Kebijakan Sosial untuk Pembangunan

James Midgley

Pendahuluan
Konseptualisasi dan penerapan kebijakan sosial dalam konteks pembangunan
telah berkembang secara signifikan dalam beberapa tahun terakhir. Pengertian
tentang apa yang merupakan kebijakan sosial telah bergeser dari ketentuan
undang-undang layanan sosial, baik di bawah model residual yang minimalis,
atau melalui pendekatan kelembagaan-inklusif yang lebih sistematis. Intervensi
sempit dari jenis residual yang ditargetkan telah menjadi populer sejak 1980-an
sebagai respons jangka pendek terhadap kemiskinan yang dihasilkan oleh
penyesuaian struktural, termasuk perangkat jaring pengaman seperti dana
sosial. Namun untuk mengatasi masalah jangka panjang kemiskinan dan
perampasan sosial di Selatan, semakin diakui bahwa analisis mata pencaharian
yang lebih komprehensif, holistik dan lintas-sektoral lebih tepat. Tujuan
kebijakan sosial telah diperluas untuk mencakup pengentasan
kemiskinan, perlindungan sosial, inklusi sosial dan promosi hak asasi
manusia. Menerapkan tujuan-tujuan ini membutuhkan tidak hanya Negara yang
kuat, tetapi juga tindakan masyarakat sipil, sektor swasta dan lembaga
pembangunan internasional. Meningkatnya 'globalisasi' kebijakan sosial melalui
bank-bank pembangunan, badan-badan PBB, organisasi regional dan
supranasional memunculkan isu-isu penting tentang di mana lokus pembuatan
kebijakan sosial sekarang berada. Dalam berurusan dengan pertanyaan
mendasar ini, tradisi representatif, analitik dan teori normatif harus dipikirkan.
Teori normatif khususnya memungkinkan pembedaan yang dibuat antara tiga
aliran utama sistem pemikiran dan sistem nilai yang menentukan kebijakan
sosial: model statistik, model kelembagaan-welfarisme, pendekatan individualis,
perusahaan pasar bebas dan strategi pengembangan masyarakat atau
masyarakat. Semua elemen telah berkontribusi pada model kebijakan sosial
hybrid dan holistik yang muncul untuk negara-negara berkembang yang akan
terbukti berguna dalam mengidentifikasi intervensi yang paling tepat untuk
mengatasi kebutuhan spesifik berbagai kelompok.

Memikirkan Kembali Kebijakan Sosial untuk Pembangunan

Waktunya sudah matang untuk pemeriksaan ulang kebijakan sosial dan
perannya dalam proses pembangunan. Paradigma pembangunan masa lalu dan
pendekatan kebijakan sosial terkait telah terbukti memiliki keefektifan terbatas
dalam mengatasi kemiskinan massal dan mempromosikan kesejahteraan
manusia di Selatan. Dapat dikatakan, kritik ini sama validnya dengan teori
pertumbuhan ekonomi neoliberal seperti halnya untuk sasaran dan strategi yang
lebih radikal lainnya. Secara intelektual, solusi unilinear, cetak biru dan universal
dari modernisasi dan pendekatan Marxis telah ditantang oleh kritik post-modern
dan post-strukturalis. Yang terakhir, pada gilirannya, telah dikritik karena
mengadopsi pendekatan yang terlalu bertahap dan sedikit demi sedikit yang
tidak mengatasi hambatan struktural untuk mempromosikan pola pertumbuhan
ekonomi yang lebih adil. Selain itu, dapat dikatakan bahwa salah satu alasan
utama untuk kekurangan strategi pembangunan konvensional adalah
ketidakmampuan mereka untuk mengenali dan memperhitungkan kompleksitas
sosial dan hubungannya dengan dimensi pembangunan utama lainnya seperti
ekonomi, politik dan lingkungan. Kekosongan ini tidak diragukan lagi membantu
melanggengkan masalah serius kemiskinan, kerentanan, ketidakberdayaan, dan
pengucilan.
Namun, sementara kebijakan itu sendiri cenderung berevolusi secara perlahan,
persepsi dan praktik yang menghasilkan perubahan kebijakan telah meningkat
pesat selama dekade terakhir. Intervensi menjadi lebih tepat sasaran dan
dirancang untuk memenuhi kebutuhan ekonomi dan sosial spesifik dari berbagai
kelompok. Pada saat yang sama, perencana pembangunan menjadi semakin
sadar akan perlunya mengintegrasikan analisis sosial dan kebijakan sosial secara
sistematis ke dalam arus utama perancangan dan implementasi kebijakan
pembangunan. Ada konsensus yang berkembang bahwa dimasukkannya dimensi
sosial, sementara tidak ada obat mujarab untuk masalah di atas, adalah salah
satu prasyarat utama untuk pembangunan yang lebih sukses. Mencerminkan
evolusi ini, lembaga-lembaga pembangunan baik di tingkat domestik dan
internasional telah mulai menggabungkan dan melembagakan kebijakan sosial,
perencanaan sosial dan pengembangan sosial ke dalam kegiatan utama mereka.
Literatur tentang kebijakan sosial dan pembangunan juga telah berkembang
pesat selama periode ini dan, bersama dengan kursus akademis terkait, telah
memainkan peran kunci dalam menyadarkan pembuat kebijakan dan praktisi
pembangunan untuk masalah-masalah ini. Ada banyak buku yang diterbitkan
pada sektor sosial tertentu termasuk kesehatan, pendidikan, pembangunan
pedesaan dan perumahan perkotaan serta bidang-bidang terkait seperti
lingkungan dan gender. Ada juga teks-teks tengara memotong spektrum
pembangunan sosial dan kesejahteraan sosial (Conyers, 1982; Hardiman dan
Midgley, 1982; MacPherson, 1982; MacPherson dan Midgley, 1987; Booth, 1994;
Midgley, 1995, 1997). Publikasi-publikasi awal tersebut, di antara yang pertama
membahas pembangunan ekonomi dan sosial dalam visi yang lebih holistik,
telah berperan dalam memajukan batas-batas kebijakan sosial internasional.
Mereka telah memperluas lingkup keprihatinannya yang sah di luar konsepsi
sempit tentang penyediaan layanan sosial oleh pemerintah nasional terhadap
dimasukkannya masalah mata pencaharian yang lebih luas. Secara khusus,
ancaman terhadap kesejahteraan manusia yang timbul dari internasionalisasi
dan globalisasi kekuatan ekonomi, sosial dan politik telah menghasilkan tekanan
baru yang memerlukan pemikiran ulang tentang bagaimana reformasi kebijakan
sosial dapat merespons secara efektif terhadap perubahan-perubahan ini.
Penting untuk ditekankan, bahwa memeriksa ulang peran dan ruang lingkup
kebijakan sosial dalam pembangunan tidak menandakan penolakan terhadap
semua praktik masa lalu, juga bukan merupakan latihan dalam menciptakan
kembali roda. Dengan kata lain, kami berupaya mengidentifikasi yang terbaik
dari praktik-praktik ini dan menggabungkannya dengan pengalaman dan
analisis baru dalam aplikasi yang sesuai yang cocok untuk beragam situasi dan
perubahan. Kami berharap dalam buku ini untuk meninjau bagaimana konsepsi
kebijakan sosial telah berkembang, bagaimana ide-ide dan strategi terkait
tersebut telah diterapkan untuk mempromosikan kesejahteraan manusia, dan
bagaimana mereka dapat ditingkatkan untuk lebih mengatasi masalah-masalah
pembangunan kritis di Selatan.

Mendefinisikan ulang kebijakan sosial: dari kesejahteraan ke penghidupan

Kata-kata pembuka di atas menunjukkan bahwa mendefinisikan 'kebijakan
sosial' bukanlah tugas yang mudah seperti dulu. Istilah ini sekarang penuh
dengan ambiguitas potensial dan kebingungan. Karena itu perlu diatur dan
dipekerjakan dengan hati-hati. Dalam contoh pertama, perbedaan mendasar
harus dibuat antara kebijakan sosial sebagai (a) arena kebijakan terapan yang
berkaitan dengan pemerintah dan intervensi kelembagaan lainnya yang
memengaruhi kesejahteraan masyarakat dan (b) bidang penyelidikan akademis.
Kedua aspek ini sangat terkait karena teori memberi makan langsung ke dalam
praktik.
Secara historis, misalnya, tulisan-tulisan utopia awal dan pendukung
perencanaan sosial ilmiah seperti Auguste Comte, salah satu bapak pendiri
sosiologi, relevan untuk munculnya kebijakan sosial sebagai bidang terapan.
Gagasan sosialis awal diterapkan oleh industrialis perintis seperti Robert Owen,
yang pada awal 1800-an mendirikan komunitas New Lanark di Skotlandia.
Survei kemiskinan yang dilakukan oleh Charles Booth, Paul Kellogg dan
Seebohm Rowntree mengungkap kondisi yang keras dan brutal di mana banyak
orang biasa hidup dan memicu tekanan untuk reformasi sosial oleh para perintis
seperti Sidney dan Beatrice Webb di Inggris dan Jane Addams di AS (Midgley et.
al., 2000). Gerakan anti-perbudakan di AS, Amerika Latin, dan Inggris selama
abad ke-19 juga dapat dianggap sebagai ekspresi intelektual awal dari kebijakan
sosial progresif. Kebijakan jaminan sosial dan kesejahteraan yang diperkenalkan
selama tahun 1930-an di AS berdasarkan New Deal, serta publikasi Laporan
Beveridge di Inggris, keduanya didukung oleh penyelidikan akademis perintis
dan penerapan prinsip normatif ilmu sosial untuk peningkatan masyarakat.
Selanjutnya, kebijakan sosial sebagai subjek akademis memperoleh identitasnya
sendiri di Inggris dengan penunjukan Richard Titmuss pada tahun 1950 untuk
posisi profesor pertama di London School of Economics. Namun, dalam diskusi
tentang kebijakan sosial yang muncul ini, tidak boleh dilupakan bahwa
masyarakat selalu mengembangkan mekanisme informal mereka sendiri untuk
menangani kebutuhan orang lanjut usia, sakit dan lemah di antara jumlah
mereka. Seperti yang akan dilihat dalam bab-bab berikut, ada banyak yang bisa
dipelajari dari sistem dukungan sosial asli dan banyak yang bisa diperoleh dari
menggabungkan pelajaran seperti itu ke dalam praktik modern.
Dengan demikian, konsep kebijakan sosial telah berevolusi untuk mencerminkan
prioritas historis dan mengubah sikap terhadap penyebab masalah sosial dan
solusi yang dianggap paling tepat. Definisi-definisi ini tumpang tindih dengan,
dan harus dipertimbangkan bersama, paradigma teoretis dari kebijakan sosial
normatif yang dibahas dalam bagian selanjutnya dari bab ini di mana
pendekatan statistik, perusahaan dan populis diuraikan.
Kebijakan Sosial sebagai Layanan Kesejahteraan
Secara konvensional, kebijakan sosial yang diterapkan telah dianggap identik
dengan intervensi pemerintah untuk menyediakan layanan sosial. Sampai awal
abad kedua puluh, ini menandakan tindakan minimal Negara untuk mengatasi
kebutuhan mendesak orang miskin dan melarat. Proyeksi kebijakan sosial publik
yang komprehensif dan sistematis muncul ke permukaan dalam konsepsi
'negara kesejahteraan' pasca-perang Eropa, di mana pemerintah dianggap
memiliki tugas untuk memastikan standar hidup fundamental tertentu untuk
semua warga negaranya, secara harfiah dari buaian ke kuburan '. Bersamaan
dengan perencanaan ekonomi berdasarkan prinsip Keynesian tentang investasi
publik yang menghasilkan lapangan kerja, ini melibatkan pendanaan pemerintah
untuk sektor sosial utama seperti kesehatan, pendidikan dan perumahan. Selain
itu, dukungan pelengkap akan diberikan kepada yang kurang beruntung secara
sosial dan yang membutuhkan melalui peraturan perundang-undangan,
termasuk sejumlah tunjangan pengangguran dan jaminan sosial. Secara
bersama-sama, langkah-langkah pemerintah tersebut didasarkan pada prinsip-
prinsip normatif yang umumnya dipahami untuk membentuk dasar dari
masyarakat yang 'beradab' dan 'modern'. Mereka termasuk, misalnya, hak
ekonomi, sosial dan politik dan kebebasan yang terdiri dari 'kewarganegaraan'
(Marshall, 1950).
Di negara berkembang juga, kebijakan sosial cenderung disamakan dengan
intervensi pemerintah. Selama tahun 1950-an, menurut teori ekonomi arus
utama, diharapkan bahwa perencanaan pusat akan merangsang modernisasi dan
pertumbuhan melalui industrialisasi berbasis perkotaan, menghasilkan lapangan
kerja sambil mengurangi kemiskinan. Secara umum dikatakan bahwa manfaat
pertumbuhan pasti akan 'menetes ke bawah' ke populasi yang lebih luas, secara
otomatis meningkatkan kesejahteraan mereka. Pada saat yang sama,
pengeluaran publik untuk sektor sosial dianggap sebagai pengalihan limbah dari
bisnis pertumbuhan ekonomi. Menurut 'model residu' kesejahteraan sosial, yang
diperkenalkan oleh banyak otoritas kolonial sebelum kemerdekaan, intervensi
pemerintah untuk memenuhi kebutuhan sosial harus diminimalkan (Hardiman
dan Midgley, 1982). Pemerintah akan membatasi tindakannya untuk berurusan
dengan patologi sosial seperti kejahatan dan pelacuran, serta membantu mereka
yang benar-benar tidak dapat membantu diri mereka sendiri, seperti orang
cacat, tua dan lemah atau yatim piatu. Kebutuhan sosial akan dipenuhi melalui
upaya individu di pasar, dengan dukungan dari keluarga dan masyarakat, dan
melalui organisasi amal atau sukarela seperti gereja. Pendekatan minimalis ini,
yang menggemakan Undang-undang Kemiskinan Eropa dan Amerika abad ke-19,
umumnya dimasukkan ke dalam agenda kebijakan Kementerian Kesejahteraan
di negara-negara berkembang yang baru merdeka.
Namun, model kesejahteraan residual terbukti tidak bisa dijalankan karena
beberapa alasan. Pertama, bahkan ketika pertumbuhan ekonomi terjadi, itu tidak
berarti menjamin peningkatan standar hidup dan kesejahteraan bagi kelas-kelas
yang lebih miskin. Kebijakan sosial residual ternyata tidak dilengkapi untuk
mengatasi kemiskinan massal. Kedua, permintaan sosial untuk layanan dasar
seperti kesehatan, pendidikan dan perumahan tumbuh secara empati, terutama
sejak 1960-an dan seterusnya. Populasi negara-negara yang baru merdeka
dimengerti ingin mendapatkan akses ke layanan sosial dan meningkatkan
kesempatan hidup mereka, yang mereka lihat sebagai hak mereka setelah
bertahun-tahun dominasi kolonial. Menanggapi tekanan dari kelas menengah
perkotaan khususnya, elit yang memerintah telah memperluas penyediaan
layanan sosial dengan membangun sekolah, rumah dan rumah sakit baru dalam
kompetisi untuk mendapatkan dukungan pemilihan dan legitimasi politik.
Dengan demikian, model 'peningkatan kesejahteraan' diterapkan, di mana sektor
sosial diperluas secara sedikit demi sedikit dalam menanggapi tekanan politik
daripada kebutuhan sosial seperti itu (Hardiman dan Midgley, 1982). Ini
menimbulkan, misalnya, untuk tuduhan 'bias kota' dengan alasan bahwa
kebutuhan mendesak mayoritas miskin pedesaan hanya diabaikan oleh sebagian
besar pemerintah (Lipton, 1977). Dapat diperdebatkan, pendekatan tambahan
ini masih merupakan karakteristik perencanaan sektor sosial di sebagian besar
negara berkembang dan sebagian besar dunia industri.
Selama tahun 1980-an, ekonomi Keynesian bersama-sama dengan peran sentral
Negara sampai sekarang dalam menerapkan kebijakan publik mendapat
kecaman. Administrasi Ronald Reagan dan Margaret Thatcher, didukung oleh
sikap Friedmanite dari Hak Baru, menimbulkan keraguan serius tentang
kelangsungan hidup negara kesejahteraan komprehensif (Friedman dan
Friedman, 1980). Analis lain, terutama Charles Murray (1984), mempertanyakan
keefektifan program bantuan publik dan kesejahteraan sosial di negara-negara
industri, dengan menuduh bahwa mereka hanya memperburuk masalah yang
ingin mereka selesaikan dan mengarah pada penciptaan yang permanen, miskin.
kelas bawah'. Etos kesejahteraan pasca-perang dengan demikian dirusak oleh
beberapa faktor. Pertama, dengan ketidakpercayaan ideologis terhadap mesin
Negara yang diduga paternalis dan represif, ditambah dengan proposal untuk
memperkuat kebebasan pilihan individu. Kedua, oleh kebutuhan untuk menahan
pengeluaran publik dan menggeser bagian yang lebih besar dari biaya yang
dikenakan untuk melayani konsumen sendiri. Untuk memenuhi kedua tujuan ini,
liberalisasi dan deregulasi ekonomi berarti privatisasi layanan publik yang
meningkat bersama dengan ketergantungan pada penciptaan pasar dan pasar
kuasi internal untuk meningkatkan efisiensi dalam alokasi dan pengeluaran
sumber daya di negara-negara 'kesejahteraan' Eropa. Beberapa negara seperti
Perancis, Swedia dan Jerman mempertahankan keyakinan kuat pada tanggung
jawab pemerintah pusat untuk mendanai dan mengelola penyediaan
kesejahteraan dasar dan utilitas publik, sementara yang lain seperti Inggris
semakin menggunakan bantuan dari sektor komersial dan sukarela swasta
sebagai layanan penyedia layanan.
Kebijakan Sosial sebagai Jaring Pengaman
Ideologi pasar bebas ini dipindahkan ke dunia berkembang melalui program-
program stabilisasi ekonomi dan penyesuaian struktural sejak pertengahan
1980-an dan seterusnya. Untuk memperkuat ekonomi yang berhutang dan
kapasitas pembayarannya, potensi produktif mereka akan ditingkatkan melalui
kombinasi tindakan ekonomi dan sosial. Apa yang disebut 'Washington Con-
sensus' dengan demikian muncul untuk mengabarkan deregulasi dan persaingan
pasar (Williamson, 1990). Ideologi ini juga mencakup langkah-langkah termasuk
penarikan mesin Negara dari posisi monopolistik seperti dewan pemasaran
pertanian, pengurangan pengeluaran publik, insentif untuk investasi asing,
pembatasan impor dan pemberian insentif ekspor. Dampak sosial yang
merugikan dari kebijakan-kebijakan ini telah didokumentasikan secara panjang
lebar (Cornia et al., 1987; Ghai, 1991; Stewart, 1995). Jauh dari koreksi diri di
bawah penyesuaian, seperti yang telah diprediksi semula, kemiskinan dan
kerentanan diperburuk di banyak negara dan, bagi banyak kelompok, indikator
sosial memburuk. Penyediaan kesejahteraan sangat dikompromikan, dengan
sektor-sektor dasar seperti kesehatan dan pendidikan dasar sering menanggung
beban pemotongan pengeluaran, sebagaimana dirinci dalam Bab 9 buku ini
(Graham-Brown, 1991; Kanji dan Manji, 1991).
Sudah beberapa lama ada diskusi tentang kebijakan jangka menengah dan
panjang untuk menangani dampak sosial yang merugikan dari penyesuaian
struktural. Bahkan pada tahap awal, 'penyesuaian dengan wajah manusia'
dianjurkan untuk menangani tidak hanya dengan masalah jangka pendek tetapi
juga untuk mengatasi hambatan lintas-sektor dan struktural dalam
pembangunan seimbang (Cornia et al., 1987). Namun dalam praktiknya,
penekanannya adalah pada penciptaan jaring pengaman sosial menggunakan
dana sosial untuk menargetkan sumber daya yang langka pada kelompok yang
lebih miskin dan lebih rentan (Narayan dan Ebbe, 1997; Subbarao, 1997;
Conway, 2000). Namun, sifat minimalis dan selektif dari pendekatan ini serta
ketergantungannya pada sektor sukarela untuk implementasi agak
mengingatkan pada model kesejahteraan residual. Namun malapetaka yang
disebabkan oleh penyesuaian telah menyebabkan realisasi di antara pembuat
kebijakan bahwa perspektif jangka panjang juga diperlukan untuk mengatasi
masalah sosial yang mendalam dalam analisis kemiskinan yang lebih sistematis,
penyebabnya dan solusi kebijakan yang tepat. Masalah-masalah ini dibahas
dalam Bab 2 dan 9.
Kebijakan Sosial sebagai Penghidupan
Perspektif di atas menganggap kebijakan sosial terutama berkaitan dengan, (a)
layanan sosial dan kesejahteraan dari satu jenis atau lainnya, atau (b) jaring
pengaman untuk meringankan krisis langsung. Namun, definisi ketiga
memandang kebijakan sosial dalam arti yang jauh lebih luas sebagai mencakup
tindakan terencana atau bersama yang mempengaruhi kehidupan dan mata
pencaharian masyarakat. Dalam konseptualisasi ini, kebijakan sosial pada
dasarnya berkaitan dengan pertanyaan-pertanyaan yang lebih mendasar
tentang sumber dan stabilitas pekerjaan, lembaga pendukung, proses dan
struktur yang menentukan kesejahteraan masyarakat serta faktor-faktor
alam dan politik yang lebih luas yang mendorong dan menghambat
pembangunan manusia. Dengan demikian, dalam kata-kata seorang pengamat,
kebijakan sosial dalam visi yang lebih luas ini dapat didefinisikan sebagai,
'intervensi kolektif yang secara langsung mempengaruhi transformasi dalam
kesejahteraan sosial, lembaga sosial dan hubungan sosial ... [dan] ... akses ke
kecukupan dan mengamankan mata pencaharian dan pendapatan '(Mkandawire,
2001: 1).
Peralihan dalam penekanan ke arah pendekatan lintas-sektor, terpadu dan
holistik yang melibatkan perencanaan partisipatif untuk menangani kebutuhan
spesifik masyarakat dicerminkan dalam upaya terbaru lainnya untuk
merumuskan kembali agenda kebijakan sosial (de Haan, 2000; Devereau dan
Cook, 2000). Evolusi dalam pemikiran ini terinspirasi oleh beberapa faktor.
Pertama, ada kekurangan nyata dalam konsep kebijakan sosial Utara ketika
diterapkan pada masalah sosial yang mendalam dan kemiskinan ekstrem di
negara-negara berkembang. Kedua, gagasan yang umumnya lebih komprehensif
tentang pembangunan ekonomi dan manusia yang saling bergantung telah
muncul selama tahun 1990-an. Ketiga, 'kerangka mata pencaharian
berkelanjutan' (SLF) telah muncul sebagai alat analisis dan operasional. Selama
1980-an, SLF dikembangkan untuk memfasilitasi pendekatan yang lebih
terintegrasi untuk menangani kemiskinan dan kekurangan. Beranjak dari
strategi sektor tunggal, kerangka kerja analitis ini memungkinkan strategi mata
pencaharian untuk dianalisis dalam lingkungan mereka yang lebih luas, dan
solusi spesifik konteks dapat disusun berdasarkan kapasitas dan kebutuhan
lokal. Kerangka kerja ini dieksplorasi pada Bab 3 (Chambers and Conway, 1992;
Scoones, 1998; Farrington et al., 1999). Dalam pandangan holistik kebijakan
sosial ini, layanan kesejahteraan dan jaring pengaman cenderung memainkan
peran kecil dalam strategi pengentasan kemiskinan kecuali dalam situasi khusus
seperti proyek yang ditargetkan untuk masyarakat sangat miskin dan / atau
dalam situasi bantuan darurat.
Meskipun akan selalu diperlukan untuk mengatasi situasi krisis melalui solusi
darurat tipe dana sosial, pembangunan jangka panjang membutuhkan investasi
pada manusia. Pengikut neo-liberal, pendekatan residual berpendapat bahwa
perlu ada pertukaran antara pembangunan sosial dan ekonomi dan bahwa
investasi sosial semacam itu menguras sumber daya nasional. Namun, tradisi
ekonomi politik sejak Pencerahan dan seterusnya berhati-hati terhadap
kesimpulan sederhana seperti itu (Myrdal, 1984). Pada 1960-an, Adelman dan
Morris (1965) menggarisbawahi pentingnya variabel sosial dan politik dalam
akuntansi untuk kinerja ekonomi. Pandangan seperti itu telah mendapatkan
kembali popularitas mereka baru-baru ini. Stewart et al. (2000) mencatat bahwa
negara-negara yang mengadopsi pendekatan pembangunan manusia cenderung
menikmati tingkat pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi bersama dengan
indikator sosial yang lebih baik. Sudah lama diakui oleh lembaga pembangunan
internasional utama bahwa penguatan sektor sosial utama seperti pendidikan
dasar dan kesehatan sangat berperan, menghasilkan tidak hanya peningkatan
produktivitas langsung tetapi juga pengembalian sosial yang tinggi (UNDP, 1990;
World Bank, 1991). Lebih jauh, gagasan bahwa perolehan hak asasi manusia dan
kebebasan mendasar membentuk kebutuhan kesejahteraan integral yang
esensial untuk pembangunan manusia yang seimbang telah berkembang luas
jika bukan penerimaan universal (UNDP, 2000).
Yang paling kritis, pendekatan mata pencaharian mengakui fakta bahwa 'orang
miskin' bukanlah massa yang homogen dan mereka juga tidak selalu hanya
penerima bantuan pemerintah yang lemah dan pasif. Ini menekankan fakta
bahwa mereka juga memiliki kekuatan, aset dan kapasitas yang dapat
dimobilisasi untuk partisipasi proaktif dalam proses pembangunan (Ellis, 2000;
Helmore dan Singh, 2001). Memang, apa yang disebut 'pemberdayaan' kaum
miskin, yang dulunya merupakan hak eksklusif organisasi-organisasi non-
pemerintah radikal, kini telah dimanfaatkan – beberapa orang akan dibajak –
oleh bank pembangunan multilateral sebagai prasyarat mendasar untuk
mengatasi kemiskinan (Bank Dunia, 2001 ). Pembangunan dengan demikian
semakin menjadi tantangan multi-institusional di mana Negara, lembaga
pembangunan internasional dan donor, LSM, sektor swasta dan komunitas akar
rumput harus menggabungkan kekuatan untuk merancang dan
mengimplementasikan solusi spesifik lokal untuk masalah-masalah tertentu.
Dalam hal ini, kebijakan sosial perlu diperhatikan dengan memperhatikan
kebutuhan orang yang diungkapkan dan dengan memastikan bahwa desain
proyek atau program cocok dan kompatibel dengan realitas sosial kelompok
yang terkena dampak (Cernea, 1991). Profesionalisasi kebijakan dan
perencanaan sosial yang semakin berkembang sebagai suatu disiplin dalam
dirinya sendiri di dalam lembaga-lembaga internasional dan domestik, baik yang
berbasis akademis maupun pembangunan, menjadi saksi yang kuat akan
permintaan yang meningkat akan keterampilan perencanaan sosial spesialis ini.
Dimensi penting lain dari kebijakan sosial yang dianut oleh pendekatan yang
lebih holistik ini menyangkut apa yang bisa disebut 'ruang lingkup'. Kebijakan
sosial secara konvensional diperlakukan sebagai serangkaian masalah tingkat
makro yang dilihat secara nasional dan, baru-baru ini, dalam istilah global.
Namun analisis, resep kebijakan, dan implementasi perlu dipilah berdasarkan
tingkat intervensi dan dampak. Pakar kebijakan sosial harus menerapkan
keterampilan ilmu sosial ke unit analisis yang tepat, baik ditentukan secara
sosial maupun spasial. Dalam mengukur dampak dan implikasi kebijakan dari
skema pembangunan, misalnya, akan sangat penting untuk membedakan antara
pengaruhnya terhadap unit sosial utama seperti kelompok yang dibedakan
berdasarkan kelas sosial, jenis kelamin, usia atau etnis. Dalam keadaan lain,
rumah tangga mungkin merupakan unit analisis yang paling tepat, sementara
pemisahan lebih lanjut ke tingkat individu dapat mengungkapkan nuansa
tambahan yang tidak dipahami di tingkat yang lebih tinggi.
Ruang lingkup kebijakan sosial yang berkaitan dengan kontribusi kelembagaan
yang berbeda juga relevan, karena peran masing-masing Negara dan masyarakat
sipil berubah dan regulasi sosial menjadi fenomena multi-organisasi. Memotong
seluruh divisi sosial, karakteristik spasial atau geografis dapat mengungkapkan
faktor-faktor kunci yang berkaitan dengan dimensi lokal dan regional serta
aspek nasional dan internasional. Dalam iklim pembangunan yang menyimpan
banyak hal melalui desentralisasi pengambilan keputusan dan partisipasi lokal,
perbedaan tersebut menjadi sangat penting. Namun elemen lain dari ruang
lingkup berkaitan dengan masalah waktu, karena konsekuensi sosial dan resep
kebijakan dapat sangat bervariasi dalam jangka pendek, menengah atau panjang.
Dengan demikian, analisis dan resep kebijakan sosial harus selalu
mempertimbangkan cakupan diferensial berdasarkan dimensi sosial, spasial dan
temporal.
Tujuan Kebijakan Sosial
Perluasan agenda kebijakan sosial yang diuraikan di atas, dari pekerjaan amal
dan penyediaan layanan kesejahteraan hingga kepedulian yang lebih luas untuk
memperkuat mata pencaharian, perlu menyiratkan penggandaan tujuan
kebijakan dan jenis lembaga yang diperlukan untuk mencapainya. Dengan
demikian, tujuan kebijakan sosial menjadi multi-segi, mencakup serangkaian
cita-cita yang ambisius, yang menurut beberapa pihak, organisasi-organisasi
pembangunan tampaknya sedang berkumpul setidaknya sebagian. Paket ini
termasuk pengentasan kemiskinan, perlindungan sosial, memerangi pengucilan
sosial, mempromosikan hak asasi manusia dan bahkan menjaga sumber daya
alam yang menjadi dasar mata pencaharian banyak orang di Selatan.
Pengentasan Kemiskinan
Pengurangan kemiskinan berada di atas agenda kebijakan sosial untuk praktis
semua lembaga pembangunan dan pemerintah, setidaknya secara retorika.
Namun, ada perbedaan-perbedaan penting dalam hal bagaimana kemiskinan
didefinisikan dan, akibatnya, bagaimana hal itu dapat diatasi secara paling efektif
(lihat Bab 2). Definisi kemiskinan berkisar dari referensi ke garis kemiskinan
absolut yang dinyatakan dalam dolar AS, hingga ketidaksetaraan dalam hal
kemiskinan dan perampasan relatif dan, baru-baru ini, hingga konsep multi-
dimensi yang menggabungkan kebutuhan material dan non-material. Garis
kemiskinan tetap menjadi alat yang populer bagi pemerintah karena
kesederhanaannya dan, bisa dibilang, kemudahan untuk dimanipulasi untuk
tujuan politik untuk menunjukkan tingkat penderitaan yang lebih besar atau
lebih kecil dengan hanya menyesuaikan ambang kemiskinan. Kemiskinan dan
ketidaksetaraan yang relatif adalah konsep-konsep yang semakin tidak populer
di kalangan organisasi pembangunan resmi karena sifat politis mereka yang
sensitif dan operasional yang bermasalah. Terkait khususnya (meskipun tidak
selalu) dengan kiri radikal dan perencanaan terpusat, kebijakan yang
menetapkan redistribusi aset wajib seperti reformasi tanah besar-besaran untuk
memberantas kemiskinan telah kehilangan dukungan. Jika redistribusi terjadi
sama sekali, ini merupakan respons terhadap krisis lokal atau identitas spesifik
di mana organisasi akar rumput dan gerakan sosial mengambil inisiatif untuk
mengamankan aset mata pencaharian, yang merupakan contohnya adalah
Gerakan Brazil untuk Pengungsi Tanpa Tanah (lihat Bab 3). Lebih jauh,
restrukturisasi semacam itu semakin mungkin difasilitasi oleh pendekatan
berbasis pasar. Untuk meredakan potensi konflik, misalnya, tanah dapat
ditransfer bukan oleh pengambilalihan tetapi lebih atas dasar keinginan pembeli
/ penjual yang bersedia melalui bank tanah atau mekanisme pendanaan serupa.
Terkait dengan gagasan untuk mengurangi kemiskinan absolut dari kelompok-
kelompok rentan, tujuan kebijakan sosial lain yang muncul selama tahun 1990-
an adalah perlindungan sosial. Menurut Bank Dunia (1990, 2001), prioritas
ekonomi dalam pembangunan harus tetap yaitu memaksimalkan potensi kaum
miskin dengan meningkatkan produktivitas tenaga kerja. Selain itu, layanan
sosial dasar dalam perawatan kesehatan, pendidikan, keluarga berencana, gizi
dan pendidikan dasar harus disediakan. Kedua pendekatan ini dianggap telah
membawa pengurangan kemiskinan yang signifikan di Indonesia dan Malaysia
selama 1980-an (Bank Dunia, 1990). Namun, langkah-langkah ini mungkin tidak
memadai untuk melindungi mereka yang sangat lemah dan rentan. Dalam kasus
seperti itu, transfer yang ditargetkan dan jaring pengaman seperti dana sosial
dipandang sebagai pelengkap yang penting untuk melindungi mereka yang
mungkin tidak mendapat manfaat langsung dari pertumbuhan ekonomi atau
penyediaan layanan sosial. Langkah-langkah darurat seperti program pemberian
makan mungkin diperlukan, tetapi perlindungan sosial berangkat dari sekadar
pemberian amal karena hal itu dimaksudkan untuk mendukung strategi mata
pencaharian masyarakat sendiri dalam jangka panjang selama masa kerentanan
atau risiko tinggi. Karena itu, beragam respons kebijakan muncul setelah
penyesuaian struktural seperti generasi ketenagakerjaan, kredit mikro dan
skema asuransi sosial (lihat di atas dan Bab 7–9).
Telah diakui selama tahun 1990-an, mungkin agak lambat, bahwa di samping
kemiskinan dan ketidaksetaraan, kerugian sosial dapat diabadikan melalui
mekanisme pengucilan sosial. Banyak faktor dapat bergabung untuk
mengeluarkan atau meminggirkan sektor-sektor besar populasi agar tidak
berpartisipasi sepenuhnya dalam kehidupan ekonomi, sosial atau politik arus
utama. Faktor-faktor ini dapat dikaitkan dengan kelas sosial, kasta, etnis, agama,
budaya, usia atau jenis kelamin, misalnya. Masih menjadi isu kontroversial
apakah konsep pengucilan sosial yang dibangun di negara-negara industri dalam
kaitannya dengan minoritas memiliki penerapan yang sama di Selatan di mana
masalah kemiskinan massal dan marginalisasi struktural adalah norma (lihat
Bab 2). Namun, tujuan mempromosikan integrasi sosial yang lebih besar dan
inklusi ke dalam arus utama kelompok-kelompok besar yang telah
didiskriminasi secara aktif, menjebak mereka dalam situasi kemiskinan dan
kerentanan, telah menjadi tujuan kebijakan sosial yang semakin penting.
Meningkatkan kesulitan banyak perempuan, penduduk asli, orang tua dan
mereka yang berada di bawah tangga sosial seperti kasta yang dijadwalkan dan
anak-anak jalanan semakin jelas dalam agenda kebijakan sosial sebagai bidang
khusus penyelidikan dan intervensi.
Kebijakan Sosial dan Hak Asasi Manusia
Pengurangan kemiskinan, perlindungan sosial dan penguatan mata pencaharian
serta memerangi pengucilan sosial dengan demikian telah muncul sebagai tujuan
kebijakan sosial yang sah di samping keasyikan yang lebih konvensional dengan
penyediaan layanan kesejahteraan. Sejak pertengahan 1990-an, masalah hak
asasi manusia dan promosi keadilan sosial juga telah memasuki agenda
kebijakan sosial. Pada periode pasca perang, ada sejumlah instrumen hak asasi
manusia yang menguraikan kebebasan mendasar. International Bill of Rights
terdiri dari Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (1948), Kovenan
Internasional tentang Hak Sipil dan Politik (ICCPR) (1966) dan Kovenan
Internasional tentang Hak Ekonomi, Sosial dan Politik (ICESPR) (1966). Ada
mengikuti beberapa konvensi lain tentang diskriminasi terhadap perempuan:
CEDAW (1979); menentang penyiksaan: CAT (1984); dan tentang hak-hak anak:
CRC (1989). ICESPR mulai berlaku pada tahun 1976 dengan 142 negara pihak
pada perjanjian ini dan memperkenalkan perspektif berbasis hak pada isu-isu
pembangunan.
Fokus awal pada kebebasan sipil dan politik telah dilengkapi dengan kepedulian
terhadap hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, menyediakan hubungan dengan
wacana kebijakan pembangunan dan sosial. Hak asasi manusia di masa lalu
cenderung dipandang sebagai domain hubungan internasional dan keahlian
hukum dengan para ilmuwan sosial mengikuti jalur paralel namun terpisah
dalam keprihatinan mereka dengan mempromosikan kebebasan mendasar.
Organisasi internasional besar seperti Bank Dunia dan UNDP telah lama
menekankan pentingnya menyediakan pendidikan, perawatan kesehatan yang
memadai, dan kebutuhan dasar lainnya. Namun rekomendasi kebijakan ini
sering kali ditulis dalam istilah yang agak instrumentalis, dibenarkan karena
memberikan kontribusi untuk meningkatkan indikator pembangunan ekonomi
dan sosial daripada karena secara intrinsik merupakan hak asasi manusia yang
mendasar. Kekhawatiran seperti itu, bagaimanapun, diformalkan dalam
Deklarasi PBB tentang Hak atas Pembangunan (1986) yang menempatkan hak
ekonomi, sosial dan budaya setara dengan hak sipil dan politik. Baru-baru ini,
gagasan 'hak asasi manusia atas lingkungan' telah memperoleh dasar,
berdasarkan hak atas lingkungan yang bersih dan aman serta kebebasan orang
untuk mengambil bagian dalam pengambilan keputusan lingkungan (IIED,
2001).
Wacana-wacana hukum dan perkembangan ini sekarang berkumpul sehingga
penguatan hak-hak dasar rakyat semakin dipandang sebagai bagian integral dan
esensial dari proses pembangunan. Hak asasi manusia mengekspresikan gagasan
berani bahwa semua orang memiliki klaim atas pengaturan sosial yang
melindungi mereka dari pelanggaran dan perampasan terburuk - dan yang
menjamin kebebasan untuk hidup bermartabat '(UNDP, 2000: 2). Suatu
pendekatan hak asasi manusia membawa pada perkembangan gagasan bahwa
orang berhak untuk memenuhi kebutuhan dasar mereka, dan bahwa mereka
yang berkuasa memiliki tugas dan kewajiban moral untuk memfasilitasi proses
ini. Dengan mengaitkan kesalahan dengan mereka yang gagal memberikan
manfaat ini, pendekatan berbasis hak dengan demikian memperkenalkan elemen
akuntabilitas yang dapat menjadi alat yang kuat di tangan kelompok masyarakat
sipil yang melobi untuk perubahan. Oleh karena itu, dalam analisis akhir,
mencapai tujuan kebijakan sosial yang komprehensif dalam hal mengurangi
kemiskinan dan ketidaksetaraan, menyediakan layanan dasar, memerangi
pengucilan dan memperkuat mata pencaharian masyarakat hanya dapat dicapai
dalam lingkungan politik yang secara simultan berupaya mengatasi masalah hak
asasi manusia untuk semua warga.
Institusi Kebijakan Sosial
Empat set kelembagaan utama pemain dapat diidentifikasi dalam bidang
kebijakan sosial: Negara, masyarakat sipil, sektor bisnis dan pengembangan
internasional atau lembaga keuangan. Secara tradisional, Negara dipandang
sebagai arsitek utama konstruksi kebijakan sosial dan kekuatan pendorong
utama di balik reformasi sosial. Persepsi ini berlaku khususnya untuk konsepsi
yang lebih sempit dari kebijakan sosial sebagai menyediakan baik untuk
kebutuhan residual yang terkait dengan 'menyembuhkan' patologi seperti
kejahatan dan kenakalan, atau untuk perluasan tambahan layanan sosial yang
didanai pemerintah untuk memenuhi tuntutan pertumbuhan populasi
perkotaan. Namun gambaran ini menjadi agak lebih rumit sejak 1980-an karena
tujuan kebijakan sosial telah meluas untuk mencakup berbagai masalah
pembangunan manusia yang lebih luas, termasuk pengentasan kemiskinan dan
dukungan mata pencaharian.
Perluasan agenda kebijakan sosial ini sebagian besar didorong oleh beragamnya
institusi yang sebelumnya terbatas pada batas pembuatan kebijakan dan
implementasi pembangunan, yang didominasi sangat banyak oleh pemerintah
pusat. Mereka termasuk entitas masyarakat sipil seperti organisasi non-
pemerintah, asosiasi akar rumput, gerakan sosial, serikat pekerja, gereja dan
dalam beberapa kasus bahkan sektor swasta. Mereka telah menekan
pembangunan internasional yang lebih besar dan lembaga keuangan seperti
Bank Dunia dan IMF, serta lembaga bantuan bilateral, untuk mengadopsi sikap
yang lebih sensitif dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Badan-badan
internasional ini, pada saat yang sama, telah mengartikulasikan agenda
kebijakan sosial dan ekonomi yang lebih komprehensif yang membutuhkan
keterlibatan aktif banyak kolaborator publik dan masyarakat sipil dalam
perancangan dan pelaksanaan kebijakan dalam upaya menuju pengentasan
kemiskinan, keadilan sosial dan pembangunan berkelanjutan. Selain Negara,
masyarakat sipil dan lembaga pembangunan internasional, sektor bisnis juga
menjadi peserta yang semakin penting dalam masalah sosial dan dialog
kebijakan.
Negara
Namun demikian, dapat diperdebatkan bahwa Negara tetap menjadi satu-
satunya lembaga kebijakan sosial yang paling penting meskipun telah gagal
dalam banyak konteks dan meskipun ada tekanan yang semakin besar terhadap
urusan internal oleh organisasi keuangan internasional. Pengeluaran pemerintah
pusat di negara-negara berkembang tumbuh dari 15 persen PDB pada 1960
menjadi sekitar 25 persen pada 1990 (Bank Dunia, 1997). Pemerintah pusat
masih terutama bertanggung jawab atas layanan sosial dasar seperti pendidikan
dan kesehatan, misalnya, yang bersama-sama menyumbang lebih dari 6 persen
dari pengeluaran publik di negara-negara berkembang secara keseluruhan
(UNDP, 2000). Selain pengeluaran sektor sosial, dan jauh lebih signifikan,
pemerintah menentukan prioritas kebijakan pembangunan dan, oleh karena itu,
dampak sosial dan implikasi kebijakan sosial yang memunculkan intervensi
tersebut. Sebagai contoh (seperti yang dibahas dalam Bab 3), konsekuensi sosial
dan implikasi kebijakan pemukiman kembali dari perpindahan penduduk skala
besar yang terkait dengan pengembangan tenaga air dapat memiliki dampak
besar tidak hanya pada populasi yang terkena dampak langsung tetapi juga pada
kebijakan nasional terhadap mereka yang terusir. Demikian pula, rencana resmi
untuk mengembangkan dan 'memodernisasi' zona perbatasan seperti hutan
hujan Amazon dalam mengejar kemajuan ekonomi dan integrasi nasional
memiliki dampak sosial besar yang harus dipertimbangkan oleh pembuat
kebijakan dalam merancang tanggapan yang lebih tepat untuk memenuhi mata
pencaharian masyarakat. kebutuhan.
Selama periode pasca-kemerdekaan hingga tahun 1970-an di sebagian besar
negara berkembang, perencanaan pemerintah yang terpusat dipandang sebagai
kunci untuk mempromosikan pembangunan ekonomi. Rencana nasional
dipandang sebagai model yang dibuat secara ilmiah oleh para ahli untuk
menjamin kemajuan, dan tampaknya selama tahun 1950-an dan 1960-an
setidaknya memiliki '... bergabung dengan lagu kebangsaan dan bendera
nasional sebagai simbol kedaulatan dan modernitas' (Waterston, 1965: 28).
Perencanaan terpusat bertemu dengan keberhasilan yang terbatas dan gagal
dengan jalan panjang untuk memenuhi harapan. Selama 1960-an dan 1970-an,
didukung oleh lembaga-lembaga seperti Bank Dunia, ada gerakan menuju
perencanaan proyek sebagai kendaraan utama di mana pemerintah menerapkan
dan membentuk kebijakan (Rondinelli, 1983). Pada 1980-an, faktor-faktor lain
semakin mempertanyakan efektivitas aparat Negara dalam mempromosikan
pembangunan ekonomi dan sosial yang komprehensif. Politik 'Hak Baru' dengan
filosofi kembar liberalisasi dan privatisasi sebagai elemen yang disebut
'Konsensus Washington' diikuti oleh runtuhnya Komunisme di Uni Soviet dan
Eropa Timur. Selama 1980-an, lembaga-lembaga neoliberal seperti Bank Dunia
dan IMF menyerukan agar negara mundur dan mengutuk hampir semua bentuk
perencanaan pusat.
Namun selama tahun 1990-an, untuk semua retorika Hak, keterbatasan
kebijakan berbasis pasar ini menjadi terlalu jelas, terutama dalam konteks
penyesuaian struktural dan memburuknya kemiskinan di negara-negara
berkembang (lihat Bab 9). Para pendukung Konsensus Washington, khususnya
IMF, mendapat kecaman keras karena diduga memperburuk kesengsaraan
negara-negara berhutang melalui penerapan kebijakan ekonomi dan sosial pasar
bebas (Stiglitz, 2002). Bank Dunia segera menyerukan keseimbangan yang akan
dicapai antara Negara dan pasar, masing-masing dengan kontribusinya masing-
masing yang berbeda dan saling mendukung untuk membuat proses
pembangunan, membentuk jalan tengah gaya sosial-demokrat atau, karena
kemudian menjadi populer dikenal, 'Third Way' (Bank Dunia, 1991; Giddens,
1998). Peran kunci perkembangan Negara dengan demikian dibangkitkan
kembali tetapi didefinisikan ulang dalam proses.
Menurut kebijaksanaan baru, Negara pusat seharusnya tidak terlalu intervensi
dan bertindak lebih sebagai fasilitator pembangunan yang seimbang,
memberikan konteks yang menguntungkan dan berkonsentrasi pada bidang-
bidang mendasar di mana pemerintah memiliki peran unik untuk dimainkan.
Bidang-bidang prioritas pemerintah ini termasuk membangun kerangka hukum
yang kondusif, menjamin stabilitas makro-ekonomi, berinvestasi dalam layanan
dan infrastruktur sosial dasar, melindungi masyarakat miskin dan rentan dengan
jaring pengaman, melestarikan lingkungan dan mempromosikan kebijakan
pembangunan berkelanjutan. Selain itu, kontrol alternatif terhadap peraturan
pemerintah top-down harus dieksplorasi, seperti mendorong alat berbasis pasar
yang efektif untuk mempromosikan alokasi sumber daya yang lebih efisien. Ini
termasuk kemitraan publik-swasta dan penciptaan 'pasar kuasi' internal dalam
penyediaan layanan seperti pendidikan dan kesehatan (lihat Bab 5 dan 6), serta
partisipasi publik untuk mendorong akuntabilitas yang lebih besar dari pegawai
negeri (Turner dan Hulme, 1997; Bank Dunia, 1997, 2002; Stiglitz, 2002).
Ada berbagai tingkat intervensi pemerintah, dari tingkat pusat atau federal
hingga otoritas negara bagian dan provinsi hingga administrasi lokal atau kota.
Banyak negara berkembang memiliki wilayah yang luas dan sulit ditembus yang
terdiri dari hutan, gunung atau padang pasir, yang keterasingannya sering kali
diperkuat oleh pengabaian sistematis pembangunan pedesaan dalam agenda
kebijakan resmi dan infrastruktur komunikasi yang buruk. Seringkali, Negara
pusat mungkin kurang terwakili dan hanya memiliki kehadiran yang lemah.
Dalam kasus seperti itu, walaupun kebijakan nasional dapat ditetapkan secara
terpusat, pelaksanaannya sangat dikondisikan oleh konstelasi kekuatan politik
regional dan lokal dan struktur birokrasi. Pemerintah yang berbasis di ibukota
sering dianggap tidak berhubungan dengan penduduk setempat dan keinginan
mereka, dengan prosedur pengambilan keputusan yang sangat tersentralisasi
dan praktik pendanaan yang mengarah pada penggunaan sumber daya yang
tidak efisien dan tidak efektif.
Desentralisasi di dalam Negara, seperti halnya gagasan terkait 'partisipasi
masyarakat', digembar-gemborkan sebagai obat mujarab untuk masalah
pembangunan dan digambarkan memiliki banyak keuntungan potensial.
Manfaat-manfaat ini termasuk: (a) peningkatan daya tanggap terhadap
kebutuhan lokal dan persiapan rencana khusus daerah yang dibuat khusus; (B)
motivasi yang lebih kuat dan kapasitas personil lapangan lokal diberi tanggung
jawab yang lebih besar; (c) berkurangnya beban kerja untuk agensi di pusat
karena perwakilan lokal mengambil alih banyak tugas yang didelegasikan; (d)
koordinasi antarlembaga yang lebih besar di tingkat lokal; dan (e) akuntabilitas
pemerintah yang lebih besar melalui partisipasi lokal (Rondinelli, 1983; Turner
dan Hulme, 1997).
Akan tetapi, ada juga banyak bahaya yang melekat dalam desentralisasi yang
semata-mata merupakan penataan jendela atau yang tidak mengandung
mekanisme akuntabilitas yang efektif. Sebagai contoh, telah diperdebatkan
dengan tegas, bahwa kebijakan desentralisasi di banyak negara Afrika pasca-
kemerdekaan seperti Kenya, Uganda dan Tanzania, adalah topeng untuk
menyamarkan retensi kekuasaan di pusat oleh rezim otoriter, rejim neo-populis
(Kitching) , 1982). Beberapa keberhasilan telah dicapai dengan sistem
pemerintah lokal panchayati raj India dan dalam kasus Filipina (Turner dan
Hulme, 1997). Ada juga prestasi penting dalam meningkatkan penyediaan
layanan sosial ketika keseimbangan yang tepat telah terjadi antara peran dan
tanggung jawab federal dan lokal, seperti dalam kasus perawatan kesehatan di
negara bagian Ceará di timur laut Brasil (Tendler, 1995). Namun, efektivitas
kebijakan desentralisasi di Amerika Latin dalam mempromosikan keadilan dan
efisiensi secara umum telah dirusak. Hal ini disebabkan oleh tradisi
pemerintahan terpusat yang bertahan lama, atau karena cengkeraman
kekuasaan elit lokal, yang biasanya terus melakukan kontrol atas sumber daya
lokal baik melalui penggunaan kekuatan atau melalui sistem politik klientelistik.
Akan tetapi, sebagaimana dibahas di bawah, monopoli ini semakin ditantang
oleh organisasi masyarakat sipil untuk mempertahankan mata pencaharian
mereka.
Civil Society
Parsial mundur dari Negara dan modifikasi perannya dari penyedia tunggal
untuk mitra dalam pembangunan telah disertai dengan ekspansi yang cepat dari
organisasi masyarakat sipil (OMS). 'Masyarakat sipil' adalah arena yang
merangkul berbagai entitas yang telah menjadi aktor utama dalam desain dan
implementasi kebijakan sosial. Ini termasuk organisasi non-pemerintah (LSM) di
tingkat domestik dan internasional, akar rumput atau entitas berbasis
masyarakat seperti asosiasi desa, serikat pekerja dan gereja serta gerakan sosial
yang dapat menyatukan satu atau lebih OMS dalam pengejaran. tujuan spesifik.
Organisasi keagamaan atau 'berbasis agama' adalah sub-kategori yang semakin
penting dalam kelompok ini. Di Amerika Latin, misalnya, entitas Katolik
berperan penting dalam memelopori aksi komunitas radikal dan protes politik
selama tahun-tahun kediktatoran militer pada 1970-an dan 1980-an. Baru-baru
ini, gereja-gereja Protestan dan evangelikal telah memperluas pengaruh mereka
di wilayah ini melalui karya spiritual dan komunitas. Sektor bisnis swasta
kadang-kadang dianggap sebagai bagian dari masyarakat sipil tetapi di sini
diperlakukan secara terpisah.
Organisasi non-pemerintah mungkin merupakan mata rantai vital karena sangat
kritis karena sejumlah alasan. Mereka menyatukan sejumlah unsur utama untuk
perubahan: mobilisasi rakyat di tingkat akar rumput, dukungan politik yang
lebih luas di tingkat nasional dan global untuk sebab-sebab penting, dan, secara
kritis, dukungan keuangan di mana sumber daya seperti itu langka atau tidak
ada. Dari menduduki posisi yang relatif tidak penting pada awal 1970-an,
biasanya sebagai lembaga bantuan, LSM sekarang menjadi kontributor utama
bagi kebijakan sosial dan pengembangan sosial. Sebagai tanda pentingnya
mereka, sekitar 12 persen dari semua bantuan Barat disalurkan melalui LSM
(Clark, 1991; UNDP, 2000). Dalam istilah transfer netto, LSM berkontribusi lebih
banyak sumber daya daripada Bank Dunia. Dapat diperdebatkan, dampak
pengembangan dan kebijakan LSM jauh lebih besar daripada yang ditunjukkan
oleh angka-angka ini. Clark (1991) mengidentifikasi enam jenis utama fungsi
LSM pembangunan domestik dan internasional, yang sama sekali tidak eksklusif.
 Lembaga bantuan dan kesejahteraan seperti Layanan Bantuan Katolik dan
lembaga misionaris yang melakukan pekerjaan darurat dan amal.
 Organisasi inovasi teknis yang mengoperasikan proyek perintis mereka
sendiri seperti Kelompok Pengembangan Teknologi Menengah (ITDG) atau
Yayasan Aga Khan.
 Kontraktor layanan publik yang bekerja erat dengan pemerintah dan
lembaga bantuan resmi, disewa untuk menyediakan layanan seperti
kesehatan, pendidikan dasar dan kredit mikro, di mana kapasitas pemerintah
terbatas; misalnya CARE dan berbagai dana sosial. Beberapa LSM sekarang
sangat tergantung pada dana pemerintah sedemikian rupa sehingga
kemampuan mereka untuk bertindak secara mandiri sering, bisa dibilang,
sangat dirongrong.
 Agensi pembangunan populer yang mengoperasikan proyek berbasis
masyarakat dan mungkin juga terlibat dalam melobi untuk perubahan
kebijakan yang lebih luas saat peran mereka meluas. Contohnya termasuk
Oxfam, ActionAid, Save the Children, Komite Kemajuan Pedesaan Bangladesh
(BRAC) dan FASE di Brasil.
 Organisasi pengembangan akar rumput, LSM lokal berbasis masyarakat di
selatan yang sering kali memiliki hubungan dengan lembaga pembangunan
populer dalam perjuangan mata pencaharian mereka dan mungkin
menerima dana dari luar. Mereka seringkali berskala sangat kecil tetapi
dapat berkembang secara signifikan untuk merangkul jaringan aksi-aksi akar
rumput yang terhubung. Ini akan mencakup contoh-contoh terkenal seperti
SEWA di India, Grameen Bank di Bangladesh, dan Gerakan Brasil yang Tidak
Bertanah di Brasil. Perubahan kebijakan juga dapat muncul dari inisiatif akar
rumput tersebut dan hubungan LSM mereka, seperti penyebaran pertanian
berkelanjutan untuk petani kecil (Farrington dan Bebbington, 1993; Blauert
dan Zadeck, 1998). Kelompok dan jaringan advokasi tidak memiliki proyek
lapangan sendiri tetapi ada, baik di tingkat domestik maupun internasional,
untuk tujuan pendidikan dan lobi untuk mewujudkan reformasi kebijakan.
Ada banyak contoh kasus di mana tindakan OMS / LSM tersebut memiliki
pengaruh besar pada perumusan dan implementasi kebijakan. Ini termasuk,
misalnya, pengenalan pedoman kebijakan pemukiman kembali yang
komprehensif oleh Bank Dunia dan organisasi pembangunan lainnya selama
tahun 1990-an. Pencapaian lain termasuk kampanye menentang penggunaan
susu bubuk sebagai pengganti pemberian ASI dan kelompok-kelompok
 penekan lingkungan yang bekerja di Utara dan Selatan dalam mengejar
berbagai tujuan dari pengelolaan hutan lestari hingga kampanye melawan
pemanasan global. Tindakan lain termasuk kampanye untuk pengurangan
hutang dan juga gerakan anti-globalisasi (Keck dan Sikkink, 1998).
Hubungan LSM dengan Negara adalah penentu utama kontribusi pembangunan
mereka, tergantung pada apakah organisasi sukarela bertindak paralel dengan
pemerintah, dalam oposisi langsung atau sebagai kendaraan untuk memperkuat
representasi dan daya tawar kelompok-kelompok yang lebih lemah dalam
masyarakat. Dalam hal ini, telah ada gerakan luas dari pendekatan 'sisi
penawaran' (teknis, proyek pengiriman) ke pendekatan 'sisi permintaan'
(politisasi, reformasi yang menuntut) (Edwards dan Hulme, 1992; Clark, 1995),
tetapi secara global gambarnya masih sangat beragam. Di beberapa daerah di
dunia seperti anak benua India, telah dikemukakan bahwa LSM bekerja lebih
dekat dengan pemerintah, mungkin menjanjikan kemandirian mereka dalam
proses tersebut. Di daerah lain seperti Amerika Latin, LSM cenderung jauh lebih
konfrontatif dan terbuka terhadap kebijakan pemerintah arus utama, seperti
pada masalah lingkungan dan adat, misalnya, sementara situasi di Afrika
beragam (Turner dan Hulme , 1997).
LSM memiliki beberapa keunggulan dibandingkan sektor publik. Mereka secara
teori didasarkan pada prinsip-prinsip kesukarelaan dan partisipasi lokal
daripada kontrol top-down. Mereka berorientasi pada tugas dan anggotanya
berdedikasi untuk mencapai tujuan sosial atau pembangunan sebagai tujuan
daripada sebagai cara untuk mencapai dominasi politik. LSM dikaitkan dengan
sensitivitas yang lebih besar terhadap kebutuhan mata pencaharian masyarakat
dan seringkali memiliki keterampilan teknis yang lebih besar. Pada saat yang
sama, skala mereka yang lebih kecil dan kurangnya birokrasi harus membuat
mereka lebih fleksibel dan responsif, dengan kebebasan untuk menantang
prioritas pembangunan resmi yang sesuai.
Baru-baru ini, kata-kata kehati-hatian telah diungkapkan terkait sejauh mana
LSM memenuhi harapan. Terlepas dari kebajikan mereka, LSM bukanlah obat
mujarab untuk menyelesaikan masalah pembangunan sosial yang dulu pernah
mereka miliki. Peran kontraktual mereka sebagai penyedia layanan dan
pelaksana proyek dapat membuat LSM sangat bergantung pada dukungan
keuangan dari pemerintah dan lembaga internasional, membahayakan otonomi
tradisional mereka, membuat mereka 'terlalu dekat untuk kenyamanan' dengan
Negara dan melemahkan hubungan mereka dengan akar rumput (Hulme dan
Edwards , 1997). Salah satu kritik utama LSM adalah bahwa, tidak seperti
kebanyakan pemerintah, mereka hampir sepenuhnya tidak bertanggung jawab
kepada masyarakat luas (Edwards dan Hulme, 1995). Kekuatan LSM dalam hal
heterogenitasnya juga bisa menjadi kelemahan, karena keragaman mereka dan
filosofi yang berlawanan dapat membuat koordinasi menjadi problematis jika
bukan tidak mungkin pada waktu-waktu tertentu. Sayangnya, persaingan dan
persaingan daripada kolaborasi, sering kali merupakan urutan utama. Di banyak
negara, LSM dapat menawarkan gaji dan kondisi kerja yang lebih baik daripada
lembaga pemerintah, yang menyebabkan berkurangnya tenaga yang berkualitas
dari sektor publik.
Turner dan Hulme (1997) mengemukakan bahwa di masa depan LSM harus
mengakui keterbatasan mereka dan mengakui fakta bahwa, walaupun mereka
memiliki keunggulan komparatif tertentu, mereka tidak dapat menggantikan
Negara. Sebaliknya, mereka berpendapat, LSM harus membantu memperkuat
masyarakat sipil agar lebih efektif dan kohesif dalam mengartikulasikan
kebutuhan masyarakat untuk bernegosiasi dengan aparat Negara, sambil
menuntut akuntabilitas publik yang lebih besar. Hal ini terutama terkait dalam
perdebatan tentang alokasi belanja sosial dan kebutuhan akan transparansi
untuk mengurangi risiko penyelewengan. Baik melalui penggunaan taktik
permusuhan atau kolaborasi, LSM masih memiliki peran besar untuk dimainkan
dalam memastikan bahwa pemerintah merespons secara efektif terhadap
kebutuhan masyarakat miskin, sektor-sektor masyarakat miskin yang secara
konvensional diabaikan dalam proses pembuatan kebijakan.
Sektor Swasta
Diskusi tentang kebijakan sosial sering berkonsentrasi hampir secara eksklusif
pada peran Negara dan LSM, mengabaikan dampak yang semakin penting dari
sektor bisnis pada kehidupan masyarakat. Sektor swasta terdiri dari setidaknya
tiga bidang kegiatan utama: (a) ekonomi formal perusahaan dan perusahaan; (B)
sektor informal, begitu signifikan di Selatan; dan (c) bisnis internasional dan
korporasi transnasional (TNC). Semua memiliki implikasi kebijakan sosial sejauh
mereka menciptakan lapangan kerja dan pengangguran, menghasilkan upah, gaji
dan tunjangan lainnya, dan terlibat dalam kegiatan yang mungkin memiliki
dampak ekonomi, sosial dan lingkungan yang mendalam lainnya. Memang,
sektor swasta bisa dibilang aktor tunggal paling penting di panggung, terutama
di negara-negara di mana Negara relatif lemah dan tidak efektif dan / atau
dikendalikan oleh kepentingan bisnis. Contoh stereotip dari dominasi semacam
itu adalah negara-negara pengekspor komoditas utama Amerika Tengah
(Burbach dan Flynn, 1980). Potensi kekuatan korporat ini diilustrasikan oleh
fakta bahwa 500 korporasi teratas menyumbang 30 persen dari produk kotor
dunia, 70 persen perdagangan dunia, dan 80 persen investasi dunia (Griesgraber
dan Gunter, 1996).
Liberalisasi dan privatisasi dalam konteks stabilisasi dan penyesuaian ekonomi
telah memberikan konteks untuk hubungan yang lebih jelas dan langsung antara
bisnis dan kebijakan sosial, dengan hasil yang beragam. Penjualan aset Negara ke
bisnis swasta di sektor transportasi, telekomunikasi, dan lainnya di Amerika
Latin selama tahun 1990-an, misalnya, belum terbukti untuk kepentingan umum
dengan menyediakan layanan yang lebih efisien dan hemat biaya (Whitehead,
2000). Skema penyediaan dan pensiun kesehatan yang diprivatisasi serta
perluasan pasar internal dan pendidikan universitas swasta seperti yang ada di
Chili dan Brasil dapat membantu memperluas akses ke layanan dasar setidaknya
untuk beberapa sektor masyarakat. Pengontrakan atau 'tertiarisasi' layanan
kesehatan dan pendidikan dari Negara ke sektor swasta telah menjadi tren yang
sudah mapan. Di daerah pedesaan, perampasan hak milik bersama oleh
kepentingan komersial swasta seperti peternak sapi, perusahaan kayu dan
perusahaan minyak memiliki dampak buruk yang kuat terhadap mata
pencaharian penduduk lokal dan penduduk asli di dataran tinggi Andes dan
Cekungan Amazon. Proses ini telah merangsang reaksi rakyat besar-besaran dan
generasi di tingkat akar rumput kebijakan alternatif untuk bentuk pembangunan
yang lebih berkelanjutan, yang secara bertahap menjadi arus utama (Hall,
2000a).
Namun pembangunan yang berkelanjutan secara sosial dan lingkungan harus
didukung oleh praktik-praktik yang sehat secara ekonomi. Sebagai contoh, jika
extractivisme dan agroforestry ingin menggantikan praktik pertanian tebang-
dan-bakar yang merusak, sehingga mengurangi laju deforestasi, pasar harus
dikembangkan untuk produk hutan non-kayu yang dapat menghasilkan
pendapatan untuk mendukung upaya-upaya tersebut. Kalau tidak, proyek akan
runtuh begitu dukungan eksternal berhenti, bersama dengan mata pencaharian
produsen yang terlibat (lihat Bab 3). Karena itu, sektor komersial swasta jelas
memiliki peran kunci untuk dimainkan dalam membantu menghasilkan dan
mempertahankan pasar yang berwawasan lingkungan, contohnya adalah
perluasan kayu bersertifikat 'hijau' yang diproduksi di bawah kondisi yang
dikelola tanpa dampak sosial atau ekologis yang berbahaya.
Dengan sekitar 50.000 perusahaan beroperasi di tingkat multinasional, di
samping terus memperluas sektor bisnis domestik di Selatan, masalah 'tanggung
jawab sosial perusahaan (CSR) telah tumbuh sangat penting selama beberapa
tahun terakhir. Tanggung jawab sosial sektor swasta, 'menyangkut hubungan
perusahaan tidak hanya dengan klien, pemasok, dan karyawannya, tetapi juga
dengan kelompok lain, dan dengan kebutuhan, nilai, dan tujuan masyarakat di
mana ia beroperasi' ( UN, 2000a: 2). Banyak perusahaan terkemuka sekarang
membuktikan transparansi dan akuntabilitas publik mereka melalui sistem
'pelaporan sosial' atau 'akuntansi sosial'. Keasyikan semacam itu sebagian
didorong oleh tekanan yang semakin besar dari masyarakat sipil, terutama
kampanye internasional yang kuat yang dirancang untuk 'menyebutkan dan
mempermalukan' perusahaan besar yang dituduh melakukan pelecehan sosial
dan lingkungan. Contoh yang terkenal adalah kampanye menentang pekerja
anak di industri permadani di India. Protes utama dan tantangan hukum juga
telah dibuat terhadap kegiatan eksplorasi bencana sosial dan ekologis dari
perusahaan minyak, termasuk Texaco dan BP, di wilayah adat di hutan Amazon
Ekuador dan Peru serta Shell di tanah Ogoni Nigeria (Vidal, 1999; Kimerling,
2000). Selain takut persetujuan publik, perusahaan juga memiliki insentif untuk
mendeklarasikan kredensial sosial mereka karena penerbitan indeks FTSE4Good
dan Dow Jones Sustainability, yang menyaring perusahaan dalam hal praktik
investasi yang bertanggung jawab secara sosial. Penelitian menunjukkan bahwa
program sosial perusahaan mungkin juga sering memiliki efek samping menarik
dan mempertahankan staf yang sadar sosial, terutama setelah 11 September
2001 dan keinginan individu untuk secara pribadi berkontribusi lebih kepada
masyarakat yang telah dilahirkan (Murray, 2001)
Ada berbagai dimensi dalam CSR yang harus dibedakan: (a) Legal: ini mencakup
kepatuhan terhadap hukum setempat dan mengikuti pedoman internasional
tentang hal-hal seperti tenaga kerja, hak asasi manusia, dan lingkungan. (B)
filantropis: perusahaan sering menyumbangkan uang, waktu staf dan sumber
daya lainnya untuk penyebab kebajikan sebagai bukti profil tinggi komitmen
mereka untuk tanggung jawab sosial, pengentasan kemiskinan, dll. (c)
Kewarganegaraan perusahaan: melampaui kepatuhan hukum dan pekerjaan
chariabel , kewarganegaraan perusahaan menyiratkan keterlibatan langsung
dalam dialog dan tindakan tentang masalah sosial dengan pemangku
kepentingan perusahaan (karyawan, pemasok, dan pasar). Dalam dunia yang
mengglobal khususnya, kontrak sosial perusahaan harus jauh melampaui
komunitas terdekat tempat perusahaan itu berada.
Dengan demikian ada peningkatan tekanan untuk adopsi oleh perusahaan
pedoman internasional untuk mengatur kegiatan dan memperbaiki dampak
sosial mereka. Pada tahun 1999, Sekretaris Jenderal Perserikatan Bangsa-Bangsa
meluncurkan inisiatif 'Global Compact', yang berpusat pada seperangkat
sembilan prinsip berdasarkan hak asasi manusia dan sosial yang diakui secara
global. Didukung oleh sektor-sektor komunitas bisnis, Global Compact dirancang
untuk merangsang komitmen yang lebih besar terhadap isu-isu sosial dasar
seperti penghapusan pekerja anak, hak untuk tawar-menawar kolektif,
penghapusan pekerja paksa dan wajib (perbudakan), diskriminasi dalam
pekerjaan dan tanggung jawab lingkungan. (UN, 2000a). Tujuan-tujuan ini
digarisbawahi pada sekuel KTT Dunia tentang Pembangunan Sosial yang
diadakan di Jenewa pada Juni 2000, yang menekankan perlunya '...
meningkatkan kesadaran perusahaan tentang keterkaitan antara pembangunan
sosial dan pertumbuhan ekonomi' (PBB, 2000b; 2000c: 16). Upaya sedang
dilakukan untuk membangun kemitraan lintas-sektor antara LSM pembangunan,
sektor swasta dan masyarakat lokal dalam upaya untuk meningkatkan potensi
pengentasan kemiskinan dari kegiatan bisnis. Jaringan 'Mitra Bisnis untuk
Pembangunan' (BPD), misalnya, berfokus pada dampak sosial dari minyak, gas,
dan pertambangan, sementara kemitraan Atlanta yang berbasis di Sailkot,
Pakistan, telah berkampanye untuk mengatur pekerja anak di industri
manufaktur sepakbola (RCD) , 2001).
Para kritikus berpendapat bahwa pelaporan sosial lebih dimotivasi oleh
keasyikan perusahaan dengan citra publik mereka daripada oleh komitmen yang
tulus terhadap keadilan sosial atau pembangunan berkelanjutan, yang secara
efektif merupakan latihan dalam 'corporate gloss' (Cowe, 2001). Mereka
menuduh bahwa pelaporan sosial tampaknya telah menjadi semacam kereta
musik dengan transparansi perusahaan lebih ilusif daripada nyata. Sebagai
contoh, telah ditunjukkan bahwa tiga perempat dari 100 perusahaan teratas
yang terdaftar di Inggris yang menyediakan laporan semacam itu tidak
menyediakan data kuantitatif untuk mendukung klaim mereka, bahkan pada
masalah langsung seperti komposisi gender dari tenaga kerja mereka ( Cowe,
2001). Namun standar dan prinsip yang diterima secara umum sedang
dikembangkan setiap saat, seperti Kerangka AA1000 untuk pemantauan
akuntabilitas dari Institut Akuntabilitas Sosial dan Etika (ISEA, 2001) serta
standar-standar yang ditetapkan oleh PBB (PBB, 2000a). Mungkin ada sedikit
keraguan bahwa sektor bisnis akan memainkan peran yang semakin penting
dalam perumusan dan implementasi kebijakan sosial di semua tingkatan.
Institusi Pembangunan Internasional
Setelah mempertimbangkan Negara, masyarakat sipil, dan sektor bisnis swasta
sebagai pemain utama dalam arena kebijakan sosial, masing-masing aktor utama
membahas lembaga pengembangan internasional (IDI) dan badan terkait.
Kolektivitas ini terdiri dari beberapa organisasi yang berbeda: (i) lembaga
multilateral seperti Bank Dunia dan IMF; (ii) bank pembangunan regional - IDB,
AfDB dan ADB; (iii) bantuan donor bilateral; (iv) Badan-badan PBB seperti
UNICEF, UNDP, WHO dan UNRISD antara lain; dan (v) aktor regional dan
supranasional seperti UE, NAFTA, OECD, ILO, WTO dan ECLAC. Badan ini,
bersama dengan kegiatan LSM besar dan perusahaan transnasional serta
tanggapan masyarakat sipil yang terinternasionalisasi, telah menciptakan
dimensi global yang relatif baru dalam debat kebijakan sosial. Namun, seperti
yang dibahas oleh beberapa penulis (Diakon, 1997; Mishra, 1999), tidak seperti
dalam disiplin akademis, seperti halnya ilmu politik, dalam bidang kebijakan
sosial globalisasi tetap tidak berteori dan kurang bertukar pikiran, tidak peduli
dengan perubahan ini.
Kelompok-kelompok lembaga ini mengeluarkan kebijakan sosial dengan cara
khas dan kadang-kadang tumpang tindih. Pengaruh mereka akan dibahas lebih
lanjut di Bab 9, namun beberapa masalah besar dapat disoroti di sini. Tidak
diragukan lagi profil utama dari ini adalah Bank Dunia dan IMF, sebagian besar
berasal dari kebijakan stabilisasi dan publikasi struktural mereka. Dalam kasus
Bank Dunia, pinjaman bebas struktural (SAL) naik dari 2 persen dari total
portofolio pinjamannya pada tahun 1996 menjadi 39 persen pada tahun 1999
(Randel et al., 2000). Seperti yang telah disetujui, implikasi kebijakan sosial yang
telah disetujui dalam berbagai cara seperti pemotongan publik yang
meningkatkan layanan sosial, pencegahan dan perubahan pola kerja (misalnya,
sektor informal yang memengaruhi mata pencaharian, dan pembuatan jaringan
pengaman sosial menggunakan perangkat seperti dana sosial.
Namun, pengaruh Bank Dunia terhadap agenda sosial bisa dibilang jauh lebih
luas dari ini. Ini melibatkan pekerjaan kebijakan sektor dalam pendidikan,
perumahan dan kesehatan di antara yang lainnya. Selain itu, kebijakan
'perlindungan' Bank Dunia di bidang pemukiman kembali non-sukarela, urusan
adat dan budaya berupaya untuk menetapkan kriteria dasar untuk memasukkan
dimensi sosial ke dalam desain dan implementasi proyek. Selain itu, pengaruh ini
pada masalah sosial didukung oleh prioritas formal pengentasan kemiskinan di
samping pertumbuhan ekonomi dan penargetan yang paling miskin, sementara
meminta bantuan sektor LSM dalam proses ini (Bank Dunia, 1991, 2000). Bank
Dunia juga telah bekerja menuju serangkaian prinsip kebijakan sosial dan
'Strategi Pembangunan Sosial' yang terpadu, walaupun proses ini masih dalam
tahap formatif pada saat penulisan pada tahun 2003.
Lembaga-lembaga bantuan bilateral secara tradisional jauh lebih peduli dengan
mempromosikan kepentingan komersial, politik dan strategis mereka sendiri
daripada dengan masalah kebijakan sosial. Jepang dan Amerika Serikat, masing-
masing donor terbesar pertama dan kedua di dunia, yang menyumbang 37
persen dari bantuan pengembangan luar negeri OECD (ODA), telah terkenal
dalam hal ini. Secara keseluruhan, sekitar dua pertiga dari bantuan bilateral
masih terikat pada pembelian barang negara donor dan layanan teknis (Randel
et al., 2000). Namun beberapa negara donor dalam beberapa tahun terakhir
menekankan kebijakan yang berpihak pada kaum miskin dan telah berusaha
untuk mengarusutamakan masalah dengan dimensi sosial dalam kebijakan dan
proyek bantuan mereka. Ini termasuk Swedia, Denmark, Norwegia, Belanda dan
Inggris melalui Divisi Pengembangan Sosial DFID. Bank pembangunan regional
di Amerika Latin (IDB), Afrika (AfDB) dan Asia (ADB) cenderung mengambil
petunjuk kebijakan mereka dari Bank Dunia dalam hal mengatasi kemiskinan
dan kebutuhan dasar bersamaan dengan mendorong pertumbuhan ekonomi.
Namun, keputusan cenderung kurang transparan dan lebih banyak dipengaruhi
oleh agenda politik negara penerima daripada oleh pertimbangan teknis.
Dimensi kebijakan sosial masih kurang terdefinisi dalam kebanyakan kasus dan
agenda kebijakan sosial tetap ambigu atau tidak jelas. Masalah-masalah ini
dieksplorasi lebih rinci dalam Bab 9.
Sejak didirikan pada tahun 1919, ILO telah berperan dalam menetapkan standar
perburuhan dan sosial global. Berdasarkan prinsip tripartisme (gagasan bahwa
tata pemerintahan yang baik harus melibatkan konsensus di antara industri,
pekerja dan pemerintah), sekitar 200 konvensi ILO pada periode pasca perang
telah dirumuskan, banyak di antaranya telah diratifikasi oleh sejumlah besar
negara. . Ini mencakup kebijakan ketenagakerjaan, jaminan sosial, kebijakan
sosial, mesin penetapan upah dan kondisi kerja serta perlindungan perempuan,
anak-anak dan masyarakat adat. Orientasi kebijakan kesejahteraan Eropa yang
didasarkan pada tenaga kerja terorganisir, struktur jaminan sosial korporat
untuk sektor tenaga kerja formal dalam beberapa tahun terakhir telah ditantang
oleh pemikiran neo-liberal IMF dan Bank Dunia. Mereka memandang
pendekatan ILO sebagai tidak pantas untuk negara-negara berkembang dengan
alasan bahwa pendekatan itu mengecualikan orang miskin dan mereka yang
tetap berada di luar sektor tenaga kerja formal. Sebaliknya, OECD telah
mengembangkan seperangkat kebijakan ekonomi dan sosial yang seimbang,
meskipun kekhawatiran telah diungkapkan bahwa penargetan yang diuji-teruji
dapat segera diperkenalkan yang akan menantang gagasan Eropa tentang
dukungan sosial universal (Deacon, 1997).
Kebijakan sosial telah menjadi menonjol dalam diskusi tentang kontradiksi yang
tampak antara mempromosikan perdagangan bebas di satu sisi dan, di sisi lain,
menjamin buruh dasar dan hak-hak sosial. Peran ILO dalam mendukung standar
sosial internasional telah mengemuka dalam debat mengenai 'dumping sosial',
atau pengurangan biaya sosial oleh negara-negara produsen agar menjadi lebih
kompetitif di pasar dunia. Upaya-upaya oleh negara-negara industri di bawah
GATT dan kemudian WTO untuk memperkenalkan klausul sosial dalam
perjanjian perdagangan untuk menjamin standar ketenagakerjaan minimum
telah ditentang oleh beberapa negara berkembang, yang melihat ini sebagai
upaya oleh Korea Utara untuk memaksakan kerugian biaya / harga. Negara-
negara anggota UE telah berusaha memberikan perlakuan istimewa kepada
mitra dagang yang mematuhi praktik sosial tertentu, seperti tidak menggunakan
kerja paksa, tetapi klausul sosial semacam itu telah melanggar peraturan WTO
dan ini tetap menjadi masalah yang diperdebatkan.
Pada tingkat sub-global, regional, organisasi-organisasi seperti UE, Asosiasi
Perdagangan Bebas Amerika Utara (NAFTA) dan Komisi Ekonomi untuk Amerika
Latin dan Karibia (ECLAC) menggambarkan pendekatan yang berbeda untuk
masalah kebijakan sosial. Di Eropa, Bab Sosial Perjanjian Maastricht tahun 1992
dan Dana Struktural redistributif yang didirikan pada tahun 1979 meletakkan
dasar bagi upaya untuk membangun kebijakan sosial regional. Meskipun ada
penolakan dari beberapa negara anggota dengan agenda politik mereka sendiri,
dominasi pusat sosial-demokrasi terus bergerak menuju kebijakan sosial
bersama yang memberikan standar minimum sambil mempertahankan daya
saing ekonomi (Deacon, 1997; Hutton, 2002). Di Amerika Latin, pertumbuhan
dalam kebijakan sosial hukum konvensional memiliki dampak yang sangat kecil
terhadap kemiskinan secara keseluruhan (Abel dan Lewis, 2001). ECLAC dengan
demikian mengambil pendekatan luas untuk menanggulangi kemiskinan dan
perampasan di wilayah tersebut, melihat pencapaian kesetaraan yang lebih
besar melalui kombinasi kebijakan ekonomi dan sosial. Ini menekankan
investasi dalam pendidikan dasar, kesehatan dan gizi serta memperkuat
partisipasi politik dan sistem hukum yang kuat daripada keamanan sosial
sebagai kunci untuk menyediakan kebijakan sosial yang tepat untuk wilayah
tersebut. Sentimen ini ditangkap dengan baik dalam judul dokumen
kebijakannya, Equity, Development and Citizenship (Ocampo, 2000). Ini sangat
kontras dengan pendekatan NAFTA, yang membayangkan tidak ada mekanisme
distribusi dan tampaknya tidak menyadari bahwa kegiatannya mungkin
memiliki dimensi sosial apa pun.
Di antara badan-badan PBB, UNDP dan UNICEF khususnya menonjol dalam
mengembangkan agenda kebijakan sosial. Pada tahun 1978, UNICEF dan WHO
mengadakan Konferensi Internasional tentang Perawatan Kesehatan Utama di
Alma-Ata di Uni Soviet (lihat Bab 6). Selama pertengahan 1980-an, jauh sebelum
Bank Dunia menyatakan keprihatinannya atas dampak sosial dari penyesuaian
struktural, spesialis UNICEF menonjol dalam mengecam biaya penyesuaian yang
negatif. Publikasi tahunan Negara Anak-anak Sedunia (dari 1980) serta melalui
karya mani lainnya seperti Penyesuaian dengan Wajah Manusia (Cornia et al.,
1987) memiliki pengaruh yang menentukan terhadap Bank dan IMF, yang
mewajibkan mereka untuk mempertimbangkan kembali sebelumnya. pandangan
sempit. Dari tahun 1990, UNDP mulai menerbitkan Laporan Pembangunan
Manusia, 'indeks pembangunan manusia' multi dimensi (HDI) yang merupakan
ukuran baru dari kemajuan ekonomi dan sosial. IPM menggabungkan tingkat
PDB konvensional dengan indeks harapan hidup dan prestasi pendidikan
lainnya. Selain itu, perbandingan internasional dibuat dalam laporan tahunan
dalam hal kinerja negara di bidang-bidang utama terkait seperti gender,
lingkungan dan hak asasi manusia (UNDP, 2000). Lembaga penelitian PBB,
UNRISD, juga semakin aktif dalam memeriksa masalah kebijakan sosial melalui
programnya ‘Kebijakan Sosial dalam Konteks Pembangunan’ (UNRISD, 2001a,
2001b; Mkandawire, 2001, 2003). Ini mengadopsi pendekatan luas terhadap
kebijakan sosial dan berupaya mempromosikan tujuan pembangunan,
demokrasi dan inklusi sosial, sambil mempertanyakan ortodoksi privatisasi neo-
liberal WTO.
Sejumlah pertemuan KTT PBB sepanjang awal 1990-an membantu menyoroti
tujuan pembangunan sosial. Ini termasuk Konferensi Dunia tentang Pendidikan
untuk Semua (Jomtien, Thailand, 1990) dan tindak lanjut Forum Pendidikan
Dunia (Dakar, Senegal, 2000), KTT Dunia untuk Anak-anak (1990), KTT Bumi Rio
atau UNCED (1992) , Konferensi Dunia Hak Asasi Manusia (Wina, 1993) dan
Konferensi Internasional tentang Kependudukan dan Pembangunan (1994). KTT
Sosial yang diadakan di Kopenhagen pada tahun 1995, di mana lembaga-
lembaga utama PBB dan banyak LSM berkontribusi, '... mewakili kesepakatan
global paling penting tentang perlunya mengatasi masalah kemiskinan,
pengucilan sosial dan pembangunan sosial' (Deacon, 1997: 87). Seperti yang
dicatat oleh Diakon, ini juga memperjelas garis pertempuran antara visi
kebijakan sosial anti-kemiskinan dan jaring pengaman Bank Dunia / IMF untuk
Eropa Selatan dan Timur di satu sisi dan, di sisi lain, aliansi Eropa dan beberapa
negara berkembang yang menentang peraturan sosial. Sekuel KTT Dunia tentang
Pembangunan Sosial yang diadakan di Jenewa pada tahun 2000
menggarisbawahi kebutuhan untuk mengintegrasikan pembangunan sosial
dengan pertumbuhan makro-ekonomi dan mencatat, '... kesadaran yang tumbuh
tentang dampak positif dari kebijakan sosial yang efektif pada pembangunan
ekonomi dan sosial' (PBB , 2000b: 7).
Internasionalisasi masalah pembangunan sosial melalui kebijakan dan tindakan
organisasi bantuan pembangunan di luar negeri, LSM supranasional dan sektor
bisnis telah memberikan dukungan pada gagasan bahwa kebijakan sosial
nasional semakin dibentuk oleh agen-agen eksternal. Teori globalisasi 'Kuat'
memandang kekuatan negara-bangsa secara individu telah terkikis dan
kedaulatan nasional dirongrong oleh tekanan karena harus menyesuaikan diri
dengan kebutuhan lembaga-lembaga berpengaruh global yang berkumpul
menuju konsensus neo-liberal. Pandangan ini telah dikritik oleh orang lain
sebagai terlalu reduksionis, meremehkan otonomi negara-bangsa dan kekuatan
politik domestik lainnya dalam dialog mereka dengan aktor global tentang
masalah ekonomi dan sosial (Yeates, 2001). Memang, dikemukakan bahwa risiko
sosial yang terkait dengan globalisasi dapat memaksa negara untuk melakukan
intervensi lebih aktif untuk memperluas mekanisme perlindungan sosial.
Bentrokan perspektif yang disebutkan di atas tentang sifat dan ruang lingkup
kebijakan sosial antara, misalnya, Uni Eropa, ILO dan OECD di satu sisi dan, di
sisi lain, Bank Dunia, menggambarkan ketegangan ini dengan sangat jelas.
Mantan organisasi berlangganan agenda kebijakan sosial yang berpusat di
sekitar ketentuan kesejahteraan yang komprehensif dan wajib berdasarkan pada
prinsip redistributif negara kesejahteraan yang matang. Bank Dunia, di sisi lain,
telah mendukung pendekatan anti-kemiskinan yang lebih selektif, residual,
bertarget yang melibatkan pengujian sarana dan ketentuan swasta yang jauh
lebih besar yang mencerminkan kebijakan domestik AS sebagian besar (Hutton,
2002).
Terlepas dari perbedaan ideologis dan institusional dalam perspektif tentang
masalah ini, ada beberapa langkah untuk mencoba dan mendefinisikan standar
global bersama untuk kebijakan sosial. Diakon telah mengidentifikasi lima
elemen dari 'proyek reformis sosial global' atau 'wacana tata kelola global'
(1997: 202–3). Ini terdiri dari: mengatur persaingan global, membuat Bank dan
IMF lebih bertanggung jawab, mereformasi PBB, memperkuat hak asasi manusia
global dan memberdayakan masyarakat sipil internasional. Lebih khusus lagi,
atas permintaan Komite Pengembangan Bank Dunia / IMF dan didorong oleh
krisis keuangan Asia Timur, Bank Dunia menghasilkan seperangkat pedoman
untuk 'praktik yang baik dalam kebijakan sosial' (Bank Dunia, 1998, 1999a).
Dengan memanfaatkan 10 prinsip dasar yang diuraikan dalam KTT Sosial
Kopenhagen pada tahun 1995, Bank Dunia menjabarkan empat bidang atau
tujuan utama: akses universal ke layanan dasar, mengamankan mata
pencaharian berkelanjutan, menyediakan perlindungan sosial bagi integrasi
sosial yang paling lemah dan mendorong perkembangan. Bank menempatkan
penekanan kuat pada kebijakan sosial untuk menghadapi kesulitan jangka
pendek dan berbicara dengan tegas tentang 'mengelola dimensi sosial krisis'
melalui praktik sosial yang baik melalui jaring pengaman, pendidikan dasar,
kebijakan kesehatan dan pasar tenaga kerja (Bank Dunia, 1999a, 1999b).
Namun, keraguan serius telah diajukan tentang kelayakan penerapan dan
pemantauan standar global yang umum. Dapat diperdebatkan, prinsip global apa
pun harus mengacu pada kebijakan jangka panjang dan tidak hanya untuk
menghadapi situasi krisis keuangan. Selain itu, bahkan jika ukuran kesepakatan
bersama dapat dicapai, tidak mungkin bahwa prinsip-prinsip universal tersebut
dapat diterapkan untuk semua negara. Dalam analisis akhir, penerapan praktis
dari serangkaian prinsip global kemungkinan akan dirusak oleh '... kurangnya
struktur kekuasaan, otoritas, dan akuntabilitas yang mampu menangani
masalah-masalah lingkup dan skala ini' (Norton, 2000: 4).
Perspektif Teoretik dalam Kebijakan Sosial
Bagian sebelumnya dari bab ini telah membahas definisi kebijakan sosial, tujuan
dan institusi pelaksana utamanya. Sebagai buku teks akademik, buku ini juga
berupaya mengidentifikasi debat teoretis lintas sektoral yang menopang
rancangan dan praktik kebijakan sosial. Karena kebijakan sosial terutama
berkaitan dengan cara terbaik untuk mempromosikan kesejahteraan orang, ia
cenderung berkonsentrasi pada masalah-masalah praktis. Selama bertahun-
tahun, ini berada di garis depan pemikiran kebijakan sosial dan teori tidak
dianggap sangat penting. Banyak ahli kebijakan sosial percaya bahwa profesi
mereka harus terutama berkaitan dengan mengidentifikasi kebutuhan sosial dan
masalah sosial, merumuskan pilihan kebijakan dan menerapkan solusi yang
tepat, mengabaikan masalah politik dalam proses tersebut. Namun, saat ini lebih
banyak diterima bahwa teori memainkan peran utama dalam membentuk
keputusan kebijakan sosial. Juga diakui bahwa ide-ide teoretis, pada
kenyataannya, selalu memengaruhi kebijakan sosial. Meskipun ide-ide ini sering
kali tersirat, kebijakan sosial selalu didasarkan pada asumsi tentang bagaimana
masalah dan kebutuhan sosial dapat ditangani dengan sebaik-baiknya. Meskipun
sebelumnya dikemukakan oleh beberapa orang bahwa kebijakan sosial adalah
bidang teknis yang didasarkan pada penilaian ilmiah tentang apa yang paling
berhasil, pendapat semacam itu sangat dipengaruhi oleh nilai-nilai dan
keyakinan ideologis.
Hari ini, pengaruh teori pada keputusan kebijakan sosial secara luas diakui.
Dengan mengakui pentingnya teori, para ilmuwan sosial telah mampu
memahami asumsi ideologis yang mendasari berbagai pendekatan kebijakan
sosial. Apresiasi teori juga telah membantu menjelaskan mengapa keputusan
kebijakan sosial telah dibuat dan telah memfasilitasi analisis kekuatan yang lebih
luas yang telah mempengaruhi munculnya kebijakan sosial. Teori juga telah
membantu untuk mengklasifikasikan berbagai jenis pendekatan kebijakan sosial,
dan ini telah menghasilkan pembangunan berbagai model kebijakan sosial yang
memberikan pemahaman yang lebih baik di lapangan. Bagian ini berkaitan
dengan peran teori dalam kebijakan sosial. Ini menggambarkan dan
mengilustrasikan berbagai jenis teori yang menjadi ciri kebijakan sosial.
Penekanan khusus ditempatkan pada teori normatif, yang memberikan basis
nilai untuk kebijakan sosial. Secara umum, tiga jenis teori kebijakan sosial dapat
diidentifikasi: (1) teori representasional; (2) teori penjelas atau analitis; dan (3)
teori normatif.
Teori Representasional
Ini berkaitan dengan klasifikasi. Ini berusaha untuk mengurangi fenomena
kebijakan sosial yang sangat kompleks ke kategori yang lebih mudah dikelola
dan, dengan cara ini, untuk mempromosikan pemahaman yang lebih baik
tentang berbagai pendekatan kebijakan sosial. Kategori-kategori ini juga dikenal
sebagai tipologi atau model. Salah satu upaya pertama untuk membangun
tipologi kebijakan sosial adalah model residual-institusional Wilensky dan
Lebeaux (1965). Model ini membagi kebijakan sosial menjadi dua kategori.
Kategori pertama, yang penulis sebut sebagai 'model residual', terdiri dari
kebijakan sosial yang terbatas dan sedikit, dan dirujuk dalam diskusi
sebelumnya dalam bab ini tentang kebijakan sosial kolonial dan penyesuaian
struktural. Mereka digunakan untuk melengkapi keluarga, sektor sukarela dan
pasar ketika lembaga-lembaga ini tidak dapat memenuhi kebutuhan sosial. Tipe
kedua, yang mereka sebut model 'institusional', terdiri dari kebijakan sosial yang
memainkan peran garis depan dalam masyarakat dan mempromosikan cakupan
universal dan penyediaan layanan sosial yang luas. Model residual-institusional
kemudian diperluas oleh Titmuss (1974), yang menambahkan model ketiga yang
ia sebut 'model pencapaian industri - kinerja'. Model ini, menurutnya,
menghubungkan kebijakan sosial dengan ekonomi dan memberikan layanan
kesejahteraan berdasarkan prestasi, kinerja, dan produktivitas. Sementara
model Wilensky dan Lebeaux berusaha untuk mengklasifikasikan dua
pendekatan kebijakan sosial utama di Amerika Serikat, Titmuss menggunakan
modelnya untuk mengidentifikasi pendekatan kebijakan sosial dominan yang
digunakan di berbagai negara.
Sejak itu, banyak model kebijakan sosial telah dikembangkan. Salah satu yang
paling banyak dikutip adalah model 'tiga dunia' Esping-Andersen (1990). Seperti
model Titmuss, Esping-Andersen juga mengelompokkan negara dalam hal
pendekatan kebijakan sosial mereka. Namun, model-model yang dikembangkan
oleh Wilensky dan Lebeaux, Titmuss, Esping-Andersen dan cendekiawan lain
merujuk ke negara-negara industri dan, sebagaimana ditunjukkan oleh
MacPherson dan Midgley (1987), beberapa upaya telah dilakukan untuk
membangun model yang menggabungkan negara-negara berkembang di Selatan.
Teori Eksplanatori dan Analitik
Teori semacam itu berupaya menjawab berbagai pertanyaan tentang sifat
kebijakan sosial, fungsinya dalam masyarakat dan alasan kebijakan sosial telah
berkembang. Pendekatan ini telah menghasilkan sejumlah besar pengetahuan
yang telah memberikan jawaban yang menarik untuk banyak pertanyaan.
Sebagai contoh, pendekatan teoretis yang berbeda telah digunakan untuk
menjelaskan alasan pemerintah di seluruh dunia memperluas program sosial
selama dekade pertengahan abad kedua puluh. Seperti yang diungkapkan
Midgley (1997), beberapa teori menekankan peran industrialisasi dalam
memotivasi pemerintah untuk memperluas ketentuan kesejahteraan sosial,
sementara yang lain percaya bahwa kelompok-kelompok kepentingan
memainkan peran penting dalam mendorong ekspansi kebijakan sosial. Namun
yang lain telah menyimpulkan bahwa kebijakan sosial diperluas karena
pemerintah benar-benar ingin meningkatkan kondisi sosial dan
mempromosikan kesejahteraan warganya. Pada gilirannya, yang lain
berpendapat bahwa pemerintah mengadopsi kebijakan sosial karena mereka
menyadari bahwa program sosial dapat mencegah kerusuhan politik dan
menjaga ketertiban. Sayangnya, seperti yang akan diakui, teori-teori yang
berbeda ini belum menghasilkan jawaban yang diterima secara universal, dan
teori kebijakan sosial yang jelas masih ditandai oleh perbedaan pendapat yang
tajam. Ketidaksepakatan tajam juga menjadi ciri jenis ketiga dari teori kebijakan
sosial yang dikenal sebagai teori normatif.
Teori-teori Normatif
Teori normatif digunakan untuk memberikan kerangka kerja nilai untuk
kebijakan sosial. Mereka membantu mengidentifikasi kebijakan sosial yang
diinginkan dalam hal serangkaian nilai, ideologi, dan tujuan politik yang berbeda.
Teori kebijakan sosial normatif terkait erat dengan ideologi politik. Orang-orang
di kanan politik akan berkomitmen untuk kebijakan sosial yang sangat berbeda
dari yang ada di kiri politik. Tetapi teori normatif tidak hanya terkait dengan
ideologi politik yang sudah dikenal ini. Orang-orang dari sudut pandang agama
yang berbeda, orang-orang dengan kepercayaan nasionalis yang kuat, dan orang-
orang yang percaya bahwa masyarakat terbaik adalah yang didasarkan pada
prinsip-prinsip pasar bebas mengambil posisi kebijakan sosial normatif yang
sangat berbeda.
Teori normatif memainkan peran penting dalam kebijakan sosial. Mereka
memengaruhi keputusan kebijakan sosial partai politik, pemerintah, organisasi
non-pemerintah, gerakan sosial populer, dan badan internasional resmi.
Kelompok-kelompok yang berbeda ini lebih suka teori normatif yang berbeda
dan memberikan ekspresi pada teori-teori ini dalam keputusan kebijakan sosial
mereka. Teori kebijakan sosial normatif sering membangkitkan perasaan yang
kuat. Banyak orang memiliki komitmen yang kuat terhadap kepercayaan mereka
dan mereka akan menentang kebijakan sosial yang bertentangan dengan
pandangan mereka yang sangat dirasakan. Tradisionalis menentang kebijakan
sosial yang tampaknya merusak kepercayaan budaya atau melemahkan keluarga
tradisional. Kaum nasionalis menentang kebijakan sosial yang tampaknya
memihak kelompok sosial yang bukan milik bangsa. Marketeers bebas
menantang perpanjangan ketentuan pemerintah, dan para statist akan
menentang privatisasi layanan sosial. Jelas bahwa kebijakan sosial diresapi
dengan keyakinan normatif. Inilah sebabnya mengapa penting untuk memahami
berbagai teori normatif yang berbeda dalam kebijakan sosial dan untuk
menghargai peran mereka dalam membentuk keputusan kebijakan sosial.
Mempelajari Teori Normatif
Telah dicatat sebelumnya bahwa banyak ahli kebijakan sosial sebelumnya
percaya bahwa kebijakan sosial adalah subjek yang sepenuhnya teknis yang
berkaitan dengan aspek-aspek praktis untuk menyelesaikan masalah sosial dan
memenuhi kebutuhan sosial. Para ahli ini percaya bahwa kebijakan sosial harus
melampaui perbedaan ideologis. Pandangan ini mencerminkan apa yang disebut
sebagai 'konsensus kesejahteraan' pasca-Perang Dunia II tahun ketika partai-
partai politik dari kepercayaan ideologis yang berbeda tampaknya setuju bahwa
pemerintah harus bertanggung jawab atas perawatan kesehatan, pendidikan,
perumahan, jaminan sosial dan program sosial lainnya. . Banyak penulis
kebijakan sosial pada saat itu percaya bahwa ideologi bukanlah faktor yang
sangat penting dalam menjelaskan alasan keterlibatan pemerintah dalam
kesejahteraan sosial. Mereka mengklaim bahwa pemerintah memperluas
program sosial karena kekuatan industrialisasi, kegiatan kelompok kepentingan
dan faktor non-ideologis lainnya.
Selama tahun 1970-an dan 1980-an, kepercayaan ini diguncang oleh argumen
keras dari mereka yang memiliki hak politik yang bersikeras bahwa pengeluaran
sosial menyebabkan stagnasi ekonomi, melemahkan negara-negara industri dari
vitalitas ekonomi mereka dan menciptakan kelas bawah besar dari orang-orang
malas yang benar-benar bergantung. pada pemerintah. Ekonom yang terkait
dengan hak politik menerbitkan makalah berpengaruh yang mengklaim bahwa
jaminan sosial merusak pertumbuhan ekonomi (Feldstein, 1974). Mereka juga
berpendapat bahwa proporsi penduduk yang tidak bekerja dan yang menerima
manfaat sosial yang murah hati dari pemerintah telah meningkat secara
substansial. Mereka berpendapat, hal ini memberlakukan beban yang tidak
dapat ditoleransi pada beberapa produsen yang terus bekerja (Bacon dan Eltis,
1976).
Pada saat yang sama, penulis Marxis mempopulerkan gagasan bahwa
kesejahteraan sosial tidak sesuai dengan kapitalisme (Gough, 1979; Offe, 1984).
Mereka berpendapat bahwa pemerintah negara-negara kapitalis Barat tidak
altruistik tetapi telah menggunakan kebijakan sosial untuk melakukan kontrol
sosial dan mempromosikan kepentingan kapitalisme. Namun, mereka
mengklaim bahwa negara-negara ini akan segera menghadapi krisis legitimasi di
mana beban fiskal menyediakan layanan sosial yang luas dalam upaya untuk
menenangkan orang-orang yang bekerja terbukti tidak berkelanjutan (O’Connor,
1973). Pada saat itulah upaya sistematis pertama dilakukan untuk
mengidentifikasi pendekatan normatif utama terhadap kebijakan sosial.
Awalnya, upaya ini mengidentifikasi orientasi ideologis utama dalam kebijakan
sosial. Akun pertama dari ideologi dalam kebijakan sosial diterbitkan oleh
George dan Wilding pada tahun 1976. Meskipun sempit berkaitan dengan Inggris
dan ide-ide politiknya, ia memfasilitasi analisis yang lebih canggih di mana
ideologi politik dikaitkan dengan teori-teori ilmu sosial besar seperti
strukturalisme. , fungsionalisme dan teori kritis (Taylor-Gooby dan Dale, 1981;
Hewitt, 1992).
Upaya-upaya ini sekarang menghasilkan apresiasi yang jauh lebih luas dari
peran dan pentingnya teori normatif dalam kebijakan sosial. Mereka juga telah
menunjukkan betapa rumitnya studi teori normatif dalam kebijakan sosial.
Sementara George dan Wilding mengidentifikasi empat posisi normatif utama
dalam kebijakan sosial, sekarang diakui bahwa ada lebih banyak. Selain itu, juga
diterima bahwa posisi unsur yang mereka identifikasi dapat digabungkan dan
dihubungkan satu sama lain untuk membentuk sistem normatif yang sangat
kompleks. Namun, studi teori kebijakan sosial normatif telah berfokus terutama
pada negara-negara industri. Meskipun sedikit penelitian tentang sistem
normatif non-Barat dan relevansinya dengan kebijakan sosial telah dilakukan,
beberapa sarjana kebijakan sosial telah mencoba untuk memeriksa peran sistem
normatif adat pada kebijakan sosial di Selatan. Sebagai contoh, beberapa sarjana
telah mengklaim bahwa kebijakan sosial di negara-negara Asia Timur
didasarkan pada kepercayaan Konfusianisme (Jones, 1993). Meskipun pendapat
dibagi mengenai hal ini, diskusi ini menunjukkan bahwa, di masa depan, lebih
banyak perhatian akan diberikan pada peran nilai-nilai dan kepercayaan
masyarakat adat dalam kebijakan sosial.
Ragam Teori Normatif
Meskipun sangat sulit untuk mengklasifikasikan dan menganalisis berbagai
posisi normatif yang membingungkan dalam kebijakan sosial saat ini, para pakar
kebijakan sosial telah membangun kontribusi seminal George dan Wilding untuk
memperluas spektrum kepercayaan ideologis yang telah memengaruhi
pemikiran kebijakan sosial. Seperti telah disebutkan sebelumnya, beberapa
penulis juga telah berusaha untuk menggabungkan akun ideologi dengan posisi
ilmu sosial yang tidak secara ideologis tetapi yang tetap memberikan dasar yang
normatif untuk pemikiran kebijakan sosial. Sebagai contoh, Taylor-Gooby dan
Dale (1981) mengembangkan klasifikasi di mana mereka mengidentifikasi tiga
kelompok ilmuwan sosial yang telah memberikan pengaruh normatif yang kuat
pada kebijakan sosial. Kelompok pertama, yang mereka sebut 'individualis',
termasuk Milton Friedman dan Frederick von Hayek. Kelompok kedua, yang
mereka sebut 'reformis', termasuk William Beveridge, John Maynard Keynes,
Richard Titmuss dan Kenneth Galbraith. Kelompok ketiga, atau 'strukturalis',
termasuk Fred Hirsch, Jürgen Habermas dan Michel Foucault. Tulisan-tulisan
para ilmuwan sosial ini jelas melampaui kategori-kategori ideologis yang
diidentifikasi oleh George dan Wilding, yang bagaimanapun juga memberikan
pengaruh pada pemikiran kebijakan sosial.
Pendekatan lain untuk memahami peran teori normatif dalam kebijakan sosial
berasal dari analisis Midgley (1993, 1995) tentang strategi pembangunan sosial
utama. Analisisnya didasarkan pada apa yang ia sebut tiga tradisi ideologis
dominan dalam pemikiran sosial dan politik Barat. Ini adalah 'individualisme',
'kolektivisme' dan 'populisme'. Ketiga tradisi ini memunculkan pendekatan
khusus yang masing-masing menekankan peran pasar, negara, dan masyarakat
dalam pembangunan sosial. Midgley menyarankan bahwa posisi ideologis ini
telah memberikan dasar normatif untuk banyak kebijakan dan program
pembangunan sosial yang berbeda. Pembangunan berkelanjutan, promosi usaha
mikro, perencanaan pembangunan tersentralisasi, partisipasi masyarakat, dan
banyak intervensi lainnya semuanya berasal dari orientasi dasar ini, walaupun
dalam cara-cara rumit yang kadang-kadang melibatkan penggabungan orientasi
berbeda. Oleh karena itu, tiga tradisi ideologis adalah blok bangunan yang
digunakan untuk membangun sistem normatif yang lebih kompleks dan untuk
menginspirasi strategi pembangunan sosial tertentu.
(1) Pendekatan statist. Kebijakan sosial secara historis sangat dipengaruhi oleh
statisme. Memang, evolusi kebijakan sosial di banyak bagian dunia selama abad
kedua puluh berutang banyak pada gagasan bahwa pemerintah dapat membawa
perbaikan yang signifikan dalam kondisi sosial dengan memperkenalkan
berbagai layanan sosial untuk memenuhi kebutuhan sosial dan meningkatkan
standar hidup yang biasa. Statisme diilhami oleh ideologi kolektivis yang
menunjukkan bahwa masyarakat terbaik adalah masyarakat di mana orang
bekerja sama untuk memenuhi kebutuhan bersama mereka. Di bawah pengaruh
kolektivisme, mereka membentuk berbagai asosiasi atau kolektif dan berbagi
sumber daya mereka untuk kebaikan semua anggotanya. Kolektif utama adalah
Negara yang, dalam pemikiran kolektivis, bukanlah organisasi yang jauh dan
birokratis tetapi sebuah badan yang terdiri dari semua warga negara, yang
bertanggung jawab kepada warga negara dan yang melayani kepentingan
mereka.
Ide-ide ini mengilhami para reformator liberal abad kesembilan belas, demokrat
sosial dan Marxis yang percaya bahwa kekuatan dan kemampuan Negara untuk
mengendalikan dan mengarahkan sumber daya dapat digunakan untuk
mempromosikan kesejahteraan semua orang. Tentu saja, tujuan mereka adalah
untuk mengamankan jabatan politik dan memastikan bahwa layanan sosial yang
komprehensif diperkenalkan. Sementara kaum Marxis percaya bahwa hanya
mungkin untuk mengambil kendali Negara melalui revolusi, kaum sosial
demokrat optimis bahwa mereka dapat membujuk para pemilih untuk memilih
mereka dan bahwa mereka akan mengamankan kekuatan politik dengan cara ini.
Keberhasilan partai demokrasi sosial di Eropa selama dekade pertengahan abad
terakhir menghasilkan perluasan besar-besaran dari ketentuan layanan sosial
pemerintah dan, untuk alasan ini, negara-negara ini sering digambarkan sebagai
'negara kesejahteraan'. Ide-ide normatif yang memengaruhi ekspansi ini pada
awalnya tidak dijelaskan, dan seperti yang disebutkan sebelumnya, banyak
pakar kebijakan sosial tidak begitu memperhatikan asumsi yang menjadi dasar
ekspansi kebijakan sosial. Kurangnya kesadaran teori didorong oleh 'konsensus
kesejahteraan' saat itu, yang mengecilkan peran ideologi dalam kebijakan sosial.
Namun, seperti disebutkan di atas, ide-ide normatif yang menghadiri kebijakan
sosial kemudian diakui dan diformalkan. Posisi dominan, yang mendukung
penyediaan kesejahteraan sosial pemerintah, dikenal sebagai 'institusionalisme'
atau 'welfarisme'. Eksponen terkemuka termasuk Wilensky dan Lebeaux (1965)
yang tipologi terkenalnya telah disebutkan di atas tidak hanya
mengklasifikasikan kebijakan sosial tetapi juga mengambil posisi normatif
dengan menyatakan superioritas institusi atas pendekatan residual. Titmuss
(1968, 1971, 1974) mengembangkan ide ini dan dalam banyak publikasi fasih
menawarkan pembenaran moral yang kuat untuk kesejahteraan Negara
menekankan perannya dalam mengekspresikan perasaan altruistik orang,
mempromosikan integrasi sosial dan menciptakan masyarakat yang peduli dan
adil. Diskusi Marshall (1950) tentang hak juga menginformasikan perkembangan
teori kelembagaan. Dia berpendapat bahwa gagasan kewarganegaraan perlahan-
lahan berkembang di negara-negara Eropa melalui proses perjuangan untuk
mengamankan hak-hak sipil dan politik untuk semua. Pada paruh kedua abad
ke-20, perjuangan ini memuncak dengan pengakuan bahwa orang juga memiliki
hak sosial. Dengan memastikan bahwa semua warga negara dididik,
ditempatkan dengan baik, diberi makan secara memadai dan diberi layanan
kesehatan dan sosial lainnya, negara kesejahteraan mewujudkan cita-cita hak
sosial.
Gagasan normatif ini memiliki pengaruh kuat pada kebijakan sosial dalam
beberapa dekade setelah Perang Dunia II. Banyak pemerintah menganut gagasan
tentang hak sosial dan banyak menandatangani perjanjian dan konvensi
internasional yang menjamin penyediaan layanan sosial. Banyak yang menerima
peran kesejahteraan sosial dalam mempromosikan solidaritas sosial dan percaya
bahwa adalah tugas Negara untuk memastikan bahwa kebutuhan dasar semua
warga negara terpenuhi. Gagasan-gagasan ini tidak terbatas pada negara-negara
industri di Utara tetapi dipromosikan secara internasional oleh Perserikatan
Bangsa-Bangsa dan organisasi-organisasi lain serta, tentu saja, oleh banyak
pemerintah di negara berkembang. Namun pada tahun 1970-an teori
institusional-welfaris ditantang secara luas. Seperti disebutkan di atas, kaum
Marxis berpendapat bahwa pemerintah hampir tidak termotivasi oleh altruisme
untuk merawat warganya dan bahwa mereka secara sinis menggunakan layanan
sosial untuk melakukan kontrol sosial dan politik (Gough, 1979; Offe, 1984).
Penduduk setuju, dengan alasan bahwa Negara tidak berhubungan dengan
orang-orang biasa dan bahwa layanan sosial dikelola oleh birokrasi yang acuh
tak acuh dan tidak sensitif yang memiliki sedikit minat nyata dalam membantu
mereka yang membutuhkan (Kitching, 1982; Midgley, 1995).
Tetapi sejauh ini kritik yang paling kuat terhadap pendekatan kelembagaan
datang dari para ekonom neo-liberal dan lainnya mengenai hak politik yang
mengklaim bahwa ketentuan pemerintah secara serius merusak ekonomi dan
menumbuhkan kelambanan dan tidak bertanggung jawab (Feldstein, 1974;
Friedman dan Friedman, 1980; Murray , 1984). Meskipun para kritikus sayap
kanan telah secara aktif menentang intervensi pemerintah selama bertahun-
tahun, baru pada tahun 1980-an oposisi mereka menghasilkan penghematan
dalam program-program sosial. Dengan pemilihan partai-partai politik pada
1980-an dengan komitmen sayap kanan radikal tidak hanya di Inggris dan
Amerika Serikat, tetapi juga di belahan dunia lain, konsensus kesejahteraan dan
dominasi pendekatan institusional-welfaris secara efektif berakhir.
Terlepas dari runtuhnya teori institusionalis, berbagai upaya telah dilakukan
untuk merevitalisasi pendekatan statistik dan beberapa bentuk neo-
institusionalisme dalam kebijakan sosial telah dipromosikan. Ini termasuk teori
'Third Way' Giddens dan teori developmentalis Midgley. Teori neo-
institusionalis lain juga telah diusulkan tetapi dua contoh ini menunjukkan cara
para ahli kebijakan sosial mencoba merumuskan kembali gagasan-gagasan
statistis sebelumnya. Teori Third Way (Giddens, 1998) telah memberikan dasar
normatif untuk pendekatan Partai Buruh Inggris terhadap kebijakan sosial. Ini
menekankan perlunya sistem kesejahteraan yang lebih pluralis di mana Negara
berusaha untuk mempromosikan tanggung jawab individu yang lebih besar,
keterlibatan masyarakat, partisipasi pasar dan penyediaan sukarela dalam
kesejahteraan sosial. Dengan demikian Jalan Ketiga menawarkan posisi baru
pada spektrum ideologis antara advokasi radikal pasar bebas oleh neo-liberal
(kanan baru) dan statisme lama sosial demokrat sosial tradisional (kiri lama)
seperti Titmuss yang percaya bahwa Negara harus menjadi penyedia tunggal
layanan sosial.
Developmentalism didasarkan pada pemikiran pembangunan sosial yang
pertama kali muncul di Selatan dan telah secara aktif dipromosikan oleh PBB
dan organisasi internasional lainnya (Midgley, 1995, 1999). Developmentalism
menawarkan perspektif makro tentang kebijakan sosial dan bertujuan untuk
mengaitkan kebijakan sosial dan ekonomi dengan proses pembangunan
komprehensif yang diarahkan oleh negara, yang melibatkan masyarakat sipil dan
organisasi bisnis dalam mempromosikan tujuan pembangunan. Ini menganggap
pembangunan ekonomi sebagai elemen yang diinginkan dan penting dalam
kesejahteraan sosial, dan mengusulkan bahwa program sosial mendukung
komitmen pembangunan. Developmentalism mendesak untuk mengadopsi
kebijakan makro-ekonomi yang mempromosikan lapangan kerja, meningkatkan
pendapatan dan mencapai hasil pembangunan ekonomi 'berpusat pada orang'
lainnya. Ini juga merekomendasikan bahwa program sosial menjadi
'productivist' dan berorientasi pada investasi dengan mempromosikan
partisipasi ekonomi dan menghasilkan tingkat pengembalian positif ke ekonomi.
Dengan mengaitkan program-program investasi sosial produktif dengan proses
pembangunan komprehensif yang berkelanjutan dan berpusat pada orang,
developmentalisme menawarkan pendekatan universalistik dan intervensi yang
berkomitmen terhadap perubahan sosial yang progresif. Sebuah lembaga yang
tidak kurang dari Bank Dunia juga telah menegaskan kembali peran penting dari
suatu negara yang efisien dan direformasi dalam memandu proses
pembangunan, menyediakan kerangka kerja peraturan yang sesuai dan
lingkungan kebijakan yang mendukung dalam Kerangka Kerja Pengembangan
Komprehensif (Bank Dunia, 1997, 2000). Penelitian dari banyak negara dari
Brasil hingga Korea Selatan dengan jelas menunjukkan bahwa formula dan
implementasi kebijakan sosial yang berhasil adalah proses multi-institusional di
mana institusi publik biasanya memainkan peran sentral dalam mengarahkan
perubahan progresif (Grindle, 1980; Grindle dan Thomas, 1991; Tendler, 1995;
Mehotra dan Jolly, 1998; Stiglitz, 2002).
(2) Pendekatan perusahaan. Pendekatan perusahaan didasarkan pada ideologi
individualis yang menekankan kepentingan mendasar dan sentralitas individu
dalam kehidupan sosial. Akarnya telah ditelusuri pada reformasi Protestan,
kebangkitan rasionalisme selama Renaisans dan penegasan kebebasan individu
atas otoritas feodal tradisional selama revolusi Prancis dan Amerika dan perang
saudara Inggris. Individualisme juga menemukan ekspresi dalam utilitarianisme
dan, dalam bentuk ekonominya, dalam doktrin laissez-faire dan dalam ekonomi
pasar bebas.
Seperti disebutkan sebelumnya, pendekatan perusahaan sebelumnya
memberikan sedikit pengaruh dalam kebijakan sosial. Namun, setelah
keberhasilan pemilihan pemerintahan Thatcher dan Reagan pada 1980-an,
sekarang pemilihan itu membentuk pemikiran kebijakan sosial di banyak bagian
dunia. Di bawah pengaruh ideologi individualis, banyak pemerintah, termasuk
yang berada di pusat politik, telah meninggalkan welfarisme institusional dan
sekarang tampaknya lebih menyukai peran minimal pemerintah dalam
kesejahteraan sosial. Dengan diberlakukannya batasan anggaran publik yang
ketat, layanan sosial telah di PHK dan mereka semakin dikontrakkan ke
penyedia komersial. Kebijakan sosial telah disubordinasikan untuk kepentingan
kapitalisme pasar bebas dan sekarang tampaknya residualisme mendominasi
pemikiran kebijakan sosial.
Pendekatan usaha menekankan keutamaan pasar dalam kesejahteraan sosial.
Neo-liberal percaya bahwa kebijakan sosial harus sesuai dengan ekonomi pasar
dan memperkuat hubungan pasar. Ini berarti bahwa kebijakan sosial tidak boleh
merusak kerja pasar dengan mengenakan pajak yang berlebihan, atau dengan
memfasilitasi keluarnya orang dari pasar kecuali mereka benar-benar tidak
dapat bekerja melalui penyakit atau cacat. Kebijakan sosial harus mendorong
tanggung jawab individu dan kerja keras. Kebutuhan sosial harus, sejauh
mungkin, dipenuhi melalui pasar. Ini membutuhkan penciptaan pasar yang layak
dalam layanan sosial. Perusahaan komersial swasta harus didorong untuk
menyediakan kesehatan, pendidikan, jaminan sosial dan layanan lain yang
sebelumnya disediakan oleh pemerintah. Program kesehatan pemerintah harus
diganti dengan perawatan medis swasta dan asuransi sosial harus dihapuskan
dan diganti dengan rekening pensiun yang dikelola secara komersial. Demikian
pula, pendidikan dan perumahan harus diperoleh melalui pasar.
Sebagai hasil dari pengaruh teori perusahaan dalam kebijakan sosial,
pemerintah di seluruh dunia semakin mengontrakkan layanan sosial kepada
penyedia komersial. Sementara organisasi nirlaba juga didorong untuk
mengajukan penawaran untuk kontrak, perusahaan komersial telah sangat
sukses dalam memikul tanggung jawab untuk mengelola penjara, layanan anak-
anak, klinik penyalahgunaan zat, rumah untuk orang tua dan banyak program
lain yang sebelumnya dikelola oleh lembaga pemerintah . Namun, penggunaan
penyedia komersial telah sangat kontroversial dan banyak penulis kebijakan
sosial mengkritik tren ini.
Pendekatan perusahaan juga menemukan ekspresi dalam upaya untuk
mengintegrasikan orang miskin dan penerima manfaat sosial ke dalam ekonomi
kapitalis. Pendukung utama pendekatan ini adalah Stoesz (2000) yang sangat
kritis terhadap program sosial pemerintah. Dia percaya bahwa program-
program ini meminggirkan orang miskin dan menjauhkan mereka dari ekonomi
produktif. Alih-alih memecahkan masalah kemiskinan, welfarisme institusional
telah menciptakan budaya ketergantungan kesejahteraan dan penyakit lain yang
melanggengkan perampasan. Tapi, dia berpendapat, orang miskin dan klien
kesejahteraan tidak malas atau tidak mau bekerja. Sebaliknya, mereka tidak
memiliki kesempatan untuk berpartisipasi dalam ekonomi pasar dan menikmati
manfaat yang dapat dibawa oleh kapitalisme. Stoesz berpendapat bahwa bobot
yang menekan dari sistem kesejahteraan harus diangkat dan penerima
kesejahteraan dan kaum miskin harus diberi kesempatan untuk berpartisipasi
dalam ekonomi pasar dan belajar untuk berfungsi di dalamnya. Mekanisme
untuk mempromosikan integrasi pasar termasuk suplemen upah, pembangunan
aset, dan kapitalisme masyarakat. Mekanisme ini terdiri dari kebijakan dan
program yang dijelaskan Stoesz sebagai 'bootstraps capitalism'. Jika kemiskinan
harus diakhiri, ia berpendapat, reformasi kesejahteraan itu sendiri harus
direformasi untuk mempromosikan proses dinamis dari bootstraps kapitalisme
yang mengintegrasikan kaum miskin ke pasar.
Advokasi Stoesz untuk integrasi pasar menemukan ekspresi dalam program
'kesejahteraan untuk bekerja', yang telah menjadi unsur penting dalam
kebijakan sosial di negara-negara Utara. Program-program ini mempromosikan
pekerjaan di antara mereka yang sebelumnya menerima tunjangan sosial
pemerintah. Sebagai contoh, program kesejahteraan-ke-kerja nasional yang
didirikan di Amerika Serikat pada tahun 1996 memaksa klien kesejahteraan
untuk menerima pekerjaan paruh waktu sebagai syarat untuk menerima
tunjangan. Ketika mereka beradaptasi dengan pekerjaan, mereka didorong
untuk bekerja penuh waktu dan, memang, lama waktu mereka dapat terus
menerima tunjangan terbatas hingga lima tahun.
Undang-undang Amerika didasarkan pada gagasan Mead (1992, 1997) yang
percaya bahwa pemerintah harus berurusan dengan mereka yang bergantung
pada kesejahteraan. Tidak seperti Stoesz, Mead percaya bahwa orang miskin
tidak mau bekerja dan mereka lebih suka menerima tunjangan pemerintah.
Karena itu, pemerintah harus secara aktif mempromosikan pekerjaan dan
bahkan menggunakan sanksi untuk memastikan bahwa tujuan ini tercapai.
Pemerintah tidak boleh menyia-nyiakan sumber daya yang mencoba melatih
atau mendidik klien atau penasihat kesejahteraan atau membantu mereka untuk
mengatasi masalah mereka. Alih-alih, pendekatan tegas dan paternalistik yang
mempromosikan 'bekerja lebih dulu' harus digunakan.
Karena jumlah orang yang menerima tunjangan di Amerika Serikat telah
menurun secara dramatis dalam beberapa tahun terakhir, program
kesejahteraan-untuk-kerja yang baru dipandang secara luas sebagai
keberhasilan besar. Namun, banyak studi tentang sistem baru Amerika tidak
optimis bahwa mereka yang tidak lagi menerima tunjangan kesejahteraan akan
dapat meningkatkan pendapatan mereka ke tingkat yang dapat diterima dan
secara permanen keluar dari kemiskinan. Namun demikian, banyak negara lain
juga mengadopsi program-program semacam ini dengan keyakinan bahwa
pendekatan 'bekerja lebih dulu' akan berhasil (Lodemal dan Trickey, 2001).
Popularitas pendekatan workfare di Utara telah menyebabkan para sarjana
seperti Jessop (1994) menyimpulkan bahwa negara kesejahteraan institusional
kini telah digantikan oleh negara workfare. Di negara-negara berkembang,
penggunaan dana sosial untuk mendorong perusahaan produktif individu
melalui kredit mikro dan skema serupa mencerminkan sesuatu dari ideologi etos
kerja ini.
(3) Pendekatan populis. Pendekatan normatif ketiga dalam kebijakan sosial
didasarkan pada ideologi populis yang menekankan keterlibatan 'rakyat' dan
nilai-nilai umum mereka, kepercayaan dan budaya dalam kesejahteraan sosial.
Meskipun konsep 'rakyat' tidak didefinisikan dengan baik, para pendukung
pendekatan populis percaya bahwa orang-orang daripada individu atau kolektif
membentuk inti masyarakat dan bahwa masyarakat terbaik adalah yang
mengakui dan memberikan ekspresi pada gaya hidup dan kepercayaan mereka.
Para pemimpin populis sering membedakan kebajikan orang-orang biasa dengan
kepentingan bisnis besar dan pemerintah yang, menurut mereka, berkonspirasi
untuk menggagalkan kesejahteraan rakyat. Banyak pemimpin politik populis
secara efektif menggunakan retorika anti-kemapanan untuk mendapatkan
dukungan pemilu dan mereka sering menganjurkan perluasan program sosial
yang melayani kebutuhan rakyat. Seringkali, mereka mempromosikan sentimen
nasionalis dan kadang-kadang terlibat dalam anti-imigran dan bentuk-bentuk
retorika etnis negatif lainnya yang menarik bagi masyarakat luas.
Gagasan populis juga menginformasikan gerakan sosial, yang muncul dari waktu
ke waktu untuk mengumpulkan dukungan rakyat yang tersebar luas untuk
tujuan sosial dan politik. Gerakan-gerakan ini sering terdiri dari kelompok dan
organisasi sosial yang dibentuk secara longgar, tetapi mereka bisa sangat efektif
dalam mendorong perubahan sosial. Banyak populis, juga dikenal sebagai
'komunitarian', percaya bahwa komunitas adalah lokus utama untuk kegiatan
masyarakat dan mereka menekankan pentingnya masyarakat dalam
mempromosikan rasa memiliki, mendorong integrasi dan memenuhi kebutuhan
sosial. Menurut Etzioni (1994), misalnya, kelompok-kelompok lokal dapat
meningkatkan kondisi sosial melalui potensi mereka untuk memperkuat hak dan
tanggung jawab individu sebagai anggota 'masyarakat'. Bersama-sama,
populisme dan komunitarianisme membentuk perspektif normatif yang sangat
penting yang telah memberikan pengaruh kuat dalam pemikiran kebijakan
sosial, khususnya di negara-negara berkembang di Selatan.
Kebijakan sosial juga telah dipengaruhi oleh ide-ide populis radikal yang terkait
dengan gerakan sosial dan kelompok revolusioner di banyak bagian dunia.
Penduduk radikal telah menggunakan taktik konfrontatif untuk menekan
pemerintah untuk mengatasi kesalahan, memperkenalkan reformasi sosial dan
memperluas ketentuan sosial. Di Amerika Serikat, juru kampanye seperti Saul
Alinsky (1946, 1971) memanfaatkan pengalaman mereka dalam
pengorganisasian politik untuk merumuskan proposal yang dapat digunakan
oleh pengorganisir masyarakat untuk membawa perubahan sosial. Ide-idenya
telah banyak diadopsi di banyak bagian dunia. Mereka juga telah diperluas oleh
banyak aktivis sosial yang hari ini mengadvokasi pemberdayaan dan
'penyadaran' dalam mengorganisir orang-orang biasa untuk memerangi
ketidakadilan sosial dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial. Yang paling
menonjol, pendidik Brazil Paulo Freire (1972) menganjurkan teknik pelatihan
literasi dewasa radikal sebagai alat untuk aksi politik yang lebih luas oleh akar
rumput untuk menekan keadilan ekonomi dan sosial (lihat Bab 5). Tentu saja,
tidak semua bentuk keterlibatan populis didasarkan pada konflik, dan beberapa
penyelenggara seperti Mahatma Gandhi dan Dr Martin Luther King telah menjadi
pendukung kuat perlawanan tanpa kekerasan.
Memang, beberapa sarjana telah menulis tentang bagaimana konsep
pembangunan itu sendiri mencerminkan kecenderungan populis yang kuat
(Kitching, 1982). Populisme tentu saja menjadi tema yang kuat dalam politik
pemilu di banyak negara berkembang dan, dalam bentuk nasionalisme, telah
memberikan pengaruh luas. Ini juga memberikan dasar normatif untuk
kebijakan sosial. Sebagai contoh, populisme adalah faktor yang jelas dalam
perluasan layanan sosial di Argentina selama masa Presiden Juan Peron dan
masih memberikan pengaruh pada kebijakan sosial di negara itu dan di negara-
negara Amerika Latin lainnya juga. Gagasan populis juga menginformasikan
kebijakan sosial Presiden Lyndon Johnson di Amerika Serikat pada 1960-an dan,
sebelumnya, telah mendorong pengenalan program sosial di bawah Gubernur
Huey Long dan saudaranya Earl K. Long di Louisiana.
Gerakan sosial telah membawa perubahan signifikan selama bertahun-tahun
dan, sebagai hasil dari upaya mereka, kebijakan sosial di banyak negara telah
banyak dimodifikasi atau diperluas. Gerakan perempuan telah memainkan peran
utama tidak hanya dalam menantang pengaturan patriarki tradisional dan
meningkatkan status perempuan tetapi dalam mengubah pendekatan kebijakan
sosial konvensional menuju pendidikan, perawatan kesehatan, kesejahteraan
anak dan kehidupan keluarga. Meskipun tidak dapat diklaim bahwa keuntungan
ini telah mengakhiri penindasan wanita, banyak yang telah dicapai. Demikian
pula, gerakan lingkungan tidak hanya menarik perhatian pada degradasi dunia
alami melalui industrialisasi, komersialisasi, dan konsumerisme tetapi juga telah
mengamankan reformasi kebijakan penting yang telah meningkatkan
kesejahteraan jutaan orang.
Program sosial berbasis masyarakat kini telah mapan dan membentuk bagian
integral dari sistem pelayanan sosial. Sebelumnya, pemerintah memanfaatkan
secara ekstensif fasilitas perumahan untuk merawat orang yang membutuhkan.
Orang-orang yang miskin, mereka yang cacat, anak-anak terlantar dan terlantar,
orang tua dan banyak kelompok miskin lainnya ditempatkan di lembaga-
lembaga dan dipisahkan dari masyarakat. Saat ini, layanan lebih mungkin
diberikan kepada orang yang membutuhkan di rumah mereka dan di komunitas
mereka. Selain itu, masyarakat sekarang lebih sering terlibat dalam penyediaan
layanan sosial. Negara-negara berkembang telah memberikan kepemimpinan
internasional dalam menunjukkan bagaimana masyarakat lokal dapat secara
aktif terlibat dalam kemitraan dengan pemerintah dalam menciptakan program
pendidikan, kesehatan, perumahan dan layanan sosial berbasis masyarakat.
Seringkali, program ini mengadopsi pendekatan productivist yang
menghubungkan program sosial dengan kegiatan pembangunan ekonomi.
Memang, itu adalah keterlibatan formatif masyarakat lokal dalam skema
berbasis komunitas semacam ini yang menciptakan model pengembangan
masyarakat yang sekarang begitu banyak digunakan di seluruh dunia tidak
hanya untuk mempromosikan kesejahteraan sosial di tingkat lokal tetapi untuk
meningkatkan pembangunan ekonomi masyarakat lokal (Brokensha dan Hodge,
1969; Dore dan Mars, 1981).
Inisiatif pengembangan masyarakat juga telah mengadopsi pendekatan aksi yang
lebih radikal yang menggabungkan ide-ide seperti 'penyadaran' dan
pemberdayaan masyarakat dalam penyediaan program sosial masyarakat
(Freire, 1972; Kane, 2001). Berangkat dari model pengembangan masyarakat
tradisional yang diarahkan oleh Negara, program-program ini dikelola oleh
masyarakat setempat sendiri atau dengan dukungan aktivis lokal dan lembaga
non-pemerintah. Sementara mereka dapat mencari dukungan dari pemerintah
dan lembaga pendanaan internasional, mereka menekankan perlunya tata kelola
lokal dan keterlibatan masyarakat dalam pemberian layanan.
Namun, penting untuk menyadari bahwa populisme juga menawarkan dasar
normatif untuk pendekatan kesejahteraan sosial yang mungkin tidak dipuji oleh
semua pemikir kebijakan sosial progresif. Misalnya, nasionalisme, sebagai
bentuk populisme, menekankan peran layanan sosial pemerintah dalam
menciptakan kohesi nasional dan memperkuat kapasitas masyarakat untuk
melawan ancaman eksternal. Selama tahun 1930-an, pemerintah Nazi di Jerman
memperluas ketentuan sosial untuk mempromosikan kesehatan, vitalitas, dan
kesejahteraan dari apa yang disebutnya sebagai bangsa Arya. Mereka yang
dikecualikan dari definisi pemerintah tentang kewarganegaraan nasional,
seperti orang Yahudi, orang Rumania, orang Slavia, gay, dan lainnya tidak hanya
ditolak aksesnya ke layanan-layanan ini tetapi pada akhirnya menjadi korban
kengerian genosida terhadap pengecualian. Tang (2000) juga telah mencatat,
misalnya, bagaimana ketentuan kesejahteraan sosial dalam kasus 'harimau' Asia
Timur telah berpendapat sebagian didorong oleh tujuan politik nasionalistik.
Ideologi populis dan nasionalis sering dikaitkan dengan advokasi nilai-nilai dan
kepercayaan tradisional rakyat. Dalam waktu yang lebih baru, dengan
kebangkitan gerakan Islam, tradisionalisme telah menjadi pengaruh normatif
penting dalam kebijakan sosial. Pemerintah Iran, Pakistan dan beberapa negara
Muslim lainnya telah memodifikasi kebijakan sosial mereka dengan mengganti
pendekatan Barat yang sudah ada dengan ketentuan Alquran. Mungkin contoh
yang paling ekstrem adalah pemerintah Taliban di Afghanistan. Tradisionalisme
telah memperluas ketentuan layanan sosial dan menginformasikan dimensi lain
dari kebijakan sosial di negara-negara ini juga. Kebijakan yang berkaitan dengan
perkawinan dan perceraian, pendidikan wanita dan masalah keluarga lainnya,
semakin banyak dibentuk oleh ajaran Islam. Tentu saja, kebijakan sosial di
beberapa negara seperti Arab Saudi secara historis mencerminkan kepercayaan
tradisional (Dabbagh, 1993).
Kecenderungan serupa yang menegaskan kembali nilai-nilai tradisional dalam
kebijakan sosial dapat diidentifikasi di negara-negara lain seperti India di mana
kepercayaan Hindu dipromosikan dengan lebih giat oleh gerakan sosial populer.
Di Asia Timur, telah dikemukakan bahwa keberhasilan ekonomi dari empat
'harimau' (Taiwan, Korea Selatan, Singapura dan Hong Kong) dapat dikaitkan
dengan nilai-nilai tradisional dari kerja keras, penghematan dan kohesi keluarga
yang terkait dengan Konfusianisme (Jones, 1993; Tang, 2000). Di Amerika Latin,
ajaran Katolik tradisional, di bawah tekanan berat Vatikan, kembali ditekankan
sejak akhir 1980-an. Ini telah membantu mengurangi dampak gereja radikal dan
Teologi Pembebasannya, yang sangat berpengaruh selama tahun 1970-an dan
awal 1980-an, dan kritis dalam pembentukan gerakan 'pendidikan populer'
kontemporer (Kane, 2001).
Di Amerika Serikat, tradisionalisme telah menemukan ekspresi dalam tulisan
beberapa sarjana kebijakan sosial seperti Olasky (1992) dan Tanner (1996) yang
percaya bahwa pemerintah harus menghapuskan layanan sosial karena ini
dianggap tidak sesuai dengan nilai-nilai budaya tradisional Amerika. Olasky
berpendapat bahwa gereja dan badan amal secara historis berfungsi untuk
membantu mereka yang membutuhkan dan bahwa pemerintah harus
mengambil langkah untuk mendorong mereka untuk sekali lagi memainkan
peran tradisional mereka. Gagasan-gagasan ini sangat menarik bagi Presiden
George W. Bush yang telah menciptakan lembaga pemerintah Federal baru yang
dikenal sebagai Kantor Layanan Berbasis Iman yang, diharapkan, akan
merevitalisasi amal keagamaan.
Menuju Kebijakan Sosial yang Holistik
Tiga pendekatan normatif utama yang dibahas di atas semuanya berkontribusi
pada munculnya gagasan kebijakan sosial yang lebih luas dan mencakup semua.
Berpikir dalam bidang ini mempertahankan penyediaan jaring pengaman dan
layanan sosial sebagai komponen sentral dan penting dari kebijakan sosial.
Beberapa kritikus berpendapat, memang, bahwa pembuat kebijakan terus
terlalu menekankan residualisme karena memungkinkan mereka (terutama
donor internasional) untuk 'memproyeksikan' kebijakan sosial (Tendler, 2003).
Namun, gagasan kebijakan sosial jelas telah berkembang secara substansial
untuk memasukkan mata pencaharian dan pendekatan berbasis hak untuk
pengentasan kemiskinan dan pemenuhan kebutuhan dasar. Kebijakan sosial
'Holistik' dengan demikian memasukkan unsur-unsur paradigma statist,
enterprise, dan populist. Dari statisme muncul pengakuan akan pentingnya
pemerintah pro-aktif yang terus-menerus melakukan investasi ekonomi dan
sosial dan mengatur sektor swasta sambil memenuhi kebutuhan dasar
masyarakat dan menjamin kebebasan mendasar. Pendekatan usaha menekankan
perlunya melindungi kelompok-kelompok rentan dengan langkah-langkah anti
kemiskinan yang dirancang khusus dan untuk meningkatkan efisiensi
penyediaan layanan melalui penggunaan insentif ekonomi. Semakin banyak,
penerapan strategi berbasis pasar yang sehat secara ekonomi dipandang sebagai
elemen penting dalam proyek-proyek yang menghasilkan pendapatan untuk
memperkuat mata pencaharian. Tradisi pembangunan populis menggarisbawahi
sentralisasi mobilisasi komunitas aktif yang dimediasi melalui sejumlah institusi
sebagai sarana untuk mengartikulasikan kebutuhan masyarakat dan
meningkatkan partisipasi mereka dalam proses perancangan dan implementasi
kebijakan.
Tidak ada yang meragukan fakta bahwa pendekatan-pendekatan ini terus
mewakili perbedaan ideologis, dan seringkali bertentangan, dengan tantangan
dalam mengatasi kemiskinan dan kekurangan. Sementara mereka berbagi jalan
tengah, mereka mewakili persepsi yang sering bertentangan tentang bagaimana
dunia bekerja dan bagaimana masalah-masalahnya ditangani sebaik-baiknya.
Meskipun demikian, dapat juga dikatakan bahwa saat ini ada wacana dan
tindakan pembangunan yang lebih besar menerima kebijakan sosial sebagai
aktor serba guna yang melakukan berbagai peran sesuai dengan skenario yang
berbeda. Ada, bisa dibilang, pemahaman yang lebih umum tentang kebijakan
sosial sebagai gagasan multidimensi yang ditujukan untuk mengatasi beragam
kebutuhan sosial dengan cara yang beragam. Meskipun mungkin terlalu dini
untuk berbicara tentang kebijakan sosial 'globalisasi', tidak diragukan ada
perkawinan macam dalam hal teori, kebijakan dan praktik kebijakan sosial.
Beberapa ide dasar ini disatukan dalam Tabel 1.1 dalam hal teori normatif dan
implikasinya untuk mendefinisikan pemain terkemuka, khalayak target dan
kombinasi kebijakan yang dianggap tepat untuk mengatasi masalah dalam
konteks tertentu.
Namun, bagaimanapun, ujian akhir dari formulasi kebijakan sosial yang baru
terletak pada seberapa efektif pendekatan tersebut terbukti secara efektif dalam
mengatasi kemiskinan dan perampasan. Dalam analisis akhir, tidak peduli
bagaimana kebijakan didefinisikan ulang dan dikemas ulang, komitmen politik
diperlukan di tingkat domestik dan internasional untuk secara serius mengatasi
masalah sosial ini dan mengalokasikan sumber daya dengan tepat. Dalam kasus
Amerika Latin, misalnya, merek 'Kebijakan Sosial Baru' neoliberal yang
melibatkan 'campuran pragmatis penyediaan Negara, solusi swadaya, inisiatif
swasta dan bantuan LSM' berhasil selama 1990-an dalam menetralkan kritik.
Namun itu belum menghadapi masalah mendasar dari ketidakadilan dalam
distribusi kekuasaan dan kekayaan atau kemiskinan yang terus-menerus,
menimbulkan ketegangan politik yang telah meledak menjadi kekerasan di
negara-negara seperti Venezuela, Meksiko, Bolivia dan Ekuador (Abel dan Lewis,
2002).
Sisa dari jilid ini akan mengeksplorasi lebih detail berbagai dimensi kebijakan
sosial untuk pembangunan. Bab 2 akan mengkaji konsep kemiskinan dan
pengucilan sosial dan implikasi kebijakan untuk mengatasi masalah ini di
Selatan. Bab 3 mempertimbangkan perubahan pendekatan untuk pembangunan
pedesaan dalam evolusi dari modernisasi menuju pendekatan kebijakan mata
pencaharian yang berkelanjutan, sementara Bab 4 menganalisis pembangunan
perkotaan dan kebijakan sosial. Hubungan antara pendidikan dasar dan
pembangunan sosial dibahas dalam Bab 5, sementara Bab 6 melihat perubahan
kebijakan kesehatan dan kematian bertahap dari perawatan kesehatan primer
dalam konteks liberalisasi ekonomi. Bab 7 dan 8 masing-masing memeriksa
pekerjaan sosial dan kebijakan jaminan sosial di negara berkembang. Akhirnya,
Bab 9 mengeksplorasi kontribusi spesifik dari bantuan pembangunan luar negeri
untuk memajukan agenda kebijakan sosial.

Bacaan yang disarankan

Sumber-sumber berikut menawarkan diskusi tentang tema-tema utama dalam bidang
kebijakan sosial yang berkembang di negara-negara berkembang.

 Mkandawire, T. (ed.) (2003) Policy in a Development Context. Geneva: UNRISD.

Ini menyatukan serangkaian makalah yang muncul dari proyek penelitian dengan
judul yang sama, berjalan dari tahun 2000-05. Tema utamanya adalah kebijakan
sosial dalam kaitannya dengan ekonomi makro, negara-negara industri maju,
demokratisasi, globalisasi, dan gender.
 Midgley, J. (1997) Social Welfare in a Global Context. London: Sage. This book
provides a comprehensive overview of social welfare policies and programmes in
the interna- tional context. It contains chapters dealing with applied international
social welfare paying attention to the contribution of social work and social
development.
 Midgley, J. (1995) Social Development: The Developmental Perspective in Social
Welfare. London: Sage. A discussion of the social development approach to
harmonizing economic and social policies in the development process.
 Yeates, N. (2001) Globalization and Social Policy. London: Sage. A succinct and
readable analysis of globalization, its impact on social policy formulation and
implementation, set against the continuing power of the State.
 Kennett, P. (2001) Comparative Social Policy: Theory and Research. Milton
Keynes: Open University Press. Intended as a textbook, this useful volume offers
an insightful account of globalization, social policy and social development
around the world. 


Normative theories and their social policy implications

Social policy Main Actors Target Social Policy

traditions in Groups/Goals Implication
normative theory
Statist Approach Central State (top- Household welfare Incrementalism
down) (South)
Welfare state
(North)
Statutory social
services
Citizenship rights
Enterprise Market Individual Supports Residualism

Approach Safety nets/social
funds
Means-testing
Privatization/quasi-
markets
Welfare-to-work
Populist Approach The People Community Community
(bottom-up) advancement development
Communitarianism
Conscientization

Social movements
Indigenous
knowledge/values

Holistic Approach

Actors Target Groups/Goals Policies

 State (central,  Individual, household,  Basic social
decentralized) community
 services
(health, education,

  Enhancement of well- housing, social security)
 Civil society being for all,  Safety nets/social funds
(NGOs, enhancement of human  
Sustainable livelihoods
communities, capital, international support
social competitiveness of  Cross-sector approach
movements) labour, building social  
Entitlements, social rights,
 Private business cohesion and combating capabilities
sector exclusion (by class,  Participatory/inclusive
Acc
(domestic, gender, ethnicity ountability
supra-national,
transnational)
 
International
development
institutions
(multilateral,
bilateral, UN
agencies,
regional bodies)