DEL UPAC A LA UVR

Vivienda en Colombia 1970 - 2005

Eduardo Pizano de Narváez

Reseña

Por David Neira Diaz

Como parte de la implementación de las diferentes planes que a través de los años el gobierno
Nacional ha pretendido utilizar para la obtención de una vivienda por parte de la población y como
medio para contribuir a la economía por medio de la construcción la cual aporta bastante al
producto interno bruto se gesta el UPAC el gobierno de Misael Pastrana en 1972, daba la ilusión de
una vivienda con cunas cuotas mensuales reajustables a través de los años y sin cuota inicial, sin
embargo no fue tan fácil la implementación y luego de la crisis de los 90´s, la aparición del UVR
mostrarían que la realidad le las intenciones de gobierno no fueron nada fáciles.

Antes de 1972 y gracias al aumento de las exportaciones del café se vivía una especie de abundancia
económica en el país entre los años 1966 y 1972 donde esta condición económica y procesos de
industrialización promovieron aumentos en la población urbana en 4 millones de habitantes en esa
década.

Se hace un recuento de la aparición de entidades como el ITC que fue creado en 1937 y que era la
entidad encargada dentro de otras funciones de urbanizar terrenos, hacer planes de vivienda y
erradicar tugurios, esta contaba con el apoyo del Fondo Nacional del Ahorro y el BCH y estaba
orientado a poblaciones de bajos ingresos. Este último que fue creado en 1932 y su función en
relación a la adquisición de la vivienda estaba orientada a personas de ingresos medios. Por su parte
el Fondo Nacional pretendía fomentar el ahorro para la adquisición de vivienda del sector público a
través del financiamiento. Finalmente aparece la Caja de Vivienda militar orientada a adquisición de
vivienda de la fuerza pública, esta se creó en 1968.

Sin embargo el aumento de población que para 1970 era de 20 millones de personas en Colombia
concentraba en los cascos urbanos un 57%. Lo que conllevo a asentamientos ilegales, al uso
deficiente del suelo por las clases medias y altas y a una valorización rápida de la finca raíz. Con el
UPAC (unidad de poder adquisitivo constante) se crea la nueva visión del ahorro para adquirir
vivienda, el cual pretendía generar un ahorro para la construcción de vivienda y que no dependiera
de los fondos públicos.

Una característica del UPAC era generar unas bases de interés relacionadas con el costo de vida y
no con la inflación permitiéndole al ahorrador la facilidad de financiamiento a largo plazo que hasta
1988 se mantuvieron basados en el IPC; esto se dio gracias al apoyo de las CAV (corporaciones de
ahorro y vivienda) que funcionaban como intermediarias financieras y quienes eran las encargadas
de captar e inyectar el dinero de los ahorradores.

Entre los años 1974-1980 con López Michelsen a pesar de la bonanza cafetera hubo una disminución
dela construcción en un 10% y se presentó en el país una crisis como respuesta a crisis externas que
se estaban dando, esto se trató de contrarrestar dirigiendo los créditos del entidades como el BCH
y el ICT a realizar proyectos público y privados en ciudades donde la demanda fuera rentable y
conveniente para el Gobierno, esto en 1976 fue positivo aumentando la economía nacional en 4.7%
y la construcción en un 9%. Es así que para la década de los 70 se construyen 400.000 unidades de
vivienda y gracias a esta actividad se generó el 6% del empleo en ese entonces.

En la década de los 80 con el aumento de la deuda externa, la baja del café, el aumento del
desempleo y las consecuencias de eventos externos al país cambian las reglas de juego de las CAV y
el sistema del UPAC. Esto se dio en parte por las dificultades financieras de corto plazo y al aumento
de los precios de venta y exigencias de cuotas iniciales para cubrir las utilidades de los constructores
y los costos de financiación.

Dentro de la política de vivienda de Betancur entre 1982 y 1986 se dio como prioridad la vivienda
popular (reduciendo déficits cualitativos y cuantitativos) como reactivador de la economía y
desarrollador de programas de impacto social, sin embargo el sistema UPAC poseía debilidades de
financiamiento de vivienda popular y garantía de recursos de financiamiento a largo plazo, ya que
un estudio mostró que la demanda de vivienda dependía más de los ingresos de las personas lo que
hacía difícil el ahorro para una cuota inicial. Sin embargo y luego de un cumplimiento exitoso de
unidades di viviendas proyectadas para esa década, la crisis del 82 generó que el sistema de
financiamiento de la vivienda se viera afectado al disminuir las captaciones y al perder
competitividad el sistema frente a otros activos financieros.

Esto causo que las CAV promovieran la construcción privada causando problemas a entidades como
el ICT al limitarle la continuidad de las políticas, a esto se suma a que se evidenció que el 60% de los
procesos urbanos en Colombia eran de carácter informal y que existían demandas que se
desprendían de esto y que no estaban previstas a resolver. Esto produjo que para 1984 la
construcción de vivienda pasara de una proyección de 131.000 a solo 90.000 ya que bajaron los
recursos de créditos por las debilidades internas que presentaban las CAV y el ICT y a esto se sumó
deudas extensas de propietarios, déficits en prestación de servicios y problemas en escrituraciones
lo que llevo al ITC a transformarse en el INURBE (Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana). Luego de esto en el gobierno de Virgilio Barco se hace una reforma al sistema
financiero de vivienda liberando las tasas de interés lo que llevo al aumento de estos.

La resolución 23 de 1987 aparece como reguladora del crédito destinado a vivienda de bajo costo y
a facilitar crédito para vivienda usada y hacia 1988 a pesar de la emisión de Bonos de Fomento
Urbano por parte del BCH como forma de inversión en las CAV, al verse estas en desventaja frente
a otros bancos por las limitaciones en los cobros de créditos agudizaría su situación. Esto tubo
repercusiones en la demanda de la vivienda entre 1987 y 1988 al pasar de 101.000 unidades a
77.000 y en el PBI que también bajo en esos años y agravándose hacia 1989 cuando en la ley 9 de
1989 se disminuyen los recursos para viviendas populares, se prohíben préstamos para estas
viviendas por medio del sistema UPAC y al poner trabas en las amortizaciones de los pagos de
intereses de créditos se genera una crisis.
Aparecen entonces las viviendas de interés social que se regulan mediante el costo de la vivienda
en relación a los salarios mínimos ganados y en relación a la población de la ciudad, tanto al ICT
como el BCH se les ordenó destinar sus utilidades a la capitalización de vivienda de interés social, y
destinar recursos de ambas a financiar viviendas de este tipo.

Con la apertura económica y la entrada de nuevos mercados las estructuras del sector de
financiación de la vivienda se vieron afectadas y las CAV se vieron afectadas en su competitividad,
afectando además a constructoras y propietarios. A esto se sumó la falta de planeación urbana lo
que conllevo finalmente para los 90 a determinar un 40% de edificaciones como asentamientos
informales.

Gracias al Plan de Desarrollo hacia 1994 el crecimiento del sector de la construcción había subido
en un 18% después de su caída de 13% en 1990, esto en parte se debió a la participación de las cajas
de compensación en los procesos de financiar planes de vivienda obligándolas a crear el FOVIS
(fondo obligatorios de viviendas de interés social) y al eliminar las condiciones de financiación que
tenía el UPAC y llega a finales de 1994 a entregar créditos de vivienda a constructores.

El país pasaba por complejas situaciones, políticas de 1996 en relación al gobierno de Samper, los
problemas con EE.UU y la crisis asiática que afecto a Colombia, esto hizo que se afectara la oferta y
demanda de la vivienda, bajando los préstamos aprobados por las CAV en 8%. Si bien hubo planes
para beneficiar la vivienda en poblaciones y programas para familias de bajos ingresos las licencias
de construcción cayeron de forma continua en ese gobierno. Finalmente en 1999 la crisis pasa su
peor momento, el UPAC finaliza como sistema sumado al aumento de los intereses en los créditos
y la reducción de dineros del exterior en el país.

Varios eventos a nivel mundial que estaban teniendo efecto en la bolsa de valores influyeron
también en América Latina y llegando a Colombia en donde se empezaron a ver reformas tributarias,
crecimientos de déficits fiscales inestabilizando los mercados, aumento de la deuda externa y el
impedimento del uso del estado del estado de Emergencia Económica y Social como posible solución
a la crisis.

Al establecerse el dólar bajo el régimen de banda cambiaria generando una leve recesión económica
que el Banco de la Republica contrarresto con una política monetaria que permitía la inyección de
liquidez a la economía con una tasa de interés baja. Sin embargo en 1998 bajó la inversión extranjera
con la incertidumbre de sistema cambiario de la moneda por procesos electorales lo que aumentó
las tasas de interés causando consecuencias devastadoras para empresarios y deudores. En 1999
baja el PIB, aumenta el desempleo y el sector de la construcción recibe un golpe mortal, ya que se
presenta una sobre oferta de inmuebles que congeló la construcción, además de la baja demanda
por la crisis financiera y la desvalorización de la finca raíz dañando sobre todo a los deudores
hipotecarios que a pesar de que se aumentó la cartera hipotecaria también aumentó la cartera
vencida.

Todo esto hizo que varios bancos cerraran a lo que se sumó que en un par de casos (Caja Agraria y
BCH) se encontraran hechos de corrupción obligándoles a su liquidación. Este evento también se
replicó en algunas cooperativas en especial en las que se encontró por parte del Dancoop falencias
en los manejos administrativos de los fondos, generando una desconfianza generalizada que hacía
que los inversionistas retiraran sus dineros de los fondos. Esto produjo la creación por el decreto
2331 de 1987 del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas
en Liquidación.

A pesar de esto las CAV se ven como las más afectadas en donde por las deudas de las personas,
éstas se ven en la obligación de entregar sus inmuebles para pagar dichas deudas generando la
necesidad de desarrollar programas para ofrecer los inmuebles al pasar de 1724 unidades en 1999
a 41000 unidades en 2004.

Finalmente a finales de 1998 se declara el Estado de Emergencia Económica y Social y se dota de

recursos al FOGAFIN (Fondo de Garantías de Instituciones Financieras) para alivianar los créditos
vigentes y en mora, sin embargo esto no tuvo mayor relevancia y por el contrario terminó por la
creación del 2x1.00 sobre las operaciones bancarias como medio de aporte a la solución y otras
medidas que protegían sobre todo al deudor en relación a su deuda y posibilidad de pago.

Ante todo esto la Corte constitucional reconoce el derecho a la vivienda y a la vivienda digna y ante
la caída del UPAC se expone la necesidad de crear un sistema que contrarreste el vacío que se
generará con la eliminación de dicho sistema. Es aquí donde nace el UVR (Unidad de Valor Real) y la
prohibición de capitalización de intereses en la Ley 546 de 1999. En esta ley se estableció que la tasa
de interés fuera fija en el tiempo del crédito, que este estuviera entre 5 y 30 años entre otros.

Esta nueva unidad de valor estaba basada en la inflación y para 1999 se tasaba en 103.3236 pesos
cada unidad. Hacia el año 2000 se aumenta en aportes al 3x1000 y a pesar lo que daría una falsa
expectativa de crecimiento que cayó en 2001 con la desaceleración económica en EE.UU en
Colombia se empieza a sentir una ligera reactivación económica.

Tras el decreto 2620 de 2000 donde se establecen los sistemas de subsidio se incrementa el valor y
las ayudas por parte del estado para viviendas de interés social. También en este periodo se
establece devolver el IVA a los constructores de VIS de los insumos y secrea en el Fogarín una
garantía para los primeros 5 años para cubrir hasta el 70% de los créditos. Las AFC también tuvieron
una participación importante en la activación económica.

Ya para el gobierno Uribe el crecimiento económico y el de la construcción tuvieron un empuje

adicional, se amplía la cobertura de subsidios familiares y se hacen esfuerzos para financiar vivienda
de interés social. También buscó retomar la confianza en los sistemas financieros implementando
políticas como un seguro contra inflación para los créditos de vivienda, beneficio que estaba
condicionado en veces de uso y restricciones si había moras. Esto se suma a la exención de
impuestos de renta para constructoras que dedicaran VIS para la renta.

Finalmente se habla de la necesidad de generar políticas integrales a nivel ciudad, donde se parta
de una reestructuración urbana que permitan modernizarlas, y donde a través de medios como el
POT se promueva la participación ciudadana de estos nuevos planes. Es necesario ver la ciudad en
conjunto y no particionada o por problemas separados, en este aspecto el urbanismo juega un papel
prioritario; este urbanismo debe hacerse desde la regulación del suelo urbano (en uso y expansión)
y los planes destinados a estos si bien deben tener una conexión en sus principios no debe replicarse
de igual manera en todos los territorios. En cuanto a la vivienda deben hacerse esfuerzos en regular
y determinar las áreas mínimas para la VIS.

Se habla de renovación urbana desde otros medios como mirar los centros de las ciudades para
recuperarlos y aprovechar la prestación de servicios que estos ofrecen, eso sí con unos adecuados
planes de desarrollo y redensificación en función de los servicios públicos que innegablemente se
deben prestar y gestionar para su buen uso, bien sea con la participación de empresas privadas o la
misma labor estatal. Es parte de estas propuestas el tema de la movilidad con la implementación de
sistemas masivos de transporte. Y fundamentalmente el reto mayor es el de la vivienda donde la
vivienda de interés social no solo sea el foco de atención sino la de los demás estratos, donde la
vivienda propia pueda ser una realidad a través de nuevos mecanismos de financiación. Ahora bien
el Estado puede ir más allá de la vivienda propia apoyándose en el ART 51 de la Constitución que
propicia por un apoyo financiero a esquemas de vivienda como la del arrendamiento, ya que como
se muestra en América Latina Colombia es el país con mayor población en arrendamiento en donde
muchos de los casos presentan hacinamientos y bajas calidades de vida. Y para terminar generar
planes de mejoramiento de las viviendas nuevas y/o usadas que involucren distintos actores de la
ciudad ya sean por medio de programas de fundaciones o planes y políticas públicas

A pesar que la vivienda como finaliza el texto debe ser el objeto principal de los gobiernos no se
deben olvidar las décadas de sucesos en os cuales deben quedar enseñanzas tanto positivas como
negativas en la incorporación de planes a la ciudad en general. Si bien se demostró que los eventos
externos al país lo afectan debido a su sistema globalizado, también se pueden hacer intentos no
convencionales que no vayan en contra de lineamientos o acuerdos internacionales pero que si
explore alternativas desde el emprendimiento o las iniciativas creativas (involucrando agentes
convencionales y no convencionales) que fomenten medios de acceso a la vivienda o el
mejoramiento de la misma.

La política pública es el medio práctico para posicionar nuevos planes a los cuales hay que dedicarle
tiempo e investigación y una conciencia colectiva y participativa tanto en la creación de nuevas
estrategias, como en la aplicación de las mismas. Por esto es indispensable impulsar desde distintos
entes la iniciativa a divulgar y promover nuevos espacios para la discusión donde los resultados sean
planes coherentes, que si bien pueden triunfar o fracasar pretendan siempre generar una sociedad
más equitativa y digna.