Unidad I – Referente conceptual de las políticas públicas

1.1 La diferencia entre política y políticas públicas

Harold D. Lasswell (1951)1 fue el primer académico que abordó el concepto de política pública, y el
que analizó la articulación sistémica entre la Ciencia Política y las decisiones de gobierno o
acciones públicas. Su programa de investigación “el conocimiento del proceso de la política y en el
proceso de la política” buscó articular sistemáticamente, ciencia (interdisciplinaria) y decisión
(democrática) de gobierno. Este programa pretendió ser una respuesta a la fragmentación de las
ciencias sociales y la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones
públicas (Aguilar, L. 1992: pag. 39).

Como parte de este análisis se identificó la diferencia entre política, la política y las políticas
públicas (en Inglés Politics, polity, policy), como sigue:

• Politics (hacer política) hace referencia al juego cotidiano de actores por espacios de
poder e influencia.
• Polity (institucionalidad) se refiere al ámbito de gobierno, y a la distribución de poder
en la sociedad.
• Policy (política pública), son los procesos, las acciones, decisiones u omisiones por parte
de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos.

Las políticas públicas son los elementos de un proceso más amplio de regulación política y de
legitimación en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver las políticas públicas
únicamente como un conjunto de estrategias organizacionales, sino que es necesario ir más allá de
esto para mostrar que las políticas públicas son un elemento de participación política que
interactúa con las formas tradicionales de participación política. Esta perspectiva permite vincular
las políticas públicas, a las dinámicas y a los actores de la política (politics) y a los procesos e
interacciones que participan en la formación y evolución de la polity, es decir, de la forma como se
gobiernan las sociedades humanas. (André, Roth 2009: págs. 54 y 55)

En este sentido para conocer la diferencia entre una política pública y otro instrumento de gestión
pública, es importante revisar sus características de calidad, tal como aparece en el siguiente
acápite.

1
Luego desarrollado por Jones en 1970.
1.2 Características de las políticas públicas

Las características de calidad que debe tener una política pública, según Stein, E. y Tommasi, M
(2006: 396,397) son seis:

Estabilidad: en la medida en la que las políticas son estables en el tiempo, pero no se debe
confundir estabilidad con rigidez. Contar con políticas estables no significa que las políticas no
puedan cambiar en lo absoluto, sino más bien que los ajustes respondan a cambios de las
condiciones económicas o a inconsistencias de las políticas, más que al proceder político.

Adaptabilidad: considerar que es posible ajustar las políticas cuando éstas fallan o cuando las
circunstancias cambian. Esta es la otra cara de la moneda de la estabilidad. Las políticas deben
ser lo bastante flexibles para poder responder a los cambios pero no tanto que sean susceptibles
de manipulaciones políticas.

Coherencia y coordinación. La política en cierta medida debe identificar políticas afines y son
producto de medidas bien coordinadas.

Calidad de implementación y ejecución: más de una política bien concebida ha quedado

abandonada en el camino a causa de una aplicación precaria. Cuán bien se aplique y se haga
cumplir una política, depende mucho de la existencia de una burocracia capaz e independiente y
de un poder judicial fortalecido.

Orientación hacia el interés colectivo: la medida en la que las políticas procuran el interés público
¿promueven las políticas el bienestar general o canalizan beneficios privados hacia individuos,
facciones o regiones específicas? Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad,
ya que los miembros de la élite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones
políticas y hacer que los favorezcan, apartándolas del interés general.

Eficiencia. La medida en que las políticas responden a la asignación más productiva de recursos
escasos. Esta característica va de la mano con el grado en el que se tiene en cuenta al público, ya
que favorece a sectores específicos en detrimento del interés general constituye por lo general
una asignación ineficiente de recursos.
Las características antes mencionadas –principalmente la estabilidad, la adaptabilidad y la
coherencia y coordinación-, contribuirán a la toma de decisión para determinar si la política
pública en formulación cumple con las características antes mencionadas o si corresponde
formular otro tipo de instrumento de gestión.

1.3 Qué es un problema público

Fuente: https://www.istockphoto.com/es/vector/trabajo-personas-con-signos-de-pensamiento-de-dibujos-
animados-gm869330064-144777593

Un problema público se entiende a partir de la distancia que existe de una situación dada que se
considera deficiente y que afecta negativamente a toda la población, segmentos o sectores de la
población en determinado territorio (Becker, G, 1995 y Segeplán, 2015 y 2017).

Para su identificación, debe de contar con las siguientes características:

• Carencia objetivas de la sociedad, lo cual puede ser verificable a través de análisis e

información primaria y secundaria.
• Cuando actores con poder e influencia califican un problema público, es decir tienen la
capacidad de movilizar actores para identificar el problema.
• Cuando se hace visible el problema público y se instala en la agenda pública. Se debe evaluar
al ente rector que intervendrá en la solución del problema; si existe un marco legal y
normativo cuya observancia debe cumplirse.
 Fuente: ver en: http://gestara.org/wp-content/uploads/2015/03/manotas.jpg

1.4 Definición de políticas públicas

Varios son los autores que proponen una definición sobre políticas públicas, cuya diferencia
responde a los enfoques, ángulo de análisis o punto de observación de las mismas, en este sentido
se pueden analizar desde la Sociedad; desde el Estado y las teorías mixtas o intermedias (Estado y
Sociedad). Para el autor Roth, A (2006) analiza lo siguiente:

“Teorías centradas en la sociedad, el Estado es considerado como una variable

dependiente de la sociedad, es el estado de las relaciones de fuerza entre, según unos, las
diferentes clases, fracciones de clase o naciones, y según otros, entre individuos y grupos
que determina la elección de las políticas desarrolladas por la institución estatal.

Por otro lado, las teorías centradas en el Estado, tiende a ser independiente de la sociedad.
El Estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de servicios. La
acción pública es principalmente un resultado de las elecciones realizadas por los decisores
políticos y por los altos funcionarios públicos. En estas teorías, son los individuos y los
grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en
materia de política pública.

Por último, Las teorías mixtas o intermedias, tratan de situarse en una posición mediana
frente a los dos grupos anteriores, rechaza por un lado el racionalismo economicista o
social que predomina en el primer grupo y por el otro lado, se niega a ver a la sociedad
como sometida a un Estado. Este enfoque intenta tomar en consideración distinciones y
variaciones de factores internos y externos en su explicación de acción pública y políticas
públicas. El análisis desde esta posición teórica permite desarrollar investigaciones a partir
de posiciones más abiertas y por lo tanto más susceptibles de realizar aportes novedosos”.
A continuación, se presentan algunas definiciones de políticas públicas que parten desde
diferentes enfoques: Estado/Gobierno; Sociedad; y Estado-Sociedad:

El autor Meny y Thoening (1986) las define como, la acción de las autoridades públicas en el seno
de la sociedad, la cual se transforma en un programa de acción de una autoridad pública. Por su
parte Lahera (2008), indica que, Las políticas públicas pueden definirse como un curso de acción y
flujo de información relacionado con un objetivo público, definido en forma democrática, las que
son desarrollados por el sector público, y frecuentemente con la participación del sector privado.
El autor Vargas (1999), las define como, conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del
régimen político, frente a situaciones sociales problemáticas y que buscan la resolución de las
mismas o llevarlas a niveles manejables. Para Graglia (2004), las políticas públicas son proyectos y
actividades que un Estado gestiona a través de un gobierno y una administración pública, a los
fines de satisfacer necesidades de una sociedad. Para Roth (1992), son un conjunto conformado
por uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables y por medios y acciones
que son tratados, por lo menos parcialmente por una institución u organización gubernamental
con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar
una situación percibida como insatisfactoria o problemática.

Para Guatemala, y según lo establecido en la Guía para Formulación de Políticas Públicas de

Segeplán (2015), la definición de política pública adoptada según el contexto guatemalteco es la
siguiente:

“las políticas públicas constituyen cursos de acción estratégica del Estado y del gobierno,
basadas en la participación y legitimidad ciudadana, los marcos jurídicos y políticos
nacionales e internacionales, orientadas a proporcionar el bienestar y el goce de los
derechos humanos de la población guatemalteca en su diversidad y en los diferentes
niveles de organización del territorio nacional, sobre la base de los diferentes instrumentos
de gestión pública y el sistema de planificación nacional que favorezcan procesos efectivos
de coordinación, transparencia, seguimiento, monitoreo y evaluación, así como de
rendición de cuentas”.
Las anteriores definiciones tienen una mirada complementaria, ya que permiten identificar la
existencia o característica de una política pública, entre las cuales se pueden mencionar:

• Intervención de las autoridades públicas legítimas.

• Satisfacer las necesidades de una sociedad y garantizar el bien común.
• Consenso y decisión de los actores involucrados de dar respuesta o no a una situación
problemática.
• Definición de objetivos y proceso.

Fuente: ver en: https://rimisp.org/wp-content/uploads/2015/06/mejor_politica_publica_dialogando-300x217.jpg

1.4 El rol del Estado y las políticas públicas en Guatemala

En Guatemala, las políticas públicas tuvieron un auge a partir de la transición a la democracia en

Guatemala y con la negociación y firma de los Acuerdos de Paz en 1996. En dicha transición se
establece una nueva Constitución de la República de Guatemala, basada en derechos y se
negocian los Acuerdos de Paz, los cuales proponían lineamientos para atender la principal
problemática social del país de manera incluyente y equitativa, así como fortalecer la participación
ciudadana.

Esto se tradujo en una oportunidad para participar activamente en el quehacer del gobierno,
particularmente en la identificación de las principales necesidades y problemas de la población, así
como las posibles alternativas de solución a los mismos; donde las políticas públicas son el
principal instrumento de gestión, diálogo y consenso, entre Estado y Ciudadanía para atender los
problemas de interés público identificados, en función del bien común.
El papel del Estado en términos de su gestión mediante políticas públicas se empieza a concebir en
la Constitución Política de la República de Guatemala, principalmente en los artículos 2, 183 m),
191 c), 225, 134 a), en dichos artículos se definen las instituciones, los responsables y procesos
vinculados a la planificación y gestión de las políticas públicas; los artículos mencionados
establecen lo siguiente:

• El Estado tiene como fin supremo la realización del bien común y es su deber
garantizar a los habitantes el desarrollo integral.
• Es función del Organismo Ejecutivo mediante la figura de Presidencia de la
República, el coordinar a través del Consejo de Ministros la política de desarrollo
de la nación.
• Es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural el que tiene a su cargo la
formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural y así como la de
ordenamiento territorial.
• Los municipios y todas las entidades descentralizadas y autónomas deben
coordinar su política con la política general del Estado y en su caso, con la especial
del ramo a que corresponde.

Por su parte la Ley del Organismo Ejecutivo –LOE- (114-97) reitera y establece roles específicos en
materia de la gestión del Estado por políticas públicas, lo cual se señala en sus artículos 2, 23 y 27
c) 17 y 18, siendo estos:

• Al Organismo Ejecutivo le compete la formulación y ejecución de las políticas de

gobierno, con las cuales deben coordinarse las entidades que forman parte de la
administración descentralizada.
• Agrega que los Ministros son los rectores de la política pública correspondiente a
las funciones sustantivas de cada ministerio y que es atribución general de dichos
funcionarios planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de su sector, en
coherencia con la política general de gobierno, salvaguardando los intereses del
Estado.
• Establece que el consejo de Ministros debe discutir y proponer al Presidente de la
República su parecer sobre las políticas, planes y programas de gobierno.
 • Señala que para fines de diseño y gestión de acciones y políticas, así como la
discusión y formulación de propuestas que atañen a más de un ministerio, podrán
funcionar gabinetes específicos.

Otros marcos legales son:

Ley de Descentralización (14-2002); Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (11-2002); y

Código Municipal (12-2002); estas leyes son conocidas como las leyes de participación ciudadana,
ya que contemplan mecanismos de participación y gestión. Por su parte la Ley Orgánica del
Presupuesto (101-97), establece la participación en la formulación de la política financiera para el
sector público.

1.5 Principales modelos de análisis de políticas públicas

En el campo de análisis de las políticas públicas, se han desarrollado diferentes marcos de análisis
que intentan, en diferente grado, combinar varias perspectivas paradigmáticas y teóricas.

Para Roth, N (2008) existe una distinción entre lo que es una teoría, un marco o enfoque y un
modelo:
“Una teoría, es un conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que establecen
relaciones causales y propuestas interpretativas sobre el estado del mundo y sus
transformaciones.
Un marco (o un enfoque), estructura las relaciones entre diferentes variables y las teorías
se desarrollan al interior de un marco.
Un modelo se inscribe en una teoría y ésta, en conjunto con otras teorías, hace parte de un
marco de análisis”.
En el siguiente cuadro No. 1 se presentan los principales marcos o modelos de análisis de las
políticas públicas:
Cuadro No. 1. Principales modelos de análisis de Políticas Públicas

Modelo Descripción
Modelo secuencial o ciclo de la política pública En este modelo, la política pública se analiza subdividida en
varias etapas que se pueden estudiar de manera separada.
Etas etapas son: Identificación del problema; identificación
de soluciones; toma de decisión; implementación y
evaluación.

Modelo Advocacy Coalitions Framework Este modelo busca integrar en el estudio de la

implementación, el papel de las informaciones técnicas en
los procesos de la política.

Marco Institutional Analysis and Development Este marco pretende integrar la dimensión cultural en su
explicación de las políticas públicas.

Marco de Análisis por el Referencial Este marco parte de la idea de entender las políticas públicas
como configuraciones de actores. Hace énfasis en tres
elementos: el problema de la racionalidad de los actores; el
papel de la administración pública y las redes de actores.

Marco de análisis narrativo de Emery Roe
Este marco de análisis parte de la consideración de que los
relatos son usualmente utilizados para describir y analizar las
controversias de políticas públicas, que representan por sí
mismos una fuerza, que debe ser considerada
explícitamente.

Fuente: Información tomada de Roth D, N (2008). El análisis de políticas públicas y sus múltiples abordajes teóricos ¿una
discusión irrelevante para América Latina?

Los modelos y marcos del cuadro anterior, representan diferentes perspectivas teóricas y
metodológicas para el análisis de la política pública, lo cual evidencia los diferentes elementos a
tomar en consideración para dicho análisis lo que enriquece la comprensión de la realidad política,
social, económica, cultural de donde emergen los distintos problemas de política pública y las
distintas perspectivas de abordaje de los actores.

Para este curso utilizaremos el modelo secuencial o ciclo de la política pública, modelo
inicialmente sugerido por Lasswell (1956) y luego desarrollado por Jones (1970), el cual permitió
iniciar con el análisis de política pública como objeto de estudio en el campo académico. Este lo
desarrollaremos en la Unidad II. Ver gráfico 1.
 Gráfico 1. El ciclo de la política pública

Identificación del
Problema

Identificación de
Evaluación
soluciones

Implementación toma de decisión

Fuente: Segeplán (2017)

En el módulo II se desarrollarán las cinco fases o etapas del ciclo de una política pública, sus
herramientas y resultados.