 10 días SIN PREVIO TRÁMITE
CONSTITUCIONAL 5 días CONSTITUCIONAL
SI DECLARA FUNDADO EL RECURSO

DE QUEJA, CONOCE DEL RAC, Y
SOLICITA AL ÓRGANO JUDICIAL
CUADROS SINÓPTICOS
QUE LE REMITA LOS ACTUADOS

(Dentro de 3 días más el término
Recurso de queja
de la distancia)
ESQUEMA
81
82
CONTRA RESOLUCIÓN
DESESTIMATORIA:
APELACIÓN SIN EFECTO
SUSPENSIVO
6
AUTO DE SANEAMIENTO
EXCEPCIONES PROCESAL (Si se amparan
(Con la contestación ABSOLUCIÓN DE excepciones, concluye
de la demanda) TRASLADO proceso y se declara
nulo lo actuado)
Excepciones
CONTRA RESOLUCIÓN
ESTIMATORIA:
APELACIÓN CON EFECTO

SUSPENSIVO
ESQUEMA
MODELOS
MODELOS
83
84
MODELO
1 DEMANDA DE CUMPLIMIENTO
Exp.:
Sec.:
Escrito Nº 1
Principal
Sumilla: Demanda de cumplimiento
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE …………

AAA AAA, identificado con DNI ........, con dirección domiciliaria en Av.
.............................. y con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de
Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda
de cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en el acto adminis-
trativo que referiré más adelante, contra el Jefe de la Oficina General de
Administración (OGA) del Ministerio de ..............., a quien se deberá noti-
ficar en .........................................; a fin de que se ordene a dicho funcionario
ejecute el mandato administrativo en cuestión, atendiendo a los siguientes
fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ........ el Ministerio de ......... contrató mis servicios personales
dentro del marco legal de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, a fin de que me ocupe de realizar el servicio de mantenimiento
de los equipos conforme aparece descrito en el referido contrato.
2. Posteriormente, con fecha .........., el Ministerio de ............ y el suscri-
to, de común acuerdo, decidimos dejar sin efecto el mencionado con-
trato, disponiendo el Ministerio una evaluación de lo que hasta esa
fecha el suscrito había efectuado, emitiendo la Resolución Nº ..... de
fecha ……. en la que se ordena el pago de la suma de S/. ................
a mi favor, la misma que debía ser pagada por la Oficina General de
Administración de dicho ministerio (OGA).
3. Ocurre señor Juez, que a pesar de que la OGA del Ministerio de
………..... cuenta con toda la información sobre los avances del
contrato a que se contrae el punto primero, y también con la orden
85
de efectuar el pago según la resolución antes mencionada, el jefe de

dicha oficina se niega a cumplir con dicho mandato, por lo que me
veo en la obligación de interponer la presente demanda.
4. Finalmente, con fecha .......... remití al jefe de la OGA documento de
fecha cierta requiriéndole que cumpla con hacer efectivo el pago a
mi favor ordenado por la Resolución Nº .........; sin embargo, dicho
funcionario insiste en su negativa. Con lo cual cumplo con el requi-
sito especial de procedencia establecido en el artículo 69 del Código
Procesal Constitucional.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
De acuerdo al numeral 6 del artículo 200 de la Constitución Política, el
proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad
de que cumplan con tales mandatos.
Asimismo, invoco el artículo 66 del Código Procesal Constitucional,
donde se señala que es objeto del presente proceso ordenar que el funcionario
o autoridad pública renuente ejecute un acto administrativo firme.
Como quiera que en el presente caso existe un acto administrativo que
contiene un mandato que debe cumplir el demandado, invoco la aplicación de
la normas citadas referentes al proceso de cumplimiento.
III. MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia legalizada del contrato de fecha ................
1.b) Copia legalizada del acuerdo de resolución del referido contrato, de
fecha ...........
1.c) Copia de la Resolución Administrativa Nº ..............., por la que se or-
dena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios.
1.d) Copia legalizada del documento de fecha cierta ...... en la cual hago
el requerimiento al jefe de la OGA para que cumpla con hacer efecti-
vo el pago ordenado por la Resolución Nº.........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de
acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando
al demandado el cumplimiento del mandato contenido en el referido acto
administrativo.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO FIRMA DEL DEMANDANTE
86
MODELO
Exp.:
Sec.:
Escrito Nº 1
Cuaderno principal
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE ………….

AAA AAA, identificado con D.N.I. ……......., con domicilio en Av.
.............................. y con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda
de cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en la Ley........... y que
dirijo contra el Ministerio de ................ a quien se deberá notificar en ...........
................................; a fin de que se acate la norma en cuestión, atendiendo a
los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1. Que el artículo … de la Ley ....., dispone que los trabajadores del men-
cionado ministerio que fueron cesados irregularmente deben ser re-
puestos en sus puestos de trabajo conforme se regule en su reglamento.
2. Que mediante Resolución Suprema Nº……….., publicada el ………,
fui incluido en el último listado de ex trabajadores calificados como
cesados irregularmente. Sin embargo, a pesar de mis reiterados pedi-
dos verbales y por escrito desde hace ya un año, se me ha negado la
reincorporación formal a mi puesto de trabajo.
3. Que si bien dicho reglamento señala que la reincorporación de los ex
trabajadores, está sujeta a la existencia de plazas vacantes y presu-
puestadas; puede verse señor Juez que en el presente caso, conforme
se aprecia de la resolución judicial de fecha …………, se admitió mi
solicitud de medida cautelar y, en consecuencia, ya desde hace un
año la autoridad judicial ordenó la reincorporación preventiva a mi
centro de trabajo y es en esas condiciones que he venido trabajando.
Por lo que se encuentra acreditado que la plaza que reclamo se en-
cuentra presupuestada y vacante.
87
4. Con fecha .............., remití documento de fecha cierta a la Oficina

de Recursos Humanos del mencionado ministerio reiterando una vez
más mi solicitud, sin que hasta la fecha se me haya respondido. Con
ello cumplo con el requisito especial de procedencia establecido en el
artículo 69 del Código Procesal Constitucional.
5. En ese sentido, me veo en la obligación de interponer la presente de-
manda de cumplimiento para hacer que se cumpla con lo dispuesto
por la Ley .........
De acuerdo al art. 200, inc. 6 de la Constitución Política, la demanda de
cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad de que cum-
plan con tales mandatos. Comoquiera que en el presente caso existe una ley
que establece un mandato que debe cumplir el demandado, invoco la aplica-
ción de la norma citada, referente al proceso de cumplimiento.
o autoridad pública renuente de cumplimiento a una norma legal.
1.a) Copia de mi documento nacional de identidad.
1.b) Copia de la Ley ................ y su reglamento.
1.c) Copia del listado de ex trabajadores calificados como cesados irregu-
larmente publicado en …………..
1.d) Copia de la resolución que otorga la medida cautelar mencionada.
1.e) Copia legalizada de documento de fecha cierta ......... en la cual reite-
ro mi solicitud de reincorporación al amparo de la Ley .........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuer-
do a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al de-
mandado el cumplimiento del mandato contenido en la Ley.............
Lima, ....... de ...................... de ......
88
MODELOS
MODELO
Exp.:
Sec.:
Escrito Nº 1
Cuaderno principal
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA

AAA AAA, identificado con DNI ........, con domicilio real en Av.
.............................. y con domicilio procesal en la casilla …..... del Dpto. de
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda de
cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en la Ley............... y los
actos administrativos que se señalan en el cuerpo de esta demanda, contra el
Alcalde de ................ a quien se deberá notificar en ....................................;
a fin de que dicho funcionario acate la norma en cuestión, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1. Con fecha ............ el Congreso de la República aprobó la Ley ........
disponiendo que los gobiernos locales efectúen la devolución de los
pagos efectuados por concepto de ............... durante el año próxi-
mo pasado, en favor de los pequeños comerciantes, para incentivar
su crecimiento; este dispositivo legal fue publicado en el diario ofi-
cial con fecha ............. entrando en vigencia al día siguiente de su
publicación.
2. En virtud de dicha ley, el concejo emitió el Acuerdo de Concejo
N° ……… de fecha………., mediante el cual se establece el proce-
dimiento de su comuna para solicitar la devolución de los montos pa-
gados y que deben ser devueltos.
3. Siendo ello así y al amparo de dichas normas, con fecha ........, proce-
dí a hacer mi solicitud de devolución de pagos ante la municipalidad
demandada, en cuya jurisdicción se encuentra ubicada mi bodega. Por
lo que se expidió a mi favor la Resolución de Alcaldía N° ………….
89
de fecha ………… en la que se señala que el suscrito debe recibir la

cantidad de S/. ………. por los pagos efectuados el año ……….
4. Sin embargo, a pesar de contar con dicha resolución, cuando me acer-
qué a recabar dicho monto, la comuna se ha negado rotundamente a
realizar la devolución ordenada por ley y por medio de una comu-
nicación suscrita por el propio alcalde, se me conminó a no insistir
en mi pedido alegando que por el momento no cuentan con recursos
para pagarme.
5. Con fecha ........, remití documento de fecha cierta a la referi-
da municipalidad reiterando mi solicitud, sin que hasta la fecha se
me haya respondido. Con lo cual cumplo con el requisito especial
de procedencia establecido en el artículo 69 del Código Procesal
Constitucional.
6. En ese sentido, me veo en la obligación de interponer la presente de-
manda de cumplimiento para hacer que el alcalde de la municipali-
dad de ......... cumpla con lo dispuesto por la ley y las resoluciones
administrativas mencionadas.
De acuerdo al art. 200 inc. 6) de la Constitución Política, la demanda de
cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad de que cum-
plan con tales mandatos.
o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un
acto administrativo firme.
Comoquiera que en el presente caso existe una ley que establece un man-
dato que debe cumplir el demandado, además de resoluciones administrativas
al respecto es que invoco la aplicación de la normas referentes al proceso de
cumplimiento.
III. ANEXOS Y MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia de mi documento nacional de identidad.
1.b) Copia de la Ley ................
1.c) Copia del Acuerdo de Concejo ………..…, emitido al amparo de la
norma mencionada.
1.d) Copia de la resolución de alcaldía donde se reconoce el monto a ser
devuelto a mi persona.
90
MODELOS
1.e) Copia de la comunicación remitida por el propio alcalde de la muni-

cipalidad de .......... denegando mi solicitud.
1.f) Copia legalizada de documento de fecha cierta ......... en la cual reite-
ro mi solicitud de devolución de pagos al amparo de la Ley ......... y
las resoluciones mencionadas.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla conforme
a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al deman-
dado el cumplimiento del mandato contenido en la Ley............
OTRO SÍDIGO.- Conforme con lo dispuesto en el artículo del Código
Procesal Constitucional, solicito a su despacho que en caso de comprobarse
la responsabilidad del funcionario renuente se establezca la condena por el
pago de los costos del proceso.
Lima, ....... de ...................... de ......
91
MODELO
4 SOLICITUD CAUTELAR DE
CUMPLIMIENTO DE
MANDATO ADMINISTRATIVO
Exp.:
Sec.:
Escrito Nº
Medida cautelar
Sumilla: Solicita que se disponga el inmediato
cumplimiento de mandato administrativo
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA

AAA AAA, con dirección domiciliaria en Av. ................... y con domicilio
procesal en casilla ........ del Departamento de Notificaciones del Colegio de
Abogados de Lima; en la demanda de cumplimiento interpuesta contra el Jefe
de la OGA del Ministerio ............, a Ud. atentamente digo:
Que, solicito a su despacho se sirva dictar AUTO PRECAUTELATORIO
en cuaderno separado disponiendo que el jefe de la OGA del Ministerio
............. cumpla inmediatamente con el mandato administrativo contenido
en la Resolución Nº ................ que ordena el pago de la suma de S/. ............
a favor del suscrito, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de
derecho:
1. El Jefe de la OGA del Ministerio ............. hasta la fecha no ha cum-
plido con el mandato administrativo dispuesto por la Resolución
Nº ............ pese a contar con la documentación e información perti-
nente que sustenta dicha orden.
2. Con fecha ............ remití a la OGA del Ministerio ........... docu-
mento de fecha cierta requiriendo el cumplimiento de la Resolución
Nº ............ y, en consecuencia, el pago de S/. ......... que esta norma
ordena; sin embargo, dicha entidad insiste en su negativa. Con lo cual
se cumple con el requisito especial de procedencia establecido en el
artículo 69 del Código Procesal Constitucional.
92
MODELOS
3. Comoquiera que este incumplimiento constituye una amenaza de

vulneración contra mi derecho de acreencia, adquirido y respaldado
mediante la Resolución Nº .........., solicito que su despacho disponga
que inmediatamente el jefe de la OGA del Ministerio .......... cumpla
con el acto administrativo de abonar a mi favor el monto señalado,
acatando lo establecido en la mencionada resolución.
Amparo la presente de conformidad a lo dispuesto por el artículo 15 del
Código Procesal Constitucional, por cuanto establece que a solicitud de parte,
en cualquier etapa del proceso, siempre y cuando sea evidente la inminen-
te amenaza de agravio o violación de un derecho constitucional, el juzgador
puede disponer la suspensión del acto que origina dicha amenaza, siendo el
caso que la renuencia del jefe de la OGA del Ministerio ............ a cumplir
con el acto administrativo dispuesto por la Resolución Nº .......... referido al
pago de S/. .......... a mi favor, implica una amenaza inminente contra mis de-
rechos constitucionales y contra la plena vigencia del orden jurídico.
1.a) Copia de la Resolución Administrativa Nº ..............., por la que se
ordena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios
por un monto de S/. ...........
1.b) Copia legalizada de documento de fecha cierta ...... en la cual solici-
to al jefe de la OGA que cumpla con hacer efectivo el pago ordenado
por la resolución Nº .............
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente solicitud y tramitarla con-
forme a su naturaleza, disponiendo que el jefe de la OGA del Ministerio
....... cumpla inmediatamente con el mandato administrativo dispuesto por
la Resolución Nº ........... y proceda a abonarme el monto de S/. ............ tal
como lo establece dicha norma.
Lima, ........... de ......... de .........
93
MODELO
5 REQUERIMIENTO:
DOCUMENTO DE FECHA CIERTA
Lima ............... de ......... de ..........

Señor
JEFE DE LA OFICINA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN (OGA)
DEL MINISTERIO ...............
DIRECCIÓN : Av. .......................................
CIUDAD.-
Me es grato dirigirme a usted a fin de saludarlo y, a la vez, solicitarle que
cumpla con ejecutar el mandato contenido en la Resolución Nº……., en aten-
ción a lo que se expone a continuación.
Como Ud. tiene conocimiento, con fecha ............. el Ministerio de ............
contrató mis servicios personales conforme a lo dispuesto por la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, encargándome la realización del
servicio de mantenimiento de equipos de computación e informática.
Luego, con fecha ..............., ambas partes acordamos dejar sin efecto el
referido contrato, por lo que el ministerio llevó a cabo una evaluación del tra-
bajo realizado por el suscrito, emitiendo la Resolución Nº ............. que ordena
el pago a mi favor de la suma de S/. ............. y señalando que haga el cobro
en la Oficina General de Administración (OGA).
Sin embargo, pese a existir este mandato administrativo emanado de la re-
ferida resolución, al acercarme a la OGA, Ud. mismo, de manera categórica,
se negó a efectuar el pago ordenado, lo cual resulta incomprensible puesto
que la oficina de su dirección cuenta con toda la información sobre los avan-
ces del contrato y hasta con la propia orden de efectuar el mencionado pago
conforme a la Resolución Nº ...............
En razón de lo expuesto solicito a su despacho para que cumpla con el
mandato administrativo establecido en la Resolución Nº ................ y proceda
a hacer efectivo a favor del suscrito, el pago inmediato de S/. ......... tal como
94
MODELOS
lo indica la norma invocada. Asimismo, expreso que con esta carta cumplo
con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento es-
tablecido en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional, por lo que de
no cumplir con la resolución invocada en el plazo máximo de 10 días útiles,
estaré habilitado para interponer demanda de cumplimiento.
Sin otro particular, quedo de Ud.
Atentamente,
_____________________
FIRMA
DIRECCIÓN: Av. ..............................
95
MODELO
6 SOLICITUD PARA LA REPRESIÓN

DE ACTOS HOMOGÉNEOS
Exp.:
Sec.:
Escrito Nº 1
Principal
Sumilla: Solicitud de represión de actos
homogéneos.
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE ………….

AAA AAA, identificado con DNI ........, reiterando mi domicilio proce-
sal en la casilla ..... del Dpto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de
Lima; en el proceso seguido con la Municipalidad de ………… sobre proceso
de cumplimiento, a Ud. con el debido respeto digo:
Que, recurro a su despacho a fin de solicitar la represión del acto homo-
géneo al declarado en la sentencia ……….; a fin de que se ordene a dicho
funcionario cese con tales actos y cumpla con lo ordenado en dicha sentencia,
en atención a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1. Que ante su despacho, con fecha ............ interpuse demanda de cum-
plimiento contra la Municipalidad de .......... para que cumpla con
pagarme el subsidio mensual de S/……… por concepto de ………
destinado a todos los trabajadores de limpieza pública de la comu-
na. Dicho subsidio fue concedido por Resolución Administrativa
Nº …………. tal y como se reconoce también en la sentencia recaída
en el presente proceso.
2. Que la entidad demandada, después del fallo emitido por su despa-
cho, me estuvo abonando dicho subsidio, pero es el caso señor Juez
que desde hace seis meses, –debido seguramente al cambio de ges-
tión en el gobierno municipal–, que muchos trabajadores como el
suscrito, no venimos recibiendo el subsidio que nos corresponde mes
a mes.
96
MODELOS
3. Por tal motivo me veo obligado a interponer la presente solicitud, ya

que por estos actos nuevamente se ha violado mi derecho constitu-
cional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los
actos administrativos, sin que se respete lo resuelto anteriormente por
su judicatura.
De acuerdo al artículo 60 del Código Procesal Constitucional si sobrevi-
niera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso
de amparo –siendo de aplicación supletoria para el proceso de cumplimien-
to conforme al artículo 74 del mismo código–, podrá ser denunciado por la
parte interesada ante el juez de ejecución. Comoquiera que en el presente
caso existen actos homogéneos sobrevivientes que se repiten desde hace ya
seis meses, invoco la aplicación de la norma citada referente a la represión de
actos homogéneos.
1.a) El mérito del Expediente Nº………. que obra en su juzgado.
1.b) Copia de la sentencia de fecha………. emitida por su despacho.
1.c) Copia de mis boletas de pago, donde se constata que desde hace
seis meses no ha venido abonándose el subsidio conforme a lo
sentenciado.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente solicitud, tramitarla conforme
a su naturaleza y en su oportunidad declararla procedente, ordenando a la en-
tidad demandada el cese de los actos homogéneos señalados.
Lima, ....... de ...................... de ......
97
CONSULTAS
CONSULTA
1 ¿Se puede exigir al Estado el cumplimiento

de derechos considerados programáticos?
Una niña, a consecuencia de una agresión sexual, contrajo el Síndrome de

Inmunodeficiencia Adquirida (Sida). Su madre, soltera y con otros tres niños
más a su cargo, no puede cubrir los gastos que requiere el tratamiento de su
hija. En el hospital de su localidad le han dicho que los exámenes y medi-
camentos son gratuitos solo para madres infectadas y para niños nacidos de
madre infectada por el VIH, conforme el D.S. Nº 004-97-SA, y que poco
pueden hacer por su hija ya que el Sector Salud carece de recursos económi-
cos suficientes. Por ello, se nos consulta si se puede reclamar la protección
del derecho a la salud mediante el proceso de amparo, no obstante que la 11ª
DFT de la Constitución dispone que los derechos sociales se aplican de ma-
nera progresiva.
Respuesta:
Los derechos sociales (v. gr. educación, acceso al empleo, salud, seguridad
social, etc.) son considerados “derechos de aplicación progresiva”, ya que
el Estado no puede satisfacerlos de forma inmediata, sino conforme obtenga
mayores recursos de manera sostenida. En ese mismo sentido, se les conoce
también como “derechos programáticos”, pues implican la implementación
de programas estatales. Así, la undécima disposición final y transitoria de la
Constitución señala que: “Las disposiciones de la Constitución que exijan
nuevos o mayores gastos públicos se aplican progresivamente”, encontrándo-
se los derechos sociales dentro de estas disposiciones que demandan inver-
sión pública.
Ningún derecho fundamental es absoluto, sino que puede encontrar límites
que se desprenden de su propia naturaleza, otros derechos, o que se encuen-
tren previstos en la propia norma constitucional. Dicho esto, parecería que un
límite a los derechos sociales es su aplicación progresiva según los recursos
estatales que se tengan, a la luz de la 11ª DFT de la Constitución.
Por ello, parece constitucionalmente aceptable que el Estado privilegie la
atención a un grupo de personas respecto del resto, pero con tendencia pro-
gresiva, es decir, ampliando con el tiempo el número de beneficiarios de
los programas. En ese entendido podría interpretarse la Ley Nº 26626 y el
101
D.S. Nº 004-97-SA, referidos al Plan Nacional de Lucha Contra el VIH, el Sida y

las ETS, y especialmente el artículo 10 del mencionado decreto supremo:
“Artículo 10.- El Ministerio de Salud gestionará la provisión de recursos
presupuestarios para que: a) Las gestantes infectadas por el VIH reciban
tratamiento antiviral proveído gratuitamente, en el esquema y por el tiempo
recomendado por el Programa de Control de Enfermedades de Transmisión
Sexual y Sida (Procetss); y, b) Todo niño nacido de madre infectada por el
VIH, reciba tratamiento antiviral y lactancia artificial proveídos gratuitamen-
te, en el esquema y por el tiempo recomendado por el Procetss”.
JURISPRUDENCIA
“Conforme lo hemos venido señalando a lo largo de esta sentencia, los derechos sociales, como es el caso de
la salud pública, no representan prestaciones específicas por sí mismas, pues dependen de la disponibilidad
de medios con que cuente el Estado, lo que, sin embargo, de ninguna manera puede justificar la inacción
prolongada, como se ha subrayado en los fundamentos anteriores, ya que ello devendría en una omisión
constitucional.
Es necesario, entonces, recomendar acciones concretas por parte del Estado para la satisfacción de estos
derechos, sea a través de acciones legislativas o de ejecución de políticas, como se ha podido observar en
el caso de autos, en la medida que el Ministerio de Salud viene implementando acciones concretas para la
ejecución del Plan de Lucha contra el Sida”. (STC Exp. Nº 2945-2003-AA/TC).
Sin embargo, esta norma reglamentaria contraviene a la Constitución. En

efecto, los artículos 7 y 9 de la norma fundamental establecen el derecho a la
protección de la salud y la responsabilidad del Estado para determinar la po-
lítica nacional de salud, normar y supervisar su aplicación. Además, la propia
Ley Nº 26626 (que es reglamentada por el mencionado D.S. Nº 004-97-SA)
prevé que: “Toda persona que se encuentra viviendo con VIH y Sida, tiene
derecho a recibir atención integral de salud continua y permanente por parte
del Estado, a través de todos los establecimientos de salud donde tenga admi-
nistración, gestión o participación directa o indirecta y a la prestación previ-
sional que el caso requiera”, así también, que la atención tiende a la “gratui-
dad progresiva en el tratamiento antirretroviral, con prioridad en las personas
en situaciones de vulnerabilidad y pobreza extrema” (artículo 7. 2).
En tal sentido, y así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia
recaída sobre el Exp. Nº 2945-2003-AA/TC, cabe conceder tutela jurídica a
un derecho social como el derecho a la salud, mediante la inclusión de una
persona en el grupo de pacientes que recibirán tratamiento integral del VIH/
Sida por parte del Ministerio de Salud, en caso de que existan condiciones
que así lo amerite.
Base legal:
• Constitución Política del Perú: artículos 7, 9 y 11ª DFT.
• Ley Nº 26626, Encargan al Ministerio de Salud la elaboración
del Plan Nacional de Lucha contra el Virus de Inmunodeficiencia
102
CONSULTAS
Humana, el Sida y las enfermedades de transmisión sexual: pássim, es-

pecialmente el artículo 7.
• D.S. Nº 004-97-SA, Reglamento de la Ley Nº 26626, referido al logro
de objetivos del Plan Nacional Contrasida: pássim, especialmente el
artículo 10.
• STC Exp. Nº 2945-2003-AA/TC.
• STC Exp. Nº 0011-2002-AI/TC.
103
CONSULTA
2 ¿Procede la acción de cumplimiento contra

actos de administración interna claros, cier-
tos y expresos?
Al considerar excesiva la demora en la entrega de insumos ordenada por

funcionario competente (por escrito y en forma precisa), Sebastián Méndez
–servidor público encargado de utilizar estos materiales– decide solicitarlos
directamente al responsable en el área de almacenamiento. Sin embargo, el
personal de dicha entidad pone obstáculos para que el Sr. Méndez efectúe sus
labores y no permite que los insumos requeridos lleguen a su destino. El Sr.
Méndez nos consulta si podría solicitar, mediante una acción de cumplimien-
to, que se acate la orden clara, cierta y expresa de que se le entreguen los
materiales de trabajo.
Respuesta:
En primer orden, con el proceso de cumplimiento (previsto en los arts. 66
al 74 del CPConst.), se busca que la autoridad judicial ordene al funcionario
o autoridad que cumpla una norma o acto administrativo firme; o que se dé
respuesta a mandatos legales que ordenen la emisión de resoluciones admi-
nistrativas o el dictado de reglamentos.
La norma prevé que solo puede interponer demanda de cumplimiento la per-
sona a cuyo favor se expidió un acto administrativo o quien alegue interés en
que se acate el mandato. Así, en apariencia (con lo afirmado hasta el momen-
to) el Sr. Méndez estaría legitimado para solicitar que se cumpla la orden de
que se le entreguen los recursos solicitados.
Sin embargo, la norma (artículo 66 del CPConst.) menciona únicamente que
cabe este proceso para solicitar el cumplimiento de actos administrativos
(es decir, declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas de
Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los inte-
reses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta), pero no hace referencia a los “actos de administración interna”
(destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios;
en tal sentido puede tratarse de declaraciones de las entidades, sometidas a
Derecho Público, pero que no producen efectos para terceros administrados).
104
CONSULTAS
La Ley de Procedimiento Administrativo General se ha encargado de diferen-

ciar uno y otro acto (artículos 1 y 7). La cuestión es, conocida la diferencia,
si cabe extender la posibilidad de iniciar un proceso de cumplimiento frente a
actos administrativos incumplidos, incluyendo actos de administración inter-
na no ejecutados.
Estos actos de administración interna pueden ser mandatos claros, ciertos, ex-
presos y vigentes (requisitos para su exigencia vía proceso de cumplimiento),
con lo que se configura un mandato que debe ser cumplido. Empero, tales ca-
racterísticas no bastan, debe atenderse a que la obligación nace en el interior
de una entidad, mientras que el proceso de cumplimiento es un mecanismo de
defensa de los administrados frente a las omisiones de la Administración. Es
decir, que los servidores y funcionarios no pueden acudir, como integrantes
de ella, contra la propia Administración; máxime si se prevén suficientes me-
canismos (funcionales, disciplinarios, sancionadores) para asegurar el cum-
plimiento de las órdenes legalmente emitidas.
Finalmente, véase que el servidor no asiste como persona o administrado,
sino en su condición de operario del Estado que solicita la realización de un
mandato interno para coadyuvar, desde su función, a la buena marcha del
Estado. En tal sentido, la legitimidad para demandar es aparente, pues no se
cumple con lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional, es decir, que
el servidor como persona se vea afectado (el acto no le favorece y carece de
interés directo).
Base legal:
• Constitución Política: art. 200, inc. 6.
• Código Procesal Constitucional: arts. 66 y 67.
• Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444: arts, 1 y 7.
Concepto de acto administrativo Concepto de acto de administración
Art. 1, num. 1.1 de la LPAG

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones Art. 1, num. 1.2 de la LPAG
de las entidades que, en el marco de normas 1.2. No son actos administrativos (...) Los actos de
de Derecho Público, están destinadas a producir administración interna de las entidades destinados a
efectos jurídicos sobre los intereses, obliga- organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
ciones o derechos de los administrados dentro servicios. Estos actos son regulados por cada entidad,
de una situación concreta. con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de
esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo
establezcan.
Art. 7, num. 7.1 de la LPAG
7.1. Los actos de administración interna se orientan
a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines
permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano
competente, su objeto debe ser física y jurídicamente
posible, su motivación será facultativa cuando los supe-
riores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos
en la forma legalmente prevista.
105
CONSULTA
3 ¿Cabe exigir a través del proceso de cumpli-

miento el acatamiento de un acto adminis-
trativo ficto por aplicación del silencio ad-
ministrativo positivo?
Un administrado señala que la Administración no respondió a su pedido, re-

ferido a una obligación de dar por parte del Estado, por lo que se acogió al
silencio administrativo negativo y apeló la denegatoria ficta en los plazos per-
tinentes. Transcurrido algún tiempo más, el administrado acude a nosotros y
nos consulta si puede solicitar que se le entregue lo peticionado, acogiéndose
al silencio administrativo positivo a través de una acción de cumplimiento.
Respuesta:
Para responder adecuadamente esta consulta debemos referirnos al objeto de
control del proceso de cumplimiento, así como a las características del man-
dato cuyo cumplimiento se pretende. Efectivamente, para saber si a través de
este proceso “constitucionalizado” puede ordenarse el acatamiento de un acto
administrativo ficto, debemos referirnos a la clase de inactividad que puede
ser controlada, además del contenido mismo de la ley o del acto administrati-
vo que puede ser llevado a la judicatura constitucional en busca de auxilio.
Al respecto, la doctrina y el propio Tribunal Constitucional han señalado que
la inacción que puede ser conocida a través de la acción de cumplimiento es
la llamada “inactividad material de la Administración”, entendiendo por esta
a la que “deriva del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos
administrativos, donde no media la petición de un particular, sino donde se
encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de una atribución
relacionada con sus competencias naturales”.
Por ello, no toda inactividad de la Administración será objeto de control del
proceso de cumplimiento, pues se excluye de este a la “inactividad formal”.
Esta “inactividad formal de la Administración” sería aquella que nace del
ejercicio del derecho de petición, en tal caso, los funcionarios responsables
no darían respuesta al pedido formulado o no habrían resuelto los recursos
presentados en el procedimiento, si bien recae en la Administración la obli-
gación de responder al administrado. El tribunal ha considerado, en diversas
oportunidades, que ante esta inactividad formal cabe utilizar otro instrumento
de control: el silencio administrativo negativo. Visto así, el silencio negativo
106
CONSULTAS
tendría como propósito no dejar en estado de indefensión al administrado que

no hubiere recibido algún pronunciamiento expreso sobre su pedido o el re-
curso impugnatorio interpuesto.
La justificación del tribunal para restringir la procedencia de los procesos de
cumplimiento frente a la inactividad formal ha sido variada, e incluso la ha
extendido al silencio administrativo positivo. Ha señalado el tribunal que:
“ello significaría no solo restarle operatividad al silencio administrativo ne-
gativo, sino desnaturalizar el objeto del presente proceso [de cumplimiento]”;
“esta inactividad de la Administración no es presupuesto válido para inter-
poner una acción de garantía, pues como se ha precisado, la acción [de cum-
plimiento] procede contra el incumplimiento de un acto administrativo que
contiene un mandamus expreso”; “de autos no se desprende la existencia de
un mandato claro y concreto que la emplazada haya omitido realizar, pues el
inciso 2) del artículo 33 de la Ley Nº 27444 [referido al silencio administrati-
vo positivo solo] es aplicable a los procedimientos de evaluación previa”.
En lo que respecta a las características que debe tener el mandato, se sabe que
este debe ser claro, expreso, cierto o líquido, indubitable, etc. Se ha dicho,
asimismo, que el mandato debe ser incondicional, y en caso de que fuera con-
dicional se deberían haber satisfecho ya las condiciones.
Por todo ello, podemos afirmar que la resolución administrativa ficta no
puede ser exigida a través del proceso de cumplimiento, ya que (i) no se tra-
taría de un mandato expreso, en tal sentido, lo único que podría reclamar-
se es el pedido contenido en la solicitud inicial –tenga esta o no razón–, lo
que equivaldría a una inacción formal de la Administración; y, (ii) a decir del
Alto Tribunal, se trataría de un mandato sujeto a condiciones (por lo tanto,
requiere una satisfacción previa de las condiciones para que proceda, según el
fundamento jurídico 6 de la STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC), lo que se des-
prendería de la norma que permite accionar el silencio administrativo positivo
(artículo 33, inciso 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley
N° 27444) que señala que este mecanismo únicamente es aplicable a “los pro-
cedimientos de evaluación previa”.
Por lo dicho, en el caso consultado cabe invocar el silencio administrativo
positivo, pero no para obtener resultados favorables en una acción o proceso
de cumplimiento, pues el mandato surgido no tendría las condiciones de ser
expreso (sería tácito), no sujeto a condición (requiere evaluación previa), y
estaría referido, además, a una inactividad formal que tiene su propio cauce,
incompatible con el objeto del proceso de cumplimiento (control de la inac-
tividad material de la Administración). En tal sentido, lo recomendable sería
acudir a la vía contencioso-administrativa y formular allí la garantía del silen-
cio administrativo.
107
Base legal:
• Constitución Política del Perú: arts. 148 y 200, inc. 6.
• Ley de Procedimiento Administrativo General: art. 33, inc. 2.
• STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC, ff. jj. 5 y 6.
• STC Exp. N° 0842-2004-AC/TC, f. j. 3.
• STC Exp. N° 1825-2003-AC/TC, f. j. 5.
• STC Exp. N° 2433-2004-AC/TC, f. j. 5.
108
CONSULTA
4 ¿Un tercero interesado puede solicitar el cum-

plimiento de un acto administrativo?
La señora Ávalos nos consulta si a través del proceso de cumplimiento puede

solicitar que se acate la resolución administrativa que ordena el nombramien-
to de su hermano en un puesto público.
Respuesta:
El artículo 67 del Código Procesal Constitucional establece la legitimación
necesaria para iniciar un proceso de cumplimiento. Así, se señala que “cual-
quier persona puede iniciar el proceso de cumplimiento frente a normas con
rango de ley y reglamentos”, pero que, para el caso de actos administrativos,
“solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o
quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido”. En el caso
sometido a consulta vemos que se trata de un acto administrativo, por ello
están legitimados para presentar demanda de cumplimiento quienes son di-
rectamente afectados con el incumplimiento, como aquellos que invoquen
“interés” en el acatamiento del acto.
La cuestión, sin embargo, es determinar cuál es el contenido de este “interés”
en el acatamiento. Es decir, qué tipo de interés debe existir para que se admita
la demanda de cumplimiento ¿bastará acaso con invocar cualquier interés? En
efecto, ¿deberá exigirse la existencia de relevancia jurídica en el interés? ¿O
podrá admitirse cualquier provecho para el demandante, aunque sea comple-
tamente subjetivo?
Al respecto, si bien una interpretación amplia del interés requerido sería más
favorable a la tutela de los derechos (principio pro actione), debe tenerse
en cuenta que el artículo 67 del CPConst. establece una distinción entre los
legitimados para demandar el acatamiento de normas (cualquier persona) y
los legitimados para exigir el cumplimiento de actos administrativos (bene-
ficiarios del acto administrativo y quienes invoquen interés); en tal sentido,
no debería –vía interpretación– trastrocarse el sentido de la norma, para per-
mitirse a cualquiera iniciar demandas de cumplimiento solicitando obedecer
actos administrativos (pues cualquiera podría alegar la existencia de interés,
por mínimo o subjetivo que sea). En otras palabras, según el código todos
109
pueden exigir el acatamiento de leyes y reglamentos, pero solo algunos el

cumplimiento de los actos administrativos.
Visto así, ¿cuál sería el interés a que se refiere la norma? Al respecto, como
anota adecuadamente Edgar Carpio (AA. VV. “Introducción a los procesos
constitucionales”. Jurista Editores. Lima, 2005. Pág. 200), debe entenderse
que la norma se refiere al interés “legítimo”; desde luego, el demandante de-
berá encontrar en la satisfacción de su pretensión “ventajas o utilidades jurí-
dicas de cualquier tipo”.
Entonces, en el caso sometido a consulta, deberá apreciarse si la señora
Ávalos obtendría algún beneficio jurídicamente relevante, de tal forma que
quede habilitada para presentar la demanda de cumplimiento. En este caso,
no es suficiente que se trate de una resolución que beneficie a su hermano,
pues ello carece de relevancia jurídica; en tal sentido, si no hubiere un interés
legítimo, la demanda debería declararse improcedente.
En sentido contrario, solo podrá admitirse la demanda luego de que se acre-
dite que como consecuencia de la relación de parentesco se derivan conse-
cuencias jurídicas concretas (como sería el caso de que exista una pensión
de alimentos entre hermanos o en beneficio de los padres), o que exista entre
los hermanos una relación civil patrimonial (una obligación de dar suma de
dinero, por ejemplo).
Base legal:
• Constitución Política del Perú: art. 200, inc. 6.
110
CONSULTA
5 En un proceso de cumplimiento, ¿puede soli-

citarse la protección del derecho fundamen-
tal a la ejecución de resoluciones judiciales?
El señor Martínez fue despedido arbitrariamente por su empleador, quien pos-

teriormente se negó a entregarle la indemnización y los beneficios sociales
que le corresponden. Ante tal situación, el señor Martínez decide interponer
una demanda laboral con la finalidad de obtener sus beneficios laborales. El
proceso concluye declarándose fundada la demanda y ordena el pago de di-
chos beneficios sociales; sin embargo, la ejecución de la sentencia ha venido
postergándose por más de diez meses, por lo que el señor Martínez desea in-
terponer una demanda de cumplimiento con el objeto de que el juez cumpla
con ejecutar la sentencia que ordena el pago de sus beneficios sociales. Así,
nos consulta sobre la pertinencia de dicho proceso para lograr la ejecución de
la sentencia.
Respuesta:
Para absolver la presente consulta debemos, primero, establecer cuál es la fi-
nalidad, la naturaleza y el objeto de protección del proceso de cumplimiento,
para luego evaluar, en el caso, si el acto lesivo que alega el señor Martínez
puede ser cuestionado mediante el proceso de cumplimiento, atendiendo al
bien constitucionalmente protegido que está involucrado.
Así, el numeral 6 del artículo 200 de la Constitución dispone que el proceso
de cumplimiento proceda contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo con la finalidad de que cum-
pla con su obligación. En el mismo sentido, el artículo 1 del Código Procesal
Constitucional (en adelante, CPConst.) señala que la finalidad del proceso
de cumplimiento es disponer que se cumpla con un mandato legal o con un
acto administrativo. En esa misma línea, el artículo 2 del CPConst. regula
la finalidad del proceso constitucional en cuestión. De ahí que el proceso de
cumplimiento no tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales
sino solo de derechos legales o del orden administrativo, mediante el control
de la inacción de la Administración(1). Es decir, tiene por objeto controlar la
inactividad material de la Administración, esto en la medida que controla que
(1) Cfr. STC N° 0191-2003-AA/TC, f.j. 2.
111
la Administración cumpla con sus obligaciones naturales que provienen de

sus competencias establecidas en la ley.
Así, el mandato que emana de la ley o del acto administrativo, cuyo cumpli-
miento se exige, debe ser un mandato de obligatorio cumplimiento e incondi-
cional, y si es condicional debe acreditarse que se ha cumplido con las con-
diciones exigidas. Asimismo, el mandato debe ser cierto o líquido, es decir,
debe inferirse claramente de la ley o del acto administrativo que lo contiene,
debe estar vigente y no debe estar sujeto a controversias complejas ni a inter-
pretaciones dispares.
El proceso de cumplimiento tiene como presupuestos procesales: a) la exis-
tencia del mandato, b) que el mandato cumpla con las características antes
citadas y c) la renuencia de la Administración de cumplir con el mandato.
Sin embargo, a pesar de que las disposiciones normativas antes mencionadas
han establecido que el proceso de cumplimiento no tiene por objeto la pro-
tección de un derecho constitucional, el Tribunal Constitucional ha señalado
que, ulteriormente, este proceso protege el derecho constitucional de defender
la eficacia de las normas legales y actos administrativos(2). Aun, yendo más
allá, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente
N° 2002-2006-PC/TC ha señalado que el proceso de cumplimiento puede
proteger derechos fundamentales, siempre que el acto lesivo se origine en la
inacción material de la Administración, es decir, reciben una protección in-
directa en el proceso de cumplimiento. Consideramos que esta posición des-
naturaliza al proceso de cumplimiento, pues se estaría confundiendo con el
objeto de protección del proceso de amparo, puesto que el proceso de amparo
procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad que afec-
te derechos constitucionales. Por lo tanto, la inacción de la Administración
que tenga como consecuencia directa o indirecta la afectación de un derecho
constitucional recibe tutela por el proceso de amparo.
Ahora, como se ha señalado, el Tribunal Constitucional ha estimado que el
proceso de cumplimiento puede proteger derechos fundamentales de ma-
nera indirecta, cuando el acto lesivo provenga de la inactividad material de
la Administración, observaremos que, en el caso, no puede exigirse por el
proceso de cumplimiento que se dé ejecución a una sentencia. En efecto, el
cumplimiento de la sentencia no proviene de un mandato legal o de un acto
administrativo, sino más es expresión de un derecho fundamental cuyo cum-
plimiento se debe exigir a través del proceso de amparo. Vale decir, que el
acto lesivo alegado –omitir el cumplimiento de la sentencia– no proviene de
la inacción material de la Administración, sino más bien de la vulneración del
derecho a la ejecución de las sentencias por parte del órgano jurisdiccional.
(2) Cfr. STC N° 0168-2005-PA/TC, f.j. 9.
112
CONSULTAS
Así que, aun cuando sea válido sostener que el proceso de cumplimiento pro-
tege de manera indirecta derechos fundamentales, no puede sostenerse que
proteja todos, sino solo aquellos cuya observancia, en principio, haya estado
a cargo de la Administración. Cosa que no ocurre cuando se pretende el cum-
plimiento de una sentencia.
Por otro lado, podemos señalar que el derecho fundamental a la ejecución
de sentencias es un derecho contenido en el derecho a la tutela jurisdiccio-
nal efectiva que se encuentra reconocido en el artículo 139 numeral 3 de la
Constitución y en el artículo 4 del Código Procesal Constitucional. Se trata de
un derecho que, en su vertiente subjetiva, está dado a favor de toda persona
de acceder de manera directa o a través de representante ante los órganos ju-
diciales; de ejercer sin ninguna interferencia los recursos y medios de defensa
que franquea la ley; de obtener una decisión razonablemente fundada en de-
recho; y, finalmente, de exigir la plena ejecución de la resolución de fondo
exigida”(3). Asimismo, la jurisprudencia del TC ha establecido que la ejecu-
ción de una resolución judicial debe realizarse en el momento oportuno para
que su satisfacción sea real y efectiva.
Base legal:
• Constitución Política: arts. 139 numeral 3 y 200 numerales 2 y 6.
• Código Procesal Constitucional: arts. 1, 2, 4 y 66.
(3) Cfr. STC N° 4080-2004-AA/TC, f.j. 14 y sgts.
113
CONSULTA
6 ¿Cuáles son los alcances del objeto del pro-

ceso de cumplimiento cuando se solicita que
se cumpla una ley?
Julián Zevallos Orozco pretende interponer una demanda de cumplimiento

contra el Ministerio de Energía y Minas con el objeto de que se dé cumpli-
miento a las disposiciones de la Ley de Recursos Naturales, conforme a las
cuales no se puede dar en concesión un terreno ubicado dentro de un deter-
minado radio contiguo a una zona natural protegida (que puede ser un san-
tuario nacional). Sostiene el señor Zevallos que precisamente el Ministerio de
Energía y Minas ha dado en concesión a un particular para que este explote
una zona contigua a un santuario nacional, por lo que nos consulta acerca de
la posibilidad de interponer una demanda de cumplimiento y, además, desea
saber si es que a pesar de no ser el directamente afectado, puede interponer
esta demanda.
Respuesta:
Pareciera que en este caso el proceso idóneo para solicitar el cumplimiento
de la ley en cuestión sería el proceso de cumplimiento regulado en el numeral
6 del artículo 200 del texto constitucional; sin embargo, ello no es así. A esta
conclusión arribaremos luego de examinar el objeto de protección del proceso
de cumplimiento y cuál es el supuesto de su procedencia.
En ese sentido, conforme al artículo 66 del CPConst., procede el proceso de
cumplimiento para la protección del administrado y con el objeto de que la
autoridad: i) dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administra-
tivo firme; ii) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le orde-
nan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Asimismo, en la jurisprudencia constitucional se ha determinado que el ob-
jeto de protección de este proceso se deriva de los artículos 3, 43 y 45 del
texto constitucional, con lo cual se reconoce el derecho constitucional a ase-
gurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrati-
vos(1). También, se ha señalado que a través de este proceso se puede lograr
indirectamente la protección de derechos fundamentales (como, por ejemplo,
(1) STC N° 0168-2005-PC/TC, f.j. 9.
114
CONSULTAS
el derecho a la salud), siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de

la Administración de acatar un mandato originado en una norma legal o de un
acto administrativo(2).
Como se observa, el presupuesto esencial del proceso de cumplimiento es la
acreditación del acto renuente de la Administración, por esa razón se exige
como requisito especial la presentación de un documento de fecha cierta,
por el que se le solicite a la autoridad administrativa competente dicho cum-
plimiento. De ahí que la demanda resulte improcedente cuando no se cum-
plió con la presentación de dicho documento de acuerdo con el artículo 69
del CPConst. Luego de presentado el documento, la Administración cuenta
con diez días útiles para contestar esta solicitud. De persistir en la renuen-
cia, sea porque expresamente se niegue o porque no contesta la solicitud de
fecha cierta, el administrado podrá presentar su demanda de cumplimiento.
Para ello, el acto renuente del funcionario o autoridad pública debe tener las
siguientes características(3):
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente
de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podrá admitirse que el mandato
sea condicional, toda vez que su satisfacción no sea compleja y no re-
quiera de actuación probatoria.
Asimismo, es pertinente precisar que no puede considerarse que el funcio-
nario ha cumplido con el mandato legal o administrativo cuando se constate
que tal cumplimiento se ha efectuado de manera “aparente”, “parcial” o “de-
ficiente”. De ahí que el objeto del proceso de cumplimiento no se agote con
conminación a la ejecución formal del mandato, sino que debe ser eficaz(4).
Como se puede advertir, no hay un acto renuente en los términos establecidos,
es decir, no se ha manifestado como una inacción de la Administración. Lo
que se observa más bien es un acto ilegal de la Administración. En efecto, si
por un decreto supremo se aprueba una concesión que por ley está prohibida,
este decreto supremo es ilegal y, por lo tanto, susceptible de ser cuestionado
por otro proceso constitucional que satisfaga adecuadamente la pretensión del
señor Zevallos.
(2) STC N° 2002-2006-PC/TC, ff. jj.17 y 18.

(3) STC N° 0168-2005-PC/TC. f. j. 14.
(4) STC N° 2002-2006-PC/TC, ff. jj. 36 y 37.
115
En consecuencia, el señor Zevallos puede interponer una demanda de ac-

ción popular, pues a través de ella se puede ejercer el control sobre la lega-
lidad de la norma cuestionada conforme al numeral 5 del artículo 200 de la
Constitución y del artículo 75 del CPConst. Cabe precisar que, de acuerdo
con el artículo 84 del CPConst., cualquier persona se encuentra legitimada
para interponer la demanda.
Base legal:
• Constitución Política: art. 200 numeral 6.
• Código Procesal Constitucional: arts. 66 al 74.
116
CONSULTA
7 ¿Qué significa que el mandato no debe estar

sujeto a “interpretación dispar” para que pro-
ceda la demanda de cumplimiento?
La señora Josefa Peláez señala que desde hace dos meses se le realiza un des-
cuento en su pensión de jubilación, debido a un pago que se le habría estado
abonando erróneamente; frente a ello, la señora Peláez presenta una demanda
de cumplimiento para que se le pague lo previsto expresamente en la ley y la
resolución que reconoce su pensión. Al respecto, el juez de primera instancia
declaró improcedente la demanda, pues la Administración está resolviendo
casos similares con criterios contradictorios y ello implica que el mandato se
encuentra sujeto a “interpretaciones dispares”, por lo tanto, no es exigible de
acuerdo con la STC Exp. Nº 0168-2005-AC/TC, f. j. 14 c. Al respecto, la se-
ñora Peláez nos consulta si es correcta la resolución de primera instancia, te-
niendo en cuenta que la justicia ordinaria y constitucional tienen consolidada
jurisprudencia que le daría la razón.
Respuesta:
Como se señala en la consulta, la sentencia Exp. Nº 0168-2005-AC/TC esta-
blece importantes criterios para determinar la procedencia de los procesos de
cumplimiento, los cuales constituyen precedentes vinculantes.
La referida sentencia precisa cuándo los mandatos contenidos en la ley o los
actos administrativos son exigibles a través del proceso de cumplimiento.
Así, uno de los requisitos que debe cumplir el mandato es “no estar sujeto a
controversia compleja ni a interpretaciones dispares”. De esta afirmación del
tribunal se desprende que deberá admitirse a trámite la demanda de cumpli-
miento solo cuando la claridad del mandato se mantenga incólume, es decir,
cuando no se dude sobre su significado o sentido; de lo contrario se determi-
nará su improcedencia.
A propósito de este caso, conviene preguntarnos en qué casos nos encontra-
mos ante una “interpretación dispar”. Al respecto, no solo es pertinente refe-
rirnos a la condición de “dispar”, sino también a quién es el sujeto intérprete
del mandato.
Así, consideramos como dispares aquellas interpretaciones que otorgan efectos
disímiles al mandato, los cuales si fueran admitidos en el proceso de cumpli-
miento (en el cual no existe etapa probatoria) implicarían una alta posibilidad
117
de que la judicatura pueda resolver en un sentido erróneo, pues la interpretación

del mandato merece una discusión mayor.
Además, corresponde interrogarnos acerca de si la interpretación disímil a
considerarse ha de provenir de la sede administrativa o de la sede jurisdic-
cional, pues podrían darse ambos supuestos. Al respecto, entendemos que lo
importante es la claridad del mandato; en tal sentido, siempre que el mandato
sea todavía impreciso, no podrá admitirse la demanda. Además, cuando en
sede judicial se ha consolidado una interpretación específica sobre el senti-
do del mandato, no obstante subsista la controversia en sede administrativa,
deberá prevalecer frente al resto de interpretaciones, respetándose además la
jerarquía interna correspondiente a las instancias judiciales.
Con lo anotado, entonces, puede afirmarse que en el caso planteado la de-
manda de cumplimiento debe proceder, pues la contradicción existente en
la Administración habría sido resuelta por las instancias judiciales. En todo
caso, sería recomendable analizar a profundidad si el mandato contenido en
la ley y el acto administrativo que otorga la pensión cumplen con los requi-
sitos de ser vigentes, claros y ciertos, de obligatorio cumplimiento, incondi-
cionales, y si se distingue al titular específico del derecho (esto último para la
resolución administrativa).
Base legal:
• Constitución Política del Perú: art. 200, inc. 6.
• STC Exp. Nº 0168-2005-AC/TC.
• STC Exp. Nº 0191-2003-AC/TC.
118
CONSULTA
8 ¿Puede una persona distinta a la del bene-

ficiario del acto adminitrativo exigir su cum-
plimiento?
Roberto Antezana nos comenta que uno de sus vecinos ha realizado construc-
ciones en el tercer piso del edificio en donde vive, viendo afectada su pro-
piedad, toda vez que se han presentado filtraciones de agua en sus paredes.
Así, la Municipalidad de San Lorenzo decide, a través de una resolución de
alcaldía, ordenar la demolición del inmueble construido bajo apercibimiento
de ejecutarse coactivamente. En vista de que esta disposición no fue acatada
por su vecino, Roberto Antezana presentó una carta notarial a las autoridades
ediles correspondientes para hacer efectivo lo dispuesto en este acto adminis-
trativo. Ante la reiterada renuencia, nos consulta si existe algún mecanismo
procesal que pueda promover con la finalidad de lograr su cumplimiento.
Respuesta:
Para absolver la consulta planteada en esta ocasión, debemos analizar algunas
cuestiones procesales. Inicialmente diremos que, según lo prescrito en el nu-
meral 6 del artículo 200 de la Constitución, el proceso de cumplimiento pro-
cede contra “cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo”. En ese sentido, queda claro que el proceso
constitucional que correspondería utilizar es el de cumplimiento, toda vez que
el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita –la resolución de alcal-
día– no ha sido ejecutado por las autoridades, como se verifica de los hechos
que nos presenta la consulta.
Es importante recordar que, a diferencia de los demás procesos constitucio-
nales, la admisión de la demanda de cumplimiento requiere de “renuencia”
de parte del obligado ya sea de la norma o del acto administrativo. Esta re-
nuencia, de acuerdo con el CPConst., significa que, pese a que el interesado
haya requerido el cumplimiento mediante el documento de fecha cierta –que
en este caso es la carta notarial–, el obligado se haya negado a cumplir con
lo dispuesto, ratificándose en su incumplimiento o no contestando la solici-
tud dentro de los diez días útiles siguientes (artículo 69). Así visto, bastará
con adjuntar a la demanda este requerimiento, constatándose la ratificación
del incumplimiento (renuencia) sin que sea necesario agotar alguna vía pre-
via que pudiera existir. No obstante, debe tenerse en cuenta que este requeri-
miento debe formularse a la autoridad o funcionario competente para cumplir
119
con el mandato, ante cuyo silencio o rebeldía se puede presentar demanda de

cumplimiento.
En el presente caso, se tiene que el proceso de cumplimiento debe interponer-
se contra las diversas autoridades municipales encargadas de hacer cumplir
el acto (alcalde, ejecutor coactivo, auxiliar coactivo, por ejemplo), si es que
no conoce cuál es la autoridad finalmente responsable de la ejecución de la
resolución de alcaldía. A estos efectos, el CPConst. ha previsto que “si el de-
mandado no es la autoridad obligada aquella deberá informarlo al juez indi-
cando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento” (artículo 68). Con
esta prescripción, tenemos que, en el caso materia de consulta, el demandan-
te sí satisfizo el requisito especial, y dirigió correctamente la demanda con-
tra las autoridades municipales encargadas o, por lo menos, contra aquellos
que podrían señalar a los directos responsables por la inejecución del acto
reclamado.
Por otro lado, respecto de la legitimidad para presentar la demanda de cum-
plimiento, existen algunas cuestiones a notar. Así, en la consulta, el manda-
to contenido en la resolución de alcaldía está dirigido contra la persona que
construyó en el tercer piso del inmueble de Roberto Antezana; no obstante,
no se trata de un acto administrativo a su favor. Visto así, es importante co-
nocer si quien nos consulta se encuentra legitimado para iniciar el proceso de
cumplimiento.
El CPConst. señala que cualquiera puede iniciar procesos de cumplimiento
solicitando la ejecución de las normas de rango legal y reglamentos; pero la
interposición de una demanda contra actos administrativos “solo podrá ser
interpuesta por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque
interés para el cumplimiento del deber omitido”. Como se señaló en las líneas
precedentes, no se trata de un acto administrativo dictado en favor del de-
mandante, por ello corresponde analizar si existe el “interés” a que se refiere
la norma procesal.
Al respecto, consideramos que este interés debe ser entendido como “interés
legítimo”, en tal sentido, se requiere que Roberto Antezana encuentre en la
satisfacción de su pretensión de cumplimiento “ventajas o utilidades jurídicas
de cualquier tipo”. Con ello, debe entenderse que, quien nos consulta, al acre-
ditar que sufre un perjuicio real –filtraciones de agua que afectan los muros
de su propiedad– demuestra que está legitimado válidamente para interponer
la demanda.
Finalmente, conviene enfatizar –como jurisprudencialmente ha establecido el
propio Tribunal Constitucional– que el acto administrativo debe gozar de las
120
CONSULTAS
características de vigencia, claridad, certeza, incondicionalidad, obligatorie-

dad y no estar sujeto a controversias complejas o interpretaciones dispares(1).
Base legal:
• Constitución Política del Perú: art. 200 numeral 6.
• Código Procesal Constitucional: arts. 66 al 69.
(1) STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC.
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JURISPRUDENCIA
RELEVANTE
Se establecen requisitos para que la norma legal
y el acto administrativo sean exigibles a través
del proceso de cumplimiento
(Fecha de publicación: 3 de octubre de 2005)

EXP. N° 0168-2005-PC/TC-DEL SANTA
1 Maximiliano Villanueva Valverde
Sentencia del Tribunal Constitucional
En Lima, a los 29 días del mes de setiembre de 2005, el Tribunal

Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los magistra-
dos Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales
Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde
contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de
fojas 110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declaró improcedente la demanda
de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone acción de cum-
plimiento contra la Oficina de Normalización (ONP) solicitando que se cumpla
con determinar y ejecutar el pago de su pensión inicial de conformidad con lo
dispuesto por la Ley N° 23908, que establece una pensión mínima no menor de
tres remuneraciones mínimas vitales, así como que se ordene el reintegro de las
pensiones devengadas y sus respectivos intereses legales.
La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente.
Alega que la Ley N° 23908 estableció el monto mínimo de la pensión en tres
sueldos mínimos vitales, pero no dispuso que fuera, como mínimo, tres veces
más que el básico de un servidor en actividad, el cual nunca llegó a ser igual al
Ingreso Mínimo Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mínimo Vital más
las bonificaciones por costo de vida y suplementaria. Añade que dicha norma
fue derogada.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril
de 2004, declaró fundada la demanda estimando que el recurrente adquirió los
derechos reconocidos por la Ley N° 23908, puesto que se encontraba vigente
cuando aquel obtuvo su pensión.
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La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, argu-

mentando que el recurrente no alcanzó el punto de contingencia antes del 19 de
diciembre de 1992, fecha en que se derogó la Ley N° 23908.
FUNDAMENTOS
1. Considerando que, de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal
Constitucional establecerá precedentes de carácter obligatorio para la proce-
dencia de los procesos de cumplimiento, con carácter previo a la resolución
del caso concreto se fundamentarán las razones que sustentan la adopción
de los nuevos criterios que se tomarán en cuenta a partir de la fecha.
Carácter normativo de la Constitución y procesos constitucionales
2. Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas
de naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condi-
ción, son incorporados a la Constitución por el constituyente. Sin embargo,
desde la perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le compete
al Tribunal Constitucional, y a fin de preservar la supremacía jurídica de la
Constitución, con arreglo a los artículos 45 y 51 de la Carta Magna, es in-
dispensable reiterar el carácter normativo de la Constitución en su conjunto
que, obviamente, abarca todas las materias que ella regula.
3. La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vincu-
lante; por ende, la materia constitucional será toda la contenida en ella, y
“lo constitucional” derivará de su incorporación en la Constitución. Así lo
ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento,
en la resolución de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de co-
nocer (no solo en los procesos de inconstitucionalidad y en los procesos
competenciales, sino también en los procesos constitucionales de protec-
ción de los derechos fundamentales), donde ha evaluado vulneraciones a la
Constitución de la más diversa índole y en las cuales el único requisito para
tal examen consistía en que la controversia se fundara en una violación de
algún principio, valor o disposición de la Constitución.
El proceso de cumplimiento en el modelo de jurisdicción constitucional de
la Constitución de 1993
4. Atendiendo a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las
normas contenidas en el Título V de la Constitución, relativas a las garan-
tías constitucionales o procesos constitucionales. En efecto, el planteamien-
to descrito líneas arriba se confirma con el artículo I del Título Preliminar
del Código Procesal Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo
legal, que señala que tal Código “(...) regula los procesos constitucionales
de hábeas corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad,
acción popular y los conflictos de competencia, previstos en los artículos
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JURISPRUDENCIA RELEVANTE
200 y 202 inciso 3) de la Constitución”. Consiguientemente, el Código

Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al
proceso de cumplimiento su carácter de proceso constitucional.
5. Ahora bien, conforme al artículo II del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esencia-
les, los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva
de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a través
de las finalidades específicas de cada uno de los procesos constitucionales.
Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, ga-
rantizando la autonomía de cada uno de los procesos constitucionales que
protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas data),
debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, cómo es que mediante el proceso de cum-
plimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.
6. Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3, concordante con
el artículo 43 de la Constitución, dispone que la enumeración de los dere-
chos establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la
dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado
democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno. (Véase Exp.
N° 2488-HC, fundamento 12).
7. En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45
de la Constitución) y de forma republicana de gobierno, al carácter social
y democrático de nuestro Estado (artículo 43 de la Constitución), y al prin-
cipio de jerarquía normativa (artículo 51 de la Constitución), el respeto al
sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, donde se incluyen las
decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores
preeminentes de todo sistema democrático por donde los poderes públicos
y los ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho.
8. Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad
constituye un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurí-
dico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos
y de los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurán-
dose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no solo
basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado
cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución,
las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y
que tengan vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
9. Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3,
43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la confi-
guración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las
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normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una au-
toridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto ad-
ministrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuan-
do se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal
Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos
o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender
la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso
constitucional de cumplimiento.
10. En efecto, el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución establece que el
proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio
de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente,
el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más
importante manifestación en el nivel de su eficacia. Por tanto, así como el
proceso de hábeas data tiene por objeto esencial la protección de los dere-
chos a la intimidad, acceso a la información pública y autodeterminación
informativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el
derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos
administrativos.
11. Con este proceso constitucional el Estado social y democrático de derecho
que reconoce la Constitución (artículos 3 y 43), el deber de los peruanos de
respetar y cumplir la Constitución y el ordenamiento jurídico (artículo 38) y
la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico (artículo 51) serán
reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a
acatar una norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrán un
mecanismo de protección destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su
eficacia.
Requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que
sean exigibles a través del proceso de cumplimiento
12. Es así que desde la línea argumental descrita en el artículo 66 del Código
Procesal Constitucional, el objeto de este tipo de procesos será orde-
nar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) dé cumplimiento,
en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administra-
tivo firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le
ordenan emitir una resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, el
Tribunal Constitucional considera que para la procedencia del proceso de
cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o auto-
ridad pública, deberán tenerse en cuenta las características mínimas comu-
nes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden
de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso
de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales características,
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además de los supuestos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal

Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea.
13. Sobre las características mínimas comunes de la norma legal o del acto ad-
ministrativo cuyo cumplimiento se exige, este colegiado ha afirmado que
“(...) debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que
sea incondicional y, tratándose de los condicionales, que se haya acredita-
do haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato
cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley
o del acto administrativo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente”.
(Exp. N° 0191-2003-AC, fundamento 6).
14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto adminis-
trativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del
proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o auto-
ridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los si-
guientes requisitos mínimos comunes:
• Ser un mandato vigente.
• Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemen-
te de la norma legal o del acto administrativo.
• No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
• Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
• Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y
cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se
deberá:
• Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
• Permitir individualizar al beneficiario.
15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento,
diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional,
dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los con-
tenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las características
mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas
que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad
interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las
vías procedimentales específicas.
16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pú-
blica tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto
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administrativo, no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su

parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prácticamente
incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimien-
to de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descri-
tas, de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda.
17. De no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un
proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios proba-
torios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de pro-
cesos. Por el contrario, si tal proceso conserva su carácter especial (ser un
proceso de condena, de ejecución, breve, sumario, donde la actividad pro-
batoria es mínima), bastará que se acredite el incumplimiento de la norma
legal, la inejecución del acto administrativo, el incumplimiento de la orden
de emisión de una resolución o de un reglamento y la renuencia, consi-
guiéndose un proceso rápido y, sobre todo, eficaz.
18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional las características básicas del pro-
ceso de cumplimiento diseñado por la Constitución y el Código Procesal
Constitucional, son las reseñadas precedentemente.
Análisis del presente caso
19. En el caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N° 1417-2005-AA/TC), este
colegiado estableció que “(...) los criterios uniformes y reiterados conteni-
dos en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia
pensionaria, mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar
de que determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en el futu-
ro ser ventiladas en sede constitucional, la judicatura ordinaria se encuen-
tra vinculada por las sentencias en materia pensionaria expedidas por este
Colegiado”. (Fundamento 60).
20. En tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de
la Constitución establecimos para la aplicación de la Ley N° 23908, deben
servir para resolver los casos originados por dicha ley en la vía jurisdiccio-
nal ordinaria y en la vía administrativa. Del mismo modo debe proceder-
se respecto a los criterios relativos a otras normas legales sobre pensiones.
Por ejemplo, los criterios interpretativos desarrollados en el caso Briones
Vigo (Exp. N° 0198-2003-AC/TC), fundamentos 2 a 15, relacionados con
la aplicación de la Ley N° 23908, constituirán precedentes de observancia
obligatoria para las controversias derivadas de tal ley.
21. En dicha sentencia se precisó que “El Decreto Ley N° 25967, vigente
desde el 19 de diciembre de 1992, modificó los requisitos del Decreto Ley
N° 19990 para el goce de las pensiones, entendiéndose que, desde la fecha
de su vigencia, se sustituía el beneficio de la pensión mínima por el nuevo
sistema de cálculo, resultando, a partir de su vigencia –19 de diciembre
de 1992–, inaplicable la Ley N° 23908 (...). Por tanto, la pensión mínima
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regulada por la Ley N° 23908 debe aplicarse a aquellos asegurados que hu-
biesen alcanzado el punto de contingencia hasta el 18 de diciembre de 1992
(día anterior a la entrada en vigencia del Decreto Ley N° 25967), con las
limitaciones que estableció su artículo 3, y solo hasta la fecha de su de-
rogación tácita por el Decreto Ley N° 25967”. (Caso Briones Vigo, Exp.
N° 0198-2003-AC/TC, fundamento 10).
22. En el presente caso, de la Resolución N° 0000050737-2002-ONP/DC/DL
19990, de fecha 20 de setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se
advierte que al demandante se le reconoció su pensión de jubilación a partir
del 1 de diciembre de 1994. En consecuencia, habiéndose verificado la con-
tingencia con posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entró
en vigencia el Decreto Ley N° 25967), no le corresponde el beneficio de la
pensión mínima establecido por la Ley N° 23908, conforme a los criterios
reseñados en el fundamento anterior. Razón por la cual la demanda debe ser
desestimada. Del mismo modo, habiéndose desestimado la pretensión prin-
cipal, la subordinada corre la misma suerte, por lo que el pedido de pago de
devengados e intereses debe también desestimarse.
Precedente vinculante
23. La resolución del presente caso en la vía de cumplimiento, teniendo como
base los precedentes del Caso Briones Vigo (Exp. N° 0198-2003-AC/TC,
fundamento 10), demuestra cómo hasta ahora los criterios de la jurisdicción
constitucional han sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas
legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente
vía constitucional. Sin embargo, y dentro del marco de la función de or-
denación del Tribunal Constitucional, se hace indispensable, para los casos
futuros que se tramiten en la vía del proceso de cumplimiento, la aplica-
ción estricta de los requisitos mínimos comunes a los mandatos contenidos
en las normas legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige,
que han sido desarrollados a través de la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional y que se resumen en la presente sentencia, a fin de no desna-
turalizar el carácter breve y expeditivo del proceso de cumplimiento.
24. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, los criterios contenidos
en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculan-
te para todos los procesos de cumplimiento, puesto que son indispensa-
bles para determinar la procedencia de la vía del proceso constitucional de
cumplimiento.
25. Con ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cum-
plimiento a fin de que sea realmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el pre-
cedente establecido en el párrafo anterior será de vinculación inmediata a
partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano,
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de modo que toda demanda que sea presentada y que no reúna las condicio-
nes del precedente, o las que se encuentren en trámite y adolezcan de ellos,
deberán ser declaradas improcedentes.
Vía procedimental específica y reglas procesales aplicables a los procesos de
cumplimiento en trámite que no cumplan con los requisitos
26. A partir de la expedición de la sentencia del caso Manuel Anicama
Hernández (Exp. N° 1417-2005-AA/TC), el Tribunal Constitucional esta-
bleció que los derechos pensionarios de orden legal, entre otros, por ejem-
plo los derivados de la Ley N° 23908, deberán ser conocidos en la vía del
contencioso administrativo y no mediante el proceso de amparo, salvo las
excepciones que se establecieron en la misma sentencia, encauzándose las
demandas que se declarasen improcedentes, conforme a los nuevos crite-
rios, a la vía contenciosa administrativa.
27. Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cum-
plimiento que no cumplan con los requisitos de procedibilidad descritos en
la presente sentencia, deberán tramitarse por la vía específica para las con-
troversias derivadas de las omisiones de la Administración Pública sobre
materia pensionaria que, conforme a los artículos 4 (inciso 2) y 24 (inciso
2) de la Ley N° 27584, será el proceso contencioso administrativo a través
de la vía sumarísima.
28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de ordenación y pacificación inhe-
rentes a este Tribunal Constitucional las demandas de cumplimiento sobre
materia pensionaria que, en aplicación de los criterios de procedibilidad
previstos en los fundamentos 14, 15, 16 supra de la presente sentencia sean
declaradas improcedentes, deberán seguir las reglas procesales estableci-
das en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernández
(Exp. N° 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones necesarias relativas
al proceso sumarísimo a que se refiere el artículo 24, inciso 2 de la Ley
N° 27584.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la acción de cumplimiento.
2. Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumpli-
miento, previstos en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen pre-
cedente vinculante inmediato, de conformidad con el artículo VII del Título
Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del día siguiente de la
publicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda
demanda de cumplimiento que sea presentada o que se encuentre en trámite
y que no cumpla con tales condiciones, debe ser declarada improcedente.
132
Declarar que las reglas procesales de aplicación a las demandas de cumpli-

miento que a la fecha de publicación de esta sentencia se encuentren en trá-
mite, serán las previstas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel
Anicama Hernández (Exp. N° 1417-2005-AA/TC), de modo que serán
vinculantes tanto para los jueces que conocen los procesos de cumplimien-
to, como para los jueces que resulten competentes para conocer las deman-
das contencioso administrativas, en la vía del proceso sumarísimo a que se
refiere el artículo 24, inciso 2 de la Ley N° 27584.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
133
Caso “La Oroya”. Examen sobre el cumplimiento
del mandato es sobre su eficacia y no un mero
examen “formal”
(Fecha de publicación: 27 de junio de 2006)
2
EXP. N° 2002-2006-PC/TC-LIMA
Pablo Miguel Fabián Martínez y otros
En Lima, a los 12 días del mes de mayo del 2006, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, Bardelli
Lartirigoyen y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Carlos Eduardo
Chirinos Arrieta, en representación de los demandantes, contra la sentencia de
la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 770, su
fecha 11 de octubre del 2005, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 6 de diciembre del 2002, los señores Pablo Miguel Fabián
Martínez, Digna Ortega Salazar, Alfredo Peña Caso, Rosalía Tucto Ortega,
José Chuquirachi Anchieta y María Elena Cárdenas Soto interponen demanda
de cumplimiento contra el Ministerio de Salud y la Dirección General de Salud
Ambiental (Digesa), solicitando que se diseñe e implemente una “Estrategia de
salud pública de emergencia” para la ciudad de La Oroya, de conformidad con
lo establecido por los artículos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la
Ley Nº 26842 (Ley General de Salud); y que, por consiguiente, se adopten las
siguientes medidas: a) la recuperación de la salud de los afectados, mediante la
protección de grupos vulnerables, la implementación de medidas de prevención
del daño a la salud y que se vele por el cumplimiento y levantamiento de infor-
mación sobre los riesgos a los cuales la población se encuentra expuesta; b) se
declare en Estado de Alerta a la ciudad de La Oroya, conforme lo establecen
los artículos 23 y 25 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire; y, c) se establezcan pro-
gramas de vigilancia epidemiológica y ambiental de conformidad con lo estipu-
lado por el artículo 15 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire.
Manifiestan que en el año 1997 la empresa norteamericana Doe Run
Company adquirió el Complejo Metalúrgico de La Oroya, y que la citada empre-
sa viene operando en la ciudad mencionada a través de su empresa subsidiaria
134
Doe Run Perú, la misma que asumió el compromiso de cumplir todas las obliga-
ciones contenidas en el PAMA (Programa de Adecuación y Manejo Ambiental),
elaborado por el anterior propietario del centro metalúrgico, Centromín Perú
S.A.; que, pese al compromiso contraído, Doe Run Perú presentó, en diciembre
de 1998, un pedido de modificación del PAMA, en el cual se comprometía a rea-
lizar un determinado número de mejoras ambientales para el año 2006 y a efec-
tuar las principales inversiones para el tratamiento de las emisiones y calidad
del aire recién a partir del año 2004; que, sin embargo, el PAMA presentado por
esta nueva compañía no asegura eficientemente los derechos a la salud pública y
a un ambiente equilibrado y adecuado, ni el disfrute de la salud física y mental
de los pobladores de La Oroya, y que, por el contrario, los niveles de intoxica-
ción de plomo y otros componentes en la sangre de niños y madres gestantes de
La Oroya se han venido incrementado considerablemente en los últimos años, lo
que se evidencia en investigaciones tales como el “Estudio de plomo en sangre
en una población seleccionada de La Oroya”, realizado por Digesa en el año
1999, donde se estableció, entre una de las conclusiones, que el 99.1% de las
personas analizadas sobrepasaba el límite de nivel de plomo en la sangre reco-
mendado por la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Los demandantes citan otros estudios, como el llevado a cabo por la em-
presa Doe Run Perú, denominado “Estudio de niveles de plomo en la sangre
de la población en La Oroya 2000-2001”, donde se analizaron 5.062 muestras
de niños y adultos. En dicho informe se concluyó que las principales fuentes de
exposición eran el plomo acumulado en los alrededores del complejo metalúrgi-
co durante los 78 años de funcionamiento, las emisiones actuales del complejo
metalúrgico, las emisiones del parque automotor y otras fuentes como barnices
en las cerámicas, plomo en las pinturas y productos enlatados. Mencionan, tam-
bién, un estudio realizado por el Consorcio Unión para el Desarrollo Sustentable
(UNES), titulado “Evaluación de niveles de plomo y factores de exposición en
gestantes y niños menores de tres años de la ciudad de La Oroya”, de cuyo re-
sultado se evidencia los altos niveles de plomo en la sangre de los niños de La
Oroya y donde, además, se sugiere la existencia de un problema de salud en las
madres gestantes y población infantil de la zona. De otro lado, sostienen que
también se encuentran otros componentes que inciden en la salud de la pobla-
ción, tales como el arsénico, cadmio y dióxido de azufre, que originan, entre
otros malestares, náuseas, dolores quemantes en manos y pies, afectaciones al
sistema nervioso central y enfermedades pulmonares o enfermedades en órga-
nos vitales, tales como el hígado y riñones.
Admitida a trámite la demanda se corre traslado a los emplazados, quienes
la contestan fuera del término establecido por ley.
El Vigésimo Segundo Juzgado Civil de Lima, con fecha 1 de abril del
2005, declara fundada la demanda argumentando que las entidades demanda-
das no han acatado las funciones y actuaciones establecidas en las disposiciones
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correspondientes (Ley General de Salud y Decreto Supremo Nº 074-2001-

PCM), ni directamente ni a través de otras entidades públicas o privadas.
Con fecha 14 de abril de 2005, la Procuradora Pública encargada de los
asuntos judiciales del Ministerio de Salud - Dirección General de Salud Ambiental
(Digesa) apela la precitada sentencia y solicita que la demanda sea declarada infun-
dada por el superior, aduciendo que se han cumplido todos los mandatos dispuestos
por la Ley Nº 26842 y el Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM.
La recurrida, con fecha 11 de octubre del 2005, revocando la apelada, decla-
ra improcedente la demanda, arguyendo que “(...) el mandato cuyo cumplimien-
to solicita la parte demandante no goza de las características mínimas previstas
para su exigibilidad (...)”. Estima también que “se advierte que lo que se en-
cuentra en discusión no es la eventual renuencia de la Administración Pública a
un mandato legal, sino [...] la pertinencia e idoneidad de las medidas adoptadas
por el Ministerio de Salud; siendo ello así, la controversia a ventilarse requiere
de un análisis probatorio complejo, que no es posible en la vía constitucional
(...)”.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del petitorio
1. Los demandantes solicitan que el Ministerio de Salud y la Dirección
General de Salud Ambiental (Digesa) cumplan los siguientes mandatos:
a) Diseñar e implementar una estrategia de salud pública de emergen-
cia que tenga como objetivo la recuperación de la salud de los afecta-
dos por contaminantes en la ciudad de La Oroya; la protección de los
grupos vulnerables; la adopción de medidas de prevención del daño a
la salud y el levantamiento de informes sobre los riesgos a los cuales
la población se encuentra expuesta, todo ello conforme a lo dispuesto
por los artículos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la Ley
General de Salud (26842).
b) Declarar en Estado de Alerta a la ciudad de La Oroya, lo cual implica
la elaboración de un plan de estado de alerta de salud, proponer los
niveles de estado de alerta de la ciudad de La Oroya a la Presidencia
del Consejo de Ministros y, precisamente, la declaración del estado de
alerta, todo ello a tenor de los artículos 23 y 25 del Decreto Supremo
Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad
Ambiental.
c) Establecer programas de vigilancia epidemiológica y ambiental, de
conformidad con el artículo 15 del mencionado Decreto Supremo
Nº 074-2001-PCM.
136
2. En el presente caso, teniendo en cuenta que la pretensión de los demandan-

tes en cuanto a la exigencia del cumplimiento de los mandatos contenidos
en las referidas disposiciones legales y reglamentarias, no solo se relaciona
con el control de la inacción administrativa sino, precisamente, conque tal
inacción vulnera los derechos a la salud y a un medioambiente equilibrado
y adecuado, es preciso analizar, previamente, tales derechos, toda vez que
detrás de la cuestionada inacción administrativa se encuentra la denuncia
sobre la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
3. Como se apreciará más adelante, lo antes expuesto supone que si bien los
derechos a la salud y a un medioambiente equilibrado y adecuado no po-
drían ser protegidos “directamente” mediante el proceso de cumplimiento,
sí pueden ser tutelados de modo “indirecto”, siempre y cuando exista un
mandato claro, concreto y vigente, dispuesto en una ley o un acto adminis-
trativo, que se encuentre indisolublemente ligado a la protección de tales
derechos fundamentales.
§2. El cumplimiento de la Ley Nº 26842 y del Decreto Supremo Nº 074-
2001-PCM, y la protección de la salud
a) Elementos básicos del Estado Democrático y Social de Derecho
4. El Tribunal Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el
Estado peruano, definido por la Constitución de 1993, presenta las caracte-
rísticas que identifican a un Estado Democrático y Social de Derecho, tal
como se desprende de una interpretación conjunta de los artículos 3 y 43
de la Norma Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esencia-
les de libertad, seguridad, propiedad privada, soberanía popular, separación
de las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
fundamentales.
5. Un Estado Democrático y Social de Derecho
“(...) no obvia los principios y derechos básicos del Estado de Derecho,
tales como la libertad, la seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante
la ley; antes bien, pretende conseguir su mayor efectividad, dotándolos de
una base y un contenido material, a partir del supuesto de que individuo y
sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en
implicación recíproca. Así, no hay posibilidad de materializar la libertad si
su establecimiento y garantías formales no van acompañados de unas condi-
ciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real (...), lo que
supone la existencia de un conjunto de principios que instrumentalicen las
instituciones políticas, fundamenten el sistema jurídico estadual y sustenten
sus funciones”(1).
(1) Expediente Nº 0008-2003-AI/TC, fundamento 11.
137
6. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha dejado sentado que la configura-

ción del Estado Democrático y Social de Derecho requiere de dos aspectos
básicos:
a) La existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupues-
tos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y ob-
jetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en
el quehacer estatal, y
b) La identificación del Estado con los fines de su contenido social, de
forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos
que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en
obstáculo para el desarrollo social.(2)
7. Precisamente, entre los fines de contenido social que identifican a este mo-
delo de Estado se encuentran el derecho a la salud, el derecho al trabajo y
el derecho a la educación, entre otros; por lo tanto, para lograr una mayor
efectividad de tales derechos, tal como se ha mencionado en los parágrafos
precedentes, el Estado tiene tanto “obligaciones de hacer” (realizar acciones
que tiendan al logro de un mayor disfrute del derecho) como “obligaciones
de no hacer” (abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos), por lo
que no resultan válidas aquellas posiciones que solo ven en los derechos ci-
viles y políticos (libertad, seguridad y propiedad, entre otros) obligaciones
estatales de “no hacer”, y en los derechos sociales (salud, trabajo, educa-
ción), solo obligaciones estatales de “hacer”.
8. En el Estado Democrático y Social de Derecho, la consecución de la men-
cionada participación activa de los ciudadanos en el sistema democrático,
así como el logro del desarrollo social, requieren de una decidida labor del
Estado expresada en “realizar acciones” que garanticen un efectivo disfrute
de derechos tales como la libertad, seguridad, propiedad (por ejemplo, opti-
mizando los servicios de seguridad, la función jurisdiccional o los registros
de propiedad), a la salud, el trabajo y la educación (por ejemplo, mejorando
los servicios de salud, creando más puestos de trabajo y eliminando el anal-
fabetismo), entre otros; y en la “abstención” de afectar tales derechos (por
ejemplo, no interferir irrazonable y desproporcionadamente en la libertad
o propiedad, o no afectar o perjudicar los servicios educativos y de salud
existentes).
9. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en el caso Meza García, al
referirse a la efectividad de los derechos sociales:
“No se trata, sin embargo, de meras normas programáticas de eficacia
mediata, como tradicionalmente se ha señalado para diferenciarlos de los
138
denominados derechos civiles y políticos de eficacia inmediata, pues jus-

tamente su mínima satisfacción representa una garantía indispensable para
el goce de los derechos civiles y políticos. De este modo, sin educación,
salud y calidad de vida digna en general, mal podría hablarse de libertad e
igualdad social, lo que hace que tanto el legislador como la administración
de justicia deban pensar en el reconocimiento de los mismos en forma con-
junta e interdependiente”(3).
10. Es más, en la actualidad, algunos de los derechos clásicamente considera-
dos civiles y políticos han adquirido una indudable influencia social. Sobre
el particular, se ha manifestado que “La pérdida del carácter absoluto del
derecho de propiedad sobre la base de consideraciones sociales es el ejem-
plo más cabal al respecto, aunque no el único. Las actuales tendencias del
derecho de daños asignan un lugar central a la distribución social de riesgos
y beneficios como criterio para determinar la obligación de reparar. El im-
petuoso surgimiento de un derecho del consumo ha transformado sustan-
cialmente los vínculos contractuales cuando participan de la relación consu-
midores y usuarios. La consideración tradicional de la libertad de expresión
y prensa ha adquirido dimensiones sociales que cobran cuerpo a través de la
formulación de la libertad de información como derecho de todo miembro
de la sociedad (...)”.(4)
11. Por tanto, en un Estado democrático y social de Derecho, los derechos so-
ciales (como el derecho a la salud) se constituyen como una ampliación de
los derechos civiles y políticos, y tienen por finalidad, al igual que ellos,
erigirse en garantías para el individuo y para la sociedad, de manera tal que
se pueda lograr el respeto de la dignidad humana, una efectiva participación
ciudadana en el sistema democrático y el desarrollo de todos los sectores
que conforman la sociedad, en especial de aquellos que carecen de las con-
diciones físicas, materiales o de otra índole que les impiden un efectivo dis-
frute de sus derechos fundamentales.
b) La exigibilidad de derechos sociales como el derecho a la salud
12. El Tribunal Constitucional ha subrayado en anterior oportunidad que:
Aunque la dignidad de la persona es el presupuesto ontológico común a
todos los derechos fundamentales, no menos cierto es que entre ellos es po-
sible establecer diferencias de distinto orden. La heterogeneidad que pre-
sentan los derechos fundamentales entre sí, no solo reposa en cuestiones
teóricas de carácter histórico, sino que estas disimilitudes, a su vez, pue-
den revestir significativas repercusiones prácticas”. Determinados derechos
(3) Expediente Nº 2945-2003-AA/TC, fundamento f.j. 11.

(4) ABRAMOVICH, Víctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Ma-
drid, Trotta, 2002, p. 26.
139
“forman parte de aquellos derechos fundamentales sociales de precep-

tividad diferida, prestacionales, o también denominados progresivos o
programáticos”(5).
13. Sin lugar a dudas, esta preceptividad diferida no implica en modo alguno el
desconocimiento de la condición de derechos fundamentales que ostentan
los derechos sociales, o que el reconocimiento de estos como derechos fun-
damentales vaya a depender de su nivel de exigibilidad (que cuenten con
mecanismos jurisdiccionales para su protección). Como se verá más ade-
lante, los derechos sociales son derechos fundamentales por su relación e
identificación con la dignidad de la persona y porque así se encuentran con-
sagrados en nuestra Constitución. Es más, la Norma Fundamental establece,
en su artículo 3, que:
“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye
los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o
que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía
del pueblo del Estado Democrático de Derecho y de la forma republicana
de gobierno”.
14. La exigibilidad, entonces, se constituye en una categoría vinculada a la
efectividad de los derechos fundamentales, pero no determina si un derecho
es fundamental o no. Por ello,
“(...) en el Estado Social y Democrático de derecho, la ratio fundamentalis
no puede ser privativa de los denominados derechos de defensa, es decir, de
aquellos derechos cuya plena vigencia se encuentra, en principio, garantiza-
da con una conducta estatal abstencionista, sino que es compartida también
por los derechos de prestación que reclaman del Estado una intervención
concreta, dinámica y eficiente, a efectos de asegurar las condiciones míni-
mas para una vida acorde con el principio-derecho de dignidad humana”(6).
15. Asimismo, el tribunal acotó, en la mencionada sentencia, que:
“(...) sostener que los derechos sociales se reducen a un vínculo de res-
ponsabilidad política entre el constituyente y el legislador, no solo es una
ingenuidad en cuanto a la existencia de dicho vínculo, sino también una
distorsión evidente en cuanto al sentido y coherencia que debe mantener la
Constitución (...). En consecuencia, la exigencia judicial de un derecho social
dependerá de factores tales como la gravedad y razonabilidad del caso, su
vinculación o afectación de otros derechos y la disponibilidad presupuestal
(5) Expediente Nº 0011-2002-AI/T, f.j. 9.

(6) Expediente Nº 1417-2005-AA/TC, fundamento 19.
140
del Estado, siempre y cuando puedan comprobarse acciones concretas de su

parte para la ejecución de políticas sociales”(7).
c) El proceso de cumplimiento, la inacción administrativa y la protección
“indirecta” del derecho a la salud
16. El Tribunal Constitucional ha sostenido también que el contenido constitu-
cionalmente protegido del derecho a la salud:
“(...) comprende la facultad que tiene todo ser humano de mantener la nor-
malidad orgánica funcional, tanto física como mental; y de restablecerse
cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcio-
nal de su ser, lo que implica, por tanto, una acción de conservación y otra
de restablecimiento; acciones que el Estado debe proteger tratando de que
todas las personas, cada día, tengan una mejor calidad de vida, para lo cual
debe invertir en la modernización y fortalecimiento de todas las institucio-
nes encargadas de la prestación del servicio de salud, debiendo adoptar po-
líticas, planes y programas en ese sentido”(8).
17. De ello se desprende que, la protección del derecho a la salud se relacio-
na con la obligación por parte del Estado de realizar todas aquellas accio-
nes tendentes a prevenir los daños a la salud de las personas, conservar las
condiciones necesarias que aseguren el efectivo ejercicio de este derecho,
y atender, con la urgencia y eficacia que el caso lo exija, las situaciones de
afectación a la salud de toda persona, prioritariamente aquellas vinculadas
con la salud de los niños, adolescentes, madres y ancianos, entre otras.
18. En cuanto a la protección “indirecta” del derecho a la salud mediante el pro-
ceso de cumplimiento, cabe destacar que procederá siempre y cuando exista
un mandato claro, concreto y vigente contenido en una norma legal o en un
acto administrativo, mandato que precisamente se deberá encontrar en una
relación indisoluble con la protección del referido derecho fundamental.
19. Conforme se desprende del artículo 200, inciso 6, de la Constitución, que
establece que:
“La Acción de Cumplimiento (...) procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley”, el objeto de este proceso es el
control de la inactividad administrativa, que se produce cuando la autoridad
o funcionario se muestra renuente a acatar un mandato que se encuentra
obligado(a) a cumplir.
(7) Expediente Nº 2945-2003-AA/TC, fundamentos 18 y 33.

(8) Expediente Nº 2945-2003-AA/TC, fundamento 28.
141
20. Desarrollando este precepto, el legislador estableció, en el artículo 66 del

Código Procesal Constitucional, que el proceso de cumplimiento tiene
como objeto ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente
1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme; o
2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emi-
tir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
21. De este modo, en el proceso de cumplimiento no solo se examina: a) si el
funcionario o autoridad pública ha omitido cumplir una actuación adminis-
trativa debida que es exigida por un mandato contenido en una ley o en un
acto administrativo, sino, además, b) si este funcionario o autoridad pública
ha omitido realizar un acto jurídico debido, ya sea que se trate de la ex-
pedición de resoluciones administrativas o del dictado de reglamentos, de
manera conjunta o unilateral.
22. Como es de verse, el proceso de cumplimiento sirve para controlar la inac-
ción de los funcionarios o autoridades públicas, de modo tal que se puedan
identificar conductas omisivas, actos pasivos e inertes o la inobservancia de
los deberes que la ley les impone a estos funcionarios y autoridades públi-
cas, y, a consecuencia de ello, se ordene el cumplimiento del acto omitido o
el cumplimiento eficaz del acto aparente o defectuosamente cumplido, y se
determine el nivel de responsabilidades, si las hubiere.
23. Y es que en virtud del principio de legalidad de la función ejecutiva, los
agentes públicos deben fundar todas sus actuaciones en la normativa vi-
gente. “El principio de ‘vinculación positiva de la Administración a la Ley’
exige que la certeza de validez de toda acción administrativa dependa de la
medida en que pueda referirse a un precepto jurídico o que, partiendo de
este, pueda derivársele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco
normativo para la administración es un valor indisponible, motu proprio,
irrenunciable ni transigible”(9).
24. Precisamente, el apartado 1.1. del artículo IV del Título Preliminar de la
Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que
“Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución,
la ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
25. De este modo se evidencia cómo, en el ámbito de la Administración
Pública, las actuaciones de los funcionarios y autoridades públicas deben
desarrollarse dentro del marco normativo establecido en la ley y en la
(9) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Gaceta Jurídica, Lima, 2001, p. 26.
142
Constitución, marco que contiene sus competencias, así como los límites
de su actuación, por lo que resultan arbitrarias aquellas actuaciones, entre
otras, que deliberadamente omitan el cumplimiento de un mandato conte-
nido en una ley o en un acto administrativo; omitan expedir resoluciones
administrativas o dictar reglamentos, o cumplan aparente, parcial o defec-
tuosamente tales mandatos.
26. En directa relación con lo expuesto se encuentra el imperativo de que tales
funcionarios y autoridades cumplan los respectivos mandatos dentro de
los plazos asignados, bajo responsabilidad de ley, y que, de no encontrar-
se fijados tales plazos, los mandatos se acaten dentro de un plazo razona-
ble y proporcional, debiendo tenerse siempre en consideración el nivel de
urgente atención que requieren determinados derechos, principalmente los
fundamentales, que pueden resultar afectados por el incumplimiento de los
mandatos.
§3. El cumplimiento de la Ley Nº 26842 y la protección del derecho a un
medioambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida
27. Teniendo en cuenta que el proceso de autos se relaciona con el cumpli-
miento de un mandato contenido en una ley, el mismo que, a su vez, tiene
como finalidad la protección del derecho a un medioambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida, conviene examinar determinados elemen-
tos que forman parte del contenido constitucionalmente protegido de este
derecho.
28. El artículo 2, inciso 22, de la Constitución, reconoce el derecho de toda
persona
(...) a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así
como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su
vida”.
29. Sobre el particular el Tribunal Constitucional ha señalado en el caso
Regalías Mineras, que:
El contenido del derecho fundamental a un medioambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de la persona está determinado por los siguien-
tes elementos, a saber: 1) el derecho de gozar de ese medioambiente, y 2) el
derecho a que ese medioambiente se preserve.
En su primera manifestación, esto es, el derecho de gozar de un medio am-
biente equilibrado y adecuado, dicho derecho comporta la facultad de las
personas de poder disfrutar de un medioambiente en el que sus elementos
se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso
de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de
la interrelación que existe entre los elementos del medioambiente. Esto su-
pone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del
143
adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1 de la

Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado y el derecho que-
daría, así, carente de contenido.
Pero también el derecho en análisis se concretiza en el derecho a que el
medioambiente se preserve. El derecho a la preservación de un medioam-
biente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes
públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas
para su disfrute. A juicio de este tribunal, tal obligación alcanza también a
los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económi-
cas inciden, directa o indirectamente, en el medioambiente(10).
30. Por otro lado, el Tribunal Constitucional apuntó que en cuanto al vínculo
existente entre la producción económica y el derecho a un ambiente equi-
librado y adecuado al desarrollo de la vida, deben coexistir los siguientes
principios, entre otros, para garantizar de mejor manera la protección del
derecho materia de evaluación:
En cuanto al vínculo existente entre la producción económica y el de-
recho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida,
se materializa en función de los principios siguientes: a) el principio
de desarrollo sostenible o sustentable (...); b) el principio de conser-
vación, en cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo los bienes
ambientales; c) el principio de prevención, que supone resguardar los
bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existen-
cia; d) el principio de restauración, referido al saneamiento y recupe-
ración de los bienes ambientales deteriorados; e) el principio de me-
jora, en cuya virtud se busca maximizar los beneficios de los bienes
ambientales en pro del disfrute humano; f) el principio precautorio,
que comporta adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista in-
certidumbre científica e indicios de amenaza sobre la real dimensión
de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente; y, g) el
principio de compensación, que implica la creación de mecanismos de
reparación por la explotación de los recursos no renovables(11).
31. Entre los citados principios cabe destacar que el principio de desarrollo
sostenible o sustentable constituye una pauta basilar para que la gestión
humana sea capaz de generar una mayor calidad y mejores condiciones de
vida en beneficio de la población actual, pero manteniendo la potencialidad
del ambiente para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de vida de
las generaciones futuras. Por ende, propugna que la utilización de los bines

144
ambientales para el consumo no se “financien” incurriendo en “deudas” so-

ciales para el porvenir.
32. Asimismo, cabe anotar que el principio precautorio o de precaución opera en
situaciones donde se presenten amenazas de un daño a la salud o al medioam-
biente y donde no se tenga certeza científica de que dichas amenazas puedan
constituir un grave daño. Tal principio se encuentra reconocido en nuestro or-
denamiento interno, entre otros, en el artículo VII del Título Preliminar de la
Ley General del Ambiente Nº 28611, así como en el artículo 10, inciso f, del
Decreto Supremo Nº 0022-2001-PCM, donde se establece que:
Son instrumentos de la Política Nacional Ambiental las normas, estrategias,
planes y acciones que establece el Conam y las que proponen y disponen,
según sea el caso, en cada nivel –nacional, regional y local– las entidades
del Sector Público, del Sector Privado y la sociedad civil. El sustento de la
política y de sus instrumentos lo constituyen los siguientes lineamientos:
(...) f) la aplicación del criterio de precaución, de modo que, cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del ambiente.
33. Finalmente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
del mes de junio de 1992, que tiene entre sus principales fines la integridad
del sistema ambiental y de desarrollo mundial, se proclama, entre otras cosas,
una serie de principios, entre los que mencionaremos los siguientes:
Principio 1. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupa-
ciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
Principio 3. El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que
responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambienta-
les de las generaciones presentes y futuras.
Principio 4. A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del
medioambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desa-
rrollo y no podrá considerarse en forma aislada.
Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es
con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel
que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener ac-
ceso adecuado a la información sobre el medioambiente de que dis-
pongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los ma-
teriales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así
como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de de-
cisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y
la participación de la población poniendo la información a disposición
145
de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos

judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los
recursos pertinentes.
Principio 11. Los Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre el
medioambiente. Las normas, los objetivos de ordenación y las priori-
dades ambientales deberían reflejar el contexto ambiental y de desa-
rrollo al que se aplican (...) [cursivas nuestras].
Principio 13. Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional
relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las vícti-
mas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados de-
berán cooperar, asimismo, de manera expedita y más decidida en la
elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e
indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales cau-
sados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su
control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción.
Principio 15. Con el fin de proteger el medioambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta
de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos
para impedir la degradación del medioambiente.
Principio 16. Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar
la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina
debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo
debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio
ni las inversiones internacionales.
Principio 17. Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambien-
tal, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medioambiente y que esté sujeta a la decisión de
una autoridad nacional competente.
§4. Análisis del caso concreto. La actuación del Ministerio de Salud ante el
grave estado de salud de la población de La Oroya
a) El proceso de cumplimiento y la exigencia de actuación “eficaz” de la
Administración
34. Habiéndose verificado los bienes jurídicos cuya protección se demanda a tenor
de las disposiciones de la Ley Nº 26842, General de Salud, y del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares Nacionales del Calidad
146
Ambiental, y cuyo cumplimiento se exige en el presente proceso, es pertinente

examinar las tres pretensiones de los demandantes.
35. Cabe puntualizar, en primer término, que, conforme a los mencionados
artículos 200, inciso 6, de la Constitución y 66 ss. del Código Procesal
Constitucional, para exigir el cumplimiento de la norma legal, la ejecución
del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución, además
de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido
en aquellos deberá reunir los siguientes requisitos mínimos comunes, entre
otros: (12)
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemen-
te de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares.
e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato
condicional, siempre y cuando se haya acreditado haber satisfecho las
condiciones que la satisfacción no sea compleja y que no requiera de
actuación probatoria.
36. Asimismo, en la susodicha sentencia el Tribunal Constitucional recalcó que:
“(...) el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su
más importante manifestación en el nivel de su eficacia”.(13)
Por ello, como se mencionó antes, el proceso de cumplimiento tiene como
finalidad proteger la eficacia de las normas legales y los actos administrativos.
Carecería, por tanto, de objeto un proceso como el de autos si el cumplimiento
de los mandatos se realizara de manera “aparente”, “parcial” o “deficiente”.
37. En otros términos, el proceso de cumplimiento no puede tener como
finalidad el examen sobre el cumplimiento “formal” del mandato contenido
en una norma legal o acto administrativo, sino, más bien, el examen sobre
el cumplimiento eficaz de tal mandato, por lo que si en un caso concreto se
verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente, parcial, incomple-
to o imperfecto, el proceso de cumplimiento servirá para exigir a la autori-
dad administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de lo dispuesto en
el mandato.
(12) Expediente Nº 0168-2005-AC/TC, fundamento 14.

(13) Expediente Nº 0168-2005-AC/TC, fundamento 14.
147
b) El estado de salud de la población de La Oroya y la contaminación por

plomo en sangre
38. Antes de ingresar al análisis de las pretensiones planteadas por los deman-
dantes, así como de la actuación del Ministerio de Salud y, en especial, de la
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), es preciso saber cuál es el
estado de salud de la población de La Oroya, toda vez que tal examen va a
resultar decisivo para determinar el nivel de “eficacia” de las medidas adop-
tadas por los referidos órganos administrativos en cumplimiento de la Ley
Nº 26842, General de Salud, y del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM,
Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire.
39. A fojas 48 de autos aparece la clasificación de niveles de plomo en sangre y
las respectivas acciones recomendadas, elaborada por el Centro de Control
de Enfermedades de Estados Unidos (CDC), la misma que se consigna
en calidad de anexo del “Estudio de Niveles de Plomo en la Sangre de la
Población en La Oroya 2000-2001”, realizado por la empresa Doe Run
Perú, que establece lo siguiente:
Plomo en sangre Acción recomendada
(μg/100 ml)
Menor a 9 Un niño clase 1 no está intoxicado por plomo. Se recomienda análisis de plomo de
rutina.
De 10 a 14 Análisis periódico de plomo. Si son varios niños se deben considerar actividades
primarias de prevención.
De 15 a 19 Análisis periódico de plomo. Llevar historial para valorar posibles fuentes de plomo.
Revisar la dieta y limpieza de los miembros de la familia. Analizar el nivel de hierro.
Debe considerarse una investigación ambiental si los niveles persisten.
De 20 a 44 Requiere de evaluación médica completa. Identificar y eliminar la fuente ambiental
de plomo.
De 45 a 69 Iniciar tratamiento médico, valoración y resolución ambiental en las próximas 48
horas.
Más de 70 Hospitalización, iniciar tratamiento médico, valoración y resolución ambiental
inmediatamente.
40. En los informes adjuntados en autos, se expresa lo siguiente: en el

“Estudio de Plomo en sangre en una población seleccionada de La
Oroya”, realizado en 1999 por la Dirección General de Salud Ambiental
(Digesa) del Ministerio de Salud, se encontraron los siguientes resulta-
dos (f. 23):
Teniendo en cuenta que el límite promedio permisible de plomo en
sangre de los niños contenido en los lineamientos de la Organización
Mundial de Salud (OMS) es de 10 μg/100 ml:
Grupos de edad Promedio
De 2 a 4 años -> 38.6 μg/100 ml
De 4 a 6 años -> 34.1 μg/100 ml
De 6 a 8 años -> 36.3 μg/100 ml
De 8 a 10 años -> 30.6 μg/100 ml
Total -> 33.6 μg/100 ml
41. Asimismo, en el referido estudio de Digesa, que es de público conocimien-

to, se hallaron, en los 346 niños evaluados, los siguientes niveles de plomo
en la sangre (μg/100 ml):
148
N° de niños Rango de plomo en sangre (μg/100 ml)

3 (0.9%) 0 a 10 μg/100 ml
45 (13.3%) 10.1 a 20 μg/100 ml
234 (67.0%) 20.1 a 44 μg/100 ml
62 (18.3%) 44.1 a 70 μg/100 ml
2 (0.6%) más de 70 μg/100 ml
42. A su vez, el Informe del Consorcio Unión por el Desarrollo Sustentable

de la Provincia de Yauli, La Oroya (UNES), denominado “Evaluación de
Niveles de Plomo y Factores de Exposición en Gestantes y Niños Menores
de 3 años de la Ciudad de La Oroya”, elaborado en el mes de marzo de
2000, obrante de fojas 80 a 114, concluyó que los niveles de contaminación
sanguínea de madres gestantes cuyas edades oscilaban entre los 20 y 24
años, era de una media de 39.49 mg/dl, valor que se encuentra, se afirma,
muy por encima del límite establecido como seguro por la Organización
Mundial de Salud (OMS), que es de 30 mg/dl (f. 90 vuelta).
43. En el mismo informe (f. 95), en lo que se refiere a los resultados encon-
trados luego del análisis de niños entre los 0 y 2 años de edad, se precisa-
que “Los resultados de niveles de contaminación sanguínea en niños (...)
obtuvieron una media de 41.82 mg/dl y una desviación estándar de 13.09;
valores realmente alarmantes al encontrarse muy por encima del valor de
10 ug/dl, establecido como límite seguro por el CDC [Centro de Control
de Enfermedades de los Estados Unidos para niños] y la ANP [Academia
Norteamericana de Pediatría]”.
44. De otro lado, es menester mencionar algunas de las conclusiones extraídas
del “Estudio de Niveles de Plomo en la Sangre de la Población en La Oroya
2000-2001, “obrante a fojas 44, realizado por la empresa Doe Run Perú”,
donde se determinó que:
4.1.1. El estudio realizado en la población de La Oroya nos demuestra que
los niveles promedio de plomo en sangre de los niños están por en-
cima de los recomendados en los lineamientos de la Organización
Mundial de Salud y el Centro para el Control de Enfermedades de
Estados Unidos (10 μg/100 ml). Sin embargo, no se observaron sig-
nos ni síntomas atribuibles al efecto nocivo del plomo, ni deterioro
de rendimiento escolar. Los resultados promedio del total de 5.062
muestras son los siguientes:
- 0 a 3 años: 26.1 μg/100 ml
- 4 a 5 años: 23.7 μg/100 ml
- 7 a 15 años: 20.3 μg/100 ml
- Más de 16: 13.7 μg/100 ml
4.1.2. Los niveles de plomo en la sangre más altos se encontraron en La

Oroya Antigua, siendo los niños de 0 a 6 años la población que pre-
senta mayores niveles. Los promedios de plomo en sangre en esta
área son los siguientes:
149
- 0 a 3 años: 36.7 μg/100 ml

- 4 a 6 años: 32.9 μg/100 ml
- 7 a 15 años: 27.8 μg/100 ml
- Más de 16: 18.0 μg/100 ml
45. Asimismo, conforme aparece a fojas 553 vuelta, el Ministerio de Salud, me-
diante la Dirección Regional de Salud de Junín, en el documento denomina-
do “Plan Operativo 2005 para el Control de los Niveles de Plomo en Sangre
en la Población Infantil y Gestantes de La Oroya Antigua”, elaborado en el
mes de febrero de 2005, sostuvo que “La situación ambiental en La Oroya
se ha venido degradando desde la entrada en operación de la fundición, con
la constante acumulación de pasivos ambientales en la zona de influencia,
degradando suelos, flora y fauna, así como la asimilación de plomo en la
población residente en La Oroya”.
46. A fojas 623 ss. corre el documento elaborado por el Ministerio de Salud,
denominado “Dosaje de plomo en sangre en niños menores de 6 años. La
Oroya, Junín, Perú”, elaborado entre los meses de noviembre de 2004 y
enero de 2005, en el que se aprecian los siguientes resultados:
N° de niños Niveles de plomo en niños (μg/dl)
1 (0,127%) menos de 10 μg/dl
16 (2,03%) 10 a 15 μg/dl
54 (6.85%) 15 a 20 μg/dl
646 (81,98%) 20 a 45 μg/dl
66 (8,38%) 45 a 70 μg/dl
5 (0,63%) 70 a más μg/dl
47. A fojas 774 ss. aparece el documento denominado “Desarrollo de un Plan

de Intervención Integral para Reducir la Exposición al Plomo y otros
Contaminantes en el Centro Minero de La Oroya, Perú”, preparado en el
mes de agosto de 2005 por el equipo de asistencia técnica del Centro de
Control y Prevención de Enfermedades de Estados Unidos (CDC), para
la Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados
Unidos (AID), con el objetivo de apoyar a los funcionarios de la Dirección
General de Salud Ambiental (Digesa) del Perú, en el que se consignaron las
siguientes conclusiones:
1. Existe un control mínimo del plomo. (...) Ninguna autoridad independien-
te de gobierno monitorea la efectividad y el impacto de las intervenciones
implementadas. La presencia de plomo en el suelo, polvo, agua y aire pro-
bablemente continuará manteniendo niveles elevados de plomo en la sangre
de las personas de La Oroya y sus alrededores. Discusiones interminables
retrasan la protección que los niños pequeños necesitan en La Oroya.
2. Existe una fragmentación entre las autoridades responsables del control
del plomo. (...) el equipo de Digesa reporta que no tiene los recursos o auto-
ridad para abordar la problemática en La Oroya (...).
150
5. No han sido determinados los impactos en el medioambiente y la salud.

No se ha establecido una línea de base con las medidas e impactos en la
salud humana y en el ambiente para la región (...)”.
48. Finalmente, a fojas 91 y 92 del cuaderno del Tribunal Constitucional obra
el “Estudio sobre la contaminación ambiental en los hogares de La Oroya
y Concepción y sus efectos en la salud de sus residentes”, elaborado en el
mes de diciembre de 2005 por el consorcio conformado por la Universidad
de San Luis, Missouri, Estados Unidos, y el Arzobispado de Huancayo, es-
tudio en el que se llega, entre otras, a las siguientes conclusiones:
Los niveles de plomo en sangre encontrados en La Oroya son similares a
los encontrados en monitoreos anteriores realizados por la Digesa y el
Minsa (...).
Desde el punto de vista de la salud comunitaria, estos niveles ilustran una
vez más el grave estado de envenenamiento con plomo que existe en la po-
blación de La Oroya, especialmente en los grupos más vulnerables, como
son los infantes y niños de corta edad.
49. Como se aprecia en los citados estudios, desde el año 1999 la propia
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), así como diferentes ins-
tituciones acreditaron la existencia de exceso de contaminación en el aire
de la ciudad de La Oroya, y que en el caso de contaminación por plomo en
la sangre, especialmente en los niños, se sobrepasó el límite máximo esta-
blecido por la Organización Mundial de la Salud (10 μg/100 ml), llegándo-
se incluso a detectar, por ejemplo, en el Informe Digesa 1999, 2 casos de
niños en los que se sobrepasaba los 70 μg/100ml, 62 niños que registraban
entre 44.1 y 62 μg/100 ml, y 234 que registraban entre 20.1 y 44 μg/100 ml,
entre otros resultados, lo que exigía por parte del Ministerio de Salud, en
su condición de ente rector del sector Salud (artículo 2 de la Ley Nº 27657
del Ministerio de Salud), la adopción de inmediatas medidas de protección,
recuperación y rehabilitación de la salud de las personas que habitan en la
ciudad, entre otras acciones.
c) Examen de la primera pretensión: implementar una estrategia de salud
pública de emergencia para La Oroya
50. Los demandantes exigen el cumplimiento, entre otros, de los siguientes ar-
tículos de la Ley Nº 26842, General de Salud:
Artículo 103.- La protección del ambiente es responsabilidad del Estado y
de las personas naturales y jurídicas, los que tienen la obligación de mante-
nerlo dentro de los estándares que para preservar la salud de las personas,
establece la Autoridad de Salud competente.
Artículo 105.- Corresponde a la Autoridad de Salud competente dictar las
medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos para la salud de
151
las personas derivados de elementos, factores y agentes ambientales, de

conformidad con lo que establece, en cada caso, la ley de la materia.
Artículo 106.- Cuando la contaminación del ambiente signifique riesgo o
daño a la salud de las personas, la Autoridad de Salud de nivel nacional dic-
tará las medidas de prevención y control indispensables para que cesen los
actos o hechos que ocasionan dichos riesgos y daños.
51. Asimismo, solicitan el cumplimiento, entre otros, de los siguientes artícu-
los del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares
Nacionales del Calidad Ambiental:
Artículo 11.- Diagnóstico de Línea Base.- El diagnóstico de línea base
tiene por objeto evaluar de manera integral la calidad del aire en una
zona y sus impactos sobre la salud y el ambiente. Este diagnóstico ser-
virá para la toma de decisiones correspondientes a la elaboración de
los planes de acción y manejo de la calidad del aire. Los diagnósticos
de línea de base serán elaborados por el Ministerio de Salud, a través
de la Dirección General de Salud Ambiental - Digesa, en coordinación
con otras entidades públicas sectoriales, regionales y locales así como
las entidades privadas correspondientes, sobre la base de los siguientes
estudios, que serán elaborados de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 12, 13, 14 y 15 de esta norma:
a) Monitoreo.
b) Inventario de emisiones.
c) Estudios epidemiológicos.
Argumentos de los demandantes
52. Los demandantes sostienen que el Ministerio de Salud y la Dirección
General de Salud Ambiental (Digesa) han omitido cumplir las mencionadas
disposiciones legales, entre otras, las concernientes a la prevención y con-
trol de la salud en la ciudad de La Oroya, incumplimiento que ha generado
una situación en extremo crítica y de emergencia que viene perjudicando
sobre todo a los sectores más vulnerables, es decir, a los niños y madres
gestantes. El referido marco normativo, argumentan, obliga a los emplaza-
dos a diseñar e implementar una estrategia de salud que bien podría deno-
minarse “Plan de Emergencia de Salud Pública para la ciudad de La Oroya
y poblaciones críticas afectadas”, el mismo que deberá tener como objetivo
proteger y recuperar la salud de la población; definir medidas de remedia-
ción; establecer un entorno más saludable, y difundir de manera seria y con-
sistente los riesgos de salud a los cuales están expuestos los pobladores de
La Oroya.
152
Argumentos de los demandados

53. Los demandados, en su escrito de apelación de fojas 707 ss., sostienen que
han cumplido los mandatos establecidos en los artículos 103 y ss. de la Ley
Nº 26842, así como los estipulados en el artículo 11 del Decreto Supremo
Nº 074-2001-PCM, realizando los estudios de Monitoreo, Inventario de
Emisiones y Epidemiológicos.
54. Refieren que, en cumplimiento del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, se
llevaron a cabo dos estudios de monitoreo de la calidad del aire en dos eta-
pas. La primera del 4 al 12 de marzo de 2003 y la segunda del 3 al 9 de se-
tiembre de 2003, y que la vigilancia de la calidad del aire en la ciudad de La
Oroya se ha venido realizando desde el año 2000, mediante un Programa de
Control. En cuanto a los estudios de inventarios de emisiones, manifiestan
que los 13 estudios realizados en ciudades priorizadas (incluida La Oroya)
se encuentran en la fase final, con un avance del 95%.
55. Asimismo, alegan que, entre otras acciones, se ha suscrito el Convenio
Nº 008-2003-MINSA, de cooperación entre el Ministerio de Salud y la
empresa Doe Run Perú S.R.L., cuyo objetivo es desarrollar en conjunto un
“Plan Integral para Disminuir la Contaminación Ambiental en La Oroya”,
destinado a rebajar paulatinamente los niveles de plomo en sangre de la po-
blación en mayor riesgo de exposición (niños menores de 6 años y mujeres
en estado de gestación).
Consideraciones del Tribunal Constitucional
56. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional considera que la pretensión de
los demandantes debe estimarse en parte, toda vez que, si bien el Ministerio
de Salud ha adoptado determinadas medidas, establecidas en la Ley Nº 26842,
General de Salud, y en el Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento
de Estándares Nacionales del Calidad Ambiental del Aire, su cumplimiento
no ha sido eficaz, sino más bien parcial e incompleto.
57. En efecto, de la revisión de autos se desprende que desde la entrada en vi-
gencia de los mencionados artículos de la Ley Nº 26842 (21 de enero de
1998) y del referido Reglamento (25 de junio de 2001), ha transcurrido en
exceso un plazo razonable para que el Ministerio de Salud, en especial la
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), cumpla eficazmente los
mandatos contenidos en las mencionadas disposiciones.
58. Cabe precisar que si bien es cierto que conforme al artículo 20 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM, la elaboración de un Plan de Acción es res-
ponsabilidad de la GESTA Zonal del Aire (Grupo de Estudio Técnico
Ambiental de la Calidad del Aire encargado de formular y evaluar los pla-
nes de acción para el mejoramiento de la calidad del aire en una Zona de
Atención Prioritaria), y no directamente del Ministerio de Salud, también
153
lo es que tal grupo, para la elaboración del mencionado Plan de Acción, re-
quiere, imprescindiblemente, el diagnóstico de línea base que debe elaborar
el citado ministerio, a través de la Dirección General de Salud Ambiental
(Digesa), conforme lo dispone el artículo 11 del referido Decreto Supremo,
por lo que, al no haberse cumplido tal mandato en un plazo razonable, debe
exigirse su inmediata observancia, de modo tal que se pueda implementar,
con la urgencia del caso, el respectivo plan de acción y se proceda, con ce-
leridad, a la recuperación de la salud de la población afectada.
59. No obstante lo expuesto, debe tenerse en cuenta el mandato dispuesto en el
mencionado artículo 106, que establece que “Cuando la contaminación del
ambiente signifique riesgo o daño a la salud de las personas, la Autoridad
de Salud de nivel nacional dictará las medidas de prevención y control in-
dispensables para que cesen los actos o hechos que ocasionan dichos ries-
gos y daños”, así como el mandato del artículo 2 de la Ley Nº 27657, que
dispone que “El Ministerio de Salud es (...) el ente rector del Sector Salud
que conduce, regula y promueve la intervención del Sistema Nacional de
Salud, con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona humana, a tra-
vés de la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de su salud
y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno respeto de los derechos
fundamentales de la persona, desde su concepción hasta su muerte natu-
ral”, cuyo cumplimiento también es exigido en la demanda de autos (ff.13
y 15), pues en conjunto dichos mandatos exigen al Ministerio de Salud, en
su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Salud, la protección, re-
cuperación y rehabilitación de la salud de las personas, no solo mediante la
implementación de un “sistema ordinario”, sino también mediante la imple-
mentación de un “sistema de emergencia” que establezca acciones inmedia-
tas ante situaciones de grave afectación de la salud de la población [cursivas
agregadas].
60. En el caso concreto de la población de la ciudad de La Oroya, sobre todo
de los niños y mujeres gestantes, ocurre que desde 1999, año en que se rea-
lizaron los primeros estudios que determinaron la existencia de población
contaminada con plomo en la sangre, hasta la actualidad, han transcurrido
más de 7 años sin que el Ministerio de Salud implemente un sistema de
emergencia que proteja, recupere y rehabilite la salud de la población afec-
tada. Por ello, cabe preguntarse: ¿cuánto más se debe esperar para que el
Ministerio de Salud cumpla su deber de dictar las medidas indispensables
e inmediatas para que se otorgue atención médica especializada a la pobla-
ción de La Oroya cuya sangre se encuentra contaminada con plomo?
61. El mandato contenido en las referidas disposiciones, cuyo cumplimiento
es responsabilidad del Ministerio de Salud, se encuentra indisolublemente
ligado a la protección del derecho fundamental a la salud de los niños y
mujeres gestantes de La Oroya, cuya sangre se encuentra contaminada con
plomo, tal como se ha acreditado en autos. No es válido sostener que la
154
protección de este derecho fundamental, por su dimensión de derecho so-

cial, deba diferirse en el tiempo a la espera de determinadas políticas de
Estado. Tal protección debe ser inmediata, pues la grave situación que atra-
viesan los niños y mujeres gestantes contaminados, exige del Estado una in-
tervención concreta, dinámica y eficiente, dado que, en este caso, el derecho
a la salud se presenta como un derecho exigible y, como tal, de ineludible
atención. Por tanto, debe ordenarse al Ministerio de Salud que, en el plazo
de 30 días, implemente un sistema de emergencia para atender la salud de
la personas contaminadas con plomo, en el caso de la ciudad de La Oroya,
a efectos de lograr su inmediata recuperación.
d) Examen de la segunda pretensión: declarar en Estado de Alerta a la
ciudad de La Oroya
62. Los demandantes también solicitan el cumplimiento de los artículos 23 y
25 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares
Nacionales de Calidad Ambiental del Aire. Dichas disposiciones, entre otras
previsiones, establecen:
Artículo 23.- La declaración de los estados de alerta tiene por objeto activar en
forma inmediata un conjunto de medidas destinadas a prevenir el riesgo a
la salud y evitar la exposición excesiva de la población a los contaminantes
del aire que pudieran generar daños a la salud humana.
El Ministerio de Salud es la autoridad competente para declarar los estados
de alerta, cuando se exceda o se pronostique severamente la concentración
de contaminantes de aire, así como para establecer y verificar el cumpli-
miento de las medidas inmediatas que deberán aplicarse, de conformidad
con la legislación vigente y el inciso c) del Art. 25 del presente reglamento.
Producido un estado de alerta se hará de conocimiento público y se activa-
rán las medidas previstas con el propósito de disminuir el riesgo a la salud.
El Ministerio de Salud propone a la Presidencia del Consejo de Ministros
los Niveles de Estado de Alerta Nacionales, los que serán aprobados me-
diante Decreto Supremo.
Artículo 25.- Del Ministerio de Salud.- El Ministerio de Salud, sin perjuicio
de las funciones legalmente asignadas, tiene las siguientes:
(...)
c) declarar los estados de alerta a que se refiere el artículo 23 del presente
reglamento (...).
63. Los demandantes sostienen que, pese al grave estado de salud que atravie-
san los pobladores de La Oroya, acreditado hasta por tres informes reali-
zados en la zona, el ministerio demandado no ha cumplido con declarar el
155
estado de alerta en la zona, conforme lo exige el artículo 23 del Decreto

Supremo Nº 074-2001-PCM. Aducen que los estados de alerta permitirán
activar en forma inmediata un conjunto de medidas destinadas a prevenir el
riesgo a la salud de la población de La Oroya.
64. El Ministerio de Salud sostiene que en el año 2003 se aprobó el Reglamento
de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes de Aire,
según Decreto Supremo Nº 009-2003-SA, el cual tiene por objeto regular
los niveles de estado de alerta para contaminantes del aire, a efectos de ac-
tivar en forma inmediata un conjunto de medidas predeterminadas de corta
duración, destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposición
excesiva de la población a los contaminantes del aire, durante episodios de
contaminación aguda.
Asimismo, alegan que estas medidas están contempladas en los planes de
acción que elaborará el correspondiente GESTA Zonal de cada una de las
cinco ciudades comprendidas en el Reglamento, una de las cuales es la ciu-
dad de La Oroya; y que la Tercera Disposición Complementaria prescribe
que el Consejo Nacional de Ambiente (Conam), en coordinación con la
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), deben emitir una directi-
va para la aplicación del precitado reglamento. De este modo, sostienen, se
elaboró el proyecto de directiva, el que a la fecha se encuentra pendiente de
aprobación por el Consejo Directivo del Conam, por lo que existe un impe-
dimento legal para dictar los Estados de Alerta establecidos en el artículo
23 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM.
65. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional considera que la pretensión
de los demandantes debe estimarse, toda vez que en el presente caso el
Ministerio de Salud no ha realizado, con la urgencia que el caso concre-
to exige, las acciones eficaces tendientes a declarar en estado de alerta la
ciudad de La Oroya, pese a la evidente existencia de exceso de concentra-
ción de contaminantes del aire en la mencionada localidad, incumpliendo
el mandato contenido en el artículo 23 del Decreto Supremo Nº 074-2001-
PCM, así como en el artículo 105 de la Ley Nº 26842.
66. En efecto, cabe mencionar, en primer término, que el mandato contenido en
el Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM (publicado el 24 de junio de 2001)
es claro cuando dispone, en primer lugar, que el Ministerio de Salud es la
autoridad competente para declarar los estados de alerta (artículos 23 y 25,
inciso c). En segundo lugar, que para declarar tales estados de alerta se debe
verificar básicamente que “se exceda o se pronostique exceder severamente
la concentración de contaminantes del aire” (artículo 23). En tercer lugar,
que es precisamente el Ministerio de Salud la autoridad competente para
156
“establecer” y “verificar” el cumplimiento de las medidas inmediatas que

deberán aplicarse. En cuarto lugar, que una vez producido el estado de aler-
ta, el Ministerio de Salud debe hacer de conocimiento público tal estado y
activar las medidas previstas con el propósito de disminuir el riesgo a la
salud.
67. Si bien la declaración de estados de alerta debe realizarse después de un
proceso de evaluación en el que se haya concluido que existe exceso o se
pronostique exceder severamente la concentración de contaminantes del
aire, en el presente caso ha transcurrido en exceso un plazo razonable para
que el Ministerio de Salud pueda realizar las acciones pertinentes para pro-
teger la salud de los pobladores de la ciudad de La Oroya, en especial de
los niños y madres gestantes, teniendo en cuenta que el Decreto Supremo
Nº 074-2001-PCM fue publicado el 24 de junio de 2001.
68. Como se desprende de autos, el Ministerio de Salud ha realizado determi-
nados estudios y acciones tendentes al cumplimiento de los artículos 105
y 106 de la Ley Nº 26842 y 23 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM.
Sin embargo, pese a que el propio Ministerio de Salud acreditó en el año
1999 la existencia de contaminación por plomo en la sangre de la pobla-
ción de la ciudad de La Oroya, no ha realizado las acciones pertinentes para
solucionar la grave situación existente en esta ciudad, pese a que transcu-
rrieron dos años entre la emisión del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM
y la expedición del Decreto Supremo Nº 009-2003-SA, Reglamento de los
Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes del Aire (pu-
blicado el 25 de junio de 2003).
69. Más aún, como es de público conocimiento, desde la expedición del men-
cionado Decreto Supremo Nº 009-2003-SA, han transcurrido, adicional-
mente, más de 2 años para que el Consejo Nacional del Ambiente (Conam)
en coordinación con la Dirección General de Salud (Digesa) del Ministerio
de Salud, expida el Decreto del Consejo Directivo Nº 015-2005-CONAM-
CD, Directiva para la aplicación del Reglamento de los Niveles de Estados
de Alerta Nacionales para Contaminación del Aire (publicado el 28 de
setiembre de 2005). Si bien la expedición de la referida directiva no era
responsabilidad única del Ministerio de Salud, sí lo era en parte, pues la
Tercera Disposición Complementaria del Decreto Supremo Nº 009-2003-
SA ordenaba que la Digesa debía coordinar con el Conam la expedición de
la mencionada directiva, en el plazo de 60 días calendario, a partir de la
expedición del Decreto Supremo Nº 009-2003-SA. A ello hay que añadir
que el artículo 2 de la Ley Nº 27657 establece que el Ministerio de Salud es
el ente rector del sector Salud y, como tal, se encuentra obligado a conducir,
regular y promover la intervención del Sistema Nacional de Salud [cursivas
agregadas].
157
70. En el presente caso de los documentos anexados a la demanda se advier-

te que los niveles de contaminación por plomo y otros elementos químicos
en la ciudad de La Oroya han sobrepasado estándares mínimos reconoci-
dos internacionalmente, generando graves afectaciones de los derechos a la
salud y a un medioambiente equilibrado y adecuado de la población de esta
ciudad, razón por la cual el emplazado Ministerio de Salud está en la obli-
gación, conforme a los mandatos contenidos en los artículos 23 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM y 105 de la Ley Nº 26842, de realizar, urgen-
temente, las acciones pertinentes para la implementación de un sistema que
permita la declaración del respectivo estado de alerta y, de este modo, aten-
der la salud de la población afectada.
71. La existencia de un convenio suscrito entre el Ministerio de Salud y la em-
presa Doe Run Perú (Convenio Nº 008-2003-MINSA, suscrito el 4 de julio
del 2003), obrante a fojas 363 ss., cuyas cláusulas se han centrado en esta-
blecer una “cultura de prevención, a fin de que la población adopte hábi-
tos saludables que disminuyan su exposición al plomo [...]”, “implementar
un sistema de vigilancia ambiental en la ciudad de La Oroya priorizando
la zona de La Oroya Antigua [...]”, “reducir paulatinamente los niveles de
plomo en sangre en la población infantil de la ciudad de La Oroya (...)”, e
“impulsar y propugnar la suscripción de convenios de cooperación y ges-
tión con las diversas instituciones públicas y privadas, sin cuya participa-
ción no se lograría el objeto de este convenio [...]”.
72. Asimismo, en la parte referida a las obligaciones de la empresa Doe Run
Perú, se determina como actuaciones prioritarias aquellas destinadas a
“brindar apoyo logístico [...]”, “realizar los análisis químicos de las mues-
tras biológicas y ambientales [...]”, “realizar campañas educativas y de
prevención que incluyan estrategias en la búsqueda de cambios de compor-
tamiento de la población de la zona, con la finalidad de disminuir realmen-
te los niveles de intoxicación de la población y que esta adquiera estilos
de vida saludable, protegiendo a los niños y a las madres gestantes”, entre
otras.
73. Sobre el particular, este colegiado considera que, si bien en la labor de aten-
ción de la salud de la población es importante una actuación conjunta entre
el Ministerio de Salud y empresas privadas, ante situaciones de grave alte-
ración de la salud como la contaminación por plomo en sangre, como su-
cede en el caso de los niños y mujeres gestantes de la ciudad de La Oroya,
el Ministerio de Salud, dada su condición de ente rector del sector Salud,
es el principal responsable de la recuperación inmediata de la salud de los
pobladores afectados, debiendo priorizarse a los niños y las mujeres gestan-
tes. En consecuencia, teniendo en cuenta que, conforme se ha acreditado
en los parágrafos precedentes, existe exceso de concentración de contami-
nantes en el aire de la ciudad de La Oroya, debe ordenarse al Ministerio
de Salud la realización de todas las acciones dirigidas a declarar el estado
158
de alerta, conforme lo dispone el artículo 23 del Decreto Supremo Nº 074-

2001-PCM, de modo tal que se establezcan medidas inmediatas con el pro-
pósito de disminuir el riesgo de salud en esta localidad.
e) Examen de la tercera pretensión: establecer programas de vigilancia
epidemiológica y ambiental en la ciudad de La Oroya
74. Los demandantes exigen el cumplimiento del artículo 15 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM, que establece lo siguiente:
Artículo 15.- Programas de Vigilancia Epidemiológica y Ambiental.-
Complementariamente a lo señalado en los artículos 11 al 14 del pre-
sente Reglamento, la Digesa establecerá, en aquellas zonas donde la
diferencia entre los estándares nacionales de calidad ambiental del aire
y los valores encontrados así lo justifique, programas de vigilancia epi-
demiológica y ambiental, a fin de evitar riesgos a la población, contan-
do para ello con la participación de las entidades públicas y privadas
correspondientes [cursiva agregada].
75. Los demandantes sostienen que de acuerdo con la mencionada norma, los
programas de vigilancia epidemiológica y ambiental deben establecerse en
aquellas zonas donde la diferencia de estándares nacionales de calidad am-
biental del aire y de valores encontrados lo justifique. En otros términos,
estos programas deben establecerse “(...) cuando la situación de contamina-
ción y de daño a la salud sea altamente crítica, como es el caso de La Oroya
y tiene por objeto evitar riesgos a la población”.
76. El Ministerio de Salud arguye que “Respecto del estudio epidemiológico
de línea de base, [este] fue realizado en La Oroya con el objetivo de deter-
minar la prevalencia de asma, rinitis alérgica y faringitis, e identificación
de factores intra y extradomiciliarios según estratos de exposición a fuentes
de emisión de contaminantes del aire, cuyos resultados preliminares fueron
comunicados a la Digesa y a nivel local. Actualmente el informe final se
encuentra en revisión para fines de publicación”. En suma, argumentan que
la[s] autoridades del Ministerio de Salud “(...) han tomado las acciones del
caso para velar por la salud de la población”.
77. Sobre el particular el Tribunal Constitucional considera que la pretensión
de los demandantes debe estimarse, toda vez que en el presente caso el
Ministerio de Salud ha omitido establecer “eficazmente” acciones destina-
das a establecer programas de vigilancia epidemiológica y ambiental, in-
cumpliendo el mandato contenido en el artículo 15 del Decreto Supremo
074-2001-PCM.
159
78. En efecto, en principio cabe tener en cuenta que, conforme se aprecia en

el Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM, existen diferencias entre los deno-
minados “estudios epidemiológicos” (artículo 14) y los “programas de vi-
gilancia epidemiológica y ambiental” (artículo 15), pues estos últimos son
estudios complementarios que debe realizar el Ministerio de Salud cuando
lo justifique la diferencia existente entre los estándares nacionales de cali-
dad ambiental del aire y los valores encontrados en una determinada zona,
de modo tal que se puedan evitar riesgos a la respectiva población.
79. En el presente caso, los demandados no han acreditado haber dado cumpli-
miento, en su totalidad, al mandato del referido artículo 15, pues no han de-
sarrollado programas de vigilancia epidemiológica y ambiental en la ciudad
de La Oroya. En consecuencia, debe estimarse esta pretensión y ordenar-
se al Ministerio de Salud la implementación de los referidos programas de
vigilancia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA en parte la demanda de cumplimiento presentada por
Pablo Miguel Fabián Martínez y otros; en consecuencia:
1. Ordena que el Ministerio de Salud, en el plazo de treinta (30) días, im-
plemente un sistema de emergencia para atender la salud de la personas
contaminadas por plomo en la ciudad de La Oroya, debiendo priorizar la
atención médica especializada de niños y mujeres gestantes, a efectos de su
inmediata recuperación, conforme se expone en los fundamentos 59 a 61 de
la presente sentencia, bajo apercibimiento de aplicarse a los responsables
las medidas coercitivas establecidas en el Código Procesal Constitucional.
2. Ordena que el Ministerio de Salud, a través de la Dirección General de
Salud Ambiental (Digesa), en el plazo de treinta (30) días, cumpla con
realizar todas aquellas acciones tendentes a la expedición del diagnóstico
de línea base, conforme lo prescribe el artículo 11 del Decreto Supremo
Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad
Ambiental del Aire, de modo tal que, cuanto antes, puedan implementarse
los respectivos planes de acción para el mejoramiento de la calidad del aire
en la ciudad de La Oroya.
3. Ordena que el Ministerio de Salud, en el plazo de treinta (30) días, cumpla
con realizar todas las acciones tendentes a declarar el Estado de Alerta en la
ciudad de La Oroya, conforme lo disponen los artículos 23 y 25 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM y el artículo 105 de la Ley 26842.
160
4. Ordena que la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), en el plazo

de treinta (30) días, cumpla con realizar acciones tendientes a establecer
programas de vigilancia epidemiológica y ambiental en la zona que com-
prende a la ciudad de La Oroya.
5. Ordena que el Ministerio de Salud, transcurridos los plazos mencionados
en los puntos precedentes, informe al Tribunal Constitucional respecto de
las acciones tomadas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente
sentencia.
6. Exhorta al Gobierno Regional de Junín, Municipalidad Provincial de Yauli-
La Oroya, Ministerio de Energía y Minas, Consejo Nacional del Ambiente y
empresas privadas, como Doe Run Perú S.R.L., entre otras, que desarrollan
sus actividades mineras en la zona geográfica que comprende a la ciudad de
La Oroya, a participar, urgentemente, en las acciones pertinentes que permi-
tan la protección de la salud de los pobladores de la referida localidad, así
como la del medio ambiente en La Oroya, debiendo priorizarse, en todos
los casos, el tratamiento de los niños y las mujeres gestantes.
Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
SS.
GONZALES OJEDA
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
161
Se revoca rechazo liminar sustentado en la au-
sencia de etapa probatoria en los procesos de
cumplimiento
(Fecha de publicación: 3 de octubre de 2006)

3 Lidia Larico Molleapaza
Resolución del Tribunal Constitucional
Lima, 10 de agosto de 2006

VISTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Lidia Larico
Molleapaza contra la resolución de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, de fojas 52, su fecha 3 de marzo de 2006, que declaró impro-
cedente la demanda de cumplimiento, en los seguidos contra la Municipalidad
Distrital de Miraflores; y,
ATENDIENDO A
1. Que, con fecha 5 de diciembre de 2005, la recurrente interpone demanda
de cumplimiento contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, solicitan-
do el cumplimiento de la Segunda Disposición Complementaria de la Ley
N° 27803 y de la Quinta Disposición Final del Decreto Supremo N° 014-
2002-TR; y que, en consecuencia, se ordene que su compensación por tiem-
po de servicios sea calculada conforme lo establece el Decreto Legislativo
N° 650. Manifiesta que al encontrarse incluida en la última lista de ex tra-
bajadores que deben ser inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente, aprobada por la Resolución Ministerial N° 034-
2003-TR, goza del derecho a que su compensación por tiempo de servicios
sea calculada conforme lo establece el Decreto Legislativo N° 650.
2. Que el Cuadragésimo Primer Juzgado Civil de Lima, rechazó liminarmente
la demanda y la declaró improcedente, por considerar que existe controver-
sia en torno al derecho que reclama la demandante, por lo que requiere de
una estación probatoria, que no existe en el presente proceso constitucional.
3. Que la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en apli-
cación del precedente vinculante establecido en la STC N° 0168-2005-PC/
TC, confirmó la apelada, por estimar que las normas cuyo cumplimiento se
solicita, no reúnen los requisitos mínimos comunes a los mandatos conteni-
dos en las normas legales, porque plantean una controversia compleja.
162
4. Que este tribunal no comparte los pronunciamientos de la recurrida y la

apelada, pues la ausencia de una etapa probatoria en el proceso de cumpli-
miento no contituye una causal de improcedencia de la demanda prevista en
el artículo 70 del Código Procesal Constitucional, por lo que no cabía re-
chazarla in limine, toda vez que en autos obran suficientes elementos de jui-
cio que, en opinión de este tribunal, permitirían emitir un pronunciamiento
sobre el fondo de la controversia.
5. Que, asimismo, cabe precisar, que de las normas cuyo cumplimiento se so-
licita, no se advierte que estas generen una controversia compleja, ya que
contienen un mandato cierto y claro, de ineludible y obligatorio cumpli-
miento; por lo tanto, merecen un pronunciamiento de fondo, ya que cum-
plen con los requisitos mínimos comunes a los mandatos contenidos en las
normas legales, establecidos en el fundamento 14 de la STC N° 0168-2005-
PC/TC.
6. Que, en efecto, para este tribunal queda claro que la demanda ha sido inde-
bidamente desestimada en forma liminar por los juzgadores de las instan-
cias precedentes quienes no han merituado suficientemente los argumentos
y medios probatorios aportados por la recurrente. En consecuencia, habién-
dose incurrido en un vicio del proceso, procede revocar el auto cuestionado,
de conformidad con el artículo 20 del Código Procesal Constitucional.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
RESUELVE
Revocar el auto impugnado de rechazo liminar de la demanda disponiendo
que el Cuadragésimo Primer Juzgado Civil de Lima proceda a su admisión, dán-
dole trámite al proceso conforme a ley, para cuyo efecto dispone la devolución
de los actuados.
SS.
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
163
Caso Píldora del día siguiente(*)
(Fecha de publicación: 19 de noviembre de 2006)
4
Susana Chávez Alvarado y otras
En Lima, a los 13 días del mes de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal
Constitucional, con la asistencia de los magistrados García Toma, Presidente,
Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Vergara Gotelli, Landa Arroyo y Mesía
Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto adjunto,
del magistrado Mesía Ramírez
ASUNTO
Recurso de Agravio Constitucional interpuesto por doña Susana Chávez
Alvarado y otras contra la sentencia de la Tercera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas 143, su fecha 23 de marzo de 2006, que sin pro-
nunciarse sobre el fondo de la demanda interpuesta declaró la sustracción de la
materia y el archivo de la causa.
ANTECEDENTES
La demanda
Con fecha 18 de setiembre de 2002, las recurrentes interponen demanda de
cumplimiento contra el Ministerio de Salud a fin de que en cumplimiento de
las Resoluciones Ministeriales N°s 465-99-SA/DM y 399-2001-SA/DM se ga-
rantice la provisión e información sobre el Anticonceptivo Oral de Emergencia
(AOE) en todos los establecimientos de salud a su cargo. Sostienen que en vir-
tud de la primera resolución el Ministerio de Salud aprobó las normas de plani-
ficación familiar, teniendo como objetivo el de “Contribuir a poner a disposición
de mujeres y hombres del Perú la más amplia información y servicios de calidad
para que puedan alcanzar sus ideales reproductivos”; que mediante la segunda,
en cambio, se ampliaron las normas de planificación familiar incorporándose el
AOE como uno de los métodos anticonceptivos.
Añaden que “pese a las disposiciones señaladas, actualmente ninguno de los
servicios del Ministerio de Salud informa o provee el método de Anticoncepción
(*) El error de numeración (10-22) en los fundamentos jurídicos proviene de la propia sentencia publicada
en la Página web del Tribunal Constitucional.
164
Oral de Emergencia”. De este modo, señalan las demandantes, se configuraría

un incumplimiento que interfiere en el goce de varios derechos reconocidos en
la Constitución, en los tratados de derechos humanos y en la ley. Sostienen que
la falta de implementación de lo ordenado por dichas resoluciones tiene conse-
cuencias discriminatorias, ya que “(...) aquellas mujeres con recursos económi-
cos suficientes pueden acceder a ella acudiendo a un servicio de salud privado.
Sin embargo, este método disponible para algunas mujeres se les niega a aque-
llas que no pueden pagar un servicio privado de salud y se ven obligadas a acu-
dir a los servicios públicos de salud que dependen del Ministerio de Salud”.
Inadmisibilidad de la demanda
Con fecha 25 de octubre de 2002, la demanda fue declarada inadmisible por
el Sétimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima debido a que algunas de
las demandantes no subsanaron algunos defectos formales (firma de la demanda
por algunas de las demandantes) dentro del plazo otorgado por el Juzgado, or-
denándose el archivamiento de la causa (fojas 45). Las recurrentes apelaron esta
decisión y, mediante resolución de fecha 23 de octubre de 2003, la Tercera Sala
Civil de la Corte Superior de Lima declaró nulo el auto que ordenó el archiva-
miento de la causa y dispuso que se vuelva a calificar la demanda, debido a que
la omisión de algunas demandantes no podía afectar a las otras.
Mediante resolución de fecha 15 de enero de 2004, el Sétimo Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima dispuso la admisión a trámite de la demanda
y el correspondiente traslado a la parte emplazada.
c) Contestación de la demanda
Con fecha 10 de febrero de 2004 (fojas 92), el Procurador Público a cargo
de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud contesta la demanda solicitan-
do que sea declarada improcedente. Manifiesta que las demandantes no adjunta-
ron las normas administrativas cuyo cumplimiento se exige, de manera que “no
existe el título expreso e inobjetable de orden legal para tal efecto”.
Del mismo modo, el procurador público sostiene que “(...) la llamada píl-
dora anticonceptiva oral de emergencia no ha sido implementada porque existe
incertidumbre científica respecto a los mecanismos de acción del mismo y antes
de propender a su utilización el Ministerio de Salud ha solicitado información
técnica adecuada puesto que el producto requiere de un alto nivel de informa-
ción para ser utilizado en forma segura, sus contraindicaciones son numerosas
y puede provocar reacciones adversas de moderada intensidad que requieren un
uso profesional supervisado (...)”. En consecuencia, considera que no existe in-
cumplimiento o inercia de parte del Ministerio de Salud, sino más bien cautela y
mesura en su implementación.
165
d) Resolución judicial de primera instancia

El Sétimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante Resolución
de fecha 16 de junio de 2004, declaró fundada la demanda y ordenó que el
Ministerio de Salud “cumpla con lo establecido en la Resolución Ministerial N°
465-99-SA/DM, Normas de Planificación Familiar, y garantice la provisión e
información de la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) incorporada por
la Resolución Ministerial N° 399-2001-SA/DM, en todos los establecimientos
de salud a su cargo”. En su fundamentación, el a quo recuerda que las dispo-
siciones cuyo cumplimiento se solicita tienen un mandato cierto y expreso, el
mismo que está contenido en el punto IV, rubro ámbito, de las normas del pro-
grama de planificación familiar, que en su segundo párrafo, establece: “El cum-
plimiento de las obligaciones aquí descritas es obligatorio para las Direcciones
Departamentales de Salud, Establecimientos del Ministerio de Salud, EsSalud,
Fuerzas Armadas y Policía Nacional y las Organizaciones No Gubernamentales
registradas en el Ministerio de Salud que realicen actividades de planificación
familiar”, por lo que al no haberse acreditado el cumplimiento de la referida
normativa, la demanda resulta fundada.
e) Apelación
La Procuradoría Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Salud apela la sentencia argumentando que la resolución cuyo cumplimiento se
solicita “ya ha sido cumplida por el sector salud, al expedir, con fecha 28 de
junio del 2004, la Resolución Ministerial N° 668-2004/MINSA, de fecha 21 de
junio del presente año, que aprueba las “Guías Nacionales de Atención Integral
de la Salud Reproductiva”. Sostiene que al haberse incluido el método anticon-
ceptivo oral de emergencia dentro del documento aludido, en “una primera fase”
y de “acuerdo a la disponibilidad presupuestal” se repartirán 8 mil ejemplares de
las Guías Nacionales, por lo que considera que en el caso de autos se habría pro-
ducido la sustracción de la materia.
f) Resolución judicial de segunda instancia
La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante
resolución de fecha 23 de marzo de 2006, resolvió la apelación planteada de-
clarando la sustracción de la materia y, sin pronunciarse sobre el fondo, dis-
puso el archivamiento de la causa. La sala estimó que mediante la Resolución
Ministerial N° 536-2005-MINSA, de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin
efecto la Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM, cuyo cumplimiento se de-
manda, al haberse aprobado la Norma Técnica de Planificación Familiar (NT
Nº 032-MINSA/DGSP-V01), cuya finalidad es actualizar la normatividad apro-
bada por la Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM. En consecuencia, con-
cluye la sala, en el caso de autos no existe un mandato vigente como requisito
indispensable para que la demanda de cumplimiento sea amparada.
166
g) Recurso de agravio constitucional

Mediante recurso de agravio constitucional (fojas 191) de fecha 16 de
junio de 2006, las recurrentes argumentan que la Sala se equivoca puesto que la
Resolución Ministerial N° 536-2005-MINSA mantiene el mismo mandato con-
tenido en las Resoluciones Ministeriales cuyo cumplimiento se solicitaba en la
demanda. En su opinión, “la nueva norma, lejos de derogar el mandato, lo expli-
cita y desarrolla”, en la medida [en] que no solo establece que la Anticoncepción
Oral de Emergencia debe ser objeto de información y previsión para todas las
personas que accedan al servicio de salud del Estado, sino porque “además es-
pecifica su mecanismo de acción, tasa de eficiencia, indicaciones, característi-
cas, modo de uso, contraindicaciones, manejo de reacciones secundarias y pro-
gramación de seguimiento, datos que en la norma anterior no aparecían”.
Señalan asimismo que, al declarar el archivamiento de la causa, la Sala
no ha resuelto la litis planteada, puesto que el problema sigue latente, por lo
que solicitan que el petitorio en cuestión “debe ser contextualizado y actualiza-
do” conforme lo prevé el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional. De modo que al mantenerse vigente el mandato que no ha sido
aún cumplido por el Ministerio de Salud, a criterio de los demandantes, no se
habría producido la sustracción de la materia.
h) Posiciones institucionales sobre el Anticonceptivo Oral de Emergencia
(AOE)
h.1.) Amicus curiae
Ante esta instancia se han presentado, en calidad de amicus curie, las si-
guientes instituciones:
La Defensoría del Pueblo
La Defensora del Pueblo mediante informe presentado con fecha 25 de se-
tiembre de 2006, se ratificó en las conclusiones del Informe Defensorial N° 78
“La anticoncepción oral de emergencia” y señaló que la anticoncepción oral de
emergencia no tiene efecto alguno después de haberse producido la implanta-
ción. Por lo tanto, no afecta el embarazo ya iniciado y, en ese sentido, no es
abortiva. De acuerdo con la bibliografía científica la defensoría estima que la
anticoncepción oral de emergencia tiene dos efectos: prevenir la ovulación y es-
pesar el moco cervical para dificultar la migración espermática, es decir, actúa
antes de la fecundación. En ese sentido, por Resolución Defensorial N° 040-
2003/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de diciembre de 2003,
la Defensoría del Pueblo recomendó al Ministerio de Salud distribuir la anticon-
cepción oral de emergencia.
167
Asociación Acción de Lucha Anticorrupción “Sin componenda”

La mencionada asociación mediante escrito de 29 de setiembre de 2006,
hace conocer su rechazo a la distribución de la “píldora del día siguiente” y al
aborto, así como su posición contraria a la Defensoría del Pueblo.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Panameri-
cana de la Salud (OPS)
El representante de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y de la
Organización Panamericana de la Salud (OPS) en el Perú, mediante informe
presentado el 12 de octubre de 2006, señaló:
“La comunidad científica internacional coincide plenamente en que la AOE
no es abortiva y no impide la implantación de un óvulo fecundado ya que
no tiene efectos sobre el endometrio. Esta afirmación está respaldada por
el trabajo de instituciones científicas de amplio prestigio internacional. No
existe un solo estudio científico que demuestre que la AOE tiene un efecto
abortivo.
El acceso a la AOE es un asunto de salud pública, en tanto que permite a las
mujeres y, sobre todo a las más pobres, contar con un método anticoncep-
tivo científicamente reconocido que contribuye a evitar los embarazos no
deseados y sus consecuencias.
Como queda claramente sentado, la AOE actúa antes de que se produzca la
fecundación. En virtud de ello, en el proceso de incorporación de la AOE
en los servicios de salud o en la distribución comercial, resultan del todo in-
necesarias las discusiones sobre el momento en que se inicia la vida huma-
na, o sobre el momento en que el producto de la fecundación es objeto de
derechos. De la misma manera, en lo relativo a la AOE resulta irrelevante la
definición de embarazo y en todo caso cualquier discusión sobre el aborto”.
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
El Representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas en el Perú
mediante informe presentado el 12 de octubre de 2006 coincidiendo con la posi-
ción de la OMS y de la OPS concluyó lo siguiente:
“El acceso a la AOE es un asunto de derechos humanos pues los derechos
reproductivos garantizan que las personas cuenten con la información y
puedan acceder a la más amplia gama de métodos anticonceptivos; y, como
se ha señalado, la salud sexual y reproductiva es un elemento esencial del
derecho a la salud regulado en el artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Cabe asimismo señalar que internacionalmente existe consenso en consi-
derar que “la falta de atención de los derechos reproductivos de la mujer
168
limita gravemente sus oportunidades en la vida pública y privada, incluidas

las oportunidades de educación y pleno ejercicio de sus derechos económi-
cos y políticos”.
Sociedad Peruana de Obstetricia y Ginecología
Mediante informe de fecha 23 de octubre de 2006, la Sociedad Peruana de
Obstetricia y Ginecología señala que la anticoncepción oral de emergencia con-
tribuye en el ámbito de la salud pública a reducir la mortalidad materna y a pre-
venir las consecuencias de los embarazos no deseados. Igualmente, consideran
que con base en la evidencia científica de nuestra época el AOE no tiene efectos
sobre endometrio o que tenga efectos abortivos.
h.2) Colegio Profesional
Colegio Médico del Perú
El Colegio Médico del Perú, mediante Carta N° 1074-SI-CMP-2006, de fe-
cha 10 de octubre de 2006, a solicitud de este colegiado, señaló:
“El Colegio Médico del Perú considera que la incorporación de la AOE
en los Programas de Planificación Familiar que desarrolla el Ministerio de
Salud resulta médica y legalmente procedente, en razón de que los estudios
han ratificado que la AOE no tiene carácter abortivo”.
h.3) Posiciones institucionales puestas en conocimiento del Tribunal por los
amicus curiae
Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud constituyó mediante Resolución Suprema Nº 007-
2003-SA, de fecha 11 de setiembre de 2003, una comisión de alto nivel encarga-
da de analizar y emitir un informe científico-médico y jurídico sobre la anticon-
cepción oral de emergencia. Dicha comisión, con fecha 9 de diciembre de 2003,
concluyó:
“1. La evidencia científica actual ha establecido claramente que los meca-
nismos de acción de la anticoncepción hormonal oral de emergencia im-
piden o retardan la ovulación e impiden la migración de los espermatozoi-
des por espesamiento del moco cervical. Por lo tanto, actúan antes de la
fecundación.
2. Se ha probado que tales mecanismos no tienen acción adversa alguna
sobre el endometrio, por lo que no se puede asignar efecto abortifaciente a
la anticoncepción hormonal oral de emergencia.
3. La anticoncepción oral de emergencia, incorporada a las Normas de
Planificación Familiar mediante Resolución Ministerial N° 399-2001-SA/
DM, posee pleno sustento constitucional y legal.
169
4. La disponibilidad de la anticoncepción hormonal oral de emergencia en

los servicios del Ministerio de Salud para la población de menores recursos
debe ser libre, voluntaria e informada, idéntica a la que se ofrece a las usua-
rias de mayores recursos en las farmacias privadas de todo el país con el
correspondiente registro sanitario”.
Ministerio de Justicia
El Ministerio de Justicia, mediante Oficio N° 516-2004-JUS/ DM, de fecha
10 de junio de 2004, dirigido al Ministerio de Salud, emite un informe sobre la
incorporación de la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) como método
anticonceptivo en las Normas del Programa Nacional de Planificación Familiar.
En este Informe se señala:
“Que si el estado actual de la medicina ha determinado que los únicos efec-
tos de la AOE hormonal son anticonceptivos y si existen estudios suficien-
tes y actuales que demuestren que la AOE –ingerida en la dosis recomen-
dada– no ocasiona cambios en el endometrio que impidan la anidación o
la implantación, puede concluirse que se trata de un método no abortivo
y que su inclusión en las Normas del Programa Nacional de Planificación
Familiar es constitucional.
Estando a lo anterior, la AOE hormonal no violaría norma constitucional
o legal alguna toda vez que, según indica el Ministerio de Salud, los me-
canismos de acción de la AOE hormonal son anteriores a la fecundación
(pacífica y unánimemente entendida en la ciencia médica como la unión de
un óvulo y un espermatozoide). Es decir, la AOE hormonal no pondría en
peligro el derecho y el respeto a la vida y menos aún podría ser considerada
abortiva.
Las opiniones legales no pueden –ni deben– cuestionar los resultados y
conclusiones provenientes del ámbito científico ya que el objeto de la disci-
plina del Derecho no es el conocimiento científico y técnico de los hechos
biológicos. Esa tarea le compete a la ciencia médica especializada, con vista
a los avances que se van dando en ese campo.
Por las consideraciones anteriores, el Ministerio de Justicia es de la opinión
de que el uso de la AOE hormonal, en tanto no afectaría la implantación
del óvulo ya fecundado (es decir el anidamiento del huevo fecundado), no
sería inconstitucional ni ilegal pues no atentaría contra el derecho y el res-
peto a la vida consagrado en la Constitución Política del Perú, y recogido
en el Código Civil, el Código de los Niños y Adolescentes, la Ley General
de Salud, la Ley de Política Nacional de Población y las declaraciones y
convenciones internacionales sobre Derechos Humanos. En tal sentido,
la incorporación de la AOE hormonal a las Normas del Programa de Plani-
ficación Familiar es conforme con el ordenamiento jurídico nacional”.
170
h.4) Posiciones institucionales de las iglesias

Si bien el artículo 50 de la Constitución reconoce la independencia y au-
tonomía del Estado frente a las iglesias, esto es, el carácter laico del Estado
Peruano, este colegiado consideró oportuno solicitar y considerar las posturas
de algunas iglesias.
La Iglesia Católica
La Encíclica Evangelium vitae, del Papa Juan Pablo II, del 25 de marzo de
1995, señaló:
“Se afirma con frecuencia que la anticoncepción, segura y asequible
a todos, es el remedio más eficaz contra el aborto. Se acusa además a la
Iglesia católica de favorecer de hecho el aborto al continuar obstinadamente
enseñando la ilicitud moral de la anticoncepción. La objeción, mirándolo
bien, se revela en realidad falaz. En efecto, puede ser que muchos recurran
a los anticonceptivos incluso para evitar después la tentación del aborto.
Pero los contravalores inherentes a la “mentalidad anticonceptiva” –bien di-
versa del ejercicio responsable de la paternidad y maternidad, respetando el
significado pleno del acto conyugal– son tales que hacen precisamente más
fuerte esta tentación, ante la eventual concepción de una vida no deseada.
De hecho, la cultura abortista está particularmente desarrollada justo en los
ambientes que rechazan la enseñanza de la Iglesia sobre la anticoncepción.
Es cierto que anticoncepción y aborto, desde el punto de vista moral, son
males específicamente distintos: la primera contradice la verdad plena del
acto sexual como expresión propia del amor conyugal, el segundo destru-
ye la vida de un ser humano; la anticoncepción se opone a la virtud de la
castidad matrimonial, el aborto se opone a la virtud de la justicia y viola
directamente el precepto divino “no matarás”.
A pesar de su diversa naturaleza y peso moral, muy a menudo están íntima-
mente relacionados, como frutos de una misma planta. Es cierto que no fal-
tan casos en los que se llega a la anticoncepción y al mismo aborto bajo la
presión de múltiples dificultades existenciales, que sin embargo nunca pue-
den eximir del esfuerzo por observar plenamente la Ley de Dios. Pero en
muchísimos otros casos estas prácticas tienen sus raíces en una mentalidad
hedonista e irresponsable respecto a la sexualidad y presuponen un concep-
to egoísta de libertad que ve en la procreación un obstáculo al desarrollo de
la propia personalidad. Así, la vida que podría brotar del encuentro sexual
se convierte en enemigo a evitar absolutamente, y el aborto en la única res-
puesta posible frente a una anticoncepción frustrada.
Lamentablemente la estrecha conexión que, como mentalidad, existe entre
la práctica de la anticoncepción y la del aborto se manifiesta cada vez más
y lo demuestra de modo alarmante también la preparación de productos
171
químicos, dispositivos intrauterinos y “vacunas” que, distribuidos con la

misma facilidad que los anticonceptivos, actúan en realidad como abor-
tivos en las primerísimas fases de desarrollo de la vida del nuevo ser
humano”.
La Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días
La Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días, mediante carta
de fecha 2 de noviembre de 2006, a solicitud de este colegiado, expresó que si
bien su Iglesia no tiene una posición oficial sobre el AOE, las autoridades ecle-
siásticas han aconsejado a sus miembros que “solo bajo inusuales y extenuantes
circunstancias el uso de este método anticonceptivo puede ser justificado. Tales
circunstancias podrían ser que la relación sexual sea el resultado de una viola-
ción o incesto o para salvar la vida de la madre”. Añaden además que “la de-
cisión con respecto a cuántos hijos tener y cuándo tenerlos es extremadamente
íntima y privada y debe ser entre los esposos y el Señor”.
La Asociación de los Testigos de Jehová
La Asociación de los Testigos de Jehová, mediante carta de fecha 3 de no-
viembre de 2006, a pedido del tribunal, señaló:
“Siendo que la Biblia muestra que la vida de una persona empieza después
de la concepción, una cristiana evitaría cualquier anticonceptivo que impi-
da el desarrollo de un óvulo fertilizado. Como su nombre da a entender,
un AOE consiste en el uso, posterior al coito, de una droga para evitar un
embarazo. Si el AOE permite la fertilización pero evita la implantación
del óvulo fertilizado, es básicamente abortiva. Un indicativo de que el
AOE permite la fertilización, pero evita la implantación es el significativo
aumento de embarazos ectópicos (en las trompas de falopio) entre las que
usan AOE.
Algunas cristianas usan píldoras anticonceptivas para prevenir la fecunda-
ción o concepción, ya que los fabricantes afirman que estas tienen varios
mecanismos para evitar un embarazo, como detener la ovulación y alterar
el transporte del esperma para evitar la fertilización.
Como organización, la Asociación de los Testigos de Jehová no partici-
pa en campañas de promoción u oposición a iniciativas legislativas. La
Biblia señala que “cada uno llevará su propia carga de responsabilidad”
(Gálatas 6:5). En consecuencia, creemos que cada cristiano debe resol-
ver incluso preguntas privadas y personales evaluando cuidadosamente
el mecanismo de un AOE a la luz del respeto que muestra la Biblia por la
santidad de la vida”.
172
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del petitorio
1. Las recurrentes solicitan, mediante el presente proceso, el cumplimiento de
la Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM, así como de la Resolución
Ministerial N° 399-2001-SA/DM, que al aprobar las normas sobre plani-
ficación familiar, dispusieron la incorporación del AOE como uno de los
métodos anticonceptivos, así como su difusión y reparto en los hospitales y
centros de salud bajo la dirección del Ministerio de Salud.
Al interponer el respectivo recurso de agravio constitucional, han solicitado
a este colegiado que el mandato cuyo cumplimiento se solicita sea actuali-
zado, en la medida en que aquellas normas que dieron lugar a la interposi-
ción de la presente demanda ya no se mantienen vigentes, y que similares
contenidos se encuentran en la Resolución N° 536-2005/MINSA de modo
mucho más preciso.
§2. Sustracción de la materia y vigencia del mandato desde la perspectiva
material
2. Antes de dar solución al caso concreto, este colegiado debe determinar si
se ha producido sustracción de la materia como sostiene la recurrida, o si es
posible, por el contrario, un pronunciamiento sobre el fondo.
3. La recurrida estimó que mediante la Resolución Ministerial N° 536-2005-
MINSA, de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin efecto la Resolución
Ministerial N° 465-99-SA/DM, de manera que, habiendo sido derogada la
norma cuyo cumplimiento se demanda, se ha producido la sustracción de la
materia porque ya no existe un mandato vigente.
4. Al respecto, debe tenerse presente que la Resolución Ministerial N° 465-99-
SA/DM, del 25 de setiembre de 1999, aprobó las “Normas de Planificación
Familiar”, las que en su numeral VII.A.1.a) señalan: “Se asegurará la libre
elección y acceso informado de la persona en la opción anticonceptiva que
quieran tomar. Bajo ninguna circunstancia se aplicará algún método, sea
temporal o definitivo, sin su consentimiento”.
Asimismo, en el numeral VII.A.1.k), se dispuso: “La atención y provisión
de información y/o de insumos de métodos anticonceptivos son gratuitas en
las instituciones del Sector Público”.
Igualmente, el numeral IV de las referidas normas dispone que “El cum-
plimiento de las obligaciones aquí descritas es obligatorio para las direc-
ciones departamentales de Salud, establecimientos del Ministerio de Salud,
EsSalud, Fuerzas Armadas y Policía Nacional y las organizaciones no gu-
bernamentales registradas en el Ministerio de Salud que realicen activida-
des de planificación familiar”.
173
5. Mediante la Resolución Ministerial N° 399-2001-SA/DM, del 17 de julio

de 2001, se ampliaron las normas de planificación familiar (aprobadas
por Resolución Ministerial N° 465-99-SA/DM), incorporándose la Anti-
concepción Oral de Emergencia (AOE) como un método anticonceptivo en
el numeral VIII. C.3., sobre métodos anticonceptivos orales.
En base a las normas citadas las recurrentes solicitan que el Ministerio de
Salud garantice la provisión e información de la anticoncepción oral de
emergencia en todos los establecimientos de salud a su cargo.
6. Este colegiado estima que la opción de la recurrida privilegió solo el as-
pecto formal del mandato, porque si bien las normas que lo contenían
fueron derogadas, desde la perspectiva material o sustancial la obligación
seguía vigente porque la nueva norma mantuvo las mismas obligaciones
que se derivaban del mandato. En efecto, la Resolución Ministerial N° 536-
2005-MINSA, de 18 de julio de 2005, que aprueba la “Norma Técnica de
Planificación Familiar”, establece lo siguiente:
Numeral VI. A.1. a): “Se asegurará la libre elección y acceso informado de
la persona en la opción anticonceptiva que quieran tomar. Bajo ninguna cir-
cunstancia se aplicará algún método sea temporal o definitivo, sin su con-
sentimiento libre e informado”.
Numeral VI.A.1.j): “La atención y provisión de información y/o de insumos
de métodos anticonceptivos son gratuitas en las instituciones del Sector
Público”.
Numeral VIII. I: “Reconoce como uno de los métodos anticonceptivos la
anticoncepción oral de emergencia”.
Numeral IV.: “El cumplimiento de las disposiciones aquí descritas es obli-
gatorio para las Direcciones Regionales de Salud, establecimientos de salud
públicos y privados que realicen actividades de Planificación Familiar”.
7. De una simple comparación de las normas citadas se advierte que el man-
dato y las obligaciones que de ella se derivan para el Ministerio de Salud
subsisten y en la práctica siempre se mantuvieron. Por ello, este colegiado
considera que, en el presente caso, no se presenta el supuesto de sustracción
de la materia, porque esta no solo debe ser formal sino material, es decir,
que para que aquella resulte aplicable el mandato debe ser derogado en su
integridad (material y formalmente), supuesto que no se ha dado en el caso
de autos.
Adicionalmente a la razón expuesta, debe considerarse que la tramitación
de la demanda fue objeto de una innecesaria dilación, por la aplicación de
un excesivo formalismo del a quo, corregido por la Tercera Sala Civil de la
Corte Superior de Lima. Sin embargo, este hecho produjo que después de
un año, dos meses y quince días, la demanda recién fuera admitida. En tal
174
sentido, persistir en la tesis de la sustracción llevaría a que las recurrentes,

después de cuatro años de litigio, tuvieran que iniciar un nueva demanda de
cumplimiento para exigir lo mismo que en la presente demanda, lo cual no
se condice con la finalidad de los procesos constitucionales.
Sobre la base del principio de economía procesal y teniendo en cuenta que
el mandato materialmente sigue vigente, este colegiado estima que no hay
sustracción de materia y que corresponde un pronunciamiento de fondo
acerca de los mandatos contenidos y actualizados en la “Norma Técnica
de Planificación Familiar”, aprobada por la Resolución Ministerial N° 536-
2005-MINSA.
§3. Análisis del caso concreto
10. El artículo 200, inciso 6), de la Constitución Política del Perú establece que
la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funciona-
rio renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. El Código
Procesal Constitucional, por su parte, señala, en su artículo 66, que el pro-
ceso de cumplimiento tiene por objeto: 1) Ordenar que el funcionario o la
autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute
un acto administrativo firme; y, 2) Se pronuncie expresamente cuando las
normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un
reglamento. El caso de autos se refiere al primer supuesto al tratarse del
cumplimiento de normas legales.
11. Conforme al artículo 69 del Código Procesal Constitucional, para la proce-
dencia del proceso de cumplimiento se requerirá que el demandante haya
reclamado, por medio de documento de fecha cierta, el cumplimiento del
deber legal o administrativo y que la autoridad se haya ratificado en su in-
cumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes
a la presentación de la solicitud. A fojas 10 obra la carta notarial dirigida
por las recurrentes al Ministro de Salud solicitando el cumplimiento de lo
demandado en el presente proceso, la cual no fue objeto de respuesta. Por
tanto, las recurrentes han cumplido con este requisito de procedibilidad.
12. La Procuraduría del Ministerio de Salud alega que las demandantes no ad-
juntaron las normas legales cuyo cumplimiento se exige. Al respecto, este
Colegiado advierte que tales normas han sido publicadas en el diario oficial
El Peruano y en el portal electrónico del Ministerio de Salud, de manera
que son de conocimiento público. Por ello, tal argumento debe rechazarse.
13. De otro lado, tratándose el presente caso del cumplimiento de normas le-
gales de carácter general, conforme al artículo 67 del Código Procesal
Constitucional, las recurrentes tienen plena legitimidad por tratarse de la
defensa de intereses difusos.
175
14. En la sentencia recaída en el Exp. N° 0168-2005-PC/TC, señalamos que el

control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad constituye un
principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional
que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos
administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su
vigencia sea conforme a dicho principio. No solo basta que una norma de
rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisi-
tos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque
de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es
indispensable, también, que aquellas sean eficaces. Por tanto, el proceso de
cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de
defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos (funda-
mentos 8 y 10).
15. Tal es la cuestión central en el presente caso, determinar si los mandatos de
las normas legales cuyo cumplimiento se exige han sido eficaces o no. En el
precedente citado, Exp. N° 0168-2005-PC/TC, establecimos los siguientes
requisitos que debía satisfacer el mandato previsto en una norma legal, para
que pudiera ordenarse su cumplimiento: “(...) a) Ser un mandato vigente; b)
Ser un mandato cierto y claro; es decir, debe inferirse indubitablemente de
la norma legal; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpreta-
ciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) Ser
incondicional, excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional,
siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actua-
ción probatoria”.
Las recurrentes alegan que los mandatos cuyo cumplimiento se exige son:
a) Asegurar la libre elección y acceso informado de la persona en la op-
ción anticonceptiva que quiera tomar.
b) La atención y la provisión de información y/o de insumos de métodos
anticonceptivos son gratuitas en las instituciones del Sector Público.
c) La Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) es uno de los métodos
anticonceptivos reconocidos por la norma técnica de Planificación
Familiar.
d) El cumplimiento de las disposiciones descritas es obligatorio para las
Direcciones Regionales de Salud y establecimientos de salud públicos
y privados que realicen actividades de Planificación Familiar.
Este colegiado considera que los mandatos cumplen con los requisitos mí-
nimos exigidos en el precedente constitucional citado.
16. La Procuraduría Pública de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud
sostiene que tales mandatos ya fueron cumplidos toda vez que, con fecha 28
de junio del 2004, mediante la Resolución Ministerial N° 668-2004/MINSA,
176
se aprobaron las “Guías Nacionales de Atención Integral de la Salud

Reproductiva”. Al respecto, sostiene que al haberse incluido información
referida al método anticonceptivo oral de emergencia, dentro del documen-
to aludido, en “una primera fase” y de “acuerdo a la disponibilidad presu-
puestal” se repartirán 8 mil ejemplares, por lo que los mandatos exigidos ya
fueron cumplidos. De otro lado, la Defensoría del Pueblo, ha señalado que
en el 2005 se inició la distribución gratuita del AOE, pero que en la actua-
lidad el Ministerio de Salud no está cumplimiendo con la distribución de
aquella en los centros de salud a nivel nacional (1).
17. Este colegiado estima que si bien las “Guías Nacionales de Atención
Integral de la Salud Reproductiva” han sido aprobadas en junio de 2004,
y pueden ser consultadas en el portal electrónico del Ministerio de Salud,
es un documento de 272 páginas y, evidentemente, la información a que
se refiere el mandato cuyo cumplimiento se exige, en rigor no se refiere a
tales guías, ya que estas están dirigidas a los profesionales del Sector Salud
que atienden y reciben consultas de los pacientes y de las personas sobre
el AOE. La información a que se refiere el mandato, evidentemente, es la
que debe ser puesta a disposición de las ciudadanas y ciudadanos que lo
soliciten.
18. En efecto, en una primera etapa, mayo de 2002 (fojas 13 y 14), el Ministerio
de Salud, a través de un comunicado oficial, señaló sus reparos a la imple-
mentación del AOE, y si bien en junio de 2004 aprobó las “Guías Nacionales
de Atención Integral de la Salud Reproductiva”, que incluye la guía que de-
berán usar los profesionales de la salud para informar adecuadamente a las
personas sobre el uso del AOE, el Ministerio de Salud no ha probado que en
la actualidad dicha información sea asequible a las personas que solicitan
información sobre el AOE.
19. Con relación al segundo extremo del petitorio, referido a que el Ministerio
de Salud deberá poner a disposición de las ciudadanas y ciudadanos los
insumos del AOE de manera gratuita, las recurrentes han acreditado, por
escrito de fecha 26 de marzo del 2006 (fojas 175), que varios hospitales(2)
dependientes del Ministerio de Salud carecían de los insumos correspon-
dientes al anticonceptivo oral de emergencia. Es de destacar que tal infor-
mación es importante toda vez que no se trata de postas médicas sino de
hospitales nacionales. Del mismo modo, la Defensoría del Pueblo ha cons-
tatado que, durante el periodo de abril a agosto de 2006, diversos centros
(1) Informe amicus curiae de la Defensoría del Pueblo.

(2) Hospitales Arzobispo Loayza, Casimiro Ulloa, Emergencias, Hermilio Valdizán, San Bartolomé, Hipó-
lito Unanue, Sergio Bernales, Hospital Belén de Trujillo, Hospital Docente de Trujillo, Hospital Carlos
Monge Medrano de Juliaca. Comunicaciones de los mencionados hospitales remitidas a las recurrentes
(durante los meses de junio, julio y agosto de 2005, fojas 147 a 174).
177
de Salud de los departamentos de Ayacucho, La Libertad y Piura no con-

taban con el AOE(3). Esta muestra comprueba que la desatención es a nivel
nacional.
20. En la sentencia recaída en el Exp. N° 09754-2005-PC/TC, este colegiado
señaló que la omisión formal se manifiesta cuando la administración no
efectúa acto alguno a fin de dar cumplimiento al mandato establecido. La
omisión material, en cambio, implica la realización por parte de la admi-
nistración de cierta actividad, sin que con ello se cumpla el mandato de
la norma. Tales actos, solo en apariencia demuestran el cumplimiento del
mandamus, no pudiendo ser considerados, en consecuencia, como actos
destinados a efectivizar la norma (fundamento 25). En el presente caso, la
mínima actividad del Ministerio de Salud, de un lado, repartir las Guías
Nacionales –que en rigor no satisfacen el requisito de la información masi-
va– y de otro lado, iniciar un reparto que luego es detenido, evidencian una
omisión material.
21. En efecto, este colegiado estima que el primer extremo del petitorio debe
ser amparado, en el sentido de que el Ministerio de Salud debe poner la
información sobre el AOE al alcance de los ciudadanos al igual que la
información relativa a otros métodos anticonceptivos. Igualmente, las re-
currentes también han probado que el Ministerio de Salud no cumple el
mandato de poner permanentemente a disposición de las ciudadanas y ciu-
dadanos los insumos del AOE de manera gratuita, al igual que otros méto-
dos anticonceptivos.
22. Por tanto, este colegiado, en estricto acatamiento de las normas debidamen-
te aprobadas por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes, del man-
dato constitucional de eficacia de las normas legales y de los actos adminis-
trativos, teniendo en cuenta los diversos informes amicus curiae así como
de las instituciones involucradas (los cuales han determinado que en el es-
tado actual de la medicina los efectos del AOE son anticonceptivos), estima
que las pretensiones de las recurrentes deben ser amparadas, toda vez que
se ha evidenciado que, después de cinco años y tres meses de vigencia de
los mandatos exigidos, el Ministerio de Salud se ha mostrado renuente a su
cumplimiento.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
(3) Informe amicus curiae de la Defensoría del Pueblo, donde se detalla: Ayacucho: Centro de Salud de
Los Licenciados, Puesto de Salud de Huascahura, Puesto de Salud de Rancha, Puesto de Salud de Santa
Rosa de Cochabamba, Puesto de Salud de Luyanta, Centro de Salud de Ocros, Centro de Salud de Vin-
chos, Puesto de Salud de Occollo, Puesto de Salud de Santa Ana. La Libertad: Hospital César Vallejo,
Hospital Tomás Lafora, Hospital Regional Docente de Trujillo. Piura: Puesto de Salud de Malingas,
Puesto de Salud I-2 KM 50.
178
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la acción de cumplimiento; y en consecuencia, cúm-
plase con las resoluciones vigentes a la fecha materia de la presente demanda.
SS. GARCÍA TOMA, GONZALES OJEDA, ALVA ORLANDINI, VERGARA
GOTELLI, LANDA ARROYO, MESÍA RAMÍREZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL

MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ
Si bien comparto, en su integridad, los fundamentos jurídicos y la decisión

adoptada por el Pleno del Tribunal, estimo que la sentencia pudo ser comple-
mentada y reforzada con un pronunciamiento desde la perspectiva de los dere-
chos fundamentales.
1. Los derechos constitucionales y el presente caso
Si bien es verdad que en el Expediente N° 2002-2006-PC/TC, el Tribunal
Constitucional determinó que en un proceso de cumplimiento no se evalúa la
violación de derechos constitucionales, también lo es que indirectamente se
puede alcanzar su tutela cuando el mandato claro, concreto y vigente, dispues-
to en la ley o en el acto administrativo se encuentre indisolublemente ligado al
ejercicio de determinados derechos fundamentales.
En tales supuestos, el tribunal no emite un pronunciamiento de fondo sobre
tales derechos, sino que procede a un análisis del caso concreto, teniendo como
referente los derechos constitucionales implicados.
En el presente caso, las accionantes han hecho patente esta estrecha vulne-
ración cuando refieren que el incumplimiento del mandamus contenido en las
normas cuyo cumplimiento se exige, estaría afectando diversos derechos de las
mujeres que acuden a los centros hospitalarios del Estado.
2. Derecho de igualdad
Las demandantes manifiestan que la renuencia del Ministerio de Salud a
cumplir con las resoluciones ministeriales conlleva una discriminación en per-
juicio de las mujeres más pobres que no pueden acceder al uso del AOE me-
diante su compra en las farmacias. No comparto dicho criterio porque la deci-
sión estatal de no repartir el AOE no se dirige a un sector determinado de la
población sino que tiene un alcance general. No es una negativa a entregar la
píldora a cierta clase de mujeres, sino que constituye una decisión de no repar-
tirla a nadie.
179
No obstante, no encuentro razonable que si el AOE se vende libremente en

las farmacias, el Estado se niegue a entregarlas en las dependencias estatales a
las mujeres de toda condición social, económica y cultural, previa información
en el marco de las políticas nacionales de salud y de planificación familiar. Más
aún cuando existe normatividad vigente que obliga a ello.
La negativa del Estado de informar y poner a disposición los insumos del
AOE a las personas que los necesitan puede significar, en ciertos casos, un trato
injusto que puede ser conjurado con su simple expedición. En efecto, sin que
se trate de un acto discriminatorio, la renuencia estatal puede tener un grado de
inequidad, por decir lo menos, si se tiene en consideración:
Que las mujeres de escasos recursos económicos no pueden acceder a este
método en los establecimientos privados de comercialización ni en los estableci-
mientos públicos de salud.
Que se impide a las mujeres niñas, adolescentes y jóvenes con escasa o nin-
guna información acceder al conocimiento sobre los alcances y las bondades de
los diversos métodos de planificación familiar.
3. Derecho a recibir información
La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 19 ha
establecido que toda persona tiene derecho a “investigar y recibir informacio-
nes y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier
medio de expresión”. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, también en su artículo 19, señala que la persona tiene derecho a
“buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin considera-
ción de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artística, o
por cualquier otro procedimiento”. La Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en su artículo13, dice que toda persona tiene derecho a “buscar, re-
cibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, ya sea oralmente, por es-
crito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su
elección”.
A este elenco de instrumentos internacionales de protección de los derechos
humanos, se suma el inciso 4) del artículo 2 de la Constitución. En cuanto a lo
que es materia del presente proceso, el derecho a la información sobre los distin-
tos métodos anticonceptivos es el presupuesto básico para el ejercicio de los de-
rechos reproductivos de la mujer consagrados en el artículo 6 de la Constitución.
Pero es, al mismo tiempo, un auténtico principio constitucional que obliga al
Estado a brindar la información necesaria para que tanto la paternidad y mater-
nidad se desarrollen en condiciones de responsabilidad, y para que se asuman
a conciencia las implicancias y la trascendencia de traer un hijo a la sociedad.
En consecuencia, el derecho a la información sobre los métodos anticoncepti-
vos constituye una forma de concretizar el principio de dignidad de la persona
180
humana y forma parte de los elementos esenciales de una sociedad democrática,

porque posibilita el ejercicio de los derechos sexuales de modo libre, consciente
y responsable.
4. Derecho a la autodeterminación reproductiva como un derecho implíci-
to del libre desarrollo de la personalidad y autonomía
Considero que el derecho a la autodeterminación reproductiva es un de-
recho implícito contenido en el más genérico derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Este derecho consiste en la autonomía para decidir en los asuntos
que solo le atañen a la persona. Pero también puede afirmarse que el derecho a
la autodeterminación reproductiva se desprende del reconocimiento de la digni-
dad de la persona humana y del derecho general de libertad que le es inherente.
Dignidad y libertad concretizadas a partir de la necesidad de poder optar libre-
mente y sin ninguna interferencia en el acto de trascender a través de las ge-
neraciones. Libertad para poder decidir como ser racional, con responsabilidad,
sobre: 1) el momento adecuado u oportuno de la reproducción; 2) la persona
con quien procrear y reproducirse; y, 3) la forma o método para lograrlo o para
impedirlo.
En consecuencia, toda mujer tiene derecho a elegir libremente el método
anticonceptivo de su preferencia, lo que está directamente relacionado con su
decisión acerca de cuántos hijos quiere tener, con quién y cuándo. Así lo tiene
establecido la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discri-
minación contra la mujer en su artículo 16: “Todas las personas tienen derecho
a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre
los nacimientos (...)”. Este es un asunto que principalmente le compete a ella y
constituye el núcleo duro de su autonomía personal; es la manifestación excelsa
de su dignidad humana y de su potencialidad para ser madre. De ahí que, como
principio y como derecho fundamental, el libre desarrollo de la personalidad, y,
particularmente, el derecho a la autodeterminación reproductiva es un límite a la
actuación del Estado que conlleva la interdicción de cualquier política normati-
va destinada a impedir la decisión sobre el momento de ser madre.
No pretendo con estas interpretaciones legalizar el aborto, ya que es obvio
que existen diferencias sustanciales entre el uso del AOE, que se ingiere en un
lapso de incertidumbre porque la mujer no sabe a ciencia cierta si está o no em-
barazada; y una conducta típica, antijurídica y culpable, como es el aborto, que
se consuma con la expulsión violenta del no nato. Se trata, pues, de situaciones
que tienen una connotación y alcance distinto y que deben recibir del derecho
penal y del orden constitucional también un tratamiento diferente.
La utilización o no del AOE es un asunto de libertad de conciencia, situa-
ción ante la cual el Estado no puede intervenir. No obstante, se puede restringir
su uso en los establecimientos públicos de salud, condicionándolo a un sistema
181
de indicaciones que es competencia del legislador determinar. Este sistema

puede estar basado en los siguientes acontecimientos:
- Motivaciones terapéuticas o médicas; para evitar que el embarazo ocasione
un grave daño para la vida o salud de la madre.
- Motivación criminológica; para evitar el embarazo por violación sexual.
- Motivaciones eugenésicas; cuando es probable que el concebido conlleve al
nacimiento graves taras físicas.
Considero que no se puede dejar de lado una una realidad social y econó-
mica que representa también un grave atentado contra la dignidad. Según infor-
mación proporcionada por la ENDES 2004 (Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar), el grupo más numeroso del total de mujeres en edad fértil está integra-
do por aquellas que frisan entre 15 y 20 años de edad y que constituyen el 19%
de las mujeres en edad reproductiva. Anualmente el 12.7% de las adolescentes
son madres o se encuentran por primera vez en estado de gravidez. Según datos
del Instituto Nacional de Estadística e Informática, en Lima Metropolitana, en el
resto de la costa así como en la selva, la maternidad adolescente ha aumentado
en el período 2000-2004. Las cifras de la Endes demuestran que el nivel edu-
cativo de las mujeres embarazadas se distribuye según los siguientes porcenta-
jes: 33.3% sin ningún tipo de educación, 33.4% con educación primaria, el 10%
tiene estudios secundarios y solo el 3.8% tiene estudios superiores. Estas cifras
demuestran la relación directamente proporcional entre embarazos no deseados
y niveles educativos bajos o personas con escasa o mínima información.
Tampoco cabe duda de que esta relación también tiene vinculación con mu-
jeres pobres, ya que esta condición es el primer obstáculo para el disfrute de los
derechos fundamentales a la educación y a la información.
Como dato adicional habría que señalar que en el Perú una madre adoles-
cente en estado de gravidez corre más riesgo de experimentar una muerte pos-
parto, hemorragias, anemia, desnutrición, retraso en el alumbramiento, bajo peso
del niño. Asimismo, según fuente del Ministerio de Salud, 185 madres peruanas
mueren por cada 100 mil nacidos vivos, y de este total el 15% son adolescentes.
De acuerdo con cifras recientes del Instituto Nacional de Estadística e
Informática, en el año 2005 hubo 6.268 denuncias de violación de la libertad
sexual, cifra promedio que se ha mantenido en los últimos siete años pero que,
en comparación con 1998 ha aumentado, dado que solo se registraron 4.677
casos. El 73% de mujeres víctimas de violación sexual son menores de 18 años
de edad frente al 21% que ya alcanzaron la mayoría de edad.
Esta situación social y económica que coloca a la mujer en grave estado
de indefensión no puede escapar al intérprete de la Constitución. Los derechos
de la mujer no pueden defenderse en sede de la justicia constitucional si quien
182
está llamado a defenderlos no toma en cuenta los aspectos sociales, económicos

y culturales que los determinan. Los derechos fundamentales como principios
que inspiran el ordenamiento jurídico, solo adquieren su concretización como
verdaderos derechos subjetivos, cuando el intérprete de la lex legum resuelve
conflictos sociales que directamente les atañen. La Constitución no es un texto
vacío, sino que es realidad social, derecho viviente. La declaración de un atribu-
to de la persona es un simple principio que solo adquiere contenido cuando el
texto escrito de la Ley Suprema se enfrenta con la realidad. El texto muerto de
la Constitución cobra vida y se actualiza cuando su intérprete resuelve proble-
mas concretos.
5. Derecho a la vida y a la integridad física, psíquica y moral de la mujer
La vida y la integridad de la mujer se ven seriamente amenazadas por
embarazos no deseados que terminan en abortos practicados en condiciones
clandestinas sin el cumplimiento de las más elementales reglas de higiene. La
Organización de las Naciones Unidas ha señalado que la tasa de mortalidad ma-
terna podría disminuir entre 20% y 35% si se previenen embarazos involunta-
rios mediante el acceso a la planificación familiar, toda vez que constituye un
derecho de las personas, tal como se regula en el artículo 10, inciso h), de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, el “acceso al material informativo específico que contribuya a asegurar
la salud y el bienestar de la familia, incluida la información y el asesoramiento
sobre planificación de la familia”.
La realidad social le impone al Estado la obligación objetiva de hacer todo
cuanto esté a su alcance para evitar que las mujeres mueran por abortos clandes-
tinos. El AOE puede jugar en ese sentido un papel gravitante. Esto no signifi-
ca, sin embargo, que las políticas públicas de salud en materia de planificación
familiar tengan que estar basadas fundamentalmente en la utilización de este
método, sino que se trata de una alternativa excepcional, cuya utilización no le
corresponde al tribunal señalar, sino a los profesionales de la salud, y cuya deci-
sión recae en las personas involucradas.
Desde esta perspectiva, el AOE constituye, frente a los abortos terapéuticos
o criminológicos, una alternativa aceptable de cara a las repercusiones que pro-
duce en la integridad física, psíquica y moral de la mujer la expulsión violenta
del feto.
Considero que la violación sexual constituye un trato cruel, inhumano
y degradante que atenta contra la integridad de la persona y viola no solo la
Constitución, sino también los distintos instrumentos internacionales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 5 prescribe:
“nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degra-
dantes”. Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala
183
que “nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes”. En consecuencia, si la violación sexual afecta la esfera psíquica,
social y existencial, el aborto criminológico puede obviarse como un daño adi-
cional al grave trauma que significa un trato sexual no deseado, si se permite el
uso del AOE. No es razonable, en consecuencia, que el Estado permita un doble
padecimiento a las mujeres cuyo poder adquisitivo insuficiente no les permite
acudir a las farmacias donde el AOE se expende libremente con la aquiescencia
de la administración pública. No se justifica, en el libre juego del mercado, la
venta lícita de un método anticonceptivo con la propia negativa del Estado a
poner la información del AOE y sus insumos al alcance de las personas en los
supuestos descritos.
6. Derecho a la salud
Creo, finalmente, que el derecho a la salud se encuentra directamente vincu-
lado con el derecho a la vida, cuando la política estatal de planificación familiar
soslaya una realidad manifiestamente palmaria, como es la práctica de abortos
indiscriminados, clandestinos e insalubres, que conllevan un incumplimiento del
artículo 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
que a la letra dice: “toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por
medidas sanitarias y sociales”.
También constituyen atentado a la salud los embarazos que ponen en riesgo
la vida de la madre, los que conllevan una malformación congénita incompatible
con la vida uterina; aquellos que son el resultado de un abuso sexual, o los que
tienen lugar por inseminación artificial o transfusión de óvulos no consentidos,
en la medida en que representan una vulneración de la integridad física, psíquica
y moral.
Estos son diversos aspectos que pudieron ser desarrollados en el presente
caso y si bien la mayoría estimó innecesario plantearlos, los pongo en conside-
ración de la ciudadanía como una contribución al tema de los derechos repro-
ductivos desde la óptica del Derecho Constitucional.
Sr.
MESÍA RAMÍREZ
184
Adecuación del proceso constitucional de ampa-
ro al de cumplimiento en atención a la edad del
demandante
Publicada el 20 de agosto del 2007

5 Juan Félix Tueros del Risco
En Lima, a los 23 días del mes de octubre de 2006, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Bardelli
Lartirigoyen y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto contra la resolución de la
Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 181, su
fecha 25 de abril de 2006, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 26 de septiembre de 2005, el recurrente interpone demanda de
cumplimiento contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), a fin de
que se ordene a esta entidad a revisar la Resolución N° 11823/77 y nivele su
pensión de jubilación correspondiente a treinta y cuatro años y siete meses de
servicios y aportaciones, basándose en que la Ley N° 28407 autoriza dicha re-
visión, sobre la base de lo contemplado en los artículos 56 y 57 del Decreto
Supremo N° 011-74-TR.
Sentencia de primera instancia
Con fecha 28 de septiembre de 2005, el Sexagésimo Primer Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declara im-
procedente in limine la demanda de cumplimiento por considerar que de confor-
midad con lo dispuesto por el artículo 148 de la Constitución y el artículo 218
de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, los actos
administrativos que causan estado deben ser impugnados mediante proceso con-
tencioso-administrativo, previsto por la Ley N° 27584.
Sentencia de segunda instancia
Con fecha 25 de abril de 2006, la recurrida confirma la apelada, declarándo-
la improcedente por considerar los mismos fundamentos.
185
DATOS GENERALES
• Agravio constitucional invocado
El presente proceso constitucional de cumplimiento fue iniciado por Juan
Félix Tueros del Risco contra la Oficina de Normalización Previsional.
El acto lesivo se habría producido por el supuesto incumplimiento de la Ley
N° 28407 respecto a la Resolución N° 11823-27, en la que se le otorga una
pensión de jubilación de 16 506,99 soles oro, correspondientes a catorce
años de aportación y servicio.
• Reclamación constitucional
El demandante ha alegado la afectación de sus derechos constitucionales al
trabajo (artículo 23), a la remuneración (artículo 24), y de los principios la-
borales de igualdad de oportunidades sin discriminación, irrenunciabilidad
de derechos e in dubio pro operario (artículo 26).
Sobre esta base ha solicitado:
- Ordenar a la Oficina Normalización Previsional que revise la Resolu-
ción N° 11823/77.
- Como consecuencia de esta revisión, se le nivele su pensión de jubi-
lación correspondiente a treinticuatro años y siete meses de servicio y
aportación
• Materias constitucionalmente relevantes
Por lo tanto, lo que se deberá analizar en la presente sentencia se referirá a
los siguientes puntos:
- ¿Es válido el uso del proceso de cumplimiento en el caso de autos? ¿O
debe ser adecuado a un proceso de amparo?
- ¿El derecho a la pensión estaría siendo afectando con la emisión de la
resolución impugnada?
FUNDAMENTOS
En el presente proceso, el recurrente, una persona mayor de noventa
años(1), ha realizado un reclamo con relación a la pensión que recibe, arguyen-
do que el monto que percibe no se condice con los aportes realizados por sus
empleadores.
(1) Fecha de nacimiento: 28 de noviembre de 1916, según Documento Nacional de Identidad (fs. 11 del
Expediente).
186
Para ello, solicita equívocamente la ejecución de una resolución adminis-

trativa que solo reconoce algo más a catorce años de aportes, y que sobre ella
fija su monto pensionario, cuando en realidad lo que pretende es que se revise
la Resolución N° 11823-77, de fecha 15 de setiembre de 1977, a fin de que se le
reconozca una pensión de jubilación nivelada, todo ello sobre la base del cum-
plimiento de la Ley N° 28407.
§1. Adecuación del proceso constitucional
2. Ante todo, es claro que el petitorio de su demanda no se condice con la vía
procedimental que utiliza el accionante. Plantea una demanda de cumpli-
miento, y cuando también alegue el acatamiento de la Ley N° 28407, cuan-
do ella no es la vía correcta, según la pretensión objetiva expuesta:
Solicito al juzgado se sirva ordenar a la Oficina de Normalización
Previsional, para que revise la Resolución N° 11823/77 (Liquidación
Nº 12575) y nivele mi pensión de jubilación a la que legalmente me
corresponde por 34 años y 7 meses de servicio y aportación(2).
Pero el proceso de cumplimiento reconocido en la Constitución, a través del
artículo 200, inciso 6), tan solo busca que cualquier autoridad o funcionario
renuente al acatamiento de una norma legal o de un acto administrativo,
deba hacerlo, y no examinar o analizar si la norma o el acto son correctos.
El Código Procesal Constitucional, por su parte, desarrolla aún más esta fi-
gura a partir de su artículo 66. En este marco, el Tribunal Constitucional,
como parte de su función de ordenación y pacificación del ordenamiento
constitucional, emitió la sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-
PC/TC, la misma que sienta jurisprudencia sobre la procedencia de la de-
mandas en este tipo de procesos. En ella, se expresó, entre otras cosas, den-
tro del fundamento 12, que:
(...) para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de acre-
ditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán te-
nerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de
la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de
una resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumpli-
miento prospere, puesto que de no reunir tales características, además
de los supuestos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea.
Y respecto a los requisitos del cumplimiento, se enuncian en el fundamen-
to 14 las cinco condiciones genéricas y las dos adicionales para los actos
administrativos. Y si bien existe una ley que a su entender no ha sido
(2) Demanda de cumplimiento (fj. 12 del Expediente).
187
cumplida, respecto a ella los requisitos enunciados no pueden llegar a ser

completados.
3. Como se puede observar en el caso de autos, la demanda debería ser de-
clarada improcedente, tal como lo hicieron los juzgadores de primera y se-
gunda instancia, puesto que, desde el punto de vista formal, la demanda no
cumple con los requisitos exigidos jurisprudencialmente. Justamente el ma-
gistrado del Sexagésimo Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima
expresó que:
(...) Que, estando a que resulta manifiestamente improcedente los proce-
sos de cumplimiento cuanto se pretende cuestionar la validez o impugnar
un acto administrativo, a tenor de lo dispuesto por el inciso 4) del artícu-
lo 70 del Código Procesal Constitucional; por cuyas consideraciones; SE
Resuelve: Declarar Improcedente la demanda (...)(3).
De lo que se puede observar, entonces, la resolución materia de la reclama-
ción constitucional (Resolución N° 11823-77) ha sido estrictamente cum-
plida por la Administración, motivo por lo cual no habría litis alguna que
merezca pronunciamiento del ente juzgador en virtud de la presentación de
un cumplimiento, además que la ley cuya observancia se exige tampoco
cumple con los requisitos formales expresadas por la jurisprudencia de este
tribunal. Entonces, y como lo señalamos en el fundamento 4 de la sentencia
expedida en el Expediente N° 2763-2003-AC/TC, cuando no existe un ‘in-
cumplimiento’ de por medio, sino que por el contrario se cuestiona un com-
portamiento lesivo de derechos constitucionales, entonces la vía no puede
ser la del proceso de cumplimiento.
4. De lo expuesto queda claro, por lo tanto, que la pretensión del recurrente
no está estrictamente relacionado con la vía procedimental utilizada en la
demanda. Pero lo que sí puede y debe determinar es si la Administración
está actuando de manera correcta, porque subyace al petitorio, la posible
existencia de un incorrecto análisis de los medios probatorios de los aportes
que han sido presentados para el cambio de la pensión a ser percibida.
En la normatividad, se exige de la Administración Pública, una actuación
adecuada, tal como lo ha reconocido el artículo 39 de la Constitución, dis-
positivo que al mismo tiempo da sentido a su desempeño, pues se le recla-
ma estar al servicio de la nación. Ello, en concordancia con lo dispuesto por
los artículos 3 y 43 de la Constitución, que definen al país como un Estado
Social y Democrático De derecho, hacen previsible que en vía juris-
prudencial deba encontrarse una respuesta a una problemática social
(3) Sentencia de primera instancia (fs. del Expediente).
188
como la expuesta por el demandante, toda vez que este asume una actitud
incorrecta por parte de la Oficina de Normalización Previsional.
En la sentencia del Expediente N° 3149-2004-AC/TC, dentro del funda-
mento 11, se ha dicho que la concreción del modelo de Estado Social y
Democrático de Derecho:
(...) requiere de una colaboración permanente entre todos los poderes
públicos y, de modo especial, de la Jurisdicción, poder premunido por
excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los man-
datos de la Constitución y la ley en cada caso concreto. En este senti-
do dada la trascendencia del tema que se resuelve, se hará uso de las
técnicas resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento
permiten, para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o
poderes públicos que no solo desconocen el sistema legal imperante,
sino que desalientan la de un modelo de convivencia civilizada a par-
tir de la Constitución. La edificación de una cultura constitucional es
también objetivo y compromiso de este colegiado con la sociedad pe-
ruana, a la que debe su mandato.
Este planteo aplicado al caso concreto, que involucra a una perso-
na que efectivamente trabajó por más de los años reconocidos por la
Administración y que hoy cuenta con una edad superior a los noventa años,
hace que este colegiado busque una fórmula especial para suplir la deficien-
cia de la vía procedimental escogida.
5. Cabe recordar adicionalmente que el artículo 4 de la Norma Fundamental
ha expresado con mucha claridad que los ancianos se convierten, dentro de
la política estatal de salvaguardia a los más desprotegidos, en uno de los
grupos de titulares superreforzados de derechos fundamentales. O, como
también puede llamárseles, titulares con una calidad especial. Por lo tanto,
en el caso de autos, serán titulares diferenciados del derecho fundamental a
la pensión.
La Constitución, aparte de reconocer explícitamente al derecho a la pen-
sión, dentro del artículo 11, también ha distinguido a la seguridad social
(artículo 10) como la garantía institucional en la cual la pensión se desa-
rrolla, toda vez que se presenta una obligación del Estado –y también de la
comunidad– de suplir la situación de necesidad, a través de una prestación
pecuniario y/o asistencial, con el fin de la elevación de la calidad de vida
de las personas. Al respecto, los jueces Cançado Trindade y Abreu Burelli,
en el fundamento 8 de su voto concurrente en el Caso Villagrán Morales y
otros vs. Guatemala, Caso de los ‘Niños de la Calle’, expedido por la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos, el 19 de noviembre de 1999, se-
ñalaron que:
189
(...) el proyecto de vida es consustancial del derecho a la existencia, y

requiere para su desarrollo condiciones de vida digna, de seguridad e
integridad de la persona humana.
Por eso este colegiado llegó a determinar, dentro del fundamento 139 de la
sentencia expedida en el Expediente N° 0050-2004-AI/TC y otros (acumu-
lados) que:
(...) La edad ha sido y es uno de los requisitos tradicionalmente utili-
zados, tanto por nuestro ordenamiento como por ordenamientos com-
parados, para dotar de márgenes de objetividad a la identificación del
supuesto fáctico que activa al sistema previsional para conceder la
prestación social orientada a garantizar la consecución del proyecto de
vida del jubilado o cesado (...).
En virtud de tales argumentos, el Tribunal Constitucional es consciente de
la necesidad de realizar una protección particular y diferenciada de las per-
sonas que se encuentran dentro de la etapa de vida de la senectud. Esto se
deriva tanto de las circunstancias que rodean al distintivo estilo de vida que
llevan en esta etapa de su vida como del mandato constitucional expreso de
darles un resguardo especialísimo.
Hay que recordar además que al ser el número de años de edad, inversa-
mente proporcional a los años de expectativa de vida, es importante defi-
nir cuándo estamos ante un caso de anciano. Tal fue como recogido en el
mismo fundamento 139 de la sentencia del Expediente N° 0050-2004-AI/
TC y otros (acumulados), si bien en un inicio la Organización Mundial
de la Salud consideró adultos mayores a aquellas personas que superaban
los sesenta años que viven en los países en vías de desarrollo y de sesenti-
cinco años o más en los países desarrollados, también lo es que, en el año
1994, la Organización Panamericana de la Salud - Oficina Regional de la
Organización Mundial de la Salud, atendiendo a la considerable elevación
de la esperanza de vida producida en las últimas tres décadas, fijó en sesen-
ticinco años o más la edad del adulto mayor.
6. Entonces, tomando tales consideraciones, este colegiado se dispone a con-
vertir en amparo, la presente demanda de cumplimiento y resolver inme-
diatamente el caso concreto. La urgencia de la protección para el recurrente
obliga a resolver el caso inmediatamente.
Este colegiado considera importante, como parte de su autonomía procesal,
aceptar la posibilidad de esta reconversión, pues esta es la única forma en
que se podrán proteger ‘adecuadamente’ derechos de las personas. El sus-
tento que legitima esta actuación ha sido muy diverso en la jurisprudencia
constitucional. En diversa jurisprudencia (cf. fundamento 4 de la sentencia
del Expediente N° 1052-2006-PHD/TC, fundamentos 3 y ss. de la senten-
cia del Expediente N° 4080-2004-AC/TC) se ha señalado que esto se basa
190
en el principio del iura novit curia, previsto en el artículo VIII del Código
Procesal Constitucional, pues esta norma no solo tutela la eficacia de los
derechos sustantivos, sino también los adjetivos, lo cual iría de la mano con
la suplencia de queja, figura recogida jurisprudencialmente en la sentencia
del Expediente N° 0569-2003-AC/TC.
Lo que sí no es posible negar es que, como bien se aprecia en los funda-
mento 5 y 6 de la sentencia recaída en el Expediente N° 4080-2004-AC/TC:
La finalidad de los procesos constitucionales no solo es la defensa de
concretos derechos subjetivos, sino también la tutela de los valores ob-
jetivos de la Constitución. Como antes lo ha señalado este colegiado,
los derechos fundamentales no solo tienen una dimensión subjetiva
[esto es, no valen solo como derechos subjetivos], sino también una
dimensión objetiva, puesto que constituyen el orden material de valo-
res en los cuales se sustenta el ordenamiento constitucional (cf. STC
N°s 0976-2001-AA/TC, 0964-2002-AA/TC, 0858-2003-AA/TC entre
otras). Esta es quizá la nota más saltante en lo que hace a las diferen-
cias entre Estado Liberal Decimonónico de Derecho y Estado Social y
Democrático de Derecho: el valor objetivo de la Constitución, que en
determinados supuestos opera incluso como límite o condicionante de
las libertades y derechos individuales.
En este contexto, el juez constitucional constituye una especie de me-
diador entre estos valores constitucionales y los derechos y libertades
que la misma norma garantiza, a efectos de lograr una prudente ponde-
ración entre los mismos y hacer posible la democracia constitucional
con plena eficacia y vigencia de los derechos fundamentales.
7. Este tribunal ha señalado que el Derecho Procesal Constitucional debe ser
considerado como un Derecho Constitucional concretizado (entre otros,
sentencia del Expediente N° 4903-2005-PHC/TC), y sus institutos deben
ser relativizados, en pos de la protección de los derechos constituciona-
les y la primacía de la Norma Fundamental. Ello también se encuentra de
la mano con la autonomía procesal constitucional (entre otros, sentencias
del Expediente N° 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC y del Expediente
N° 05033-2006-PA/TC).
El alejamiento del Derecho Procesal Constitucional de las categorías clá-
sicas del Derecho Procesal se basa en que las distintas áreas del Derecho
tienen un ámbito sustantivo y adjetivo en paridad de condiciones, tal como
sucede, por ejemplo, en el Derecho Civil, donde la regulación procesal tiene
la misma jerarquía que la existente a la sustantiva, pues tanto el Código
Civil como el Código Procesal Civil tienen el rango de ley. Esto no sucede,
por el contrario, en el ámbito constitucional.
191
El Código Procesal Constitucional debe procedimentalizar las cuestiones

sustantivas que se encuentran en la Constitución, norma que tiene clara-
mente un nivel jerárquico superior, motivo por el cual, y tomando en cuen-
ta el principio institucional de la interpretación conforme a la Constitución
(recogido, entre muchos, en el fundamento 4 de la sentencia de la sentencia
del Expediente N° 1679-2005-PA/TC o en el fundamento 8 de la sentencia
del Expediente N° 0002-2003-AI/TC), el Código Procesal Constitucional
debe ser entendido, comprendido y analizado de acuerdo los contenidos
existentes en la Norma Fundamental. Tan cierto es eso que los fines del
proceso constitucional, que el propio Código reconoce en el artículo II de
su Título Preliminar, son la primacía constitucional y la protección de los
derechos.
8. Y si bien una actuación de este tipo podría llegar a considerarse vulnerato-
ria de principios procesales como el dispositivo (las partes son las únicas
que determinan los términos en que debe pronunciarse el juez) o el de con-
gruencia (la decisión de un tribunal debe estar directamente vinculada a la
pretensión planteada por las partes) o de derechos fundamentales como el
de defensa (posibilidad de contradictorio), consideramos, en base a los ar-
gumentos antes vertidos, que la búsqueda real de protección de derechos es
el fundamento básico del proceso constitucional.
Es, como ha dicho este tribunal en la sentencia recaída del Expediente
N° 4080-2004-AC/TC en el fundamento 8:
Este colegiado considera que tales principios, que inspiran el proceso
civil, no pueden ser comprendidos en los mismos términos en los pro-
cesos constitucionales. En todo caso, el límite en la adecuación de las
pretensiones al derecho aplicable se sujeta a la necesidad de defensa
que debe operar irreductiblemente respecto de las alegaciones o causa
petendi que han planteado las partes. Si en la adecuación del petitorio
no se afecta el derecho de defensa de la parte emplazada, el tribunal
no habrá sobrepasado sus límites de actuación permitidos por el orde-
namiento jurídico.
En tal entendido, la base es que se tendrá que mantener la pretensión de
la parte demandante. El fundamento 9 de la sentencia del Expediente
N° 0569-2003-AC/TC, ha sido bastante claro al respecto:
(...) cuando se trate del aforismo iura novit curia, este tribunal, al apli-
car el derecho a las cuestiones debatidas, buscará no alterar ni sustituir
las pretensiones y hechos fácticos que sustentan la demanda y resulten
acreditados en el proceso.
9. Entonces, cuando una demanda ha sido mal planteada, pese a que este cole-
giado está autorizado a disponer la nulidad de los actuados y el reencausa-
miento de la demanda, también puede aceptarse la reconversión de un pro-
ceso constitucional en otro, si es que las circunstancias así lo ameritan.
192
Este se puede dar, tal como lo ha ido reconociendo nuestra jurisprudencia

(cfr. fundamentos 5 de la sentencia resuelta en el Expediente N° 0249-2005-
PC-TC, 4 de la sentencia recaída en el Expediente N° 1052-2006-PHD/TC,
8 de la sentencia expedida en el Expediente N° 4080-2004-AC/TC y 5 de
la sentencia emitida en el Expediente N° 2763-2003-AC/TC), bajo ciertas
premisas, como pueden ser las siguientes:
- Que el juez de ambos procesos tenga las mismas competencias fun-
cionales (tanto el amparo como el hábeas data y el cumplimiento son
tramitados por jueces especializados en lo civil, tal como se establece
para el primero en el artículo 51 del Código Procesal constitucional, y
se extiende para los otros dos en los artículos 65 y 74 del mismo cuer-
po normativo).
- Que se mantenga la pretensión originaria de la parte demandante
(solo se podrá admitir la conversión si la pretensión planteada en la
demanda es respondida por el juzgador a través de la sentencia que va
a emitir).
- Que existan elementos suficientes para determinar la legitimidad para
obrar activa y para poder resolverse sobre el fondo del asunto (que,
siguiendo el contenido del artículo 9 del Código Procesal, no deban
actuarse pruebas adicionales en el proceso, el mismo que debe ser re-
suelto con las herramientas que el mismo expediente brinda).
- Que se estén cumpliendo los fines del proceso constitucional (si bien
se estaría yendo en contra del cauce normal de un proceso, la auto-
nomía procesal y el principio de informalidad que rige este tipo de
proceso, además de los principios de dirección judicial del proceso,
pro actione y economía procesal, previstos en el artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, autoriza canalizar la
búsqueda de justicia, como valor supremo de la Constitución, a través
de la judicatura constitucional).
- Que sea de extrema urgencia la necesidad de pronunciarse sobre el
mismo (es cierto que la búsqueda natural de protección a quienes recla-
man el resguardo de un derecho a través de un proceso constitucional,
hace que este se convierta en un proceso de tutela urgente, toda vez
que se consideran improcedentes las demandas cuando existan vías
procedimentales específicas, tal como lo expresa el artículo 5, inciso
2) del Código Procesal Constitucional, pero en los casos de reconver-
sión se hace necesario que el caso no sea solo apremiante, sino además
que sea considerablemente perentorio e inminente, elemento que ha
quedado claramente establecido en el fundamento 5 de la sentencia del
Expediente N° 2763-2003-AC/TC).
193
- Que exista predictibilidad en el fallo a pronunciarse (se considera que

si el juzgador es consciente del tipo de fallo a emitirse, y pese a que
existe un error en la tramitación de la demanda, debe ordenar su conver-
sión, tal como se ha dejado sustentado en la sentencia del Expediente
N° 0249-2005-PC/TC).
Solo cuando concurran copulativamente tales requisitos, este colegiado se
encontrará autorizado para reconducir a una vía procedimental más acorde
con la petición del recurrente y dejar de lado el proceso inicial.
En el caso concreto, tal como se ha ido expresando, se habrá de reconvertir
el proceso de cumplimiento a uno de amparo, pues se han cumplido a caba-
lidad las condiciones antes señaladas, y sabiendo de la necesidad de que el
presente proceso sea resuelto de forma oportuna y efectiva.
§2. Análisis de la supuesta afectación del derecho a la pensión
10. Ya habiendo determinado que lo que se va a analizar en el presente caso
de amparo es si ha existido vulneración o no del derecho fundamental del
recurrente, conviene analizar si la actuación de la Oficina de Normalización
Previsional es acorde a la normatividad constitucional, y al debido respeto
del artículo 11 de la Norma Fundamental.
De otro lado, al estar en juego el derecho fundamental a la pensión, es nece-
sario afirmar que este colegiado va a ingresar a analizar el fondo del asunto.
Si bien en la sentencia recaída en el Expediente N° 1417-2005-PA/TC, se
ha señalado que forman parte del contenido esencial directamente protegido
por el derecho fundamental a la pensión, las disposiciones legales que es-
tablecen los requisitos para la obtención de tal derecho, y que la titularidad
del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea
posible emitir un pronunciamiento de mérito, lo que estaría en juego en el
presente proceso es la dignidad pensionaria, expuesta a través de la búsque-
da de alcanzar una pensión mínima.
11. Corresponde ahora examinar si es posible la revisión de la pensión que
viene percibiendo el accionante, en virtud de la norma que él mismo había
alegado dentro del proceso de cumplimiento pero que ahora va a ser anali-
zada como amparo, pues no podía ser vista en el primer tipo de proceso por
no cumplir con los presupuestos establecidos en la sentencia recaída en el
Expediente N° 0168-2005-PC/TC.
Según el artículo 1 de la Ley N° 28407,
Declárase expedito el derecho de cualquier aportante a acudir ante la
Oficina de Normalización Previsional - ONP a solicitar la revisión de
cualquier resolución administrativa que se hubiera expedido en su con-
tra, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Decreto
Supremo Nº 011-74-TR, Reglamento del Decreto Ley Nº 19990.
194
Justamente, el artículo 56 del mencionado reglamento señala que:

Se considerarán como periodos de aportación al Sistema Nacional de
Pensiones los de prestación de servicios con anterioridad al 1 de mayo
de 1973 que generaron la obligación de pagar aportaciones por riesgos
diferidos a la ex Caja Nacional de Seguro Social y a la ex Caja de
Pensiones del Seguro Social del Empleado, aun cuando no se hubiere
efectuado el pago de las mismas.
Mientras que el 57 dice a la letra:
Los periodos de aportación no perderán su validez, excepto los casos
de caducidad de las aportaciones, declaradas por resoluciones consen-
tidas o ejecutoriadas de fecha anterior al 1 de mayo de 1973.
Es decir, sobre la base de esta normatividad, se puede cotejar si el monto
pensionario que recibe actualmente el recurrente supone una vulneración o no a
su derecho fundamental a la pensión, por no corresponder con la normatividad
infraconstitucional sobre la materia.
12. Sobre el particular, debe señalarse que de la Resolución N° 11823-77 y
de la Liquidación N° 12575(4), se desprende que el Seguro Social del Perú
le otorgó al demandante una pensión arreglada al Régimen Especial de
Jubilación regulada por los artículos 47 a 49 del Decreto Ley N° 19990.
Es decir, en virtud de tal norma, la Administración considera que única-
mente le correspondía el reconocimiento de catorce años y cinco meses de
aportaciones al 28 de febrero de 1977, y sobre esa base le correspondía la
pensión a percibir.
13. En tal sentido, el demandante para acreditar que ha aportado por más tiem-
po del expresado en la resolución cuestionado, ha adjuntado dos certifica-
dos de trabajo y dos liquidaciones de tiempo de servicios(5), con los cuales
se prueba que el demandante trabajó para:
• El Banco Unión desde el 22 de diciembre de 1952 hasta el 28 de di-
ciembre de 1967, esto es, por quince años y seis días.
• El Banco Internacional del Perú desde el 16 de agosto de 1939 hasta
el 20 de noviembre de 1940, esto es, por un año, tres meses y cuatro
días.
• El Banco de Crédito del Perú desde el 2 de agosto de 1943 hasta el 16
de diciembre de 1952, esto es, por nueve años y cuatro meses.
(4) Medios probatorios presentados por el demandante (fs. 4 y 6 del Expediente).

(5) Certificados y liquidaciones, como anexos a la demanda (fs. 5, 7, 8 y 9 del Expediente).
195
• Citibank N.A. desde 12 de febrero de 1968 hasta el 15 de marzo de

1977, esto es, por nueve años.
Por lo tanto, tomando en cuenta la documentación mencionada, el deman-
dante acredita treinta y cuatro años completos de aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones, dentro de los cuales se encuentran incluidos las
aportaciones reconocidas por el Seguro Social del Perú.
14. En consecuencia, al demandante se le debió otorgar una pensión arregla-
da al régimen especial de jubilación calculada sobre la base de los años de
aportaciones antes definidas y no sobre la base de catorce años de aporta-
ciones, razón por la cual la demanda debe estimarse.
Adicionalmente, la Oficina de Normalización Previsional deberá efectuar
el cálculo de los devengados correspondientes desde la fecha del agravio
conforme al artículo 81 del Decreto Ley N° 19990, para lo cual se tendrá en
cuenta la fecha de apertura del Expediente N° 014090-77, en el que consta
la solicitud de la pensión denegada, así como el de los intereses legales ge-
nerados de acuerdo con la tasa especificada en el artículo 1246 del Código
Civil, y proceder a su pago en la forma establecida por la Ley N° 28798.
En la medida en que, en este caso, se ha acreditado que la emplazada ha
vulnerado el derecho fundamental a la pensión, de conformidad con el ar-
tículo 56 del Código Procesal Constitucional, dicha entidad debe asumir los
costos procesales, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución
de la presente sentencia.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribucio-
nes que le confieren la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, entendiendo el presente proceso como
un proceso de amparo.
Ordena que la demandada expida una nueva resolución otorgándole al de-
mandante pensión de jubilación del régimen especial del Decreto Ley N° 19990,
sobre la base de sus treinta y cuatro años de aportaciones; con el abono de las
pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
SS. ALVA ORLANDINI, BARDELLI LARTIRIGOYEN, LANDA ARROYO
196
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servación del proceso de cumplimiento y pretensiones controversia-
les”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 133, diciembre de 2004.
199
• PALMA ENCALADA, Leny. “El proceso de hábeas data y de cumpli-

miento en el diseño del Código Procesal Constitucional”. En: Revista
Jurídica del Perú. Año V, N° 62, mayo-junio de 2005.
200
ÍNDICE
ÍNDICE
201
202
ÍNDICE
ÍNDICE
Presentación .................................................................................................................. 5
CAPÍTULO 1
GENERALIDADES
1. Contenido y objeto .................................................................................................... 9
2. Antecedentes ............................................................................................................ 10
3. Naturaleza ................................................................................................................. 11
4. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento .............................................. 13
5. Legislación básica ..................................................................................................... 14
CAPÍTULO 2
ÁMBITO DE PROTECCIÓN
Ámbito de protección ................................................................................................. 17
CAPÍTULO 3
1. Causales de improcedencia de carácter general ...................................................... 21
2. Causales de improcedencia de carácter específico al proceso de cumplimiento ........ 24
3. Reglas de procedencia para el cumplimiento contenidas en el precedente vinculante .. 26
CAPÍTULO 4
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA
1. Representación procesal ........................................................................................... 29
2. Procuración oficiosa .................................................................................................. 30
3. Patrocinio de intereses difusos ................................................................................. 31
4. Representación judicial por abogado ........................................................................ 31
203
CAPÍTULO 5
LEGITIMIDAD PARA OBRAR PASIVA
1. La defensa del Estado ............................................................................................... 33
CAPÍTULO 6
COMPETENCIA DEL JUEZ E IMPEDIMENTOS
1. Impedimento del juzgador ......................................................................................... 35
CAPÍTULO 7
1. Trámite de primera instancia ..................................................................................... 37
2. Recurso de apelación ................................................................................................ 51
3. Recurso de Agravio Constitucional (RAC) ................................................................ 53
4. Recurso de queja ...................................................................................................... 56
5. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional .......................................................... 56
CAPÍTULO 8
1. Contenido de la demanda fundada ........................................................................... 61
2. Recurso de aclaración de sentencia dictada por el Tribunal Constitucional ............. 64
3. Represión de actos homogéneos .............................................................................. 64
CAPÍTULO 9
1. Adecuación del proceso constitucional (del cumplimiento al amparo) ...................... 67
2. Caso píldora del día siguiente ................................................................................... 69
3. Casos de cumplimiento relativos a la defensa del ambiente .................................... 71
204
ÍNDICE
CUADROS SINÓPTICOS
1. Requerimiento y trámite en primera instancia ........................................................... 77
2. Trámite en segunda instancia ................................................................................... 78
3. Medida cautelar en el proceso de cumplimiento ....................................................... 79
4. Trámite en tercera instancia: recurso de agravio constitucional ............................... 80
5. Recurso de queja ...................................................................................................... 81
6. Excepciones ............................................................................................................. 82
MODELOS
1. Demanda de cumplimiento ........................................................................................ 85
4. Solicitud cautelar de cumplimiento demandato administrativo .................................. 92
5. Requerimiento: documento de fecha cierta ............................................................... 94
6. Solicitud para la represión de actos homogéneos .................................................... 96
CONSULTAS
1. ¿Se puede exigir al Estado el cumplimiento de derechos considerados progra-
máticos? .................................................................................................................... 101
2. ¿Procede la acción de cumplimiento contra actos de administración interna claros,
ciertos y expresos? ................................................................................................... 104
3. ¿Cabe exigir a través del proceso de cumplimiento el acatamiento de un acto adminis-
trativo ficto por aplicación del silencio administrativo positivo? ................................. 106
4. ¿Un tercero interesado puede solicitar el cumplimiento de un acto adminis-
trativo? ...................................................................................................................... 109
5. En un proceso de cumplimiento, ¿puede solicitarse la protección del derecho fun-
damental a la ejecución de resoluciones judiciales? ................................................. 111
6. ¿Cuáles son los alcances del objeto del proceso de cumplimiento cuando se soli-
cita que se cumpla una ley? ...................................................................................... 114
205
7. ¿Qué significa que el mandato no debe estar sujeto a “interpretación dispar” para
que proceda la demanda de cumplimiento? ............................................................. 117
8 . ¿Puede una persona distinta a la del beneficiario del acto adminitrativo exigir su
cumplimiento? ........................................................................................................... 119
JURISPRUDENCIAS
1. Se establecen requisitos para que la norma legal y el acto administrativo sean
exigibles a través del proceso de cumplimiento ........................................................ 125
2 . Caso “La Oroya”. Examen sobre el cumplimiento del mandato es sobre su eficacia
y no un mero examen “formal” .................................................................................. 134
3. Se revoca rechazo liminar sustentado en la ausencia de etapa probatoria en los
procesos de cumplimiento ......................................................................................... 162
4. Caso píldora del día siguiente(*) ............................................................................... 164
5. Adecuación del proceso constitucional de amparo al de cumplimiento en atención
a la edad del demandante ......................................................................................... 185
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 199
ÍNDICE............................................................................................................................. 203
206
ÍNDICE
207
208

Proceso de Cumplimiento

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GUÍA RÁPIDA Nº 4

© Gaceta Jurídica S.A.

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA

LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED

REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL

Gaceta Jurídica S.A.

El proceso de cumplimiento ha alcanzado una gran rele-

La Guía Rápida del Proceso de Cumplimiento, que aquí

Como se podrá observar, la presente guía no se restringe

Por todo lo señalado, es un placer presentar la Guía

FEDERICO G. MESINAS MONTERO

Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la de-

Sin embargo, a veces la actuación de los agentes estatales no se

En este orden de ideas, nuestra Constitución reconoce el proceso de

cumplimiento eficaz ante un acto aparente o defectuosamente realiza-

El proceso de cumplimiento tiene sus orígenes en el derecho anglo-

En todo caso, sería de Colombia de donde hemos tomado esa insti-

presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir,

Nuestro ordenamiento jurídico ha recogido esta institución desde la

Tal consagración y su posterior desarrollo trajo diversos cuestiona-

Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que

señaló que dicho proceso fue incluido únicamente por su mención en la

Asimismo, otro importante sector de la doctrina(10) sustentó que si

Más allá de la polémica originada, lo cierto es que el Tribunal Cons-

en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia

4. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento

El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional

Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en reali-

Al respecto, dentro del “marco de la función de ordenación del

Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el

deben guiar su conducta por el Derecho”(15). En tal sentido, el control de

Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las

• Constitución Política de 1993: artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y

Se consagra a la “acción de cumplimiento” como una “garantía cons-

• Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237: artículos I-IX TP;

Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de

los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso

• Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301 (publicada

• Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución

Estas normas desarrollan las atribuciones del Tribunal Constitucional,

• Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Nº 26520: artículo 9,

Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de cum-

El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcio-

1. Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo

2. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan

Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que

Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos

En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en

sentido, el Código Procesal Constitucional requiere, para que se ordene

De este modo, con este proceso se reacciona ante la pasividad de la

El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la

Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la STC Expediente N° 0191-

Asimismo, mediante la STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC (caso Maxi-

“Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto

a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitable-

c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones

d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siem-

Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos adminis-

f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

g) Permitir individualizar al beneficiario”.

El juez, al calificar la demanda, está facultado para declarar su im-

1. Causales de improcedencia de carácter general