Demanda de inconstitucionalidad en
contra de la Ley 1777 de 2016, “[p]or
medio de la cual se definen y regulan las
cuentas abandonadas y se les asigna un
uso eficiente a estos recursos”, por vicios
de procedimiento en su formación y,
además, contra el inciso 1º y el parágrafo
4º del artículo 3º ibídem por vicios
materiales.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
1 Folio 1.
Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Igualmente, solicitó concepto a los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público, del Interior y de Educación, a la Superintendencia Financiera de
Colombia, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior -ICETEX-, a ASOBANCARIA, a la Defensoría Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales, al Centro Interdisciplinario de
Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, al Centro de
Investigación para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia
-Sede Bogotá-, al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y
Contables -CIECA-, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario y a las facultades de Derecho de las universidades Externado de
Colombia, Javeriana y Antioquia. Por último, en auto del 22 de marzo de
2017, dio traslado al Procurador General de la Nación y se fijó en lista el
proceso, para que los ciudadanos intervinieran como impugnadores o
defensores de las disposiciones sometidas a control.
2. Norma demandada
3. Cargos
2 Folio 4 vto.
3 Folio 5.
4 Ibídem.
5 Folio 3.
6 Ibídem.
proyecto ha sufrido modificaciones, es vital que los Congresistas
ponderen aquellos cambios para luego poder debatir y decidir. De
acuerdo al artículo 161 de la Constitución Política, el informe de
conciliación debe publicarse con al menos un día de anticipación a
los debates en plenaria, y ese día debe interpretarse como un día
calendario, no 24 horas”7.
11. Con relación al primer aspecto, señala que las entidades financieras son
propietarias de los recursos que las disposiciones demandadas califican como
“abandonados” y tienen el derecho a disponer de ellos, para invertirlos en
aquello que consideren pertinente y rentable, sin que se les pueda imponer la
obligación de transferirlos al ICETEX 13. Indica, además, que la tasa de interés
7 Folios 3 y 4.
8 Folio 6.
9 Refiere la Sentencia C-615 de 2002.
10 Hace referencia a la Sentencia T-291 de 1994.
11 Cita la Sentencia T-240 de 1993.
12 Refiere la Sentencia C-398 de 1995.
13 Con relación al carácter de los recursos depositados en las entidades financieras, señala: “[...] los recursos
que el ICETEX debe garantizar a “los Bancos”, al momento de reintegrar el
dinero objeto de mutuo, es la misma que este último debe reintegrar al
cuentahabiente cuando lo solicite, lo que anula “el elemental derecho de las
entidades financieras a percibir ganancias por cuenta de su actividad
económica de intermediación”14.
4. Solicitud
5. Intervenciones
16. Se opuso al primer cargo, al indicar que las gacetas del Congreso que
de los que pretende disponer la norma demandada, pertenecen a la entidad financiera en la que se
encuentran depositados, y no al titular de la cuenta que eventualmente se considera abandonada, como
erradamente podría suponerse. Lo que surge entre un cuentahabiente y la entidad financiera en que deposita
su dinero, es un derecho personal o de crédito que efectivamente sustituye el derecho real de dominio que
inicialmente tuvo respecto al dinero depositado en la entidad financiera. Así, el banco receptor de la suma
dineraria adquiere el derecho real de dominio sobre la misma y simultáneamente se obliga respecto del
cuentahabiente a restituirle el bien fungible en el momento mismo en que lo solicite, tornándose el segundo,
acreedor del banco” (folio 7).
14 Folio 8 vto.
15 Folio 9.
contenían los informes de conciliación se publicaron el día calendario anterior
a aquel en el que se debían someter a debate en las respectivas plenarias. Por
tanto, concluyó que se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de
la Constitución. Indicó, además, que las conjeturas de la demandante para
señalar que no se había cumplido con esta disposición eran infundadas y, por
tanto, no tenían la entidad para desvirtuar el valor probatorio de los
documentos públicos y oficiales en los que constaba la publicación de los
informes de conciliación. Precisó, además, que no le asistía razón a la
demandante cuando afirmó que debían transcurrir, como mínimo, 24 horas
entre la publicación y el debate respectivo.
16 Folio 96.
17 Folio 97.
18 Folio 26.
19 Folio 122 vuelto.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
2. Problemas jurídicos
20 “Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el
defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
21 “Artículo 202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o
del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto
legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este
evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a
su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad. || Las
Cámaras podrán subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos
formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de mediación presentará
una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobación o rechazo”.
22 “Artículo 74. Cuando la Sala Plena de la Corte, al examinar proyectos de fallo sobre constitucionalidad
de actos, encuentre que estos adolecen de vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolverlos a la
autoridad que los profirió para que, dentro de un plazo máximo de treinta (30) días, contados a partir del
momento en que aquella esté en capacidad de corregirlos, enmiende el defecto observado, si fuere posible.
Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte decidirá sobre la constitucionalidad del acto”.
competencia [...] de la Corte, [...] en quien reside la función constitucional de
decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos [...] (C.P. art. 241-4-5)”23.
23 Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2008, que, a su vez, cita como fundamento las sentencias C-1115
de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006 y C-929 de 2007. Esta idea es reiterada, entre otras, en las
sentencias C-894 de 2009 y C-281 de 2013.
24 Cfr., entre otras, la sentencia C-341 de 2014.
25 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2016.
26 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-247 de 2017.
establece. La demandante cuestiona el hecho de que la publicación del
informe de conciliación no se hubiese hecho “por lo menos con un día de
anticipación”, tal y como se desprende del estudio de las actas de las sesiones
de los días 16 y 17 de diciembre de 2015 de las plenarias de Cámara y
Senado. Esta circunstancia, en su criterio, vulnera los principios democrático
y de publicidad de la actividad legislativa, lo cual torna en inconstitucional el
procedimiento de formación de la Ley que demanda.
30. Para la Sala Plena, los motivos por los cuales la demandante considera
que las expresiones acusadas vulneran la Carta Política: (i) son claros, en la
medida en que permiten entender la acusación planteada, relacionada con un
vicio de procedimiento que se habría presentado con la publicación de los
informes de conciliación; (ii) son ciertos, al referirse a una proposición
jurídica existente en el ordenamiento jurídico, la Ley 1777 de 2016; y,
finalmente, (iii) son de orden constitucional, en tanto confrontan la Ley
demandada con el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución, al considerar,
por una parte, que los Congresistas no conocieron el texto que aprobaron,
porque no fue publicado previamente y, por la otra, que, en todo caso, el
presupuesto de publicación de los informes de conciliación legislativa no
podía reducirse a una mera formalidad. Así las cosas, el cargo reúne las
condiciones mínimas dispuestas en el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia de esta Corporación. Finalmente, la demanda fue interpuesta
dentro del término de un (1) año al que se refieren el numeral 3º del artículo
242 de la Constitución y el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991. El término
para demandar por razones de forma o vicios de procedimiento, a partir de la
publicación de la Ley 1777 de 2016, venció el 1 de febrero del 2017, mientras
que la demanda de la referencia se radicó el 20 de enero de 2017.
31. Para el análisis de este cargo, la Corte planteará (i) la premisa mayor
del razonamiento, que se integra por el contenido del inciso 2º del artículo
161 de la Constitución, así como los principios y fines que garantiza (numeral
3.1); luego, (ii) la premisa menor, relativa al trámite de expedición de la Ley
1777 de 2016 (numeral 3.2); finalmente, (iii) de conformidad con estas
premisas si, en el trámite de expedición de la Ley 1777 de 2016 se vulneró lo
dispuesto por el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución (numeral 3.3).
En caso que se acredite que, efectivamente, se desconoció esta disposición,
debe la Corte analizar su relevancia constitucional, para efectos de juzgar su
posible convalidación en el procedimiento legislativo y, en caso de que esto
último no se hubiese presentado, el carácter subsanable o insubsanable del
vicio.
33. Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución determinan los
elementos fundamentales que deben reunir los debates parlamentarios 30. Estas
disposiciones regulan, respectivamente, (i) el número mínimo de congresistas
que debe estar presente para iniciar la deliberación o para adoptar decisiones,
salvo que la Constitución exija uno especial; (ii) el carácter imperativo de los
debates en las comisiones y en las plenarias; (iii) la necesaria publicidad del
objeto del debate, presupuesto mínimo para garantizar la participación
efectiva de los congresistas; (iv) el período mínimo que debe mediar entre
debates, garantía de reflexión ponderada de las decisiones que adopta el
Congreso; y (v) la votación de lo que se discute como etapa culmen del
debate.
34. Los artículos 161 de la Carta y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, por su
parte, regulan el mecanismo para conciliar las discrepancias que surjan en las
Cámaras respecto del articulado de un proyecto. Estas disposiciones hacen
referencia a los siguientes aspectos: (i) la competencia de los Presidentes de
las Cámaras para integrar comisiones de conciliación, con miras a superar las
discrepancias que hubiesen tenido origen en aquellas; (ii) la conformación de
dichas comisiones, que debe garantizar la participación de los integrantes de
las comisiones permanentes que hicieron parte en la discusión de los
proyectos, sus autores, ponentes y quienes hubiesen formulado reparos,
observaciones o propuestas en las Plenarias; (iii) el deber de las respectivas
comisiones de conciliación de presentar los respectivos informes a las
Plenarias de las Cámaras en el plazo correspondiente; y, finalmente, (iv) la
competencia de cada una de las Plenarias para aprobar los informes de
conciliación que les sean propuestos.
35 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2012, reiterada en la Sentencia C-298 de 2016. La otra
interpretación del apartado normativo que se cita, y que ha sido desechada por la Corte Constitucional implica
considerar que debe mediar un término mínimo de 24 horas entre la publicación del informe de conciliación y
su debate y votación en las plenarias de cada una de las Cámaras del Congreso.
36 Los otros a que se hace referencia, según la jurisprudencia constitucional, son el de mayoría (artículo 146
de la Constitución) y el de participación política. En virtud del primero, las decisiones del Congreso deben
reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. El segundo garantiza a los
congresistas su derecho a intervenir en el proceso de discusión y elaboración de las leyes y, especialmente, el
derecho de las minorías parlamentarias a expresar sus opiniones en forma libre y voluntaria.
37 Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 2016. La jurisprudencia constitucional también ha precisado que
dicho principio cumple importantes finalidades para el Estado Social de Derecho, durante el trámite
legislativo: (i) racionaliza la discusión parlamentaria, al hacerla más receptiva a los distintos intereses de la
sociedad; (ii) articula la actividad del Congreso con la ciudadanía y, por tanto, otorga legitimidad a la
discusión parlamentaria; y (iii) es una condición necesaria para que el público se informe acerca de los temas
de trascendencia nacional (cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996, reiterada, entre otras, en las
sentencias C-397 de 2010, C-540 de 2012 y C-298 de 2016).
38 Resultan de significativa importancia las exigencias derivadas de lo dispuesto en los artículos 8 y 9 del
Acto Legislativo 01 de 2003. Los requisitos que consagran esas disposiciones no pueden considerarse meras
formalidades, pues afianzan y profundizan el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar
la actividad del Congreso, mediante la adopción de un conjunto de medidas y la introducción de un grupo de
reglas procedimentales. Resulta, entonces, congruente con estos fines, que los parlamentarios se informen y
adquieran conocimiento relativo a la materia respecto de la cual debe recaer su decisión. De otro modo, para
la Corte, se desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una instancia en la que las
decisiones se adoptan de manera irreflexiva y desinformada.
con ella, por una parte, porque se reduce la participación de los
parlamentarios a ser unos meros convidados de piedra al adoptar decisiones
de manera desinformada e intempestiva y, por la otra, porque se afecta el
derecho de la comunidad a ejercer control político respecto de los textos
conciliados, que se ponen a disposición de las Cámaras del Congreso.
Finalmente, se reitera, la realización del principio democrático involucra el
carácter racional de las deliberaciones y esta característica del sistema
legislativo, a su vez, se encuentra supeditada al conocimiento previo y
completo que los congresistas tengan acerca de los textos que se someten a su
consideración y aprobación.
43. El texto definitivo fue aprobado en sesión la sesión plenaria del Senado
de julio 29 de 201540, publicado en la Gaceta N° 591 del 12 de agosto de la
misma anualidad. El texto aprobado en Senado establecía, entre otras
cosas, que los recursos de las cuentas abandonadas debían destinarse a la
financiación de proyectos de cuarta generación de concesiones viales
(4G). El artículo 1 del proyecto señalaba:
50. El 16 de diciembre de 2015, a las 11:40 P.M. 46, fue radicado el informe
de Conciliación en la Cámara de Representantes, el cual fue publicado en la
Gaceta Nº 1.061 del 16 de diciembre de 2015. El 17 de diciembre de 2015,
entre las 00:38 A.M. y la 1:42 A.M., la Cámara de Representantes sesionó
para los fines que fue convocada y aprobó el informe de conciliación. De esto
da cuenta el Acta de Plenaria Nº 115 de diciembre 17 de 2015 47. La Jefe
Oficina Jurídica de la Imprenta Nacional, “de acuerdo con pantallazo
enviado por la Oficina Sistemas de la Imprenta Nacional”, mediante
certificación de marzo 7 de 2017, indicó que la Gaceta del Congreso Nº 1.061
fue publicada a la 1:06 A.M. del 17 de diciembre de 201548.
51. El 16 de diciembre de 2015, a las 11:50 P.M. 49, fue radicado el informe
de Conciliación en el Senado, el cual fue publicado en la Gaceta Nº 1.063 del
16 de diciembre de 2015. El 17 de diciembre de 2015, entre las 00:10 A.M. y
las 00:29 A.M., el Senado de la República sesionó para los fines que fue
convocada y también aprobó el informe de conciliación. De esto da cuenta el
Acta de Plenaria Nº 41 de diciembre 17 de 2015 50. La Jefe Oficina Jurídica de
la Imprenta Nacional, “de acuerdo con pantallazo enviado por la Oficina
Sistemas de la Imprenta Nacional”, mediante certificación de marzo 7 de
2017, indicó que la Gaceta Nº 1.063 fue publicada a la 1:06 A.M. del 17 de
diciembre de 201551.
59. Con relación al primer aspecto, solo aquellos vicios con la entidad
suficiente para alterar la decisión tomada, en uno u otro sentido, o aquellos
que restrinjan las prerrogativas que garantizan la racionalidad deliberativa del
debate legislativo60, se han considerado relevantes al momento de ejercer el
control constitucional61. Esta Corte, en especial, ha considerado como vicios
relevantes, (i) aquellos que desconocen algún principio o valor constitucional;
(ii) los que afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las
cámaras; o (iii) los que dan lugar a desconocer las competencias y estructura
básica institucional diseñada por la Constitución Política62.
62. Si bien, esta Corte ha considerado que el medio probatorio idóneo para
determinar la configuración de un vicio de procedimiento es la Gaceta del
Congreso64 y, además, que el control constitucional de vicios formales debe
respetar los principios de instrumentalidad de las formas y de in dubio pro
legislatoris, no es menos cierto que en casos como el presente, en el que otros
medios probatorios brindan certeza acerca del momento de la publicación de
una determinada actuación, ellos deben ser el fundamento de la decisión 65. En
este, como se evidenció en los f.j. 50 y 51, la publicación electrónica del
informe de conciliación se dio el mismo día de la discusión y votación, esto
es, el 17 de diciembre de 2015.
70 Con relación a esta posibilidad, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1040 de 2005, señaló: “Es
posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por
consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los
ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no
requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuación
irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir de la
aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo
actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se
estaría ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad
irrelevante”.
71 “ARTICULO 2°. Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las
normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: || 2. Corrección formal de
los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el
entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino
también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y
votaciones”.
72 Esta competencia se consagra en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, concordante con lo
dispuesto por el artículo 202 de la Ley 5 de 1992, que se instrumentaliza en el artículo 74 del Reglamento
Interno de la Corte. La posibilidad de subsanar vicios de procedimiento constituye una concreción del
principio de conservación del derecho y una manifestación del principio democrático, pues permite al
Congreso, órgano representativo por excelencia, subsanar los yerros procedimentales en que hubiese
incurrido. En este sentido se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las sentencias C-500 de 2001, C-579 de
2001, C-760 de 2001 y C-737 de 2001.
70. La primera, por cuanto la lectura que bien pudo hacerse en las plenarias
del acta de conciliación no suple la publicación de que trata el inciso 2° del
artículo 161 de la Constitución. Una interpretación de este tipo desecha la
existencia de la etapa definida por el Constituyente, así como las garantías del
debate parlamentario que protege73. Igualmente, desconoce la publicidad que
debe garantizarse a la comunidad, para el ejercicio del control político de las
actuaciones del Congreso (una de ellas relevante, como se ha indicado, es la
etapa accidental de conciliación) y facilitar su participación en las decisiones
que los afectan, en los términos del artículo 2 de la Constitución, a que se hizo
referencia en el numeral 3.1 supra.
73. Con fundamento en estas razones, se concluye que el vicio no fue objeto
de convalidación en el trámite legislativo. Por tanto, seguidamente, debe
establecer la Sala si el vicio es posible o no de subsanación, en los términos
del parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, el artículo 202 de la
Ley 5 de 1992 y el artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional.
75 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-500 de 2001, C-579 de 2001, C-737 de 2001 y C-760 de 2001.
76 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-576 de 2006 y autos 089 de 2005, 311 de 2006, 081 de 2009 y 175
de 2015.
77 Corte Constitucional, Auto 033 de 2009.
78 Capítulo Sexto de la Ley 5 de 1992.
79 Capítulo Séptimo de la Ley 5 de 1992.
80 Artículo 197 de la Ley 5 de 1992.
81 Artículo 186 de la Ley 5 de 1992.
82 Artículo 166 de la Ley 5 de 1992.
atendiendo a las particularides del caso, el juez constitucional considere como
estructural, siempre que haga expresos los fundamentos para ello.
IV. DECISIÓN
RESUELVE