Planejamento e Orçamento Governamental

Ministério do desenvolvimento social
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO
Planejamento e
Orçamento
Governamental
Brasília, 2018
Ministério do desenvolvimento social
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO
Planejamento e
Orçamento
Governamental
Brasília, 2018
Expediente
Presidente da República Federativa do Brasil
Michel Temer
Ministro do Desenvolvimento Social

Alberto Beltrame
Secretária Executiva
Tatiana Barbosa de Alvarenga
Secretário de Avaliação e Gestão da Informação

Vinícius Botelho
Secretário Nacional de Renda de Cidadania

Tiago Falcão
Secretária Nacional de Assistência Social

Maria do Carmo Brant de Carvalho
Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

Caio Rocha
Secretário Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano

Halim Antonio Girade
Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva

Vinícius Botelho
Expediente: Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. SUBSECRETÁRIO DE

PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO: Ayrton Galiciani Martinello; SUBSECRETÁRIA ADJUNTA DE PLANEJAMENTO E
ORÇAMENTO: Sandra Yoko Sato; COORDENADOR-GERAL DE PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO: Marcos de Souza e Silva;
COORDENADOR-GERAL DE ORÇAMENTO E FINANÇAS: Caio Luiz Davoli Brandão; COORDENADOR-GERAL DE OR-
GANIZAÇÃO E INOVAÇÃO INSTITUCIONAL: Carla Beatriz de Paulo
© Ministério do Desenvolvimento Social
Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento
Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social.

Planejamento e Orçamento Governamental. -- Brasília, DF: Ministério
do Desenvolvimento Social; Subsecretaria de Planejamento e Orçamento,
2018.

97p. ; 23 cm.

1. Finanças públicas, Brasil. 2. Orçamento público, Brasil. 3. Planejamento

público, Brasil. 4. Plano plurianual, Governo Federal, Brasil. 5. Participação social.
6. Administração pública. I. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento.
CDU 336(81)
Coordenação Editorial: Gustavo Vellozo e Carla Beatriz de Paulo
Equipe de apoio:
Analista de Políticas Sociais: Gustavo Vellozo e Gustavo Sousa
Bibliotecária: Tatiane Dias
Projeto Gráfico e Diagramação: Tarcísio Silva
Capa: Tarcísio Silva
Revisão: Tikinet Edição LTDA
Revisão Técnica: Caio Luiz Davoli Brandão, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares
Goulart, Marcelo Dias da Costa, Márcio Masakazu Higa, Marcos de Souza e Silva, Rafael
Ferreira Rocha Monteiro, Roseli Faria e Wesley Alexandre Tavares.
Colaboradores: Diogo Rocha Cenci, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares Goulart,
Rodrigo Morais Lima Delgado e Roseli Faria.
Ministério do Desenvolvimento Social

Subsecretaria de Planejamento e Orçamento
Esplanada dos Ministérios Bloco A, 7º andar, Sala 740 CEP: 70.054-906
Brasília DF – Telefones (61) 2030-1490 http://www.mds.gov.br
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SUMÁRIO
AULA 1. PLANEJAMENTO PÚLICO.............................................................................................8
1. O planejamento governamental.............................................................................................8
2. O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA).....................................................................11
3. A estrutura do PPA 2016/2019..............................................................................................12
3.1 As dimensões do Plano.............................................................................................................................12
3.2 Programas Temáticos ..............................................................................................................................13
3.3 Objetivos.......................................................................................................................................................13
3.4 Metas .............................................................................................................................................................14
3.5 Iniciativas .....................................................................................................................................................15
3.6 Indicadores............................................................................................................................................... ...16
3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019................................................................................16
4. Conclusão.................................................................................................................................16
Referências Bibliográficas.............................................................................................................................19
AULA 2. PLANEJAMENTO PÚLICO..........................................................................................20
1. Funções e dimensões do orçamento público.....................................................................20
2. Evolução do orçamento público..........................................................................................23
2.1. Orçamento clássico ou tradicional.....................................................................................................23
2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações...........................................................................23
2.3. Orçamento-Programa............................................................................................................................23
3. Princípios orçamentários......................................................................................................24
3.1. Princípios orçamentários clássicos....................................................................................................24
3.2. Princípios orçamentários modernos................................................................................................25
4. O marco legal do orçamento público no Brasil.................................................................26
4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).......................................................................................26
4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)......................................................................................................27
5. Alterações orçamentárias............................................................................................................29
6. O funcionamento do orçamento impositivo........................................................................31
Referências Bibliográficas............................................................................................................................32
AULA 3. RECEITA PÚLICA..........................................................................................................20
1. O que é receita pública?........................................................................................................34
1.1. Receitas orçamentárias ?........................................................................................................................35
1.2. Ingressos extraorçamentários ?..........................................................................................................35
2. Estágios da receita orçamentária ?.....................................................................................35
3. O que são tributos?................................................................................................................36
4. Classificações da receita orçamentária..............................................................................37
4.1. Classificação por natureza de receita..............................................................................................38
4.2. Classificação por Categoria Econômica........................................................................................38
4.3. Origem........................................................................................................................................................39
4.4. Espécie.......................................................................................................................................................39
4.5. Desdobramentos para identificação de peculiaridades da receita.....................................41
4.5.1. Tipo............................................................................................................................................................41
4.6. Classificação por Identificador de Resultado Primário...................................................42
4.7. Classificação por Fonte/Destinação de Recursos.....................................................................42
4.8. Classificação por Esfera Orçamentária.........................................................................................43
AULA 4. DESPESA PÚLICA..........................................................................................................20
1. A classificação orçamentária da despesa.............................................................................46
1.1. Programação Qualitativa........................................................................................................................47
1.1.1. Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária.................................................................48
1.1.2. Classificação Institucional..................................................................................................................48
1.1.3. Classificação Funcional.......................................................................................................................49
1.1.4. Estrutura Programática.......................................................................................................................50

2. Programação Quantitativa..................................................................................................53
2.2. Classificação por Natureza da Despesa...........................................................................................53
2.2.1. Categoria Econômica...........................................................................................................................54
2.2.2. Grupo de Natureza da Despesa.....................................................................................................54
2.2.3. Modalidade de Aplicação.................................................................................................................55
2.2.4. Elemento de Despesa........................................................................................................................56
2.3. Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC)..................................................57
2.4. Identificador de Uso (Iduso)...............................................................................................................57
2.5. Identificador de Resultado Primário.................................................................................................58
AULA 5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DA DESPESA...............................20
1. Detalhamento dos créditos orçamentários........................................................................63
1.1. Fonte de Recursos....................................................................................................................................64
1.2 Natureza da Despesa (ND)....................................................................................................................64
1.3. Unidade Gestora Responsável (UGR)..............................................................................................65
1.4. Plano Interno (PI).....................................................................................................................................65
2. Descentralização de créditos orçamentários....................................................................65
2.1. Destaque.....................................................................................................................................................66
2.2. Provisão......................................................................................................................................................66
3. Estágios da despesa.....................................................................................................................66
4. Restos a pagar................................................................................................................................67
5. A execução orçamentária e o cumprimento das metas fiscais................................................68
AULA 6. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO.........20
1. O que é participação?...........................................................................................................70
2. A experiência do orçamento participativo nos municípios brasileiros..........................73
2.1. Como funciona o orçamento participativo?...................................................................................74
3. Os conselhos gestores de políticas públicas....................................................................76

3.1. As conferências nacionais.....................................................................................................................77
3.2. O Fórum Interconselhos........................................................................................................................78
4. Mecanismos de participação no Plano Plurianual........................................................................79
4.1. Monitoramento de agendas transversais no PPA............................................................................80
AULA 7. O PAPEL DO CONTROLE NO PLANEJAMENTO E NO ORÇAMENTO PÚBLICO....20
1. O controle institucional..........................................................................................................84
1.1. O controle externo....................................................................................................................................86
1.1.1. O Controle Externo nos estados, municípios e no Distrito Federal.....................................90
1.2. O controle interno....................................................................................................................................91
1.3. Ministério Público.....................................................................................................................................94
2. O Controle Social...................................................................................................................94
2.1. O TCU e o controle social.....................................................................................................................94
2.2. A CGU e o Controle Social...................................................................................................................95
Referências Bibliográficas...........................................................................................................................96
Sítios eletrônicos.............................................................................................................................................97
Aula 1
Planejamento
Público
Objetivos:
Os objetivos da aula 1 são que você seja capaz de:
»» compreender os conceitos relacionados ao planejamento público,

com destaque para suas funções, limitações e dimensões; e
»» conhecer a estrutura do Plano Plurianual (PPA) do Governo Fe-

deral e aprender sobre seu processo de construção e gestão.
1. O planejamento governamental
Planejar, em qualquer das suas formas e possibilidades, significa pensar em um
objetivo, levando em consideração as incertezas e consciente de que muito do
que virá não foi sequer mapeado no processo. Projeta-se para um momento
do futuro alguma ideia, intenção ou ação que depende de uma série de fatores
para se concretizar.
Uma armadilha que devemos evitar a todo custo é a de comparar de forma

direta o planejamento governamental com o planejamento da esfera pessoal.
Ao longo dessa aula temos de manter clara a ideia de que planejar, em um
ambiente público, é um ato técnico e político. Técnicas e metodologias são im-
portantes, mas a influência do ambiente político é sempre relevante e muitas
vezes determinante para o processo e seu resultado.
A administração pública das três esferas de governo é o conjunto de insti-

tuições que existe para traduzir em entregas de bens e serviços a proposta
eleitoral vencedora em um ambiente de estado democrático de direito. Ao se
pensar em uma estrutura atual, capaz de fazer frente aos desafios complexos de
nossa sociedade, não é possível conceber uma gestão baseada no improviso, na
adoção de medidas sem que antes tenham sido avaliados os cenários e as con-
sequências das escolhas feitas, tanto na esfera administrativa quanto na política.
10 AULA 1 - Planejamento Público

Como ponto de partida, podemos afirmar que o objetivo do planejamento go-
vernamental é cumprir o que manda a Constituição de 1988 em seu artigo 3º:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da

República Federativa do Brasil:
I - Construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - Garantir o desenvolvimento nacional;
III - Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualda-
des sociais e regionais;
IV - Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A metodologia pode variar, os instrumentos disponíveis são inúmeros, mas a

atividade dos agentes públicos deve estar sempre orientada para essa finali-
dade. Planejar pode facilitar o cumprimento desses objetivos.
Vamos dedicar um momento para refletir sobre qual o motivo, o que justifica
a valorização da atividade de planejamento no governo, seja para um período
de quatro anos ou quatro meses, já que a realidade é tão cheia de incertezas
e está sempre surpreendendo até o mais precavido dos gestores. Afinal, quem
ganha com o planejamento?
Planejar é uma atividade que desencadeia uma série de reflexões, as quais a

princípio não estavam presentes na rotina do indivíduo. Ao fazer a simples
pergunta “qual é meu objetivo para…?” algumas engrenagens começam a se
movimentar.
Primeiro podemos dizer que, se há um objetivo, há uma necessidade de trans-

formação. Ora, para que seja possível definir uma situação desejada no futuro
é fundamental que conheçamos o presente. Daí decorre a primeira caracterís-
tica do ambiente do planejamento, qual seja, a necessidade de conhecimento
da realidade.
Planejamento e Orçamento Governamental

AULA 1 - Planejamento Público 11
Continuando com nosso exercício, avançamos para o ponto seguinte. Sei onde
estou e para onde quero ir, mas como faço para chegar lá? Este é o segun-
do marco do planejamento: conhecimento dos meios pelos quais a realidade
pode ser alterada. É importante dizer que esses meios, quando se trata de
gestão pública, são numerosos e complementares. Podemos afirmar que leis,
portarias, orçamentos, articulação política, cooperação interinstitucional, pla-
nos, e vários outros fatores são instrumentos disponíveis para o administrador
fazer frente ao desafio da construção do caminho.
Na sequência podemos deparar a próxima força integrante do ato do planeja-

mento, que é a tomada de consciência a respeito do caráter irracional da rea-
lidade. Esse talvez seja o ponto mais importante e, ao mesmo tempo, o menos
levado em consideração pelos manuais e teóricos do planejamento brasileiro.
É indispensável que se tenha a certeza de que os fatos da vida não seguem
uma relação lógica sempre. Mesmo que o mais esperado seja B acontecer
depois da efetiva entrega de A, nada garante que isso vá realmente se concre-
tizar. E mais do que isso, ainda que em determinada situação essa sequência
tenha sido verdadeira, isso não garante que em uma realidade diferente isso
volte a acontecer.
Essas incertezas são reais devido a uma série de fatores, dentre os quais o
político é o mais relevante. A burocracia tem o hábito de considerar que suas
lógicas argumentativas e sua técnica irrepreensível deveriam ser orientadoras
da atuação governamental. Mas se esquece que a legitimidade para tomar
decisões a respeito dos caminhos a serem seguidos é da classe política, eleita
segundo a maioria da população, que escolhe suas diretrizes para o período
posterior. Claro que existem papéis importantes a serem desempenhados pelo
aspecto técnico, mas o jogo político, legítimo e desconhecido pela maioria dos
integrantes das carreiras da burocracia, exerce função decisiva no desenrolar
dos fatos.
Mas devemos manter a calma e valorizar o planejamento, mesmo diante des-

ses desafios e incertezas, já que é certo que estando preparado fica muito
mais fácil tomar decisões acertadas diante de uma situação nova, porque ao
menos já estaremos a par de toda a circunstância que está ao redor do inespe-
rado. A outra opção é viver no desconhecimento da realidade e lidar somente
com o que se apresenta como urgente ou inadiável. Essa postura não condiz
com a atuação de um gestor público compromissado com a contínua melhoria
das entregas de bens e serviços para a população.
O planejamento de uma organização pode ser materializado de diversas for-

mas, sendo uma delas um plano estruturado, com objetivos e metas bem defi-
nidos e um sistema de acompanhamento que permita aos interessados saber
o que está acontecendo durante a execução das ações para tomarem decisões
acerca dos rumos que deverão ser tomados. Surgem, dessa maneira, o Plano
Plurianual (PPA) e os diversos planos nacionais, setoriais e regionais, cada qual
com características próprias e horizontes temporais definidos.

Alguns desses planos são mais próximos da implementação, buscando orien-
tar os órgãos e parceiros sobre como executar as ações, interferindo de forma
mais direta na realidade. Outros, por sua vez, ditam as linhas gerais que deter-
minada área do governo deve seguir na execução das políticas, não fornecen-
do detalhes operacionais.
Como exemplos podemos citar:
—— Plano Nacional de Educação;
—— Plano Nacional da Juventude;
—— Plano Setorial de Agricultura de Baixo Carbono;
—— Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste.
2. O Plano Plurianual do Governo Federal

(PPA)
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do governo, que de-
fine as prioridades da gestão para os próximos quatro anos.
Veja o que diz a Constituição Federal sobre o PPA

Saiba Atençã
Art. 165 mais
[...]
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionali-
zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
No caso do Governo Federal, o projeto de PPA é encaminhado pelo Poder

Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada
governo, mas o documento só começa a valer no ano seguinte. Fazendo as
contas, percebe-se que o PPA fica valendo até o final do primeiro ano do
governo seguinte. Existe um motivo para isso: a passagem do PPA de um
governo a outro tem como objetivo promover a continuidade administrativa,
de forma que os novos gestores possam avaliar e, talvez, aproveitar partes do
plano que está se encerrando.
Com isso fica clara a obrigatoriedade de elaboração do PPA. Sua periodicida-

de é quadrienal, alcançando o segundo, terceiro e quarto anos de dado man-
dato e o primeiro ano do mandato seguinte. Dessa maneira buscou-se garantir
a continuidade das políticas mesmo com a alternância de partidos no governo.

AULA 1 Planejamento Público 13
Muito já foi discutido sobre qual a melhor metodologia para ser utilizada na
confecção do plano. Não entraremos nessa discussão aqui por considerar que
a metodologia é somente um meio para alcançar o resultado e, desde que ela
seja bem definida, consistente e coerente, não se constitui no objeto central
das discussões.
Tendo isso em mente, vamos passar à descrição do PPA atual. Veremos como
foi sua elaboração, quais são seus conceitos fundamentais e como estão estru-
turadas as políticas públicas do Governo Federal presentes nesse documento
constitucionalmente definido como obrigatório.
3. A estrutura do PPA 2016/2019

O PPA do Governo Federal possui atributos com definições próprias, que ve-
remos no decorrer dessa aula. Agora faremos apenas a descrição de sua es-
trutura para que todos possam compreender como se organiza e como está
dividido seu conteúdo.
O PPA 2016/2019 está estruturado em uma dimensão estratégica e outra táti-

ca. Em seu interior estão os Programas Temáticos, subdivididos em objetivos,
metas e iniciativas, com indicadores para medir os resultados da atuação go-
vernamental. Veremos cada ponto, a seguir, para que fique claro como o plano
foi construído e como ele se relaciona com as políticas públicas implementa-
das pelos diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
3.1 As dimensões do Plano

Pode-se dizer que o PPA 2016/2019 tem duas partes distintas, mas intimamen-
te relacionadas: uma trata de aspectos mais gerais, assemelhando-se a uma
carta de intenções; e outra traduz para uma linguagem prática esse discurso
sobre o futuro desejado.
A primeira perspectiva, mais ampliada, está na dimensão estratégica, que é

composta por: Visão de Futuro; Eixos; e Diretrizes Estratégicas. Essa parte
do plano declara o que existe de orientações gerais para o governo como um
todo, deixando claro qual é a agenda para o próximo período e quais caminhos
a administração pública deverá tomar para entregar os compromissos estabe-
lecidos pelo governo eleito.
O mundo concreto está na dimensão tática, que contém os programas temáti-

cos do PPA, cujo conjunto representa as políticas públicas que serão prioriza-
das no período abrangido pelo plano. Uma vez implementadas, essas políticas
serão as responsáveis por tornar realidade a visão de futuro descrita na dimen-
são estratégica, sendo orientadas em seu trajeto pelas diretrizes anteriormen-
te mencionadas.

3.2 Programas Temáticos
O Plano está estruturado por Programas Temáticos que “retratam as agendas
de governo, organizadas por recortes selecionados de Políticas Públicas que
orientam a ação governamental. Sua abrangência representa os desafios e
orienta a gestão do Plano, no que diz respeito ao monitoramento e avaliação
da dimensão tática”. Como exemplo, podemos citar os seguintes programas:
—— Consolidação do Sistema Único de Assistência Social;
—— Comércio Exterior;
—— Defesa Nacional;
—— Educação de Qualidade para Todos;
—— Energia Elétrica;
—— Políticas para as Mulheres: Promoção da igualdade e Enfrentamento à

Violência;
—— Previdência Social.
Percebemos que o nome de um Programa não é necessariamente o mesmo de

um Ministério ou de qualquer outro órgão existente na estrutura do Governo
Federal, mas que esse nome indica a área (tema) para a qual as ações serão
direcionadas. Isso quer dizer, por exemplo, que, muito embora a maior parte
do Programa Agropecuária Sustentável seja de responsabilidade do Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA pode haver em seu interior
atributos relacionados a outras instituições. Nesse programa especificamente
estão presentes o MAPA e o Ministério da Integração Nacional, reunindo ativi-
dades para cumprimento de compromissos relativos ao tema.
3.3 Objetivos
Para organizar o que o governo se propõe a fazer em cada tema, os pro-
gramas foram divididos em objetivos, que, segundo o manual de elaboração
do PPA, são escolhas de políticas públicas para transformação da realidade,
orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito peran-
te os desafios, demandas e oportunidades impostos para o desenvolvimento
do país e para a melhoria da qualidade de vida da população.
Isso significa dizer que são os objetivos que definem os caminhos a serem
seguidos para alcançar determinada transformação na realidade. Uma forma
simples de entendermos isso é por meio da política habitacional. O governo,
tendo em mãos a realidade do déficit habitacional, assumiu o compromisso de
oferecer uma solução para a população de baixa renda. Havia vários caminhos
possíveis: o financiamento bancário facilitado em bancos privados; a constru-
ção por meio de cooperativas de crédito etc. Mas a escolha foi apostar no Pro-

grama Minha Casa Minha Vida, o que está claro no objetivo “Ampliar o acesso
à habitação, de forma subsidiada ou facilitada, priorizando o atendimento à
população de baixa renda, por intermédio do Programa Minha Casa, Minha
Vida” , contida no programa temático Moradia Digna.
3.4 Metas
As metas do PPA são definidas como “a medida de alcance do objetivo”. Essa
definição pode parecer um pouco vaga, mas o que ela tenta dizer é que, por
meio da ação do governo para o atingimento das metas, os objetivos decla-
rados serão alcançados. Em outras palavras, ao atingir as metas deverá estar
garantido o alcance do objetivo. (BRASIL, 2015)
Claro que as metas não resumem todas as atividades que deverão ser reali-
zadas para que a política avance, mas somente aquelas consideradas estrutu-
rantes para o tema. Por esse aspecto começamos a compreender que o PPA
não contém, e nem deve conter, tudo o que o governo realiza para o período
abrangido pelo plano. Ele é, ao contrário, um conjunto de compromissos con-
siderados como mais importantes para serem realizados pelo governo e moni-
torados pela sociedade, como forma de promover uma espécie de mecanismo
de prestação de contas ampla a respeito dos avanços conseguidos durante o
mandato.
As metas podem ser qualitativas ou quantitativas. Vamos aos exemplos:
Atenção Exemplo Disponibilizar 3 milhões de moradias por meio do

Programa Minha Casa Minha Vida
Essa meta, contida no programa temático Moradia Digna, é claramente uma

meta quantitativa, que provoca durante seu acompanhamento a curiosidade
óbvia de saber quantas moradias foram efetivamente entregues.
Atenção Exemplo Colaborar para o fortalecimento institucional de organizações

negras e sua participação em instâncias de controle social de
políticas públicas

Essa meta, presente no programa temático Promoção da Igualdade Racial e
Superação do Racismo, é uma meta evidentemente qualitativa. Por mais que
tentemos, não conseguimos explicá-la por meio de uma diferença numérica
entre o antes e o depois.
O mais relevante que devemos ter em mente quando diferenciamos

as metas nessas duas categorias é que não há hierarquia entre Saiba Atenção Exemp
mais
elas, ou seja, a importância de uma meta não se dá pelo fato de
ser quantitativa ou qualitativa. O que a classifica como relevante
é a contribuição para a mudança a ser provocada na sociedade
após sua implementação, relacionada a um dos temas atribuídos às
políticas públicas.
3.5 Iniciativas
A definição nos diz que “Iniciativa é o atributo do Programa que declara os
meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando o ‘como fazer’ ou
as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado ou os arran-
jos de gestão (medidas normativas e institucionais), a pactuação entre entes
federados, entre Estado e sociedade ou a integração de políticas públicas,
necessários ao alcance dos objetivos” (BRASIL, 2015).
Traduzindo, o que se classifica como iniciativa é o que está no processo de alcance

de metas consideradas estruturantes para o governo. Como sabemos que diversas
etapas são necessárias para que as metas sejam alcançadas, esse atributo foi mol-
dado para que fosse possível estabelecer o caminho, e que essa trajetória pudesse
ser acompanhada e modificada quando necessário. Temos alguns exemplos:
Realização de estudos,
Saiba pesquisas e siste-
Atenção
mais para subsidiar políti-
matização de dados
Exemplo
cas de desenvolvimento do turismo
Essa iniciativa, que está contida no programa temático Desenvolvimento e

Promoção do Turismo, ilustra de maneira clara o que foi dito anteriormente.
Realizar estudos e pesquisas não é uma meta de governo. Tais instrumentos
não são a finalidade de uma política pública voltada para essa área, e fica claro
que não há uma evidente transformação de realidade com sua execução. No
entanto, sua realização pode ser, e é, fundamental para o alcance de uma meta
estruturante para a política, nesse caso relacionada ao aumento do índice de

competitividade do turismo nacional. Com o alcance da meta, aí sim podemos
dizer que o cenário da atividade no Brasil sofreria uma alteração para melhor,
e a transformação social estaria presente.
3.6 Indicadores
Os indicadores servem para o acompanhamento das ações propostas no PPA.
Não entraremos em detalhes sobre a forma de elaboração ou de escolha de
um indicador, por ser um assunto por demais técnico e que não está dentro
dos objetivos deste curso.
Mas devemos entender que o esperado na atual estrutura do plano é que, uma
vez alcançadas as metas e atingidos os objetivos, os indicadores escolhidos
sofram alterações em seus números, indicando o sucesso da atuação do go-
verno e, principalmente, a relação existente entre essa atuação e a transforma-
ção da realidade.
3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019

Desde 2012, com a adoção do modelo atual de PPA no Governo Federal, o
processo de elaboração passou a apresentar algumas características centrais.
O mecanismo todo está baseado na realização de oficinas para cada um dos
programas temáticos, garantindo a participação de todos os órgãos e entida-
des que se relacionem com o assunto a ser abordado.
Dessa maneira, ao se realizar a oficina para o programa Fortalecimento do Sis-

tema Único de Saúde, poderiam estar presentes representantes de outros se-
tores do governo com ações relacionadas à temática, como Assistência Social,
Povos Indígenas, Política para as Mulheres, Pessoas com Deficiência, e muitos
outros. Procurou-se garantir a pluralidade de abordagens e visões sobre os te-
mas, de forma a elaborar programas temáticos condizentes com a diversidade
do nosso território.
4. Conclusão
Planejamento é uma atividade complexa, e que muitas vezes é deixada de lado
devido às pressões da prática diária e das urgências, reais ou imaginárias, que
são colocadas diante dos agentes públicos. Vimos que o simples processo de
planejamento traz em seu íntimo reflexões que enriquecem o conhecimento
das pessoas a respeito da realidade social.
Mas o plano em si não é suficiente. Sendo reconhecido como um dos meios

para a implementação das políticas, o plano deve admitir a dinâmica do mun-
do real, portanto, ser flexível. Deve ainda buscar declarar com clareza os obje-

tivos do governo, de forma a permitir à sociedade acompanhar a evolução das
ações e avaliar a aderência do observado após as ações do Estado com a pro-
posta eleita. Trata-se, em última análise, de um instrumento que pode conferir
maior transparência à atividade governamental, ajudando na consolidação e
no aperfeiçoamento do estado democrático de direito.
Estudo de caso: a articulação dos instrumentos de planejamento da política de assistência social e o PPA
Além dos Planos Plurianuais da União, dos estados e dos municípios, cada área de política
pública possui os próprios instrumentos de planejamento, os quais podem variar em termos
de horizonte temporal – curto, médio ou longo prazo – e de escopo – municipal, estadual e
federal. Em função dessas diferentes características, é de se esperar que a compatibilização
entre esses instrumentos de planejamento não seja uma tarefa fácil. Vejamos como esses ins-
trumentos são articulados no caso da política de assistência social.
Em cumprimento às diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742, de

7 de dezembro de 1993), foi instituída a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que
estabeleceu bases e eixos estruturantes para a implantação do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) no Brasil.
A PNAS deve ser articulada com as demais políticas setoriais (educação, saúde, etc.) e for-
necer a diretriz e a plataforma conceitual para elaboração dos Planos de Assistência Social, a
começar pelo Plano Decenal de Assistência Social, que é o instrumento de planejamento de
longo prazo da assistência social.
A articulação dinâmica entre esses instrumentos de planejamento pode ser demonstrada pela
figura:
Política de Política Nacional Política de

Educação de Assistência Habitação
Social
Plano Decenal Plano Decenal

de Assistência de Assistência
Social Social
(2005-2015) (2016-2026) Política de
Política de Direitos
Saúde Humanos
Fonte: Elaboração a partir de SNAS/MDS 2016

O Plano Decenal de Assistência Social deve reﬂetir, por sua vez, o Pacto de Aprimoramento
do SUAS da gestão municipal e da gestão estadual, que consiste em um instrumento firmado
entre União, estados, Distrito Federal e municípios para materializar as metas e prioridades
nacionais no âmbito do SUAS. Constitui-se em mecanismo de indução para o aprimoramento
da gestão, dos serviços, dos programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
A União deverá pactuar com a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), no último ano de vi-
gência do PPA de cada ente federativo, a cada quatro anos, as prioridades e metas nacionais
para estados, Distrito Federal e municípios. Já os estados deverão pactuar com as Comissões
Intergestores Bipartites (CIBs), no último ano de vigência do PPA dos municípios, a cada qua-
tro anos, as prioridades e metas regionais e estaduais para os municípios, que devem guardar
consonância com as prioridades e metas nacionais.
As prioridades e metas previstas no Pacto de Aprimoramento do SUAS da gestão estadual e da

gestão municipal devem ser contempladas nos Planos de Assistência Social (PAS) dos estados
e municípios.
O PAS foi criado como um instrumento de planejamento estratégico que dá diretrizes, priori-
za, organiza e operacionaliza a Política de Assistência Social. Nele deve constar o diagnóstico
socioterritorial do município ou do estado para identificar as vulnerabilidades presentes no
território e propor medidas para o seu enfrentamento.
Além de um instrumento de gestão, o PAS também é um mecanismo de transparência, pois

torna pública as intenções dos gestores públicos e oferece um parâmetro para avaliação da
administração. O PAS é também a condição para os repasses financeiros dos recursos da União
aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, como previsto na LOAS, que também requer
a efetiva instituição e funcionamento de Conselhos de Assistência Social e dos Fundos de As-
sistência Social.
O PAS deve ser elaborados a cada quatro anos, em paralelo com o período de elaboração do
Plano Plurianual (PPA) de cada ente federado. Dessa forma, espera-se que o pareamento entre
esses dois instrumentos de planejamento torne possível o reflexo do PAS sobre o PPA. A partir
do PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), por sua
vez, poderão estabelecer o orçamento necessário para a execução do previsto no PAS.
Plano Decenal de
Assistência Social
Pacto de
Aprimoramento
do SUAS
Plano
Municipal de
Assistência

Complementa esse sistema de planejamento o Plano de Ação, que consiste em instrumento
informatizado de planejamento disponibilizado pelo MDS, o qual deve ser preenchido anu-
almente por municípios e estados que recebem cofinanciamento federal para os serviços
socioassistenciais das Proteções Básica e/ou Especial, programas e projetos, assim como os
municípios e estados contemplados pela expansão dos serviços socioassistenciais cofinan-
ciados pelo Governo Federal. Mesmo que o município receba somente um incentivo, deverá
preencher o Plano de Ação, pois é a partir dele que será possível garantir a continuidade do
repasse desse incentivo.
As informações contidas no Plano de Ação deverão estar em consonância com o Plano de

Assistência Social dos respectivos estados, municípios e do Distrito Federal.
Assim, o Plano de Ação é um instrumento de planejamento operacional de curto prazo que

se relaciona com os demais recursos de planejamento para a execução dos projetos e ações
necessários para o alcance das funções sociais da Política de Assistência Social.
Fonte: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social, 2016.
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Diário Oficial da União, Brasília, DF, 14 jan. 2016. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
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debate e capacitar o Estado. Texto para discussão nº 1584. Brasília: Ipea, 2011.
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VENTURA, Otávio. O Jogo do Orçamento. In: GIMENE, Márcio; COUTO, Leandro Freitas. (Org.). Brasília: Enap, 2017.

Aula 2
Orçamento
Público
Objetivos:
»» conhecer as funções e dimensões do orçamento público;
»» conhecer os diferentes modelos de orçamento, suas vantagens

e fragilidades;
»» compreender os princípios orçamentários;
»» conhecer o marco legal do orçamento público;
»» conhecer o processo de alteração do orçamento público; e
»» aprender sobre o funcionamento do orçamento impositivo.
1. Funções e dimensões do orçamento público

O orçamento público é um dos instrumentos utilizados pelo governo para or-
ganizar os dispêndios necessários para alcançar os objetivos elencados no
planejamento. Nele são fixadas as despesas para exercício financeiro e previs-
tas as receitas, como os tributos arrecadados e os empréstimos contraídos.
Em outras palavras, o orçamento é o plano que estabelece quais despesas se
pretende realizar e com quais recursos.
Compreender o orçamento público não é uma tarefa simples. O mais comum é

que tentemos comparar o que o governo faz com o nosso orçamento domés-
tico, o que de partida já está equivocado. Principalmente se deixarmos de lado
um ponto central que trata dos interesses associados.
Mesmo em nossas vidas particulares fazemos escolhas de acordo com nossos

interesses de determinado momento ou de um futuro que vislumbramos. Ao ir
22 AULA 2 - Orçamento Público

ao mercado, podemos comprar um pacote de biscoitos recheados ou frutas.
Se nosso interesse é a satisfação de um desejo imediato por doce, escolhe-
remos o biscoito. Se, por outro lado, quisermos focar em escolhas saudáveis,
mesmo gostando muito de biscoito escolheremos as frutas.
Dessa maneira começamos a enxergar que nem mesmo em nossas vidas o

orçamento é uma simples planilha imune a pressões externas, e daí podemos
imaginar o que acontece na gestão dos recursos públicos. Surge assim uma
conclusão importante para nossas vidas profissionais: o orçamento não é uma
peça técnica, que pode ser explicada por uma planilha.
E o que mais importa para compreendermos o orçamento público? Primeiro

de tudo devemos considerar que, dentro de um cenário no qual todos querem
recursos e esses não são suficientes para atender plenamente aos desejos,
existe disputa por um lugar privilegiado ao sol. Essa disputa ocorre em diver-
sas arenas: política, técnica, midiática, entre outras.
Na arena técnica, que mais nos interessa agora para derrubar a imagem im-
parcial do orçamento, o jogo começa quando se cria uma linguagem especial
para falar sobre o orçamento. Somente quem trabalha na área ou já estudou
profundamente o assunto consegue compreender os termos técnicos ligados
ao orçamento público. Tanto que os cursinhos preparatórios para concursos
dedicam aulas e mais aulas a ensinar esse idioma aos aspirantes a servidores
públicos.
Dominar essa linguagem é, portanto, fundamental para poder participar das

disputas e verificar o que está acontecendo. São essas pessoas que definem
as regras, formam alianças, criam exceções e dificultam ou facilitam ações de
outros não tão conhecedores do assunto. E quanto mais complexa é a forma
de se comunicar, menos pessoas participam das conversas com pleno enten-
dimento do que está sendo falado. Assim podemos perceber que a origem
do misterioso código orçamentário não aconteceu por acaso, mas sim para
reduzir o círculo de indivíduos capazes de opinar sobre o assunto.

AULA 2 - Orçamento Público 23
Mas o que toda essa linguagem técnica quer dizer é quanto vai ser disponi-
bilizado para construção de escolas, pagamento de policiais, asfaltamento de
rodovias, fiscalização de obras etc. E é isso que a população consegue ver,
sem que, no entanto, consiga identificar a relação entre as ações do governo e
o que está na lei do orçamento público. Assim funciona o jogo.
É possível notar, então, que o orçamento público é um processo complexo.

No setor público, a elaboração e aprovação do orçamento ocorrem em um
ambiente político. Por esse motivo, é preciso ter em mente que uma série de
outros fatores poderão influenciar o resultado final, como as relações entre o
Estado e a sociedade civil, entre o Poder Executivo e o Legislativo, a dinâmica
dos partidos políticos.
A população possui vários interesses distintos e, muitas vezes, esses interes-

ses são conflitantes entre si. Para uns, a prioridade é aumentar o número de
creches públicas, enquanto outros julgam que o recapeamento das rodovias é
mais importante. Nesse sentido, é possível afirmar que tanto os políticos como
os técnicos fazem escolhas políticas na hora de elaborar propostas de orça-
mento, que serão posteriormente objeto de outras decisões políticas a serem
tomadas pelo Poder Legislativo (senadores, deputados e vereadores).
O orçamento governamental é comumente lembrado pela sua função aloca-

tiva e econômica. As escolhas de prioridades e de alocação de recursos po-
dem influenciar a economia de várias maneiras. Ao definir a concessão de
benefícios à população ou o fomento a determinados setores da economia, o
governo influencia o montante de recursos do setor privado. Por outro lado, a
criação de novos tributos ou o aumento da alíquota de tributos já existentes
reduzem os recursos disponíveis ao setor privado. Todas essas decisões políti-
cas impactam na estabilidade de preços, na balança de pagamentos, taxas de
câmbio, entre outros agregados macroeconômicos.
Contudo, para além dessas funções, o orçamento público também tem outras
potencialidades. Pode ser um importante instrumento de justiça social, pois, a de-
pender das prioridades definidas e da alocação dos recursos, permite promover a
redistribuição de renda, quando se retiram recursos de alguns setores da socieda-
de e se aplicam em outros, para reduzir desigualdades sociais. O orçamento pode
também contribuir para reduzir desigualdades regionais. A partir de um diagnós-
tico das disparidades regionais é possível realizar escolhas políticas que busquem
reduzir as diferenças entre as regiões em termos de concentração de investimen-
tos, atividades produtivas, infraestrutura e renda. Por outro lado, a depender das
escolhas políticas que forem feitas, o orçamento público é capaz de servir para
aprofundar a concentração de renda e ampliar desigualdades regionais.
O orçamento público pode ser instrumento de participação social, ao envol-

ver a sociedade civil no seu processo de formulação e, posteriormente, nos
processos de avaliação e monitoramento. Pode também ser instrumento de
transparência, ao divulgar projetos e atividades em que serão aplicados os
recursos públicos.

2. Evolução do orçamento público
De início, o orçamento tinha como função principal o controle das receitas e
dos gastos públicos. Posteriormente, o conceito foi ampliado à medida que
surgiam novas necessidades, como a de inter-relacionar funções de planeja-
mento e execução do orçamento, de aperfeiçoar a qualidade da distribuição
de renda entre os cidadãos e entes federativos e de controlar melhor os gastos
realizados pelos governantes. Nesse sentido, podemos dividir a evolução do or-
çamento em três modelos: clássico; de desempenho; e programa, como se verá.
2.1. Orçamento clássico ou tradicional

Nessa metodologia o orçamento se reduz a uma peça contábil–financeira, fo-
cada na previsão de receitas e na autorização de despesas. Nesse sentido, não
há espaço para o planejamento das ações do governo. Nessa técnica orça-
mentária os processos de elaboração estão centrados no exercício da função
de controle, dando ênfase aos objetos de gasto e ao emprego nos fins para os
quais foram concedidos. Até a sanção da Lei nº 4.320, de 17 de março 1964,
esse era o tipo de orçamento vigente no Brasil.
2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações

Nesse tipo de orçamento o gestor começa a se preocupar com o resultado dos
gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber
“as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Portanto, o
processo orçamentário é focado no objeto de gasto e no programa de trabalho,
contendo as ações desenvolvidas. É o sucessor natural do orçamento tradicio-
nal, mas não pode ainda ser considerado um orçamento-programa, porque lhe
falta a característica essencial que é a vinculação ao sistema de planejamento.
2.3. Orçamento-Programa
Essa metodologia orçamentária foi introduzida no Brasil pela Lei nº 4.320/1964
e pelo Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967. O orçamento–programa
consiste em um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação
do governo que identifica seus programas de trabalho, projetos e atividades,
além de reunir objetivos e metas bem como a previsão dos custos relaciona-
dos. Tendo em vista essas características, o orçamento-programa ultrapassa a
fronteira do simples documento financeiro, ampliando sua dimensão. Portanto,
pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operaciona-
lização das ações do governo, em consonância com os planos e as diretrizes
formuladas no planejamento.

Algumas vantagens do orçamento-programa em relação ao tradicional:
—— melhor planejamento de trabalho;
—— maior precisão na elaboração dos orçamentos;
—— maior determinação das responsabilidades;
—— maior oportunidade para relação dos custos;
—— maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo,

do Legislativo e da população em geral;
—— facilidade para identificação de duplicação de funções;
—— melhor controle da execução do programa;
—— identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação

em termos absolutos e relativos;
—— apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-re-

lacionamento entre custos e programas; e
—— ênfase no que a instituição realiza, e não no que ela gasta.
3. Princípios orçamentários
Desde os primórdios, a elaboração orçamentária foi cercada de uma série de
princípios e regras com o objetivo de assegurar sua consistência. Nesse sen-
tido, os princípios orçamentários têm como finalidade estabelecer regras bá-
sicas que conferem racionalidade, eficiência e transparência aos processos de
elaboração, execução e controle do orçamento público.
Os princípios orçamentários são válidos para todos os Poderes (Executivo, Le-

gislativo e Judiciário) e para todos os entes federativos (União, estados, Distri-
to Federal e municípios). São estabelecidos e disciplinados tanto pela Consti-
tuição Federal de 1988, como por normas infraconstitucionais e pela doutrina.
Pode-se dividir os princípios orçamentários em dois grupos. O primeiro é o

dos clássicos, cuja consolidação ocorreu ao longo do desenvolvimento do or-
çamento, na época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. O
segundo grupo é o dos princípios orçamentários modernos, os quais come-
çaram a ser fundamentados quando a função do orçamento ultrapassou as
fronteiras político-legais com a necessidade de maior interação entre o plane-
jamento (programação) e a gestão (gerência).
3.1. Princípios orçamentários clássicos

—— Princípio da anualidade
O orçamento deve ter vigência de um exercício financeiro (no Brasil, o exercí-

cio financeiro coincide com o ano civil).

—— Princípio da clareza
O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão.
—— Princípio do equilíbrio
Os valores autorizados para realização das despesas devem ser compatíveis

com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
—— Princípio da exclusividade
A lei orçamentária deve conter apenas temas relacionados às despesas fixa-

das e às receitas previstas pelo governo.
—— Princípio da legalidade
A elaboração do orçamento deve observar as leis e limitações legais em rela-

ção a gastos e receitas.
—— Princípio da publicidade
Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informa-

ções necessárias à fiscalização sobre a utilização dos recursos públicos.
—— Princípio da não afetação (não vinculação) das receitas
Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida previa-

mente para atender a determinados gastos. Por um lado, a vinculação garante
a regularidade no aporte de recursos para determinadas áreas e, por outro,
diminui a margem de discricionariedade do gestor na alocação dos recursos.
—— Princípio da unidade
Cada ente deve possuir apenas um orçamento. Ou seja, todas as receitas e

despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária.
—— Princípio da uniformidade
Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados de-

vem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais
aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo
comparações ao longo do tempo.
3.2. Princípios orçamentários modernos

—— Princípio da simplificação
O planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com-

preensão.
—— Princípio da descentralização
É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus
beneficiários.

—— Princípio da responsabilização
Gerentes e administradores devem assumir de forma personalizada a respon-

sabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o
encaminhamento de um problema.
4. O marco legal do orçamento público no

Brasil
A Constituição Federal de 1988 previu três instrumentos de planejamento e
orçamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas leis devem ser estreitamente ligadas
entre si e formar um sistema integrado de planejamento e orçamento, que
deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União. Na aula 1 foi
abordado o PPA. Nesta, serão apresentadas a LDO e a LOA.
4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO estabelece as metas e prioridades da administração pública para o
exercício seguinte, além de definir as regras para elaboração do Projeto de Lei
Orçamentária Anual (PLOA) pelo Poder Executivo.
Além de orientar a elaboração e execução do orçamento, a LDO tem outras

funções relevantes. Ela apresenta o cenário macroeconômico projetado pela
área econômica do governo, onde constam as previsões de crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB), inflação, taxa de juros e câmbio. A LDO ainda
estipula o valor do resultado primário a ser observado na elaboração e na exe-
cução da LOA. O resultado primário consiste na diferença entre as despesas
e as receitas não financeiras do governo. Caso essa diferença seja positiva,
tem-se um superávit primário. Caso seja negativa, tem-se um déficit primário.
O Poder Executivo deve encaminhar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamen-

tárias (PLDO) ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada exercício.
O Congresso Nacional, por sua vez, tem que discutir e votar o PLDO antes do
recesso parlamentar de julho. De acordo com a Constituição Federal, sem a
aprovação do PLDO, deputados e senadores não podem entrar em recesso
parlamentar. Após a aprovação, o PLDO é enviado ao Poder Executivo para
sanção ou veto dos dispositivos do projeto, criando assim a LDO.

Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LDO:
Saiba Atençã
Art. 165 mais
[...]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei or-
çamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)

Com base no PPA, que define o planejamento para os próximos quatro anos,
e na LDO, que estabelece metas e prioridades para o ano seguinte, o Poder
Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
PPA
4 anos
LDO LDO LDO LDO
LOA LOA LOA LOA
Primieiro ano Segundo ano Terceiro ano Quarto ano Primeiro ano
Mandato atual Próximo mandato
Por um lado, o PLOA deve conter a previsão das receitas do governo. Por ou-
tro, fixa o valor das despesas que poderão ser realizadas pelo Poder Público.
Dessa forma, o PLOA é o projeto de lei, no qual se define a origem, o montante
e o destino dos recursos que serão gastos pelo governo no próximo ano.

O Poder Executivo deve encaminhar o PLOA ao Congresso Nacional até o dia
31 de agosto de cada ano. O Congresso, por sua vez, tem que discutir e votar
o PLOA antes do encerramento da sessão legislativa em 22 de dezembro. Após
aprovação pelo Congresso Nacional, o PLOA é encaminhado para sanção por
parte do Poder Executivo, dando origem à Lei Orçamentária Anual (LOA).
Na União, os projetos referentes ao PPA, à LDO e à LOA são encami-

Saiba Atenção Exemplo
nhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, que os aprova.
mais
Nos demais entes federativos, os chefes do Poder Executivo remetem
para as respectivas Casas legislativas os projetos referentes àquelas nor-
mas orçamentárias. Essas proposições são, então, apreciadas e aprovadas
nas assembleias legislativas, na Câmara Distrital e na Câmara de Vereado-
res, no caso de estados, Distrito Federal e municípios, respectivamente.
No caso da União, a LOA é composta por três esferas:
O Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos da

administração direta e indireta envolvidos nas ações relativas à saúde, previ-
dência e assistência social, além dos fundos e fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público.
O Orçamento de Investimento das empresas estatais corresponde a despesas

com obras e equipamentos das instituições que a União detenha, a maioria do
capital social com direito a voto, ou seja, empresas públicas, sociedades de
economia mista, suas subsidiárias e controladas, denominadas empresas es-
tatais. As demais despesas, como salário de funcionários/as e manutenção de
atividades das estatais, não são previstas na Lei Orçamentária, estão incluídas
apenas na contabilidade das próprias estatais.
As empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado e estão organi-

zadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital por ações e de
empresas públicas. Encontram-se, ainda, entre as subsidiárias e controladas
dessas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade limitada.
O Orçamento Fiscal abrange todos os outros órgãos, entidades e fundos não

incluídos nos demais orçamentos.

Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LOA:
Saiba Atençã
Art. 165 mais
[...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II – O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e ór-
gãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
5. Alterações orçamentárias
As alterações orçamentárias na LOA são feitas por meio de créditos adicio-
nais, os quais são autorizações para a realização de despesas que não foram
incluídas na LOA ou que foram incluídas, mas com valores insuficientes.
Em razão do princípio da legalidade do orçamento público, a autorização para

a abertura de créditos adicionais deve estar autorizada previamente na LOA
vigente, em leis especiais ou em Medida Provisória. Cabe ressaltar que um
mesmo projeto de lei não pode tratar sobre mais de uma espécie de crédito
adicional. Assim sendo, o Executivo não pode, em único projeto de lei, solicitar
a abertura de um crédito suplementar e um especial.
Existem três espécies de créditos adicionais:
Créditos Suplementares
Os créditos suplementares servem para reforçar ou suplementar dotações já

presentes na LOA, porém com valor insuficiente para atender a uma despesa
planejada.
A autorização legal para abertura de crédito suplementar poderá estar pre-

vista na própria LOA, que pode autorizar o Poder Executivo a abrir créditos
suplementares até determinado montante, em geral representado pelo per-
centual da despesa, por meio de Decreto Presidencial ou Portaria do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Na União, essa autorização fica
também condicionada à compatibilidade com a obtenção da meta de resulta-
do primário fixada na LDO.

No entanto, quando o crédito necessário não se enquadra nas hipóteses auto-
rizadas na LOA, é necessário que o Poder Executivo encaminhe o pedido de
crédito, por meio de Projeto de Lei, ao Poder Legislativo.
Crédito Especial
Os créditos especiais são destinados ao atendimento de despesas que não

foram fixadas na LOA, isto é, são despesas novas, que não foram previstas no
orçamento, mas cuja necessidade surgiu durante a execução do orçamento. A
abertura de crédito especial é realizada por meio de Projeto de Lei encaminha-
do ao Poder Legislativo.
Tanto a abertura dos créditos suplementares como a dos especiais depende

da indicação prévia da fonte de recursos para a realização da despesa. As
fontes são as seguintes:
—— Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício an-

terior, encerrado em 31/12: a diferença positiva entre o ativo financeiro e o
passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais
transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas (art. 43, § 1º, inciso
I, da Lei nº 4.320/1964).
—— Excesso de arrecadação: o saldo positivo das diferenças acumuladas

mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se
ainda a tendência do exercício (art. 43, § 1º, inciso II da Lei nº 4.320/1964).
—— Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias

ou de créditos adicionais, autorizados em Lei (art. 43, § 1º, inciso III, da Lei
nº 4.320/1964).
—— O produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridi-

camente possibilite ao poder executivo realizá-las (art. 43, § 1º, inciso IV
da Lei nº 4.320/1964).
—— Reserva de contingência, estabelecido na LOA (art. 5º, inciso III, alínea

b, da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsa-
bilidade Fiscal).
Crédito Extraordinário
Já os créditos extraordinários visam atender despesas imprevisíveis e urgen-

tes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Em razão da urgência e imprevisibilidade que os motiva, os créditos extraordi-
nários não necessitam de autorização legislativa prévia para abertura. Na esfe-
ra federal e nos estados onde existe previsão de edição de Medida Provisória
(MP), esses créditos são abertos por meio de edição de MP pelo Presidente
da República ou por governadores, com posterior envio ao Poder Legislativo
para votação. Nos municípios e estados onde não está prevista edição de MP,

a abertura ocorre por Decreto do Poder Executivo. Dada a urgência, a partir
da abertura do crédito, o governo pode iniciar a execução da despesa nele
prevista, não sendo necessário aguardar o término da apreciação por parte do
Poder Legislativo.
6. O funcionamento do orçamento impositivo

A LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma novidade
para disciplinar a programação e a execução orçamentária, ao instituir o or-
çamento impositivo, que tornou obrigatória a execução orçamentária e finan-
ceira das emendas individuais inseridas na LOA 2014. A execução obrigatória
deveria corresponder a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no
exercício anterior, sendo que metade desse percentual deveria ser destinado a
serviços públicos de saúde.
A Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, trouxe o orçamen-

to impositivo das emendas individuais para o texto constitucional. De acordo
com a alteração, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária deve-
rão ser aprovadas no limite de 1,2% da RCL prevista no projeto encaminhado
pelo Poder Executivo, sendo que a metade desse percentual deverá ser desti-
nada a ações e serviços públicos de saúde.
Salvo impedimento de ordem técnica, é obrigatória a execução orçamentária

e financeira das programações decorrentes das emendas individuais, em mon-
tante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior.
Posteriormente, a LDO 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015) tornou

obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações incluídas
ou acrescidas por emendas de bancada estadual no montante de 0,6% da re-
ceita corrente líquida realizada no exercício de 2015.
A LDO para o exercício de 2018 (Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017)

instituiu que o Projeto de Lei Orçamentária de 2018 deverá conter reservas
específicas para atendimento de programações decorrentes de emendas in-
dividuais, de programações decorrentes de emendas de bancada estadual
de execução obrigatória e de despesas necessárias ao custeio de campa-
nhas eleitorais. Os valores das reservas serão equivalentes, respectivamen-
te, ao montante da execução obrigatória de emendas individuais de 2017 e
ao montante de execução obrigatória de emendas de bancada estadual do
mesmo ano, corrigidos pela variação do Índice Nacional de Preços ao Con-
sumidor Amplo (IPCA).

Referências bibliográficas
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de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
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para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2014 e dá outras provi-
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nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12919.
htm>. Acesso em: 7 jul. 2017.
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elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências.
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Acesso em: 7 jul. 2017.

______. Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes
para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras provi-
dências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 dez. 2015. Seção 1, p. 3. Disponí-
vel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/L13242.
______. Emenda constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts.

165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da
programação orçamentária que especifica. Diário Oficial da União, Brasília,
DF, 18 mar. 2015. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://legislacao.planalto.gov.br/
legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/emc%2086-2015?OpenDocument>.
Acesso em: 30 jan. 2018.
______. Lei nº 13.408, de 26 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as diretri-

zes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 dez. 2017. Seção 1, p. 5.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/
L13408.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017.
______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Fundação Es-

cola Nacional de Administração Pública. Curso Orçamento Público: Conceitos
Básicos. Brasília: Enap, 2014.
______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de

Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2018. Brasília: SOF,
2017.
______. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a

Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 ago. 2017. Seção 1, p. 1. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13473.htm>.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.

Aula 3
Receita
PúblicA
Objetivos:
»» compreender os conceitos básicos relacionados à receita pública;
»» aprender sobre os estágios da receita pública;
»» aprender noções básicas sobre tributos; e
»» compreender as classificações orçamentárias da receita e suas

funcionalidades.
1. O que é receita pública?

Para executar políticas públicas que atendam às demandas e necessidades da
população, o Estado precisa de recursos, que podem ser obtidos junto à cole-
tividade pela arrecadação de tributos ou por meio do endividamento público.
Esse conjunto de recursos é chamado de receita pública.
Quanto à natureza, as receitas públicas se desdobram em duas categorias: or-

çamentárias e extraorçamentárias.
Ingressos Extraorçamentários
Ingressos
de Valores nos
Cofres públicos
Receitas Orçamentárias
(Receitas Públicas)
36 AULA 3 - Receita Pública

1.1. Receitas orçamentárias
Receitas orçamentárias são aquelas que entram de forma definitiva no patrimô-
nio público, são recursos próprios que poderão financiar políticas e investimen-
tos públicos. Como exemplo, temos a receita tributária e de contribuições. Por
força do princípio da universalidade, devem estar previstas na Lei Orçamentária
Anual. No entanto, caso determinado tributo, por exemplo, não esteja previsto
na LOA, isso não enseja sua classificação como receita extraorçamentária. Na
verdade, para definir uma receita como orçamentária o relevante é entender sua
natureza.
1.2. Ingressos extraorçamentários

Ingressos ou receitas extraorçamentárias são aquelas que não fazem parte do
orçamento público, como cauções, fianças, depósitos para garantia, consig-
nações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não reclamados,
operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e outras operações
assemelhadas. Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua
realização não se vincula à execução do orçamento. Tais receitas também não
constituem renda para o Estado, uma vez que o Poder Público é apenas depo-
sitário de tais valores.
2. Estágios da receita orçamentária

A realização da receita orçamentária reúne atividades que são classificadas em:
previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.
Previsão: implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que constarão

na proposta orçamentária.
Veja o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a previsão de

receitas: Saiba Atençã
mais
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do ín-
dice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

AULA 3 - Receita Pública 37
Lançamento: É quando o poder público determina o valor a ser pago, quem
irá pagar e qual a data de vencimento. Cabe ressaltar que apenas as receitas
tributárias passam pela fase de lançamento. Outras receitas que os governos
auferem utilizando os próprios recursos patrimoniais, como é o caso de alugu-
éis, rendas, dividendos, entre outros, não estão sujeitas à lançamento.
Arrecadação: é o momento no qual os contribuintes comparecem perante os

agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.
Recolhimento: é o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam o produto

da arrecadação ao Tesouro Público.
3. O que são tributos?

Os tributos são obrigações que resultam de um fato regular ocorrido e o dever
de pagá-lo é imposto por lei, sendo irrelevante a vontade das partes, tanto do
credor como do devedor. Dessa forma, os tributos não incluem as obrigações
resultantes da aplicação de penas ou sanções, como é o caso de multas por
atos ilícitos.
Veja o que diz o Código Tributário Nacional (CTN) sobre os

Saiba Atenção Exemplo
mais tributos
Art. 3º – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato
ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.
Segundo o Código Tributário Nacional (CTN) (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de

1966), os tributos podem ser divididos em:
Impostos: conforme o artigo 16º do CTN, imposto “é o tributo cuja obrigação

tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade esta-
tal específica, relativa ao contribuinte”. Assim sendo, os impostos não envol-
vem uma atuação estatal específica direcionada ao contribuinte. São tributos
de arrecadação não vinculada, isto é, sua receita se presta ao financiamento
das atividades gerais do Estado, não tendo uma destinação específica. Por
exemplo, aqueles que obtêm rendimentos, os que vendem mercadorias, assim
como os proprietários de imóveis em áreas urbanas, devem contribuir respec-
tivamente com a União, por meio do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF),
com os estados, arcando com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), e com os municípios, no pagamento do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU).

Taxas: de acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como
fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou a utilização efetiva
e potencial, de serviço público específico e divisível”. Nesse sentido, a taxa é
um tributo cobrado pela utilização de determinado serviço público, por exem-
plo, a Taxa de Emissão de Documentos ou a Taxa de limpeza pública. As taxas
também podem ser cobradas pelo exercício do poder de polícia do estado.
Nesse caso, “poder de polícia” quer dizer fiscalização. Um exemplo desse tipo
é a taxa de licença para funcionamento de atividades comerciais, industriais
e de lazer.
Contribuição de Melhoria: segundo o artigo 81º do CTN, a contribuição de

melhoria é um tributo cobrado pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal
e pelos municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, para custear
obras públicas que gerem valorização imobiliária ao contribuinte, tendo como
limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor
que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. É um tributo pouco usual.
Contribuições especiais: também chamadas contribuições sociais, estão pre-

vistas nos artigos 149 e 149-A da Constituição brasileira, sendo tributos cuja
característica principal é a finalidade para a qual é destinada sua arrecadação.
Podem ser: sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse de ca-
tegorias econômicas ou profissionais, e para custeio do serviço de iluminação
pública (COSIP). As contribuições especiais possuem destino certo.
Empréstimos Compulsórios: De acordo com o artigo 148 da Constituição Fe-

deral, esses tributos “somente podem ser criados diante de situações especí-
ficas (guerra externa ou sua iminência e calamidade pública, ou investimento
público de caráter relevante), e a aplicação dos recursos provenientes de sua ar-
recadação é vinculada à despesa correspondente, que justificou sua instituição”.
Contribuições parafiscais: Esses tributos são utilizados para financiar ativida-

des públicas. Como exemplo, podemos citar: contribuições para alguma ativi-
dade desenvolvida pelo Senai, Sesc, Senac, Sebrae etc.
4. Classificações da receita orçamentária

A classificação da receita orçamentária é de utilização obrigatória por todos
os entes da Federação, sendo facultado o seu desdobramento para atendi-
mento das respectivas necessidades.
As receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critérios:
1. natureza da receita;
2. indicador de resultado primário;
3. fonte/destinação de recursos; e
4. esfera orçamentária.

4.1. Classificação por natureza de receita
A classificação orçamentária por natureza de receita tem o objetivo de identifi-
car a origem do recurso segundo o fato gerador, ou seja, o acontecimento real
que ocasionou o ingresso da receita nos cofres públicos.
Essa classificação tem como fundamento legal a Lei nº 4.320, de 17 de março de

1964. As atualizações da classificação orçamentária da receita são normatizadas
por meio de portarias da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. A normatização da codificação
válida para estados e municípios é feita por meio de Portaria Interministerial da
SOF e da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF).
A classificação é organizada por meio de um código numérico de oito dígitos,

cujas posições ordinais passam a ter o seguinte significado:
DÍGITO: 1º 2º 3º 4º a 7º 8º
Categoria Desdobramentos para identificação
SIGNIFICADO: Origem Espécie Tipo
Econômica de peculiaridades da receita
4.2. Classificação por Categoria Econômica

Classificam as receitas orçamentárias em: Correntes e de Capital.
CÓDIGO CATEGORIA ECONÔMICA
1 Receitas Correntes
2 Receitas de Capital
7 Receitas Correntes Intraorçamentárias
8 Receitas de Capital Intraorçamentárias
Receitas Correntes: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em

geral com efeito positivo sobre o patrimônio líquido, e constituem instrumento
para financiar os objetivos definidos em programas e ações correspondentes
às políticas públicas. São desse tipo as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinadas a atender demandas classificáveis em Despesas Correntes.
Receitas de Capital: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado. Porém,

de forma diversa das Receitas Correntes, as de Capital não provocam efeito sobre
o patrimônio líquido. São Receitas de Capital os recursos financeiros provenientes
de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; de outras
pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificá-
veis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

As Receitas Correntes Intraorçamentárias e Receitas de Capital Intraorçamen-
tárias representadas, respectivamente, pelos códigos 7 e 8, não constituem no-
vas categorias econômicas de receita, mas apenas especificações das categoria
econômica Receitas Correntes e Receitas de Capital. Elas não representam no-
vas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas apenas remaneja-
mento de receitas entre seus órgãos.
4.3. Origem
A origem é o detalhamento das categorias econômicas “Receitas Correntes” e
“Receitas de Capital”, com o objetivo de identificar a origem da receita no mo-
mento em que ingressa nos cofres públicos.
No âmbito da classificação da receita, a origem consiste de um único dígito nos

termos da seguinte listagem disposta no quadro, que demonstra a relação entre
os códigos da origem e as receitas correntes e de capital:
Categoria Econômica Origem

(1º dígito) (2º dígito)
1. Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria
2. Contribuições
3. Receita Patrimonial
1. Receitas Correntes 4. Receita Agropecuária

7. Receitas Correntes Intraorçamentárias 5. Receita Industrial
6. Receita de Serviços
7. Transferências Correntes
9. Outras Receitas Correntes
1. Operações de Crédito
2. Alienação de Bens
2. Receitas de Capital
3. Amortização de Empréstimos
8. Receitas de Capital Intraorçamentárias
4. Transferências de Capital
9. Outras Receitas de Capital
4.4. Espécie
A espécie é o nível de classificação vinculado à origem, que permite qualificar
com maior detalhe o fato gerador das receitas. Para a classificação da receita,
a espécie consiste de um único dígito, e sua codificação é regulamentada pela
Portaria SOF nº 45 (e suas atualizações), de 26 de agosto de 2015. O quadro
elenca a codificação de receitas correntes, origem e espécie nos termos do
MTO 2018 (BRASIL, 2017):

1 – RECEITA CORRENTE (Categoria Econômica)
1- Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria (Origem)
1 – Impostos (Espécie)
2 – Taxas (Espécie)
3 – Contribuição de Melhoria (Espécie)
2 – Contribuições (Origem)
1 – Contribuições Sociais (Espécie)
2 – Contribuições Econômicas (Espécie)
3 – Contribuições para Entidades Privadas de Serviço Social e de Formação Profissional (Espécie)
3 – Receita Patrimonial (Origem)
1 – Exploração do Patrimônio Imobiliário do Estado (Espécie)
2 – Valores Mobiliários (Espécie)

3 – Delegação de Serviços Públicos Mediante Concessão, Permissão, Autorização ou Licença
(Espécie)
4 – Exploração de Recursos Naturais (Espécie)
5 – Exploração do Patrimônio Intangível (Espécie)
6 – Cessão de Direitos (Espécie)
9 – Demais Receitas Patrimoniais (Espécie)
4 – Receita Agropecuária (Origem)
5 – Receita Industrial (Origem)
6 – Receita de Serviços (Origem)
1 – Serviços Administrativos e Comerciais Gerais (Espécie)
2 – Serviços e Atividades Referentes à Navegação e ao Transporte (Espécie)
3 – Serviços e Atividades Referentes à Saúde (Espécie)
4 – Serviços e Atividades Financeiras (Espécie)
9 – Outros Serviços (Espécie)
7 – Transferências Correntes (Origem)
9 – Outras Receitas Correntes (Origem)
1 – Multas Administrativas, Contratuais e Judiciais (Espécie)
2 – Indenizações, Restituições e Ressarcimentos (Espécie)
3 – Bens, Direitos e Valores Incorporados ao Patrimônio Público (Espécie)
9 – Demais Receitas Correntes (Espécie)

2 – RECEITA DE CAPITAL (Categoria Econômica)
1 – Operações de Crédito (Origem)
1 – Operações de Crédito – Mercado Interno (Espécie)
2 – Operações de Crédito – Mercado Externo (Espécie)
2 – Alienação de Bens (Origem)
1 – Alienação de Bens Móveis (Espécie)

2 – Alienação de Bens Imóveis (Espécie)
3 – Alienação de Bens Intangíveis (Espécie)
3 – Amortização de Empréstimos (Origem)
4 – Transferências de Capital (Origem)
9 – Outras Receitas de Capital (Origem)
1 – Integralização de Capital social (espécie)
2 – Resultado do Banco Central (espécie)
3 – Remuneração das disponibilidades do Tesouro (espécie)
4 – Resgate de títulos do Tesouro (espécie)
9 – Demais Receitas de Capital (Espécie)
4.5. Desdobramentos para identificação de pe-

culiaridades da receita
Os quatro dígitos destinados aos “desdobramentos para identificação de pe-
culiaridades da receita” são de utilização facultativa e se destinam a identificar
especificidades de cada receita. Os códigos dos desdobramentos vigentes, in-
seridos nas respectivas naturezas de receita e discriminando destinação legal,
amparo legal e Portaria que os regulamenta, estão elencados no Ementário de
Receitas Orçamentárias da União.
4.5.1. Tipo
É o último dígito na natureza de receita e tem por objetivo identificar o tipo de
arrecadação a que se refere aquela natureza. No quadro, vemos a codificação
vigente:
Dígito 1º 2º 3º 4º a 7º 8º
Desdobramentos
Cat. Econ.
Espécie
Origem
Tipo
Significado Descrição-Padrão dos Códigos de Tipo
0 Natureza Agregadora
1 Receita Principal
Código x x x x.xx.x 2 Multas e Juros da Receita Principal
3 Dívida Ativa da Receita Principal
4 Multa e Juros da Dívida Ativa da Receita Principal

4.6. Classificação por Identificador de Resultado
Primário
Nos termos dessa classificação, as receitas do Governo Federal se dividem em:
Primárias (P): quando seus valores são incluídos no cálculo do resultado primá-
rio. São advindas de tributos, contribuições sociais, concessões, dividendos re-
cebidos pela União, cota-parte das compensações financeiras, bem como aque-
las decorrentes do próprio esforço de arrecadação das unidades orçamentárias,
de doações e convênios, entre outras.
Financeiras (F): quando não são incluídas no cálculo do resultado primário. As

receitas financeiras não alteram o endividamento líquido do governo no exercício
financeiro correspondente, uma vez que criam uma obrigação ou extinguem um
direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
4.7. Classificação por Fonte/Destinação de

Recursos
Cada receita possui normas específicas de aplicação. Essas normas podem es-
pecificar tanto “quem” deverá aplicar a receita quanto “qual” atividade estatal
(política pública, despesa) deverá ser financiada por meio dessa receita. Nesse
sentido, uma mesma atividade estatal pode ser financiada por recursos de dife-
rentes receitas, sendo necessário agrupar e catalogar, sob um código comum,
as diferentes origens de receita que porventura devam ser aplicadas no finan-
ciamento da mesma atividade estatal.
Dessa forma, a “Fonte/Destinação de Recursos” corresponde a cada agrupamen-

to de receitas que possui as mesmas normas de aplicação. Assim sendo, a fonte é
instrumento de gestão da receita e da despesa ao mesmo tempo, pois tem como
objetivo assegurar que determinados recursos sejam direcionados para financiar
atividades (despesas) do governo, em conformidade com leis que regem o tema.
A classificação de fonte/destinação consiste em um código de três dígitos; o

primeiro representa o grupo de fonte, enquanto o segundo e o terceiro repre-
sentam a especificação da fonte. As descrições tanto do grupo de fonte (pri-
meiro dígito) quanto das especificações da fonte estão no Anexo IV da Portaria
SOF nº 1, de 19 de fevereiro de 2001.
1º DÍGITO (Grupo da Fonte) 2º e 3º DÍGITOS

1 – Recursos do Tesouro – Exercício Corrente
2 – Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente
As especificações das fontes de recursos
3 – Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores vigentes estão listadas na Portaria SOF nº 1,
de 19 de fevereiro de 2001.
6 – Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores
9 – Recursos Condicionados

Exemplos de fontes de recursos:
1º DÍGITO 2º e 3º DÍGITOS
Fonte
(Grupo da Fonte) (Especificação da Fonte)
1 – Recursos do Tesouro – Exercício
00 – Recursos Ordinários 100
Corrente
2 – Recursos de Outras Fontes –
50 – Recursos Próprios Não-Financeiros 250
Exercício Corrente
3 – Recursos do Tesouro – Exercícios 54 – Recursos do Regime Geral de Previdência
354
Anteriores Social
6 – Recursos de Outras Fontes –
80 – Recursos Próprios Financeiros 680
Exercícios Anteriores
9 – Recursos Condicionados 00 – Recursos Ordinários 900
4.8. Classificação por Esfera Orçamentária

Em conformidade com o § 5º do art. 165 da Constituição Federal, essa classifi-
cação tem por finalidade identificar se a receita pertence ao Orçamento Fiscal,
da Seguridade Social ou de Investimento das Empresas Estatais.
Receitas do Orçamento da Seguridade Social: abrangem as receitas de todos os

órgãos, entidades, fundos e fundações vinculados à Seguridade Social, ou seja,
às áreas de Saúde, Previdência e Assistência Social.
Receitas do Orçamento Fiscal: referem-se às receitas arrecadadas pelos Pode-

res da União, seus órgãos, entidades, fundos e fundações, excluídas as receitas
vinculadas à Seguridade Social e as das empresas estatais.
Receitas do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: referem-se aos

recursos das empresas estatais não dependentes.
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] Repúbli-
ca Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 mar. 1964. Seção 1, p. 2.745. Disponível
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de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá ou-
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Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento (MTO) 2018. Brasília: SOF,
2017.

Anotações Importantes:

Aula 4
Despesa
pública
Objetivos:
»» compreender os conceitos básicos relacionados à despesa pública; e
»» compreender as classificações orçamentárias de despesas e

suas funcionalidades
Tal como abordado nas aulas anteriores, o orçamento público fixa o montante
de despesas autorizadas para um determinado exercício financeiro. A despesa
pública, por sua vez, é o conjunto de desembolsos realizados pelo Estado,
seja em âmbito federal, estadual ou municipal, para cumprir as suas diversas
responsabilidades perante a sociedade, tais como o funcionamento e a manu-
tenção dos serviços públicos.
1. A classificação orçamentária da despesa

Toda a informação orçamentária é organizada segundo um tipo de classifica-
ção. A organização e a transparência das informações que integram a peça
orçamentária dependem diretamente da qualidade dessas classificações.
Com relação à despesa, cabem às diversas classificações orçamentárias respon-

der aos principais questionamentos sobre a aplicação dos recursos públicos.
Portanto, cada pergunta corresponde a um tipo específico de classificação.
Nesse sentido, o sistema de classificações orçamentárias tem a finalidade de

atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados
nas questões de finanças públicas.
Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias es-

tão organizadas em programas de trabalho que contêm informações qualita-
tivas e quantitativas.
48 AULA 4 - Despesa Pública

1.1. Programação Qualitativa
De acordo com o Manual Técnico de Orçamento de 2018 (MTO), cabe à pro-
gramação qualitativa responder aos tradicionais questionamentos que carac-
terizam o ato de orçar, tais como:
—— Em qual orçamento está a despesa?
—— Quem é o responsável por fazer?
—— O que é feito?
—— Para que é feito?
—— Como é feito?
—— O que será produzido ou prestado?
Nessa acepção, a programação qualitativa é composta dos seguintes blocos

de informação:
Pergunta a ser
Blocos da estrutura Item da estrutura
respondida
1.1.1. Classificação por Esfera Esfera Orçamentária Em qual orçamento?
1.1.2. Classificação Institucional Órgão/Unidade Orçamentária Quem é o responsável por fazer?
Função Em que áreas de despesa a ação
1.1.3. Classificação Funcional
Subfunção governamental será realizada?
1.1.4. Estrutura Programática Programa Qual o tema da política pública?

O que se pretende alcançar com
Objetivo a implementação da política
1.1.4. Informações principais do pública?
programa
O que será entregue pela política
Iniciativa
pública?
O que será desenvolvido para al-
Ação
cançar o objetivo do programa?
Descrição O que é feito? Para que é feito?
Forma de implementação Como é feito?
1.1.4. Informações principais da O que será produzido ou
ação Produto
prestado?
Unidade de medida Como é mensurado?
Onde é feito?
Subtítulo Onde está o beneficiário do
gasto?

AULA 4 - Despesa Pública 49
1.1.1. Classificação da Despesa por Esfera Orça-
mentária
Essa classificação tem por objetivo identificar se a despesa pertence ao Orça-
mento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas
Estatais (I), nos termos do § 5º do art. 165 da Constituição Federal.
No âmbito dos quadros da Lei Orçamentária Anual (LOA), esse classificador é

identificado pelas letras “F”, “S” ou “I”. Para o Sistema Integrado de Orçamento
e Planejamento (SIOP)1, a classificação é composta de dois dígitos, de acordo
com o quadro a seguir:
Código
Esfera orçamentária
SIOP LOA
10 F Orçamento Fiscal
20 S Orçamento da Seguridade Social
30 I Orçamento de Investimento
Orçamento Fiscal – F (Código 10): referente aos Poderes da União, seus fun-
dos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Orçamento da Seguridade Social – S (Código 20): abrange todas as entida-

des e órgãos da administração direta e indireta envolvidos nas ações relativas
a saúde, previdência e assistência social, além dos fundos e fundações institu-
ídas e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento de Investimento – I (Código 30): orçamento das empresas em

que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
1.1.2. Classificação Institucional

Permite identificar a estrutura organizacional e administrativa. No caso da
União, ela assegura a identificação de duas categorias administrativas, o Órgão
Orçamentário e as Unidades Orçamentárias. Entende-se Unidade Orçamentá-
ria (UO) como o nível institucional responsável pela realização das ações. Já o
Órgão Orçamentário é o agrupamento de diversas Unidades Orçamentárias.
É expressa por um código numérico de cinco dígitos com a seguinte configuração:
1 2 3 4 5
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária
1 O SIOP é um sistema estruturante do Governo Federal brasileiro que suporta os processos de planeja-
mento e orçamento.

O primeiro dígito dessa classificação informa se o órgão faz parte do Poder Le-
gislativo, Judiciário, Executivo, Encargos da Dívida ou Reserva de Contingência.
1º dígito Poder
0 Legislativo
1 Judiciário
2, 3, 4 e 5 Executivo
7 Encargos da Dívida
9 Reserva de Contingência
Quanto ao 3º dígito dessa classificação, a partir dele pode-se identificar se a

Unidade Orçamentária é integrante da Administração Direta, Indireta ou se é
Fundo Especial:
3º dígito Unidade Orçamentária

1 Administração Direta
2, 3 ou 4 Administração Indireta
9 Fundo Especial
Exemplos:
—— 55 000 – Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)
—— 55 101 – Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) – Administração Direta
—— 55 201 – Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
—— 55 901 – Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS)
—— 55 902 – Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS)
A listagem completa da classificação institucional, no âmbito do Governo Fe-

deral, consta do Manual Técnico de Orçamento 2018 (MTO)2.
1.1.3. Classificação Funcional

Foi instituída no Brasil por meio da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. A
sua configuração atual é decorrente da Portaria da Secretaria de Orçamento
Federal nº 42, de 14 de abril de 1999. O objetivo dessa classificação é agregar
e identificar as grandes áreas de atuação do governo, sendo de aplicação co-
mum e obrigatória para municípios, estados, Distrito Federal e União, permi-
tindo a consolidação nacional dos gastos do setor público.
É constituída por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções e

os três últimos, às subfunções:
2 Disponível em: <https://goo.gl/x3L5VA>. Acesso: 20 fev. 2018.

Função
Pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação
do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo,
cultura, educação, saúde, defesa etc., que guarda relação com os respectivos minis-
térios. Há situações em que o órgão pode ter mais de uma função típica.
Subfunção
Representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve

evidenciar a natureza da atuação governamental. De acordo com a Portaria nº
42/1999, é possível combinar as subfunções a funções diferentes daquelas a
que estão diretamente relacionadas, o que se denomina matricialidade.
Exemplos:
Órgão 55 Ministério do Desenvolvimento Social
Unidade 101 Administração Direta
Ação 217M Desenvolvimento Integral na Primeira Infância – Criança Feliz
Função 08 Assistência Social
Subfunção 243 Assistência à Criança e ao Adolescente
Unidade 201 Instituto Nacional do Seguro Social

Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo
Ação 4572
de Qualificação e Requalificação
Função 09 Previdência Social
Subfunção 128 Formação de Recursos Humanos
Unidade 901 Fundo Nacional da Assistência Social

Estruturação da Rede de Serviços de Proteção Social
Ação 2B31
Especial
Função 08 Assistência Social
Subfunção 244 Assistência Comunitária
1.1.4. Estrutura Programática

Programa
A estrutura programática do orçamento privilegia a função de planejamento,

fazendo com que esta se torne a expressão das políticas públicas setoriais,
como saúde, educação e segurança pública.
Nesse sentido, a ação do governo expressa no orçamento é estruturada em

programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos em conso-
nância com o Plano Plurianual (PPA).

O campo que identifica os programas possui quatro dígitos. Existem dois tipos
de programa:
—— Programa Temático: expressa e orienta a ação governamental para a entre-

ga de bens e serviços à sociedade. Exemplos: o Programa “Consolidação do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS)”, identificado pelo código 2037, e o
Programa “Segurança Alimentar e Nutricional”, identificado pelo código 2069.
—— Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e

orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação
governamental. Por exemplo, o Programa de Gestão e Manutenção do Mi-
nistério do Desenvolvimento Social é o 2122.
Existem também os programas compostos exclusivamente de ações do tipo

operação especial, mas esses não constam no PPA, conforme veremos adiante.
Os demais aspectos do programa, tais como objetivos e iniciativas, foram de-

talhados na aula 1, que tratou sobre o planejamento governamental.
Ação
Em seu conceito clássico, a ação é a operação da qual resultam produtos

(bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa.
É expressa por um código alfanumérico de quatro dígitos, sendo acrescido de

quatro dígitos do localizador/subtítulo:
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º
Numérico Alfanumérico Numérico
O 1º dígito do código alfanumérico identifica se a ação é atividade, projeto ou

operação especial, conforme quadro abaixo:
1º dígito Tipo de ação

1, 3, 5 ou 7 Projeto
2, 4, 6 ou 8 Atividade
0 Operação Especial
Atividade: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e per-

manente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção
da ação de governo. Por exemplo: o serviço de limpeza pública.
Projeto: conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um

produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de go-
verno. Por exemplo: a construção de uma escola técnica.
Operação especial: despesas que não contribuem para a manutenção, expan-

são ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um pro-
duto e que não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Por exemplo: o pagamento de encargos de financiamento da dívida.

Os quatro últimos dígitos referem-se ao localizador/subtítulo, no caso da
União, em que as atividades, projetos e operações especiais são detalhadas
para especificar a localização física da ação.
A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por

região (NO, NE, CO, SD, SL), por estado ou município ou, excepcionalmente,
por um critério específico, quando necessário.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União veda que na especifica-

ção do subtítulo haja referência a mais de uma localidade, área geográfica ou
beneficiário, se determinados. A relação dos localizadores padronizados e os
critérios para codificação dos demais casos constam do MTO 2018.
Vejamos abaixo o código alfanumérico da ação “Consolidação da Implantação

do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan)”, a ser exe-
cutada no estado do Rio Grande do Norte:
2 1 5 I 0 0 2 4
Tipo de ação Código de Ação Localizador
O 1º dígito (2) identifica que essa ação é uma atividade. Já o 2º, 3º e 4º dígitos
identificam a ação e são sempre definidos de forma aleatória. Por fim, os qua-
tro últimos dígitos numéricos identificam o localizador da ação, que informa
que a ação será realizada no estado do Rio Grande do Norte.
A Ação Orçamentária integra exclusivamente a LOA. Os Programas Temáticos e os Programas de

Gestão estão presentes na LOA e no PPA. Todavia, na LOA, há alguns programas que não constam
no PPA, que são os programas compostos exclusivamente de Operações Especiais.
Tipo de Programa Exemplo Vínculo Plano-Orçamento
Programa 2037 – Consoli- Cada ação do orçamento está vincu-

Temático dação do Sistema Único de lada a um único objetivo do PPA (e,
Assistência Social (SUAS) em decorrência, a um programa)
Programa 2122 - Programa

Gestão, manutenção e de Gestão e Manutenção
Programa
serviços ao Estado do Ministério do
Desenvolvimento Social
Operações Especiais: Serviço

Sem vínculo. Esses programas
Operações Especiais da Dívida Externa (Juros e
integram somente o orçamento
Amortizações)
No caso dos Programas Temáticos admite-se que ações padronizadas (que possuem o mesmo
código), como é o caso da ação Publicidade de Utilidade Pública, possam vincular-se a objetivos
diferentes. Dessa forma, o objetivo será o elo entre o plano e o orçamento quando se tratar de
Programas Temáticos.

2. Programação Quantitativa
A programação orçamentária quantitativa se desdobra nas dimensões física e
financeira. A dimensão física discrimina a quantidade de bens e serviços a se-
rem entregues:
Item da estrutura Pergunta a ser respondida

Meta física Quanto se pretende entregar no exercício?
Quanto à dimensão financeira, esta estima o montante necessário para o de-

senvolvimento da ação orçamentária.
Item da estrutura Pergunta a ser respondida

2.1. Natureza da Despesa
Qual o efeito econômico da realização da
2.1.1. Categoria Econômica da Despesa
despesa?
2.1.2. Grupo de Natureza de Despesa Em qual classe de gasto será realizada a
(GND) despesa?
2.1.3. Modalidade de Aplicação De que forma serão aplicados os recursos?
Quais os insumos que se pretende utilizar
2.1.4. Elemento de Despesa
ou adquirir?
Os recursos são destinados para contrapar-
2.2. Identificador de Uso (Iduso)
tida?
De onde virão os recursos para realizar a
2.3. Fonte de Recursos
despesa?
2.4. Identificador de Doação e de Ope- A que operação de crédito ou doação os
ração de Crédito (IDOC) recursos se relacionam?
Qual o efeito da despesa sobre o Resultado
2.5. Identificador de Resultado Primário
Primário da União?
2.1. Classificação por Natureza da Despesa

Nos termos da Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, (atualizada pela
Portaria Conjunta STN/SOF nº 02, de 13 de julho de 2012) que dispõe sobre normas
gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, estados, Distrito Fe-
deral e municípios, a classificação por natureza da despesa compõe-se de:
—— Categoria Econômica;
—— Grupo de Natureza da Despesa;
—— Modalidade de Aplicação; e
—— Elemento de Despesa.
Pode-se observar pela estrutura dessa classificação seu foco na obtenção de

informações macroeconômicas sobre os efeitos dos gastos do setor público,
bem como no controle contábil do gasto.

A Classificação por Natureza da Despesa contém um código composto de
oito algarismos:
—— 1º dígito representa a categoria econômica;
—— 2º, o grupo de natureza da despesa;
—— 3º e 4º dígitos representam a modalidade de aplicação;
—— 5º e 6º, o elemento de despesa; e
—— 7º e 8º dígitos representam o subelemento de despesa.
1º 2º 3º e 4º 5º e 6º 7º e 8º
Categoria Grupo de Natureza Modalidade de Elemento de Subelemento
Econômica da Despesa Aplicação Despesa de Despesa
2.1.1. Categoria Econômica

Da mesma forma que na classificação da receita, a Categoria Econômica é
constituída por:
Despesas correntes: são despesas de natureza operacional que se destinam à

manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos ofertados pela admi-
nistração pública ou transferidos para outras pessoas físicas ou jurídicas. De
forma geral, as despesas correntes não geram acréscimos no patrimônio pú-
blico. Por exemplo, as despesas referentes ao funcionamento dos Conselhos
de Assistência Social são despesas correntes.
Despesas de capital: são despesas realizadas pela administração pública em

investimentos, inversões financeiras e transferência de capital. De forma ge-
ral, as despesas de capital aumentam o patrimônio público. Por exemplo, as
despesas com a aquisição de equipamentos para um Centro de Referência de
Assistência Social (Cras) são despesas de capital.
É composta de um único dígito, conforme tabela a seguir:
Código Categoria econômica

3 Despesas correntes
4 Despesas de capital
2.1.2.` Grupo de Natureza da Despesa

O Grupo de Natureza da Despesa (GND) é um agregador de elemento de des-
pesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto.
O quadro a seguir demostra a classificação do Grupo de Natureza da Despesa,

composta de um dígito, e sua relação com a Categoria Econômica:

Categoria econômica Grupos de natureza da despesa
1 Pessoal e Encargos Sociais
3 Despesas Correntes
2 Juros e Encargos da Dívida
1 – Pessoal e Encargos Sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo,

inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou em-
pregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies re-
muneratórias, tais como vencimentos e vantagens (fixas e variáveis), subsí-
dios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões (inclusive adicionais),
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem
como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101,
de 2000.
2 – Juros e Encargos da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de

juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e exter-
nas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
3 – Outras Despesas Correntes: despesas orçamentárias com aquisição de

material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, au-
xílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria
econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos de na-
tureza de despesa.
4 – Investimentos: Despesas orçamentárias com softwares e com o planeja-

mento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considera-
dos necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente.
5 – Inversões Financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis

ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do ca-
pital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a
operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou o aumento
do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis nesse grupo.
6 – Amortização da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou o

refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida
pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
2.1.3. Modalidade de Aplicação

Essa classificação se destina a responder ao seguinte questionamento: de que
forma serão aplicados os recursos?
Portanto, indica se os recursos serão aplicados diretamente pela unidade de-

tentora do crédito orçamentário ou transferidos, ainda que na forma de des-
centralização, a outras esferas de governo, órgãos ou entidades.

Exemplos:
Código Modalidades de aplicação
30 Transferências a Estados e ao Distrito Federal
31 Transferências a Estados e ao Distrito Federal – Fundo a Fundo
32 Execução Orçamentária Delegada a Estados e ao Distrito Federal
40 Transferências a Municípios
41 Transferências a Municípios – Fundo a Fundo
42 Execução Orçamentária Delegada a Municípios
50 Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
60 Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos
90 Aplicações Diretas
99 A Definir
A listagem completa das modalidades de aplicação constante está presente

na Portaria Interministerial MP/MF nº 163/2001 e no Manual Técnico de Orça-
mento 2018.
2.1.4. Elemento de Despesa

O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto.
Dessa forma, busca-se responder à pergunta: o que será adquirido?
É a mais analítica das classificações e tem o objetivo de possibilitar o controle

contábil dos gastos, tanto pela unidade orçamentária quanto pelos órgãos de
controle interno e externo.
Importante salientar que os Elementos de Despesa não constam da Lei Orça-

mentária Anual, sendo utilizados apenas na execução do orçamento.
Atualmente existe um rol de 99 Elementos de Despesa cadastrados na Por-

taria Interministerial MF/MP nº 163, de 4 de maio de 2001, (atualizada pela
Portaria Conjunta STN/SOF nº 02, de 13 de julho de 2012).
Exemplos:
Código Elemento de despesa

Aposentadorias do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS),
01
Reserva Remunerada e Reformas dos Militares
12 Obrigações Patronais
19 Auxílio- Fardamento
30 Material de consumo
33 Passagens e despesas com locomoção
35 Serviços de consultoria
39 Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica

Código Elemento de despesa
51 Obras e Instalações
52 Equipamento e material permanente
66 Concessão de Empréstimos e Financiamentos
91 Sentenças Judiciais
92 Despesas de exercícios anteriores
2.2. Identificador de Doação e de Operação de

Crédito (IDOC)
O IDOC objetiva identificar as doações de entidades internacionais ou opera-
ções de crédito contratuais alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem
contrapartida de recursos da União.
Também pode ser usado nas ações de pagamento de amortização, juros e en-
cargos para identificar a operação de crédito a que se referem os pagamentos.
Essa classificação é composta de quatro dígitos, cuja sequência numérica

identifica a respectiva operação de crédito. Para as dotações que não se des-
tinarem à contrapartida nem se referirem a doações internacionais ou opera-
ções de crédito, o IDOC será “9999”
2.3. Identificador de Uso (Iduso)

O Identificador de Uso (Iduso) tem por finalidade complementar a informação
referente à aplicação dos recursos, indicando se estes compõem contrapartida
nacional de empréstimos ou de doações ou se destinam-se a outras aplicações.
Conforme § 11 do art. 6º do LDO 2018, estes são os Iduso cadastrados:
Código Descrição
Recursos não destinados à contrapartida, exceto para identificação
0 das despesas destinadas à manutenção e ao desenvolvimento do
ensino e à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde
Contrapartida de empréstimos do Banco Internacional para Re-
1
construção e Desenvolvimento (BIRD)
Contrapartida de empréstimos do Banco Interamericano de Desen-
2
volvimento (BID)
Contrapartida de empréstimos por desempenho ou com enfoque
3
setorial amplo
4 Contrapartida de outros empréstimos
5 Contrapartida de doações
Recursos não destinados à contrapartida, para identificação das
6 despesas destinadas à aplicação mínima em ações e serviços públi-
cos de saúde

Código Descrição
recursos não destinados à contrapartida, para identificação das
despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, de acor-
8
do com os art. 70 e 71 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
no âmbito do Ministério da Educação
2.4. Identificador de Resultado Primário

Assim como ocorre com as receitas, o Identificador de Resultado Primário
(RP) aponta se uma despesa é de natureza primária ou financeira. Essa classi-
ficação é feita de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de
financiamento e serve para auxiliar na apuração da meta de resultado primário
prevista na LDO.
LDO 2018
Código Descrição da despesa
0 Financeira
Primária e considerada na apuração do resultado primário para
1 cumprimento da meta, sendo obrigatória quando constar do Ane-
xo III
2 cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida pelo
PAC
3
cumprimento da meta, sendo discricionária e abrangida pelo PAC
Primária, constante do Orçamento de Investimento e não consi-
4 derada na apuração do resultado primário para cumprimento da
meta, sendo discricionária e não abrangida pelo PAC
Primária, constante do Orçamento de Investimento e não consi-
5 derada na apuração do resultado primário para cumprimento da
meta, sendo discricionária e abrangida pelo PAC
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por
6 emendas individuais e de execução obrigatória nos termos do art.
166, §§ 9º e 11, da Constituição Federal
Primária, decorrente de programações incluídas ou acrescidas por
7 emendas de bancada estadual e de execução obrigatória nos ter-
mos do art. 65 da LDO-2018

Estudo de caso: orçamentos das unidades da Federação na função assistência social
Vimos que a classificação funcional reflete as grandes áreas de atuação do setor público e, de
acordo com a Lei nº 4.320/1964, é de aplicação comum e obrigatória para municípios, estados,
Distrito Federal e União, permitindo a consolidação nacional dos gastos do Estado.
Esse aparato formal, no entanto, não garante que os entes classifiquem suas despesas da manei-
ra adequada, dada a autonomia federativa que gera alto grau de discricionariedade.
As classificações inadequadas podem ter diversas causas, entre as quais, o desconhecimento

das normas e/ou a dificuldade de se estabelecer limites claros entre as políticas.
No caso da função assistência social, há indícios de que, em alguns estados, despesas típicas, ou
principais de determinado órgão, sejam classificadas em outras funções e vice-versa.
Uma despesa classificada de forma indevida gera um sub ou superdimensionamento dos gas-
tos em determinada função, o que reduz a transparência e prejudica as avaliações das políticas
públicas, podendo até mesmo ser danoso ao processo decisório, em particular no que tange ao
financiamento efetivo das políticas públicas, ou seja, as entregas à população.
Para obter uma melhor aproximação quanto ao volume de recursos destinados à assistência
social, foi realizado um estudo que buscou identificar:
—— o as despesas classificadas na função 08 (assistência social) que não fazem parte do es-
copo da assistência social; e
—— o as despesas classificadas em outras funções, porém afinadas com os objetivos da assis-

tência social.
Dessa forma, o estudo parte da despesa classificada na função 08 nos orçamentos estaduais, a
partir dos quais se realizam inclusões e exclusões de contas pertinentes a sua natureza até chegar
ao valor da despesa com assistência social ajustada. Por assistência social ajustada entende-se:
—— as despesas em conformidade com os objetivos dispostos na legislação básica da assis-

tência social – Constituição e Loas; e
—— os programas e ações cujo caráter seja manifestamente de enfrentamento à pobreza ou

extrema pobreza.
“Núcleo duro” da assistência social. Todas as des-

Função 08 + Secretaria de Estado de Assistên-
pesas pertencentes a este subgrupo são consi-
cia Social (SEAS)/Fundo Estadual de Assistên-
deradas, a priori, como despesa com assistência
cia Social (FEAS) ou similares
social ajustada.
Este item, junto com o seguinte, constitui-se no

principal objeto de análise deste estudo. Nesse
Função 08 + Outras instituições caso, verifica-se se a instituição tem afinidade com
os objetivos da Assistência Social - AS; e se os seus
programas e ações concorrem para esses objetivos.
Aqui se verifica se os programas e ações concor-

rem para os objetivos da AS; se estão associados
Outras funções + SEAs/FEAS ou similares
a subfunções típicas da AS (função 08); ou vincu-
lados a outras funções “sociais”.

A princípio, não haveria despesa da AS neste
quadrante. Assim mesmo, verificaram-se mais
Outras funções + Outras instituições detidamente as subfunções típicas da função 08
e as funções mais frequentemente associadas à
assistência social.
Estado 1
Função 08: R$ 50.000.000

Função 08 +
AS ajustada: R$ 110.000.000 SEAS/FEAS
ou similares 5%
A diferença entre Função 08 e AS
ajustada é de 120%, o que indica que Outras
o valor destinado à AS enquanto fun-
Funções + 46%
SEAS/FEAS
ção 08 está subestimado.
ou similares
49%
Quase 50% da AS ajustada se encon-
Outras
tra na SEAS/FEAS, porém classifica-
Funções +
da em outras funções. Outras
Instituições
A secretaria responsável pela assis-
tência social também responde pelas políticas de trabalho.
O Estado adota um modelo peculiar de classificação, em que as ações finalísticas da UO da ad-

ministração direta são classificadas na função 08, enquanto as ações de apoio administrativo,
inclusive Pessoal, são classificadas na função 11 (Trabalho).
As ações finalísticas, mesmo sendo classificadas na função 08, possuem forte afinidade com a
função 11. Contudo, é importante ressaltar que a maior parte dessas ações finalísticas tem como
objetivo promover a inclusão produtiva da população socialmente vulnerável, o que é compatível
com a orientação da política de assistência social no plano federal.
Estado 2
Função 08: R$ 1.137.000.000
AS ajustada: R$ 230.000.000
A dotação da AS ajustada corres- Função 08+

ponde a somente 20% do alocado na SEAS/FEAS
função 08, ou seja, de acordo com o ou similares 43%
critério adotado neste estudo, o valor 57%
Função 08+
dessa função está superestimado.
Outras
Praticamente 100% da AS ajustada Instituições
se encontra classificada na função
08. Um valor residual de 0,2% se
encontra em outras funções/outras instituições.
A secretaria responsável pela assistência social também responde pelas áreas de trabalho,
emprego e renda.

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 23 mar. 1964. Disponível em <https://goo.gl/QnmKKi>. Acesso em:
7 jul. 2017.

Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <https://goo.gl/Hw-
J1Q>. Acesso em: 7 jul. 2017.

tras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 maio 2000. Disponível
em <https://goo.gl/Q6Aku8>. Acesso em: 7 jul. 2017.

cola Nacional de Administração Pública. Orçamento público: conceitos bási-
cos. Brasília, DF: ENAP, 2014.

Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2018. Brasília, DF:
SOF, 2017.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.

Aula 5
Execução Orçamentária e
Financeira da Despesa
Objetivos:
»» compreender a diferença entre execução orçamentária e execução financeira;

»» aprender os níveis de detalhamento dos créditos orçamentários;
»» conhecer as operações de descentralização de crédito;
»» conhecer o mecanismo de restos a pagar; e
»» conhecer os mecanismos para compatibilização da execução orçamentária
e financeira com o alcance das metas fiscais.
Nas aulas anteriores foi abordado o processo de elaboração do Plano Pluria-

nual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária
Anual (LOA).
É importante ter em mente que a elaboração desses instrumentos de plane-

jamento e de orçamento não é um fim em si mesmo, já que o objetivo final de
todo esse processo é a provisão de bens e serviços públicos para a população.
Essa provisão ocorre por meio da implementação das políticas públicas pre-
vistas nesses instrumentos e, para isso, é necessário realizar a execução orça-
mentária e financeira das despesas alocadas no orçamento.
Do mesmo modo que o processo de elaboração da peça orçamentária, a exe-

cução orçamentária e financeira é cercada de uma série de procedimentos for-
mais regidos por legislação específica e por orientações do Sistema Integrado
de Administração Financeira (Siafi) e seus tutoriais. Nesta aula, teremos uma
visão geral do processo de execução orçamentária e financeira.
64 AULA 5 - Execução Orçamentária e Financeira da Despesa

Qual é a diferença entre a execução orçamentária e a financeira?
A execução orçamentária refere-se à utilização dos créditos ou dotações presentes na

LOA.
Então, os créditos ou dotações são as autorizações de gasto presentes na LOA.
Já a execução financeira refere-se à utilização dos recursos financeiros, visando a aten-

der a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade.
1. Detalhamento dos créditos orçamentários

No âmbito federal, imediatamente após sanção e publicação da LOA, a Secre-
taria de Orçamento Federal (SOF), vinculada ao Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, encaminha digitalmente a peça orçamentária à
Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério da Fazenda.
Com base nestas informações, a STN gera no Siafi a chamada Nota de Dota-
ção (ND), que é um documento digital utilizado para registro dos orçamentos
anuais, bem como para detalhamento ou ajustes internos dos saldos orçamen-
tários no Siafi. Deve-se esclarecer que a Nota de Dotação está vinculada à
Unidade Gestora (UG) responsável pela descentralização e/ou pela execução
desses créditos recebidos.
O que é uma Unidade Gestora?

Saiba Atençã
Unidade responsável por administrar dotações orçamentárias e finan- mais
ceiras próprias ou descentralizadas. Cada órgão tem as suas UG, que
contabilizam todos os seus atos e fatos administrativos.

AULA 5 - Execução Orçamentária e Financeira da Despesa 65
Com o orçamento disponível no Siafi por meio das Notas de Dotação, cabe
às Unidades Gestoras efetuar o detalhamento do crédito orçamentário, um
procedimento operacional que desdobra, discrimina e especifica a despesa a
ser realizada. Para os gestores dos recursos públicos, é o ponto de partida da
execução orçamentária.
Existem quatro tipos de detalhamento de crédito no Siafi:
1.1. Fonte de Recursos

Este detalhamento tem por finalidade pormenorizar as Fontes de Recursos,
acrescentando uma especificação ao Identificador de Uso e ao Grupo de Fon-
te de Recurso. Trata-se de um código de até seis dígitos, conforme o quadro
abaixo:
X X XX XXXXXX
Identificado de Uso
Grupo Fonte
Especificação da
Fonte
Detalhe
O detalhamento é obrigatório para algumas fontes de recursos, sem o qual o

Siafi não permite que o crédito seja utilizado.
1.2 Natureza da Despesa (ND)

Conforme mostrado na aula 4, o detalhamento por Natureza de Despesa se
divide em:
—— categoria econômica;
—— grupo de natureza da despesa;
—— modalidade de aplicação;
—— elemento de despesa; e
—— subelemento de despesa.

A LOA é detalhada até o nível de modalidade de aplicação. O elemento de
despesa é detalhado pela Unidade Gestora na Nota de Dotação, de forma a
adequar o orçamento às necessidades da execução.
Em relação ao detalhamento da modalidade de aplicação, vale destacar que,

a fim de explicitar a forma como serão aplicados os recursos públicos, a LDO
2018 (Art. 6º da Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017) proíbe a execução de
despesas com modalidade de aplicação “99 – A Definir”.
Quanto às modificações na modalidade de aplicação das dotações, que são

praticamente inevitáveis no decorrer do processo de execução, a LDO 2018
(§ 3º do Art. 43 da Lei nº 13.473/2017) permite que a Unidade Orçamentária
proceda a alterações no decorrer do exercício no Siafi ou no Sistema Integrado
de Orçamento e Planejamento (SIOP).
1.3. Unidade Gestora Responsável (UGR)

Esse tipo de detalhamento é opcional no Siafi e tem por finalidade acrescentar
à dotação orçamentária a identificação da UG que se beneficiará com o bem
ou serviço.
1.4. Plano Interno (PI)

Também não é um detalhamento obrigatório no âmbito do Siafi. Conforme
glossário da STN1, Plano Interno é um instrumento de planejamento e de acom-
panhamento da ação planejada, usado como forma de detalhamento desta, de
uso exclusivo de cada ministério/órgão.
Caso o órgão opte por utilizar esse detalhamento, só será permitida a emissão
de nota de empenho com o código de PI existente.
O Plano Interno é constituído de um código alfanumérico de 11 dígitos definido

pelo próprio órgão.
2. Descentralização de créditos
orçamentários
A descentralização de crédito consiste na transferência, de uma Unidade Or-
çamentária ou administrativa para outra, do poder de utilizar créditos orça-
mentários ou adicionais que estejam sob a sua supervisão, ou que lhe tenham
sido dotados ou transferidos.
1 Disponível em (<http://www.tesouro.gov.br/pt/-/glossario>.

São operações descentralizadoras de crédito o DESTAQUE (externa) e a PRO-
VISÃO (interna).
2.1. Destaque
Operação na qual um ministério ou órgão transfere para outro ministério ou
órgão o poder de utilização dos recursos que lhe foram dotados.
2.2. Provisão
Operação na qual a Unidade Orçamentária de origem possibilita a realização
de seus programas de trabalho por parte de unidade administrativa direta-
mente subordinada, ou por outras unidades orçamentárias ou administrativas
não subordinadas, dentro de um mesmo ministério ou órgão.
Descentralização
Ministério A Ministério B
Externa ou
Destaque
Descentralização Interna ou Provisão
UG 1 UG 2 UG 3
Ambas as formas da descentralização de crédito no Siafi são realizadas por

meio de Nota de Movimentação de Crédito (NC).
3. Estágios da despesa
Após a autorização das despesas na LOA, existe todo um procedimento legal
para a realização das despesas públicas:
1º estágio – Empenho da despesa
O empenho da despesa é o ato que reserva um montante determinado de

recursos para uma determinada despesa.
Veja o que diz a Lei nº 4.320/1964 sobre o empenho:

Saiba Atenção
Art. 58 Exemplo
– Ato emanado de autoridade competente, que cria para o
mais
estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de
condição

Assim sendo, o credor tem a garantia de que, ao cumprir os termos do pacto
firmado com a administração, receberá o montante de recursos que foi reser-
vado para ele por meio do empenho.
Dessa forma, o empenho pode ser considerado como um instrumento de pro-

gramação e de controle da despesa, uma vez que permite visualizar o mon-
tante de compromissos já assumidos e o montante das dotações ainda não
utilizadas.
O montante de empenho não poderá exceder o limite dos créditos orçamen-

tários. A Lei nº 4.320/1964 também proíbe a realização de despesa sem prévio
empenho.
2º estágio – Liquidação da despesa
Após o empenho, é feita a aquisição do bem ou contratação do serviço objeto

da dotação orçamentária. Deste modo, a liquidação da despesa consiste na
comparação entre o que foi contratado e o que foi efetivamente entregue ou
realizado. Essa comparação tem por fim verificar a origem e o objeto do que
se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar.
Veja o que diz a Lei nº 4.320/1964 sobre a liquidação:

Saiba Atençã
Art. 63 – Verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os mais
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
3º estágio – Pagamento
É o último estágio da despesa pública, e caracteriza-se pela emissão do che-

que ou ordem bancária em favor do credor.
4. Restos a pagar
De acordo com a Lei nº 4.320/1964, restos a pagar resultam de despesas em-
penhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro. Constituem obrigações
a pagar do exercício seguinte e são classificados como processados ou não
processados, conforme o estágio de execução da respectiva despesa.
Restos a Pagar Processados: são as despesas empenhadas e liquidadas, mas

não pagas até 31 de dezembro do exercício. Nesses casos, já foram realizados
os dois primeiros estágios da despesa, ficando pendente apenas o efetivo pa-
gamento. O credor já cumpriu as suas obrigações, implicando direito líquido e
certo ao pagamento.

Restos a Pagar não Processados: referem-se às despesas empenhadas, mas
não liquidadas nem pagas até 31 de dezembro do exercício. Nesses casos, ain-
da está pendente a prestação do serviço ou fornecimento do material, ou seja,
o direito do credor não foi apurado nem reconhecido.
5. A execução orçamentária e o cumprimen-

to das metas fiscais
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000) estabelece que, posteriormente à aprovação da LOA, cabe ao
Poder Executivo a publicação de decreto que estabelece o cronograma de
desembolso dos órgãos e a programação financeira a serem observados no
decorrer do exercício financeiro, visando ao cumprimento de metas fiscais es-
tabelecidas na LDO.
Veja o que diz a LRF sobre a programação financeira e o

Saiba Atenção
cronograma Exemplo
de execução mensal de desembolsos:
mais
Art. 8o – Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos
termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado
o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso.
Dessa forma, o decreto de programação orçamentária e financeira tem como

objetivo compatibilizar a arrecadação da receita e a execução da despesa, de
modo a assegurar o alcance das metas de resultado primário estabelecidas.
Para tanto, esse decreto fixa limites para empenho e movimentação e para o
pagamento das despesas, discriminando limite para cada tipo de despesa: (a)
obrigatórias sujeitas à limitação; (b) do Programa de Aceleração do Cresci-
mento (PAC); (c) de emendas impositivas; e (d) discricionárias.
A LRF também determina em seu art. 9º que, se verificado, ao final de um bi-

mestre, que a arrecadação da receita poderá não comportar o cumprimento
das metas de resultado primário ou nominal, os Poderes e o Ministério Públi-
co promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela LDO.

Em cumprimento a esse dispositivo legal, o Poder Executivo Federal edita
bimestralmente o relatório de avaliação de receitas e despesas primárias e,
caso haja revisões bimestrais das projeções de receitas e despesas que po-
derão comprometer o alcance das metas fiscais, são realizadas limitações de
empenho e movimentação financeira por meio de alterações no decreto de
programação orçamentária e financeira.
Cabe destacar que não serão objeto de limitação as despesas que constituam
obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO.
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 23 mar. 1964. Disponível em <https://goo.gl/QnmKKi>. Acesso em:
7 jul. 2017.

Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <https://goo.gl/Hw-
J1Q>. Acesso em: 7 jul. 2017.

tras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 maio 2000. Disponível
em <https://goo.gl/Q6Aku8>. Acesso em: 7 jul. 2017.

cola Nacional de Administração Pública. Orçamento público: conceitos bási-
cos. Brasília, DF: ENAP, 2014.

Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2018. Brasília, DF:
SOF, 2017.
______. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a

Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 ago. 2017. Disponível em <https://goo.gl/
PNtauK>. Acesso em: 7 jul. 2017.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.

Aula 6
Participação social
no planejamento e
orçamento público
Objetivos:
»» conhecer os principais instrumentos de participação social presentes na Constitui-

ção Federal de 1988;
»» conhecer experiências de orçamento participativo em municípios brasileiros e
identificar as suas potencialidades e desafios na ampliação da participação e no
controle social dos recursos públicos; e
»» compreender o funcionamento dos conselhos gestores de políticas públicas e a
sua participação no planejamento e no orçamento público.
1. O que é participação?
A participação política é a atividade com o objetivo de influenciar direta ou
indiretamente o processo político. Nas democracias representativas – como
é o caso do Brasil – os políticos são eleitos pelos cidadãos por meio de elei-
ções livres e periódicas. Nesse processo, a participação política ocorre pelo
voto, é por meio dele que os cidadãos escolhem os representantes que irão
tomar as decisões políticas por eles. Por serem periódicas, as eleições são
um canal de participação limitado no tempo, isto é, não se pode participar a
qualquer tempo.
A democracia representativa na Constituição Federal de 1988

Saiba
mais
Atenção
Parágrafo único – Todo oExemplo
poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição (Parágrafo único do art. 1º)
72 AULA 6 - Participação Social no Planejamento e Orçamento Público

À medida que as necessidades da sociedade foram se tornando mais comple-
xas, passou-se a demandar outros canais de participação nos espaços de de-
cisão política do Estado para além do voto periódico. Buscava-se tanto am-
pliar a frequência das oportunidades de participação, como a abrangência da
participação, que passou a incorporar também os espaços de formulação de
políticas, alocação, controle e fiscalização da aplicação dos recursos públicos.
Veja o que diz a Declaração Universal dos Direitos Humanos sobre

Saiba Atençã
participação política mais
Toda a pessoa tem o direito de tomar parte na direção dos negócios públi-
cos do seu país, quer diretamente, quer por intermédio de representantes
livremente escolhidos (art. 21)
No caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) conferiu maior

relevância à participação da sociedade nos espaços de decisão do Estado ao
instituir mecanismos para além do voto direto. Entre esses mecanismos estão
o plebiscito e o referendo, que são consultas formuladas ao povo para que
este delibere sobre matérias relevantes, de natureza constitucional, legislativa
ou administrativa.
A diferença entre o plebiscito e o referendo é que o plebiscito é

Saiba
convocado antes do ato legislativo ou administrativo, ao passomais
que
Atenção Exemp
o referendo é realizado após o ato, cabendo ao povo aprová-lo ou
rejeitá-lo.

AULA 6 - Participação Social no Planejamento e Orçamento Público 73
Outro mecanismo de participação é a iniciativa popular para formulação de
projetos de lei. A CF/1988 também prevê a criação de conselhos gestores de
políticas públicas, que são instâncias colegiadas de caráter permanente para o
diálogo entre a sociedade civil e o governo para a gestão de políticas públicas.
Além disso, cabe mencionar as audiências públicas, que são um mecanismo

de participação de caráter presencial e consultivo, aberto a todos os inte-
ressados, com o propósito de subsidiar as decisões governamentais. Outra
instância de participação são as consultas públicas, que são mecanismos de
caráter consultivo, a serem realizados em prazo definido, abertos a qualquer
interessado, que visam receber contribuições por escrito da sociedade civil
sobre um assunto determinado.
Em termos legais, merece destaque o Decreto nº 8.243/2014, que institui a

Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Parti-
cipação Social (SNPS), marco que regulamenta as atividades de participação
social que vem ocorrendo no país desde a Constituição de 1988.
Podemos, então, perceber que os diversos mecanismos de participação

previsto na CF/1988 e leis posteriores possuem características bastante
diversas. Alguns deles, como é o caso das consultas públicas, têm caráter
assincrônico, ou seja, os participantes podem enviar suas contribuições a
qualquer momento durante o prazo estipulado, sem precisar estar presentes
ou conectados ao mesmo tempo. Outros são sincrônicos, como é o caso das
reuniões de conselhos gestores, que dependem da presença dos participan-
tes em um horário determinado no mesmo espaço. Além disso, outra carac-
terística relevante é o caráter da participação social. Por exemplo, alguns
conselhos tem caráter deliberativo, isto é, por lei, as suas decisões precisam
ser seguidas pelo governo. Outros conselhos tem caráter consultivo, ou seja,
suas decisões servem para subsidiar o governo, mas não precisam necessa-
riamente ser seguidas por ele.
Nas últimas décadas, vimos que se ampliaram os espaços de participação da

sociedade na formulação de políticas e alocação de recursos. No entanto, para
além do aumento desses espaços, é importante considerar também a quali-
dade desses processos de participação. Vários critérios podem ser utilizados
para avaliar a qualidade de um processo participativo. Pode-se averiguar, em
primeiro lugar, a quantidade de pessoas que participaram e, mais importante
ainda, se os principais setores/atores relacionados a essa política foram re-
presentados de forma adequada. Outro critério muito importante é a rele-
vância do tema que é objeto da participação, se ele é central na política que
está em discussão ou se a participação da sociedade está sendo demandada
apenas em aspectos secundários da política, com menor relevância. Há que
se considerar também qual a margem de decisão do processo participativo,

isto é, se a opinião dos cidadãos tem a capacidade de influenciar o processo
decisório, ou seja, tem caráter deliberativo, ou se será apenas consultiva. Por
fim, é necessário levar em conta se há condições materiais e técnicas para o
desenvolvimento do processo participativo e se as pessoas têm condições de
participar livremente.
Vamos, agora, nos aprofundar nos mecanismos de participação mais relacio-

nados ao processo de planejamento e orçamento.
2. A experiência do orçamento participativo

nos municípios brasileiros
Nas democracias representativas, o orçamento público é elaborado pelo Po-
der Executivo em conjunto com o Legislativo. Como vimos na aula 2, esse é o
caso do Brasil, onde o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) é elaborado
pelo Executivo e, posteriormente, deliberado e votado pelo Legislativo, para
então ser sancionado ou vetado pelo Executivo.
Nas democracias representativas contemporâneas existe a tendência que o

cidadão se distancie cada vez mais das decisões políticas que afetam o seu
dia a dia, entre elas a alocação dos recursos públicos da sua cidade, estado e
do seu país como um todo.
Para reduzir essa distância entre o cidadão e o processo de alocação dos

recursos públicos, criou-se o orçamento participativo com o objetivo de incor-
porar a população no processo decisório de elaboração do orçamento públi-
co, por meio da criação de espaços em que a comunidade possa emitir suas
opiniões sobre a definição das ações de governo e resolução de problemas
considerados por ela prioritários.
O Brasil foi um dos países pioneiros na implementação do orçamento participati-

vo e o seu surgimento está relacionado ao processo histórico de mobilização da
sociedade civil pela participação na gestão do Estado e das políticas públicas. A
CF/1988 contribuiu para materializar essa demanda ao prever um marco jurídico
que estimulou a abertura de canais de participação social nos municípios.
As primeiras experiências de orçamento participativo (OP) no Brasil ocorre-

ram ainda nos anos 1970 em Boa Esperança (ES), Lages e Joinville (SC) e
Osasco (SP), seguidas pelas experiências de Vila Velha (ES) em 1986 e de
Porto Alegre (RS) em 1989. A pesquisa mais recente da Rede Brasileira de
Orçamento Participativo (RBOP) apontou a existência de 252 experiências de
OP no Brasil entre 2011 e 2012.

2.1. Como funciona o orçamento participativo?
A dinâmica de funcionamento do orçamento participativo varia de cidade
para cidade. Ainda assim, é possível destacar, de forma geral, as principais
etapas do seu ciclo anual:
Fase 1: fóruns ou plenárias de base
Divulgação e convocação das rodadas de reuniões nos bairros (ou setores e regiões ad-
ministrativas) do município, aberta a toda a população. Nessa etapa é feito o primeiro le-
vantamento das demandas locais, quando os cidadãos têm a oportunidade de definir as
prioridades para o município e selecionar projetos a serem implementados. Nesse espaço
também é realizada a eleição dos delegados ou conselheiros entre os moradores da própria
região. Esses delegados formarão o Conselho do Orçamento Participativo, que é responsá-
vel por acompanhar e fiscalizar a execução das demandas e informar à população sobre o
seu andamento.
Fase 2: Conselho Municipal do Orçamento Participativo
É responsável pela elaboração do Plano de Investimentos e Serviços e acompanhamento da

tramitação de leis orçamentárias. As demandas discutidas compõem um plano de investi-
mentos, o qual é incorporado ao projeto de lei orçamentária que será submetido à Câmara
Municipal. De modo geral, nos locais em que o OP é mais desenvolvido, as decisões aprova-
das pelos fóruns participativos são plenamente incorporadas à proposta orçamentária do
Executivo, raramente emendadas pelo Legislativo, e então implementadas pelo Executivo.
Fase 3: acompanhamento da execução das demandas
Realização de reuniões periódicas do Conselho do Orçamento Participativo para acompa-

nhamento da execução do Plano de Investimentos e Serviços nos setores governamentais
responsáveis.
A implementação do orçamento participativo possibilitou avanços na demo-

cratização da gestão dos municípios. Entre eles, destacam-se: a inclusão de
parcela da população mais pobre nas decisões orçamentárias, o aumento da
transparência e do controle social sobre a gestão municipal, a inversão da
prioridade nos investimentos públicos e a redução de práticas clientelistas na
relação entre a esfera política e a população.
No entanto, é necessário destacar que o pleno funcionamento do orçamento

participativo como mecanismo de ampliação da participação encontra uma
série de desafios, como a baixa parcela de recursos abertos para a discussão
com a sociedade, o caráter meramente consultivo dos processos, o baixo grau
de mobilização social e a pouca disposição por parte do poder público em
descentralizar e repartir o poder.

E-Orçamento Participativo: uma prática inovadora em Belo Horizonte
A cidade de Belo Horizonte, em Minas Gerais, adotou o orçamento participativo em 1993.

Nela, o ciclo do orçamento participativo é de dois anos, o que dá maior ênfase à fase de
controle popular sobre a execução das obras públicas selecionadas pela população.
Em 2006, o município adotou o orçamento participativo digital, prática que se repetiu em 2008
e 2010. Este OP eletrônico tem três objetivos: (1) modernizar a iniciativa por meio da utilização
da Tecnologia de Informação e Comunicação; (2) aumentar o envolvimento dos cidadãos no
processo; e (3) incluir grandes investimentos no OP, com impacto sobre toda a cidade.
Todos os cidadãos residentes com mais de 16 anos podem participar do processo de de-
finição da ordem de prioridades de alguns investimentos selecionados. Para participar, os
cidadãos precisam entrar na plataforma de votação virtual do município, onde encontram
informação sobre os diferentes investimentos públicos.
Em 2006 foram disponibilizados 25 milhões de reais para o OP Digital. As verbas subiram

para 50 milhões em 2008, para que uma obra pública (uma estrada circular em torno de
uma importante praça) pudesse ser selecionada. Em 2006, votaram 173.000 pessoas, cerca
de 10% do eleitorado em Belo Horizonte.
Fonte: SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; ALLEGRETTI, Giovanni. Aprendendo com o

Sul: o Orçamento Participativo no Mundo: um convite à cooperação global. Bonn: Engage-
ment Global gGmbh, 2012.
Na esfera federal, o orçamento participativo não é aplicado de forma sistemá-

tica, apenas são feitas audiências públicas no processo de tramitação das leis
orçamentárias. A experiência mais notável foi a do exercício de 2012, quando
houve a abertura para realização de emendas de iniciativa popular, direciona-
das para ações de implementação de políticas públicas prioritárias de apoio
aos pequenos municípios. Durante a tramitação do PLOA, a Comissão Mista de
Orçamento do Congresso Nacional promoveu seminários regionais para dis-
cussão das propostas do orçamento da União para 2012 e do Plano Plurianual
2012-2015 nas cidades de João Pessoa (PB) e Salvador (BA) – região Nordeste
–, Rio Branco (AC) e Porto Velho (RO) – região Norte –, Campo Grande (MS) e
Goiânia (GO) – região Centro-Oeste –, São Paulo (SP), Vitória (ES) e Uberlân-
dia (MG) – região Sudeste – e Curitiba (PR) e Porto Alegre (RS) – região Sul.
Veja o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a participa-

ção no orçamento e no planejamento Saiba Atençã
mais
Art. 48. […]
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de dire-
trizes orçamentárias e orçamentos.

3. Os conselhos gestores de políticas
públicas
Os conselhos gestores de políticas públicas são instâncias participativas que tem
como objetivo incidir nas políticas públicas de determinado tema, por meio da
normatização de procedimentos, elaboração de diretrizes e prioridades, monito-
ramento e avaliação de políticas, entre outras atribuições a depender do contexto.
Os conselhos gestores são compostos por representantes do poder público e

de diversos segmentos da sociedade civil, que podem ser eleitos ou indicados,
a depender do conselho.
Diferentemente de outros mecanismos participativos, os conselhos não são

abertos à participação de qualquer pessoa interessada na discussão. Em al-
guns casos há a participação de especialistas e de pessoas reconhecidas
como relevantes para determinado debate. Entretanto, nas votações a respei-
to de algum tema, somente os conselheiros oficialmente eleitos ou indicados
podem se manifestar. (TEIXEIRA et al., 2012)
A partir de reuniões ordinárias e extraordinárias, os encontros têm o propósito

de intensificar o contato com os representantes governamentais, aumentando
as formas de controle social sobre as ações do governo.
O Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que instituiu a Po-

Saiba lítica Atenção Exemplo
Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional
mais
de Participação Social (SNPS), traz a seguinte definição para os
conselhos de políticas públicas:
Instância colegiada temática permanente, instituída por ato normati-
vo, de diálogo entre a sociedade civil e o governo para promover a
participação no processo decisório e na gestão de políticas públicas
(art. 2º, inciso II)
A CF/1988 prevê os conselhos gestores como instrumentos de mediação entre

o Estado e a sociedade, na qualidade de instrumentos de expressão, represen-
tação e participação da população.
Posteriormente, a CF/1988 passou a ser regulamentada por leis que criaram

conselhos deliberativos, de composição paritária entre representantes do Poder
Executivo e de instituições de sociedade civil. Por exemplo, a Lei nº 8.142/1990,
que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de
Saúde (SUS), criou os conselhos de saúde, e a Lei nº 8.742/1993, que dispõe so-
bre a organização da Assistência Social, criou os conselhos de assistência social.

Desde então, vários conselhos e estruturas colegiadas foram criados, relacio-
nados a diversos temas como saúde, educação, cultura, meio ambiente, pes-
soa idosa, mulheres, entre outros.
Existem vários desafios para que os conselhos alcancem o seu pleno potencial.
Em primeiro lugar, é preciso garantir a representatividade nos conselhos, o
que pode ser feito por meio da definição de critérios que garantam uma efe-
tiva igualdade de condições entre os participantes. Além disso, é importante
que os representantes que atuam em um determinado conselho tenham vín-
culo com os grupos sociais que representa.
Em segundo lugar, é necessário assegurar a paridade nos conselhos. Para isso,

é importante que haja um equilíbrio entre o número de participantes da socie-
dade civil e do governo no conselho. Mas isso não é suficiente para se alcançar
a paridade, é preciso também garantir condições de igualdade no acesso a
informações, disponibilidade de tempo e de recursos entre os participantes.
A Resolução CNAS nº 237/2006,

Saiba em seu art. 10,
mais
define que os Conselhos de Assistência
Atenção
Social deverão
Exemplo
ser compostos por 50% de representantes do governo
e 50% de representantes da sociedade civil.
Além disso, é importante estabelecer mecanismos que assegurem a efetividade

das decisões do conselho. Na esfera municipal, os conselhos devem ter caráter
deliberativo. Entretanto, na prática, vários municípios têm reafirmado apenas o
caráter consultivo dos conselhos, restringindo a sua atuação ao aconselhamen-
to e à consulta, e retirando, portanto, o seu poder de decisão ou deliberação.
Mesmo quando as decisões do conselho têm caráter deliberativo, não há garan-
tias que obriguem o Poder Executivo a acatar as decisões dos conselhos.
3.1. As conferências nacionais

Em conjunto com os conselhos nacionais, assumiram relevância também as con-
ferências nacionais, que são processos participativos que ocorrem com certa
periodicidade para interlocução entre representantes do Estado e da sociedade
visando à formulação de propostas para determinada política pública. As confe-
rências são feitas inicialmente nos municípios, com a formulação de propostas e
a escolha de delegados que, em seguida, irão participar das conferências esta-
duais ou regionais, para depois participarem do grande encontro representado
pelas conferências nacionais. Com essa sistemática, procura-se garantir que as
questões existentes em torno das temáticas no nível mais próximo dos cidadãos
possam ser levadas à discussão nas plenárias nacionais, atingindo assim mais
visibilidade e maiores possibilidades de debate e resolução dos problemas.

3.2. O Fórum Interconselhos
Desde 2011, a interação entre governo e sociedade conta ainda com o Fó-
rum Interconselhos, uma iniciativa que visa potencializar a ação coletiva dos
conselhos nacionais, buscando identificar demandas conjuntas e estratégias
coletivas de enfrentamento dos problemas que envolvem as diversas temá-
ticas sociais, buscando afastar-se de soluções desenvolvidas apenas por um
conselho ou ministério. O Fórum Interconselhos tem reunido periodicamente
representantes dos diversos conselhos nacionais e também de entidades re-
presentativas da sociedade civil, para participarem tanto da elaboração quan-
to do monitoramento da execução de metas e iniciativas do Plano Plurianual
(PPA). Em 2014, a iniciativa do Fórum foi premiada pela ONU, como mecanis-
mo inovador de participação social nas decisões de políticas públicas.
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea)
O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) foi originalmente cria-

do em 1993 e extinto logo em seguida, em 1995. Posteriormente, em 2003, o Conselho foi
recriado como órgão consultivo de assessoramento imediato à Presidência da República,
que integra o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan).
O Consea é um espaço institucional para o controle social e participação da sociedade na

formulação, no monitoramento e na avaliação de políticas públicas de segurança alimentar
e nutricional, com vistas a promover a realização progressiva do Direito Humano à Alimen-
tação Adequada, em regime de colaboração com as demais instâncias do Sisan.
Compete ao Consea, entre outras atribuições, propor à Câmara Interministerial de Segu-

rança Alimentar e Nutricional (Caisan) as diretrizes e prioridades da Política e do Plano Na-
cional de Segurança Alimentar e Nutricional com base nas deliberações das Conferências
Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional.
Segundo o Regimento Interno, o Consea deve realizar seis reuniões plenárias ordinárias
por ano. Os temas tratados em cada reunião plenária são debatidos previamente pelas
comissões permanentes ou grupos de trabalho, que elaboram propostas a serem submeti-
das à apreciação do plenário. O Consea busca adotar decisões consensuais, mas, caso seja
necessário, podem ser tomadas mediante votações de seus membros. Após aprovação em
plenário, as propostas são encaminhadas à Presidência da República, à Caisan e a órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário. A Secretaria Geral do Consea é exercida pelo Ministro
de Estado do Desenvolvimento Social (MDS).
O Consea é composto por 60 representantes, sendo 40 da sociedade civil e 20 do governo.

Os representantes da sociedade civil são escolhidos a partir de critérios de representação
aprovados na Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que submete à
aprovação do presidente da República. Os representantes da sociedade civil têm mandato
de dois anos, permitida a recondução.

A presidência é exercida por um representante da sociedade civil, indicado entre os seus
membros e designado pela Presidência da República.
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) realizou uma pesquisa sobre o perfil
dos conselhos nacionais em 2011. Os dados do Consea mostraram que, à época, 78% dos
conselheiros entrevistados consideravam satisfatória ou muito satisfatória a diversidade de
setores representados no conselho. Em contrapartida, o nível de insatisfação era de 18%
dos conselheiros, que consideram a diversidade interna pouco satisfatória ou insatisfatória.
Quanto à base de apoio, 80% dos conselheiros entrevis-

Possui base de apoio
tados afirmaram possuir base de apoio no exercício de
Não possui base de apoio
seu mandato, ao passo que 18% disseram não possuir
Não respondeu base de apoio (gráfico à esquerda).
2% Entre os conselheiros que possuem base de apoio, a
maioria afirma manter contato com sua base com frequ-
18% ência (60%) ou sempre (34%). Dos demais, 3% mantêm
contato às vezes.
Outra questão abordada pela pesquisa foi a percepção

80% dos conselheiros acerca da influência do Consea em ou-
tras instâncias de governo. Cerca de um terço dos con-
selheiros (35%) considerou a influência do Consea sobre
a agenda do Congresso Nacional pouco significativa, ao passo que 45% acreditam que a
influência é significativa ou muito significativa (15%).
Na avaliação da influência do conselho sobre as políticas do MDS, a maioria sinalizou posi-

tivamente, dado que 94% dos conselheiros acreditam haver uma influência significativa ou
muito significativa.
Fonte: http://www4.planalto.gov.br/consea
4. Mecanismos de participação no Plano

Plurianual
A elaboração do PPA 2016-2019 foi produto de um processo coletivo, a partir
de intensos contatos entre órgãos do governo e representantes da sociedade
civil, envolvendo mais de quatro mil participantes, com 120 oficinas governa-
mentais para a elaboração dos programas temáticos. A elaboração contou
também com seis fóruns regionais, quatro setoriais e discussões no Conselho
Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento (Conseplan).
A própria Lei nº 13.249/2016, que institui o Plano Plurianual para o período de

2016 a 2019, apresenta dois comandos que identificam a participação social:

Art. 4º – Diretrizes:
V – A participação social como direito do cidadão
Art. 12º – Gestão do PPA 2016-2019:
§ 3º O Poder Executivo adotará, em conjunto com representantes da sociedade civil, me-

canismos de participação social nas etapas do ciclo de gestão do PPA 2016-2019.
Nesse sentido, a participação social é compreendida como método de go-

verno, assumindo a relevância dos contatos com a sociedade civil, a partir de
seus grupos organizados, para maior efetividade em todos os momentos do
ciclo das políticas públicas.
4.1. Monitoramento de agendas transversais no PPA

Desde o PPA 2012-2015, a administração pública tem promovido diferentes
institucionalidades para o Plano Plurianual, buscando garantir maior visibilida-
de às temáticas transversais. Na medida em que a organização do Plano se dá
prioritariamente por programas temáticos, algumas questões necessitam de
novas formas de abordagem para que públicos específicos possam identifi-
car suas demandas para além dos seus próprios programas temáticos. Para o
PPA 2016-2019, esta sistemática foi mantida, com a definição de nove agendas
transversais: criança e adolescente; juventude; pessoa idosa; políticas para as
mulheres; população LGBT; pessoas com deficiência; população em situação
de rua; povos indígenas; igualdade racial, comunidades quilombolas e outros
povos e comunidades tradicionais. Além disso, foram elaboradas também três
agendas temáticas: desenvolvimento rural sustentável; economia solidária; e
usos múltiplos da água.
Apesar de compreender as políticas públicas pelo seu caráter universal, a elabo-

ração das agendas transversais permite também que determinadas particulari-
dades possam ser consideradas no atendimento de demandas relativas a grupos
socialmente mais vulneráveis. Assim, no caso de uma política universal como a
assistência social, por exemplo, particularidades como o ciclo geracional, o gêne-
ro, a orientação sexual, entre outras, devem ser levadas em consideração para o
efetivo atendimento dessas populações. Uma mulher negra lésbica e um homem
branco idoso possuem determinadas características que devem ser levadas em
consideração para a efetividade das políticas públicas voltadas a esses indivíduos.
Assim, as agendas transversais compreendem compromissos explicitados

tanto em programas/políticas transversais, que buscam garantir direitos de
cidadania a partir da ação direta desses órgãos, quanto de programas/polí-
ticas setoriais, como educação, saúde e assistência social. Nesse sentido, são
formas de organizar os atributos do PPA em novas bases, sendo os mesmos
os enunciados desses atributos. Com isso, além de garantir maior visibilidade

aos públicos específicos, a definição das agendas transversais facilita também
a compreensão da sociedade civil de que as demandas desses grupos muitas
vezes estão alocadas em diferentes programas temáticos ao longo de todo o
PPA.
As agendas transversais buscam garantir que as ações voltadas a determina-

dos públicos possam ser visualizadas e acompanhadas pela sociedade civil nos
diversos órgãos voltados para sua implementação. Ao reconstruir os progra-
mas de políticas públicas em outras institucionalidades, as diversas pastas do
Executivo Federal se tornam menos fechadas em suas estruturas e demandas,
aumentando assim a efetividade das políticas públicas e garantindo o pleno
atendimento dos indivíduos, considerados em suas multidimensionalidades.
AVELAR, Lúcia. Participação Política. In: AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antônio
Octávio. (Orgs.) Sistema político brasileiro: uma introdução. 2. ed. São Paulo:
Unesp, 2007.
AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algu-

mas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático.
Opinião pública, Campinas, v. 14, n. 1, p. 43-64, jun./2008.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui

o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 14 jan. 2016. p. 1. Disponível em: <https://goo.gl/EoqriR>.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário

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______. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 de maio de 2000.
p. 1. Disponível em: <https://goo.gl/NHRwcs>. Acesso em: 7 jul. 2017.
______. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O Conselho Nacional de

Segurança Alimentar e Nutricional na visão de seus conselheiros. Brasília,
DF: Ipea, 2012. Disponível em: <https://goo.gl/vqG2dA>. Acesso em: 3 ago.
2017.
______. Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional

de Participação Social – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social –
SNPS, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 maio
2014. p. 6 Disponível em: <https://goo.gl/9XTFAW>. Acesso em: 3 ago. 2017.

GOHN, Maria da Glória. O papel dos conselhos gestores na gestão urbana. In:
RIBEIRO, Ana Clara Torres. Repensando a experiência urbana da América
Latina: questões, conceitos e valores. Buenos Aires: Clacso, 2000.
NOLASCO, Priscila. Democracia e participação social: um estudo sobre o or-

çamento participativo no Distrito Federal. 2015. 205 f. Dissertação (Mestrado
em Política Social) – Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2015.
SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; ALLEGRETTI, Giovanni. Aprendendo

com o Sul: o Orçamento Participativo no Mundo: um convite à cooperação
global. Bonn: Engagement Global gGmbH, 2012.
TEIXEIRA, Ana Cláudia; SOUZA, Clóvis Henrique Leite de; LIMA, Paula Pom-
peu Fiuza. Arquitetura da participação no Brasil: uma leitura das represen-
tações políticas em espaços participativos nacionais. In: SOUTO, Anna Luiza
Salles; PAZ, Rosângela Dias Oliveira da. Novas lentes sobre a participação:
utopias, agendas e desafios. São Paulo: Instituto Pólis, 2012. p. 49-76.
Sítios eletrônicos
http://www4.planalto.gov.br/consea

Anotações Importantes:

Aula 7
O papel do controle
no planejamento e no
orçamento público
Objetivos:
»» compreender o surgimento do controle institucional e seu papel

no orçamento e no planejamento público;
»» compreender o papel e as atribuições dos órgãos de controle

externo e os de controle interno;
»» aprender sobre o controle social e sua importância para o desem-

penho do controle institucional.
1. O controle institucional
Na linguagem do dia a dia, o termo controle costuma ser associado à ideia de
vigiar, inspecionar ou fiscalizar. Vimos na aula 2 que o orçamento público surgiu
como um instrumento de controle político dos representantes do povo sobre
o Poder Executivo. Até dado momento da história, a função de controle era
realizada por meio do próprio orçamento, já que na maioria dos casos sua ela-
boração era feita pelo Poder Legislativo ou diretamente supervisionada por ele.
Com o crescimento dos papéis do Estado, que levaram à ampliação de serviços

sociais ofertados e ao incremento, em volume e variedade, de despesas e receitas,
assim como a perda de ascendência do Poder Legislativo sobre a elaboração da
peça orçamentária, o foco do controle passou a ser a execução orçamentária.
Inicialmente, o controle realizado pelo Poder Legislativo tinha como objetivo

assegurar a observância dos quantitativos alocados no orçamento por objeto
86 AULA 7 - O Papel do Controle no Planejamento e no Orçamento Público

da despesa, além de fiscalizar a arrecadação das receitas. Privilegiava-se, por-
tanto, os aspectos financeiros e jurídicos da gestão pública, sobretudo quanto à
legalidade dos atos dos agentes da administração governamental. À medida
que as demandas sociais se tornaram mais amplas, a atuação estatal mais com-
plexa e as situações fiscais mais desafiadoras, as práticas de controle deixaram
de ser centradas apenas nos meios e passaram a contemplar também a avalia-
ção dos fins, dos resultados sociais e econômicos da execução das ações go-
vernamentais.
Veja o que diz a Lei 4.320/1964 sobre o controle:

Saiba Atençã
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: mais
I. A legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a re-
alização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II. A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por
bens e valores públicos;
III. O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetá-
rios e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A função de controle na administração pública está presente na Constituição

Federal de 1988 e em vários outros normativos, como é o caso da Lei 4.320,
de 17 de março de 1964, que define as normas gerais do Direito Financeiro, e
a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal.

AULA 7 - O Papel do Controle no Planejamento e no Orçamento Público 87
Veja o que diz a Constituição Federal sobre o controle:
Saiba Atenção
Art. 70. Exemplo
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacio-
mais
nal e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle inter-
no de cada Poder.
Com respeito ao posicionamento do órgão controlador, essas normas tratam de

dois tipos de controle: o interno e o externo.
1.1. O controle externo

O controle externo é realizado por um agente externo ao Poder Executivo. A
Constituição de 1988 estabeleceu que, no sistema federal brasileiro, o controle
externo será exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Con-
tas da União (TCU).
O TCU é o órgão de controle externo do governo federal, que auxilia o Congres-

so Nacional na missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira. O
Tribunal é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalida-
de, legitimidade e economicidade. O TCU fiscaliza a aplicação dos recursos federais
pelo governo federal e os repassados voluntariamente, por convênios, acordos e
ajustes, para outro ente federativo ou outras pessoas, físicas ou jurídicas.
As competências do TCU são:
—— Apreciar as contas anuais do presidente da República (art. 71, inciso I da

Constituição Federal)
Cabe ao TCU apreciar, mediante parecer prévio, as contas prestadas anualmen-

te pelo Presidente da República. Esse parecer deve ser elaborado em sessenta
dias a contar do recebimento das referidas contas. As contas consistem dos
Balanços Gerais da União e do relatório sobre a execução orçamentária, prepa-
rado pelo órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo, o
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU). O parecer
prévio deve ser conclusivo, indicando se os aludidos balanços representam ade-
quadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial da União em 31
de dezembro do exercício em exame e se as operações realizadas seguiram os
princípios de contabilidade aplicados à administração pública federal. Ao Tribu-
nal cabe, essencialmente, a análise técnico-jurídica das contas e a apresentação
do resultado ao Poder Legislativo. Dessa forma, após a apreciação e emissão do
parecer prévio, as contas são encaminhadas ao Congresso Nacional, que deverá
julgá-las.
88 AULA 7 - O Papel do Controle no Planejamento e Orçamento Público

—— Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinhei-
ros, bens e valores públicos (art. 71, inciso II da Constituição Federal)
Compete ao TCU julgar as contas dos administradores públicos, atribuição dis-

ciplinada pela Lei nº 4.320/1964, pelo Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de
1967, pela Lei nº 6.223, de 14 de julho de 1975, e pela Lei nº 8.443, de 16 de julho
de 1992 (Lei Orgânica do TCU). Essa legislação define os termos da atuação do
Tribunal na verificação da legalidade, regularidade e economicidade dos atos
dos gestores ou responsáveis pela guarda e emprego dos recursos públicos.
Os processos de tomada e prestação de contas são formalizados pelos órgãos
do sistema de controle interno, em consonância com as orientações do TCU, e
encaminhados anualmente ao Tribunal para apreciação e julgamento.
—— Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão

de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares (art. 71, inciso III da
Compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admis-
são de pessoal na administração direta e indireta, incluídas as fundações insti-
tuídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargos
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório.
—— Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação

do Congresso Nacional (art. 71, inciso IV da Constituição Federal)
Compete ao TCU realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do

Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, auditorias e inspeções de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração direta e indireta, incluídas as fundações e socieda-
des instituídas e mantidas pelo poder público federal.
As auditorias obedecem a plano específico e objetivam obter dados de natu-

reza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial; conhecer a organização e
o funcionamento dos órgãos e entidades, avaliar, do ponto de vista do desem-
penho operacional, suas atividades e sistemas; e aferir os resultados alcançados
pelos programas e projetos governamentais.
As inspeções, por sua vez, visam suprir omissões e lacunas de informações, escla-
recer dúvidas ou apurar denúncias quanto à legalidade e à legitimidade de atos e
fatos administrativos praticados por responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal.
As fiscalizações voltadas para a legalidade e a legitimidade têm como pa-

râmetro, evidentemente, a lei e os regulamentos. Suas conclusões dão ao TCU
elementos para julgar, para fazer determinações aos gestores e, inclusive, para
aplicar-lhes sanções em caso de infringência do ordenamento jurídico.
Já as fiscalizações de natureza operacional têm como objetivo definir padrões

de desempenho e avaliar os resultados da gestão à luz de parâmetros de efici-

AULA 7 - O Papel do Controle no Planejamento e Orçamento Público 89
ência, eficácia e economicidade. Como as decisões do administrador, respeita-
das as normas legais, situam-se no campo da discricionariedade, as conclusões
tiradas por essa modalidade de fiscalização dão origem a recomendações, que
são encaminhadas ao órgão ou entidade fiscalizada.
—— Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais (art. 71, inci-

so V da Constituição Federal)
Compete ao TCU fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de

cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo.
—— Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao

Distrito Federal e a municípios (art. 71, Inciso VI da Constituição Federal)
Cabe ao TCU fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

– mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres – a es-
tados, municípios e ao Distrito Federal. Essa fiscalização é exercida de forma
global, com exame das prestações de contas dos órgãos ou entidades transfe-
ridores dos recursos federais. As prestações de contas são encaminhadas anu-
almente ao Tribunal pelo controle interno setorial para apreciação e julgamento
quanto ao fiel cumprimento do estabelecido no convênio ou nos instrumentos
congêneres. Além do mais, em casos de denúncia ou indícios de irregularidade,
são feitas auditorias ou inspeções. Caso haja omissão na prestação de contas
ou irregularidades na aplicação dos recursos, compete ao controle interno seto-
rial instaurar tomada de contas especial, a ser julgada pelo TCU, para apurar os
fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano.
—— Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realiza-

das (Art. 71, inciso VII da Constituição Federal)
Cabe ao TCU prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por

qualquer de suas Casas ou de suas comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Esse auxílio é prestado se-
gundo as formas e condições previstas nos artigos 38 e 103 da Lei nº 8.443/92
-Lei Orgânica do Tribunal e nos artigos 231 a 233 do Regimento Interno do TCU.
Esses pedidos de informação e demais solicitações são apreciados pelo Tribu-

nal em caráter de urgência. Além disso, há, no âmbito do Tribunal, um Comitê
Técnico de Auxílio ao Congresso Nacional, com o objetivo de aprimorar e dina-
mizar o atendimento a essas demandas.
—— Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularida-

des em atos e contratos (art. 71, incisos VIII a XI da Constituição Federal)
Entre as funções básicas do Tribunal está a sancionadora, que se configura na

aplicação de penalidades aos responsáveis em caso de ilegalidade de despesa
ou irregularidade de contas. As sanções estão previstas na Lei nº 8.443/1992 e
podem envolver desde aplicação de multa e obrigação de devolução do débito

apurado, até afastamento provisório do cargo, arresto dos bens de responsáveis
julgados em débito e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou
função de confiança no âmbito da administração pública.
Cumpre destacar que essas penalidades não excluem a aplicação de sanções

penais e administrativas pelas autoridades competentes, em razão das mesmas
irregularidades constatadas pelo TCU. Entre elas está a declaração de inelegibi-
lidade por parte da Justiça Eleitoral.
Periodicamente, o TCU envia ao Ministério Público Eleitoral os nomes dos res-

ponsáveis cujas contas foram julgadas irregulares nos cinco anos anteriores,
para os fins previstos na Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que
trata da declaração de inelegibilidade.
O Tribunal pode, ainda, fixar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, caso haja alguma ile-
galidade, ou sustar o ato impugnado. No caso de contratos, se não atendido,
o Tribunal comunica o fato ao Congresso Nacional, a quem compete o ato de
sustação.
—— Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a

decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (art. 71, inciso X da
Se verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o TCU deverá assinar prazo para

que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
lei. Caso as providências não sejam tomadas, no caso de ato administrativo, o
TCU sustará a execução do ato impugnado, comunicará a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal e aplicará ao responsável as multas previstas.
No caso de contrato, o Tribunal comunicará o fato ao Congresso Nacional, a
quem compete o ato de sustação e solicitar de imediato, ao Poder Executivo, as
medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito da sustação do contrato.
—— Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação
de recursos federais (art. 74, § 2º da Constituição Federal)
O artigo 74, parágrafo 2º da Constituição Federal estabelece que qualquer cida-

dão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU. O exame preliminar
para conhecimento ou rejeição de uma denúncia é feito sigilosamente, nos ter-
mos do artigo 53, parágrafo 3º da Lei nº 8.443/1992. Após esse exame, o Tribunal
ordena o acolhimento e a apuração da denúncia ou, se não forem preenchidos
os requisitos legais e regimentais, o arquivamento, decidindo ainda pela manu-
tenção ou cancelamento do sigilo. Em qualquer hipótese, o denunciante e o
denunciado são comunicados sobre a decisão adotada.

—— Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista
Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem
autorização
Segundo o artigo 72 da Constituição, o TCU deve pronunciar-se, quando solici-

tado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, pre-
vista no artigo 166, parágrafo 1º, sobre despesas não autorizadas e investimentos
não programados.
—— Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Dis-

trito Federal e dos municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos go-
vernos estaduais e às prefeituras municipais (Art. 161, Parágrafo Único da
Os percentuais pertinentes aos recursos entregues pela União, por intermédio dos
Fundos de Participação, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios constam
dos artigos 159 e 161 da Constituição Federal. O primeiro define a forma de rateio
no âmbito da federação, enquanto o último estabelece, entre outras providências,
que o TCU tem competência para calcular as quotas dos Fundos de Participação
dos municípios, do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, além
dos Fundos de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esse cálculo
obedece aos critérios fixados em legislação complementar e ordinária.
Os coeficientes de participação dos estados, municípios e do Distrito Federal

são fixados, com base nos dados populacionais fornecidos pelo Instituto Brasi-
leiro de Geografia e Estatística (IBGE) até o último dia de cada exercício, vigo-
rando no ano subsequente.
1.1.1. O Controle Externo nos estados, municípios

e no Distrito Federal
Tal como ocorre na União, no caso dos estados, municípios e o Distrito Federal, a
Constituição dá ao Poder Legislativo a titularidade do controle externo. Ou seja,
em âmbito estadual, o controle externo é realizado pela Assembleia Legislativa e
o Tribunal de Contas do Estado (TCE). Em âmbito municipal, o controle externo é
exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou
do Tribunal de Contas dos Municípios ou do Tribunal de Contas do Município. A
Constituição definiu também que as normas referentes à organização do Tribunal
de Contas da União aplicam-se aos congêneres estaduais e municipais.
Os Tribunais de Contas dos Estados fiscaliza a aplicação dos recursos estaduais

pelo governo estadual e os recursos municipais pelos governos dos municípios
desse estado e os repassados voluntariamente pelo estado e seus municípios para
outros entes federativos ou outras pessoas (físicas ou jurídicas). Alguns estados bra-
sileiros possuem um órgão específico para fiscalizar a aplicação de recursos munici-
pais pelos governos dos municípios do próprio estado. Nesses casos, o TCE fiscaliza
apenas a aplicação dos recursos estaduais pelo governo estadual.

O Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) fiscaliza a aplicação dos re-
cursos distritais pelo Governo do Distrito Federal e os repassados voluntaria-
mente para outro ente federativo e outras pessoas, físicas ou jurídicas.
O Tribunal de Contas dos Municípios é um órgão estadual que fiscaliza a apli-

cação dos recursos municipais pelo governo de todos os municípios de um
estado e os repassados voluntariamente pelos municípios a outros entes ou
a outras pessoas (físicas ou jurídicas) Essa é a situação dos estados da Bahia,
Goiás e Pará, onde existem dois Tribunais na estrutura administrativa do Estado:
o Tribunal de Contas do Estado, que fiscaliza a aplicação dos recursos estaduais,
e o Tribunal de Contas dos Municípios, que fiscaliza os recursos dos municípios.
O Tribunal de Contas do Município é o órgão municipal que fiscaliza a aplica-

ção de recursos de um único município e dos seus recursos repassados volun-
tariamente para outros entes ou outras pessoas físicas ou jurídicas. É o caso dos
municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. Nesses estados, onde existe um TCE
que fiscaliza os recursos estaduais e de todos os municípios, excetos as capitais,
fiscalizadas pelo TC Municipal.
Veja o que diz a Lei 4.320/1964 sobre o Controle Externo:

Saiba Atençã
mais
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo,
terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal
emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Le-
gislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislati-
vo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores
para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
1.2. O controle interno

Diferentemente do controle externo, o interno é realizado na própria estrutura
dos Poderes. A Constituição Federal de 1988 definiu que os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no com as finalidades de:

—— avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execu-
ção dos programas de governo e dos orçamentos da União;
—— comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e efi-

ciência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e en-
tidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos pú-
blicos por entidades de direito privado;
—— exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem

como dos direitos e haveres da União; e
—— apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A Constituição também define que os responsáveis pelo controle interno, ao

tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, deverão dar
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
Veja o que diz a Lei 4.320/1964 sobre o Controle Interno:

Saiba Atenção
Art. 76. Exemplo
O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que
mais
se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de
Contas ou órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamen-
tária será prévia, concomitante e subsequente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando ins-
tituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo,
levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsá-
veis por bens ou valores públicos.
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária
ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no
inciso III do artigo 75.
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em ter-
mos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada
atividade.
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equiva-
lentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais
atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for
instituído para esse fim.
No caso do Poder Executivo Federal, o órgão central do sistema de controle in-

terno é o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU),
responsável por realizar atividades relacionadas à defesa do patrimônio público

e ao incremento da transparência da gestão, por meio de ações de controle
interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ou-
vidoria.
A CGU também deve exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos ór-
gãos que compõem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correição e
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação
normativa necessária.
A CGU está estruturada em quatro unidades finalísticas, que atuam de forma ar-
ticulada, em ações organizadas entre si. A Secretaria de Transparência e Preven-
ção da Corrupção (STPC) atua na formulação, coordenação e no fomento de
programas, ações e normas voltados a prevenir a corrupção na administração
pública e na relação com o setor privado.
Entre suas principais atribuições, destacam-se a promoção da transparência,

do acesso à informação, do controle social, da conduta ética e da integridade
nas instituições públicas e privadas. Promove também a cooperação com ór-
gãos, entidades e organismos nacionais e internacionais que atuam no campo
da prevenção da corrupção, além de fomentar a realização de estudos visando
à produção e disseminação do conhecimento em suas áreas de atuação.
A Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) exerce as atividades de órgão

central do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. Nessa con-
dição, fiscaliza e avalia a execução de programas de governo, inclusive ações
descentralizadas a entes públicos e privados realizadas com recursos oriundos
dos orçamentos da União; realiza auditorias e avalia os resultados da gestão dos
administradores públicos federais; apura denúncias e representações; exerce o
controle das operações de crédito; e executa atividades de apoio ao controle
externo.
A Corregedoria-Geral da União (CRG) atua no combate à impunidade na admi-

nistração pública federal, promovendo, coordenando e acompanhando a exe-
cução de ações disciplinares que visem à apuração de responsabilidade ad-
ministrativa de servidores públicos. Atua também capacitando servidores para
composição de comissões disciplinares; realizando seminários com o objetivo
de discutir e disseminar as melhores práticas relativas do exercício do Direito
Disciplinar; e fortalecendo as unidades componentes do Sistema de Correição
do Poder Executivo Federal (Siscor), exercendo as atividades de órgão central
desse sistema.
A Ouvidoria-Geral da União (OGU) exerce a supervisão técnica das unidades de

ouvidoria do Poder Executivo Federal. Com esse propósito orienta a atuação
das unidades de ouvidoria dos órgãos e entidades do Poder Executivo Fede-
ral; examina manifestações referentes à prestação de serviços públicos; propõe
a adoção de medidas para a correção e prevenção de falhas e omissões dos
responsáveis pela inadequada prestação do serviço público; e contribui com a
disseminação das formas de participação popular no acompanhamento e fisca-
lização da prestação dos serviços públicos.

1.3. Ministério Público
Existem outros órgãos importantes na fiscalização da administração pública,
como o Ministério Público (MP), que é a instituição responsável pela defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis. As competências do MP estão na Constituição de 1988, na Lei
Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, e na Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro
de 1993, entre outras normas.
O MP possui importante papel na fiscalização dos recursos públicos e na apuração

de responsabilidade dos agentes públicos que não atuaram em conformidade com
a lei ou que geraram dano ao erário. Além disso, desempenha ação punitiva nas
esferas criminais e cíveis, sem abranger o julgamento administrativo das contas
dos agentes públicos. O MP também acompanha e fornece parecer nos processos
administrativos dos Tribunais de Contas por meio do Ministério Público de Contas.
2. O Controle Social
O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional,
seja ele interno ou externo. Vimos na aula 7 que a Constituição Federal de 1988
conferiu maior relevância à participação da sociedade nos espaços de decisão
do Estado e criou novos canais de participação da sociedade na gestão pública.
A participação social e o controle social estão diretamente relacionados, já que

por meio da participação os cidadãos podem contribuir na tomada de decisões
e na formulação de políticas públicas e, ao mesmo tempo, exercer controle sobre
a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas da sua atuação.
Dessa forma, podemos afirmar que o controle social compreende a atuação

dos cidadãos – organizados ou não – no acompanhamento e fiscalização dos
atos da administração pública, como os de aplicação dos recursos públicos e de
execução das políticas públicas.
Para que os cidadãos possam desempenhar de maneira eficaz o controle social,

é necessário que sejam mobilizados e recebam orientações sobre como podem
ser fiscais dos gastos públicos. Nesse sentido, os órgãos de controle interno e
externo têm realizado cada vez mais iniciativas para estimular o controle social,
uma vez que, se bem conduzido, ele pode contribuir para uma atuação mais efe-
tiva dos órgãos de controle na fiscalização da aplicação dos recursos públicos.
2.1. O TCU e o controle social

Desde 2003, o TCU passou a incluir o estímulo ao controle social como objetivo
institucional em seus Planos Estratégicos, como forma de reconhecer a neces-

sidade de incorporar a sociedade civil em uma rede de controle para prevenir a
corrupção e o desperdício de recursos públicos.
Como desdobramento, em 2004, por intermédio da Resolução TCU nº 169, foi

instituída a Ouvidoria do TCU, como um canal permanente para a apresentação
de denúncias, sugestões e para o esclarecimento de dúvidas sobre questões
relacionadas à aplicação de recursos públicos.
Nesse mesmo ano, a Portaria TCU nº 176, de 3 agosto de 2004, previu uma série
de outras ações voltadas ao fortalecimento do controle social, entre as quais,
destacam-se a realização de encontros de natureza educativa com segmentos
da sociedade civil; a divulgação de cartilhas e outras publicações voltadas ao
estímulo do controle; a disseminação de informações de interesse da sociedade
civil em locais acessíveis e em formato de fácil compreensão; e os canais para
fornecimento de informações ao TCU sobre irregularidade no uso de recursos
públicos.
2.2. A CGU e o Controle Social

A CGU realizou estudos que culminaram no desenvolvimento de atividades edu-
cativas e de estímulo ao controle social. Uma dessas iniciativas é o Programa Olho
Vivo no Dinheiro Público, criado em 2003 por meio de parceria entre a CGU e a
organização não governamental (ONG) Avante – Qualidade, Educação e Vida.
O Programa Olho Vivo tem como objetivo estimular o controle social, por meio
da sensibilização e da capacitação de conselheiros de políticas públicas, agen-
tes públicos municipais, lideranças locais, professores, estudantes e cidadãos
em geral. São realizadas atividades presenciais e a distância, incluindo instrução
teórica e aulas práticas in loco nas áreas de saúde, educação e assistência social.
Faz parte também do Olho Vivo no Dinheiro Público a criação e distribuição de

questionários, cartilhas e manuais com informações sobre o exercício do contro-
le social, inclusive abordando programas de governo específicos, como o Bolsa
Família.
Busca-se, assim, envolver a sociedade numa mudança pela educação, pelo

acesso à informação e pela mobilização social, utilizando as metodologias do
construtivismo, da educação de adultos e da educação continuada.
Outra iniciativa da CGU relacionada ao controle social foi a realização da Primei-

ra Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (1ª Consocial). A
Conferência teve etapas preparatórias de julho de 2011 a abril de 2012 em todo
o Brasil, mobilizando diretamente mais de 150 mil cidadãos representados por
cerca de 1,2 mil delegados na etapa nacional, que ocorreu em Brasília entre 18
e 20 de maio de 2012. O tema central “A Sociedade no Acompanhamento e
Controle da Gestão Pública” teve como objetivo promover a transparência e es-
timular a participação da sociedade no acompanhamento e controle da gestão
pública, contribuindo para um controle social mais efetivo e democrático.

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 mar. 1964. Seção 1, p. 2745. Disponível em:
______. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organi-

zação da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Admi-
nistrativa e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa
do Brasil, Brasília, DF, 27 mar. 1967. Seção 1 (Supl.). Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial

[da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1, p. 1-32.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
______. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo

com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de
cessação, e determina outras providências. Diário Oficial [da] República Fede-
rativa do Brasil, Brasília, DF, 21 maio 1990. Seção 1, p. 9591. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm>. Acesso em: 30 jan. 2018.
______. Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tri-
bunal de Contas da União e dá outras providências. Diário Oficial [da] Repúbli-
ca Federativa do Brasil, Brasília, DF, 17 jul. 1992. Seção 1, p. 9449. Disponível em:
______. Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a or-

ganização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 21 maio 1993. Seção
1, p. 6845. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/LCP/Lcp75.
htm>. Acesso em: 30 jan. 2018.

______. Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional
do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Minis-
tério Público dos Estados e dá outras providências. Diário Oficial [da] Repúbli-
ca Federativa do Brasil, Brasília, DF, 15 fev. 1993. Seção 1, p. 1997. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8625.htm>. Acesso em: 30 jan. 2018.
______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de fi-

nanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras provi-
dências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 7 maio 2000. Seção 1, p. 1. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017.
______. Câmara dos Deputados. Centro de Informação e Documentação. Lei nº

6.223, de 14 de julho de 1975. Dispõe sobre a fiscalização financeira e orçamen-
tária da União, pelo Congresso Nacional, e dá outras providências. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 14 jul. 1975. Seção 1, p. 1. Dispo-
nível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1970-1979/lei-6223-14-julho-
-1975-357671-normaatualizada-pl.pdf>. Acesso em: 30 jan. 2018.
______. Secretaria-Geral de Administração. Regimento interno do Tribunal de

Contas da União. Brasília: TCU, 2015. Disponível em: <http://portal.tcu.gov.br/
normativos/regimentos-internos/>. Acesso em: 30 jan. 2018.
Sítios eletrônicos
http://www.cgu.gov.br/assuntos/controle-social
http://portal.tcu.gov.br

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FEDERAL

Planejamento e Orçamento Governamental

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Ministério do desenvolvimento social

Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO

Ministro do Desenvolvimento Social

Secretário de Avaliação e Gestão da Informação

Secretário Nacional de Renda de Cidadania

Secretária Nacional de Assistência Social

Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

Secretário Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano

Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva

Expediente: Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. SUBSECRETÁRIO DE

Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento

Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social.

1. Finanças públicas, Brasil. 2. Orçamento público, Brasil. 3. Planejamento

Coordenação Editorial: Gustavo Vellozo e Carla Beatriz de Paulo

Analista de Políticas Sociais: Gustavo Vellozo e Gustavo Sousa

Bibliotecária: Tatiane Dias

Projeto Gráfico e Diagramação: Tarcísio Silva

Capa: Tarcísio Silva

Revisão: Tikinet Edição LTDA

Ministério do Desenvolvimento Social

Central de Relacionamento do MDS: 0800-707-2003

2. O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA).....................................................................11

3. A estrutura do PPA 2016/2019..............................................................................................12

3.1 As dimensões do Plano.............................................................................................................................12

3.2 Programas Temáticos ..............................................................................................................................13

3.4 Metas .............................................................................................................................................................14

3.5 Iniciativas .....................................................................................................................................................15

3.6 Indicadores............................................................................................................................................... ...16

3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019................................................................................16

AULA 2. PLANEJAMENTO PÚLICO..........................................................................................20

1. Funções e dimensões do orçamento público.....................................................................20

2. Evolução do orçamento público..........................................................................................23

2.1. Orçamento clássico ou tradicional.....................................................................................................23

2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações...........................................................................23

3.1. Princípios orçamentários clássicos....................................................................................................24

3.2. Princípios orçamentários modernos................................................................................................25

4. O marco legal do orçamento público no Brasil.................................................................26

4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).......................................................................................26

4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)......................................................................................................27

AULA 3. RECEITA PÚLICA..........................................................................................................20

1. O que é receita pública?........................................................................................................34

1.1. Receitas orçamentárias ?........................................................................................................................35

1.2. Ingressos extraorçamentários ?..........................................................................................................35

2. Estágios da receita orçamentária ?.....................................................................................35

3. O que são tributos?................................................................................................................36

4. Classificações da receita orçamentária..............................................................................37

4.1. Classificação por natureza de receita..............................................................................................38

4.2. Classificação por Categoria Econômica........................................................................................38

4.5. Desdobramentos para identificação de peculiaridades da receita.....................................41

4.6. Classificação por Identificador de Resultado Primário...................................................42

4.7. Classificação por Fonte/Destinação de Recursos.....................................................................42

4.8. Classificação por Esfera Orçamentária.........................................................................................43

AULA 4. DESPESA PÚLICA..........................................................................................................20

1. A classificação orçamentária da despesa.............................................................................46

1.1. Programação Qualitativa........................................................................................................................47

1.1.1. Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária.................................................................48

1.1.2. Classificação Institucional..................................................................................................................48

1.1.3. Classificação Funcional.......................................................................................................................49

1.1.4. Estrutura Programática.......................................................................................................................50

2.2. Classificação por Natureza da Despesa...........................................................................................53

2.2.1. Categoria Econômica...........................................................................................................................54

2.2.2. Grupo de Natureza da Despesa.....................................................................................................54

2.2.3. Modalidade de Aplicação.................................................................................................................55

2.2.4. Elemento de Despesa........................................................................................................................56