Anda di halaman 1dari 29

TREASURY SYSTEM

DESIGN: A VALUE
CHAIN APPROACH

OCTOBER 2019

POLITEKNIK KEUANGAN NEGARA STAN


DZAKY MAULIDAN MUBAROK
1302171042 / 11
5-13 D III AKUNTANSI
DAFTAR ISI

I. PENDAHULUAN (INTRODUCTION) ........................................................................... 1


II. TUJUAN SISTEM PERBENDAHARAAN DAN RANTAI NILAI
(TREASURY SYSTEM OBJECTIVES AND VALUE CHAIN) .................................. 3
A. Tujuan Manajemen Anggaran
(Budget Management Objectives) .................................................................................. 3
B. Rantai Nilai Sistem Perbendaharaan
(Treasury System Value Chain) ...................................................................................... 5
C. Kemungkinan Penentu Desain perbendaharaan
(Possible Determinants of Treasury Design) .................................................................. 7
III. PRAKTIK BAIK UNTUK TREASURY DESIGN
(GOOD PRACTICES FOR TREASURY DESIGN) .................................................... 11
A. TINJAUAN UMUM ..................................................................................................... 11
B. RATIONALE ................................................................................................................ 12
C. Ukuran Sentralisasi
(Measures of Centralization) ......................................................................................... 16
IV. SISTEM PERBENDAHARAAN DI TUJUH NEGARA (TREASURY SYSTEMS IN
SEVEN COUNTRIES) .................................................................................................... 18
A. Deskripsi Sistem Negara ............................................................................................... 18
B. Perbandingan Fungsi Perbendaharaan pada Berbagai Negara...................................... 21
C. Assessment .................................................................................................................... 22
V. KESIMPULAN ................................................................................................................ 26

i
I. PENDAHULUAN
(Introduction)
Sistem Perbendaharaan mencakup banyak elemen penting dari Sistem manajemen
pengeluaran publik (Public Expanditure Management System). Fungsi utama Treasury
diantaranya termasuk penjatahan dan pengeluaran tunai dari anggaran tahunan, perencanaan
keuangan, pengendalian proses pengeluaran anggaran, manajemen pemerintahan arus kas, aset
dan liabilitas keuangan, akuntansi, dan audit internal pelaksanaan anggaran. Manajemen
pengeluaran publik yang efisien mensyaratkan bahwa pemerintah memiliki lembaga dan
mekanisme yang kuat untuk menangani fungsi-fungsi ini.
The Fiscal Affairs Department (FAD) telah membantu sejumlah negara dalam
meningkatkan manajemen anggaran dan memperkenalkan atau memperkuat sistem
perbendaharaan. Negara-negara yang menerima bantuan teknis seperti itu sering meminta
contoh dari negara dengan sistem perbendaharaan yang efisien, yang dapat mereka tiru dalam
proses reformasi mereka sendiri. Namun, design sistem perbendaharaan dapat sangat bervariasi
antar negara. Di beberapa negara, perbendaharaannya adalah lembaga terpisah dengan jaringan
kantor besar dan tanggung jawab dan kekuasaan yang luas. Di negara lain, fungsi
perbendaharaannya sebagian besar didelegasikan kepada banyak badan pemerintah yang
berbeda, dengan koordinasi dan kontrol terpusat yang terbatas. Sistem yang digunakan satu
negara mungkin sama sekali tidak sesuai untuk negara lain dalam situasi ekonomi yang berbeda
atau dengan kapasitas berbeda. Ada literatur yang luas yang menggambarkan sistem
perbendaharaan khusus atau membuat rekomendasi untuk merancang berbagai fitur sistem
tersebut. Namun, hanya sedikit analisis yang menjelaskan perbedaan antara sistem
perbendaharaan yang berbeda.
Makalah ini mengeksplorasi dasar untuk mengatur fungsi perbendaharaan di negara-
negara dengan berbagai tingkat perkembangan dan kepiawaian dalam manajemen keuangan,
dan dengan berbagai tujuan manajemen keuangan. Asumsi dasar dalam makalah ini adalah
bahwa fungsi perbendaharaan dapat digambarkan sebagai sebuah rantai nilai (value chain),
yang mengidentifikasi dan memisahkan berbagai proses dan output yang terlibat. Dalam
kerangka rantai nilai, pemerintah dapat memilih apakah akan mengatur fungsi-fungsi dalam
satu lembaga, mendelegasikan beberapa fungsi ke entitas lain dalam pemerintah atau
mengalihdayakan sebagian fungsi tersebut ke sektor swasta. Keputusan ini akan tergantung

1
pada banyak faktor yang berbeda, termasuk ruang lingkup dan skala ekonomi, tradisi politik
dan administrasi.
Pendekatan rantai nilai termasuk pendekatan yang umum dalam strategi dan keuangan
perusahaan, tetapi lebih jarang diterapkan pada manajemen keuangan publik. Analisis
tradisional organisasi cenderung berfokus pada organisasi secara keseluruhan, sedangkan
analisis rantai nilai menentukan dan menganalisis berbagai komponen atau fungsi secara
terpisah. Banyak perkembangan penting dalam strategi perusahaan selama beberapa dekade
terakhir, seperti outsourcing skala besar dari fungsi non inti dan fokus baru pada aliansi
strategis, dapat dijelaskan melalui analisis rantai nilai. Analisis rantai nilai dibangun di atas
jenis hubungan yang sama dengan analisis ekonomi, tetapi lebih fokus secara konseptual dan
kurang menekankan parameterisasi numerik dari relasi ini. Biasanya ini lebih fleksibel, tetapi
kurang tepat dan teliti.
Bagian II menjelaskan tujuan utama untuk manajemen perbendaharaan, menguraikan
rantai nilai yang membentuk dasar untuk analisis dalam makalah, dan membahas penentu
utama untuk keputusan pemerintah mengenai desain sistem perbendaharaan. Bagian III
mengacu pada model rantai nilai untuk mengemukakan serangkaian hipotesis untuk praktik
yang baik untuk merancang sistem perbendaharaan di berbagai negara. Bagian IV membahas
sistem perbendaharaan aktual di tujuh negara (Brasil, Bulgaria, Prancis, Norwegia, Rusia,
Afrika Selatan, dan Amerika Serikat) dan menilai apakah rancangan sistem ini konsisten
dengan hipotesis yang berasal dari pendekatan rantai nilai. Bagian terakhir merangkum
temuan-temuan utama dari makalah ini.

2
II. TUJUAN SISTEM PERBENDAHARAAN DAN RANTAI NILAI
(TREASURY SYSTEM OBJECTIVES AND VALUE CHAIN)

A. Tujuan Manajemen Anggaran


(Budget Management Objectives)
Sistem manajemen anggaran bertujuan untuk mencapai empat tujuan utama. Keempat
tujuan ini mendukung tujuan makro yang lebih luas dari pertumbuhan ekonomi yang stabil dan
berkelanjutan, dan berfungsi untuk mengoptimalkan nilai pangsa sektor publik dari ekonomi:
• Kontrol makrofiskal : agregat fiskal terkandung pada tingkat yang berkelanjutan, dan
dapat secara efektif disesuaikan jika terjadi guncangan eksternal.
• Kontrol mikrofiskal : pengeluaran untuk organisasi, program, dan item baris disimpan
dalam jumlah yang sesuai dan resmi, juga ketika sistem manajemen berada di bawah
tekanan.
• Efisiensi alokatif: sumber daya disalurkan ke area di mana nilai tertinggi, dan dapat
dialokasikan kembali jika sesuai.
• Efektivitas biaya: biaya pengiriman layanan pemerintah tertentu diminimalkan, dan
mode pengiriman dapat diperbarui bila perlu.
Sistem perbendaharaan adalah salah satu komponen dari keseluruhan sistem
manajemen anggaran, dan tujuan untuk subsistem ini mungkin sama dengan keseluruhan
sistem manajemen, atau fokusnya hanya pada beberapa tujuan saja. Desain sistem
perbendaharaan akan terpengaruhi oleh semua keempat tujuan utama. Bobot yang diberikan
untuk tujuan yang berbeda dapat sangan bervariasi antar Negara dari waktu ke waktu.
Perkembangan atau transisi ekonomi Negara atau Negara lain yang mana rentan situasi
ekonomi, perlu memberi penekanan besar pada kontrol makrofiskal. Prioritas utama seringkali
untuk menstabilkan situasi fiscal dan untuk memastikan bahwa perekonomian diletakkan pada
jalur pertumbuhan berkelanjutan. Ini membutuhkan kendali penuh dari pemerintah atas agregat
fiscal.
Pengendalian keuangan mikro atau kepatuhan keuangan, juga akan sangat penting
dalam pengembangan atau transisi ekonomi. Situasi ekonomi yang tak menentu, seringkali
digabungkan dengan kapasitas terbatas untuk pengendalian yang efektif atas operasi lembaga
keuangan anggaran, akan cenderung mengikis disiplin keuangan. Kegagalan dalam memuat
sector pengeluaran dengan alokasi masing masing akan merusak upaya untuk membangun
pengendalian agregat. Kurangnya pengendalian juga akan melemahkan legitimasi dan
kredibilitas jangka panjang dari system manajemen anggaran. Jika ada persepsi bahwa
beberapa sector diperbolehkan untuk melanggar disiplis, perwakilan dari sektor sector lain
akan tergoda untuk mencoba strategi yang sama. Kurangnya pengendalian microfiscal sering
dikaitkan dengan pemerintah yang buruk, korupsi dan penyalahgunaan dana, yang mendistorsi

3
proses keputusan dan mengurangi nilai dari anggaran pengeluaran. Banyak fitur yang ada
dalam system perbendahagaraan yang terkait langsung dengan pengendalian tujuan ini.
Negara dengan ekonomi yang stabil, dan dimana pengendalian fiskal ditegakkan secara
tegas, secara bertahap dapat lebih menekankan pada tujuan efisiensi alokatif dan pemberian
layanan yang hemat biaya. Hal ini biasanya melibatkan relaksasi atas pengendalian yang
formal, terpusat, dan desentralisasi otoritas manajemen kepada kementerian dan lembaga, yang
diharapkan mendapat informasi terbaik tentang cara mengoptimalkan operasi mereka.
Sebagian besar negara OECD telah bergerak ke arah ini selama 20-30 tahun terakhir, melalui
reformasi terhadap hal seperti program, output dan penganggaran kinerja dan reformasi terkait
dalam pengadaan, akuntansi, dan pengendalian internal. Reformasi manajemen anggaran di
negara-negara ini umumnya telah berkembang dari situasi di mana terdapat pengendalian fiskal
yang tegas. Seiring berjalannya waktu, pengendalian ini telah diwujudkan dalam konsensus
politik, dan dalam budaya manajemen lembaga pemerintah. Kebutuhan akan pengendalian
secara eksternal yang ketat telah berkurang.
Dalam jangka panjang, empat tujuan yang berbeda untuk sistem anggaran dan
perbendaharaan bersifat konsisten dan saling menguatkan. Dalam jangka pendek, sering kali
ada trade-off. Jika kurangnya pengendalian fiskal merupakan sebuah masalah, upaya untuk
mengembalikan pengendalian ini akan sering membutuhkan sentralisasi kekuasaan
pengambilan keputusan. Hal ini dapat mengurangi insentif dan kemungkinan bagi unit
anggaran untuk menyalurkan sumber daya ke daerah-daerah dengan nilai tertinggi atau untuk
mengurangi biaya pengiriman layanan. Penting untuk memiliki persepsi yang realistis tentang
kapan tujuan yang berbeda dapat digabungkan.
Beberapa negara transisi dan berkembang telah memulai percobaan untuk
meningkatkan efisiensi dan efektivitas biaya dengan desentralisasi kekuasaan. Dengan tidak
adanya sistem yang menjamin pengendalian fiskal yang tepat, baik di tingkat makro dan mikro,
eksperimen seperti itu dapat memiliki efek yang sangat merusak pada manajemen fiskal.

4
B. Rantai Nilai Sistem Perbendaharaan
(Treasury System Value Chain)
Gambar 1 menggambarkan ilustrasi rantai nilai untuk sistem perbendaharaan
umum. Ini mencakup satu fungsi kunci yang didefinisikan sebagai fungsi tresuri di sebagian
besar negara.
Gambar 1 Treasury System Value Chain

Rantai nilai ini mendeskripsikan proses “produksi” dalam sistem tresuri. Ini
menentukan proses langkah-langkah yang terjadi dan urutannya, dan pendukung atau lintas
sektoral proses dan sistem. Rantai nilai dapat berfungsi sebagai kerangka kerja untuk
menganalisis yang mana komponen atau langkah proses untuk dimasukkan dalam sistem
keuangan di negara tertentu. Ini memfasilitasi penilaian penekanan yang akan diberikan
pada masing-masing komponen, bagaimana mengatur masing-masing fungsi dan
keputusan mengenai pendelegasian wewenang kepada badan pemerintah lain atau
outsourcing ke sektor swasta.
Secara konseptual, kriteria utama untuk memutuskan apakah akan memasukkan
komponen tertentu dalam sistem keuangan adalah nilai tambah dengan melakukan hal itu.
Di sektor swasta, nilai dapat dengan mudah diperkirakan karena nilai saat ini dari yang
diharapkan meningkatkan profitabilitas perusahaan. Dalam sektor publik (Pemerintah)
nilai konsep yang lebih kompleks dibutuhkan. Hal ini bisa termasuk keuntungan sosial dari
perbaikan yang dari beberapa aspek manajemen keuangan, atau penghematan biaya yang
dicapai melalui bentuk spesifik dari organisasi.
Untuk beberapa bagian dari rantai nilai perbendaharaan, estimasi nilai cukup mudah
untuk misalnya untuk manajemen kas dan utang. Namun, sulit untuk menentukan angka
yang jelas ke semua bagian dari rantai nilai, dan seringkali bentuk penilaian kualitatif
penting untuk pengambilaan keputusan. Bahkan ketika analisisnya sebagian didasarkan
pada penilaian kualitatif, kita harus berhati-hati untuk membuktikan bahwa dimasukkannya
setiap komponen spesifik dalam sistem perbendaharaan, atau organisasi tertentu dari fungsi
ini, mengarah pada manfaat nyata yang jelas lebih besar daripada biaya untuk menutup
fungsi. Makalah ini tidak berusaha lampirkan nilai numerik apa pun ke sistem
perbendaharaan yang dianalisis. Ini bisa dilakukan di makalah selanjutnya.

5
Komponen utama dari rantai nilai sistem perbendaharaaan meliputi:
• Perencanaan keuangan adalah jembatan antara persiapan dan pelaksanaan tahunan
anggaran. Beberapa negara menyiapkan rencana keuangan terperinci, sementara yang
lain hanya melakukannya perencanaan agregat. Tanggung jawab untuk fungsi ini
mungkin berada di perbendaharaan, di departemen anggaran, atau terkadang dalam
fungsi manajemen aset / liabilitas yang terpisah.
• Distribusi alokasi anggaran dapat dilakukan pada tingkat terperinci atau agregat.
Beberapa negara menyediakan rilis anggaran mingguan atau bulanan, sementara yang
lain membuat Seluruh anggaran tersedia di awal tahun. Fungsi ini mungkin juga ada
dibaik departemen anggaran atau departemen perbendaharaan dari Kementerian
Keuangan (MOF).
• Kontrol komitmen berfungsi untuk memastikan bahwa pengeluaran terkontrol dan
jika perlu dilakukan sebelum komitmen dibuat, ketika masih mungkin mempengaruhi
tingkat pengeluaran akhir. Beberapa negara memiliki kontrol komitmen terperinci
untuk seluruh anggaran, beberapa memiliki sistem yang lebih agregat atau parsial, dan
beberapa tidak memiliki kontrol eksplisit di bidang ini.
• Pengelolaan uang tunai dan aset (keuangan) penting untuk memastikan bahwa
pemerintah memiliki likuiditas untuk melakukan pembayarannya dan biaya likuiditas
ini serendah mungkin. Dana pemerintah sering dikonsolidasikan dalam satu rekening
tunggal (TSA). Pengelolaan dana ini dapat ditangani dalam kas, tetapi dalam banyak
negara yang di-outsourcing-kan ke bank sentral, ke badan manajemen aset / liabilitas
terpisah atau ke entitas keuangan swasta. Bahkan beberapa negara maju
menghilangkan fungsi terseebut dengan tidak menyimpan cadangan kas pemerintah
tetapi mengandalkan pinjaman jangka pendek untuk memenuhi kebutuhan likuiditas.
• Manajemen utang yang sangat berkaitan dengan manajemen kas dan aset, terutama
bagi utang jangka pendek dan dalam negeri. Sama seperti sebelumya, fungsi ini dapat
ditangani oleh bendahara, bank sentral atau lembaga manajemen aset/liabilitas yang
terpisah, atau bahkan dapat diserahkan kepada sector swasta. Di negara dengan pasar
keuangan yang maju, manajemen utang bisa saja memerlukan jenis keahlian lain di
luar fungsi-fungsi perbendaharaan.
• Manajemen pendaptan adalah tugas penting bagi banyak bendahara. Meskipun
administrasi, penilaian, dan pengendalian perpajakan merupakan tanggung jawab
otoritas administrasi perpajakan, arus kas yang dihasilkan dari aktivitas tersebut
seringkali dikelola oleh bendahara. Tugas pentingnya adalah memastikan pendapatan
tersebut dikonsolidasikan ke dalam TSA sesingkat mungkin. Bendahara bisa juga
terlibat dalam mengelola pendapatan non-perpajakan dan dalam membagikan pajak
antara beragam tingkatan pemerintah.
• Pengendalian pembayaran dilakukan saat pembayaran aktual dilakukan. Hal ini
sering dipandang sebagai fungsi pokok paling jelas dari bendahara. Kebanyakan
sistem perbendaharaan memasukkan salah satu bentuk pengendalian pembayaran, tapi
tingkat pengawasannya sangat beragam. Meski begitu penting, dalam banyak kasus,
beberapa fungsi pengendalian pembayaran didelegasikan kepada lembaga
penganggaran atau diberikan kepada bank komersil.

6
• Akuntansi dalam perbendaharaan seringkali dilakukan dengan basis pencatatan
penerimaan dan pembayaran. Ini seringkali dilakukan oleh bendahara itu sendiri atau
oleh departemen akuntansi yang terpisah. Di beberapa negara, direkonsiliasi dengan
data lembaga akuntansi untuk menghasilkan laporan konsolidasian, di lain tempat,
kementrian dan Lembaga bertanggung jawab untuk akuntansi pemerintahan. Di
banyak negara, unit penganggaran yang lebih kecil dapat dibantu oleh Lembaga
akuntansi pemerintah atau swasta.
• Laporan keuangan disediakan oleh pemerintah di seluruh negara. Dapat datang dari
departemen penganggaran, akuntansi, atau perbendaharaan dalam lingkup MOF. Di
beberapa negara, kementrian dan lembaga mempublikasikan laporan keuangan dan
laporan tahunan masing-masing secara independent dari bendahara.

Sistem perbendaharaan berdasarkan beberapa kerangka yang mendukung. Itu bisa


spesifik tentang sistem perbendaharaan atau menjadi bagian dari sistem yang lebih luas
yang dapat dideskripsikan melalui rantai nilai mereka.
a. Sistem informasi secara tradisional adalah tanggungjawab dari pemerintahyaitu
bagian teknologi informasi (TI). Namun, ada tren internasional yang jelas
terhadap;ayanan outsourcing TI di perusahaan swasta
b. Audit internal dilakukan oleh bagian audit internal didalam perbendaharaan atau
MOF, dan/atau dalam kementerian dan badan (lembaga). Beberapa negara
mengijinkan lembaga untuk membeli layanan audit internal dari auditor swasta
c. Kerangka yang legal dan institusional untuk manajemen penganggaran merupakan
tanggung jawab pemerintah. Legislasi dan peraturan baru disiapkan oleh departemen
MOF bagian penganggaran dan perbendaharaan. Banyak perbendaharaan mencakup
semua pembayaran pemerintah, tetapi dalam beberapa negara ada pembayaran diluar
perbendaharaan. Beberapa perbendaharaan juga mencakup pemerintahan subnasional

Fungsi yang disebutkan diatas dapat lebih jauh dibagi menjadi subfungsi dan
aktivitas. Dalam analisis rantai nilai, ini diturunkan menjadi level subfungsi dengan
keputusan yang mirip akan diambil berdasarkan konsolidasi, delegasi, atau outsourcing
juga untuk subfungsi
C. Kemungkinan Penentu Desain perbendaharaan
(Possible Determinants of Treasury Design)

Di beberapa negara, semua fungsi yang dijelaskan dalam rantai nilai treasuri pada
Gambar 1 dikelola dalam satu lembaga. Di sisi lain, fungsi ditangani oleh organisasi yang
berbeda di dalam dan di luar sektor pemerintah. Ada beberapa faktor yang memengaruhi
keputusan struktural ini. Faktor-faktor ini harus tercermin dalam estimasi nilai tambah
dengan memasukkan fungsi yang berbeda atau mengorganisasikannya dengan cara
tertentu, tetapi penyebab yang mendasari mungkin cukup kompleks.

Prioritas manajemen keuangan adalah penentu paling penting dari desain fungsi
tresuri. Jika fokusnya adalah untuk memastikan kontrol fiskal dan kepatuhan keuangan, ini
mendukung perbendaharaan yang kuat dengan kekuatan yang luas untuk memantau dan
7
mengendalikan kegiatan organisasi pemerintah.[9] Di sisi lain, jika tidak ada masalah
kontrol yang signifikan dan prioritas utama adalah untuk mempromosikan penggunaan
sumber daya pemerintah secara efisien atau pemberian layanan yang hemat biaya, terdapat
argumen untuk memiliki fungsi treasury yang ramping, meninggalkan banyak tanggung
jawab untuk manajemen keuangan kepada organisasi itu sendiri.

Tingkat stabilitas makroekonomi dan keuangan mempengaruhi desain sistem tresuri


dalam beberapa cara berbeda. Situasi ekonomi jelas akan memiliki implikasi langsung
untuk prioritas manajemen keuangan, tetapi lebih banyak pengaruh tidak langsung yang
juga penting. Keputusan pemerintah untuk membentuk perbendaharaan komprehensif
merupakan sinyal kuat bagi pasar keuangan dan sektor pemerintah tentang komitmen
pemerintah untuk memastikan kontrol fiskal dan disiplin keuangan, dan akan memengaruhi
ekspektasi dan perilaku di sektor-sektor ini, mendorong stabilitas. Agar sinyal ini dapat
dipercaya, penting untuk menunjukkan probabilitas tinggi bahwa perbendaharaan akan
efektif. Perbendaharaan yang memiliki sumber daya yang baik dengan tanggung jawab
komprehensif biasanya akan memberikan sinyal yang lebih kuat daripada perbendaharaan
yang sangat ramping dengan tanggung jawab terbatas. Ini berarti bahwa mungkin rasional
untuk memberikan perbendaharaan tanggung jawab yang lebih luas daripada apa yang akan
terjadi setelah penilaian statis terhadap tujuan dan kapasitas negara. Dengan kata lain, untuk
mempromosikan stabilitas dalam ekonomi yang sedang berkembang atau yang baru
muncul, umumnya lebih baik untuk "berinvestasi berlebihan" dalam fungsi treasury
daripada "berinvestasi kurang".

Economies of scope adalah pendorong utama untuk membangun perbendaharaan


besar dengan tanggung jawab luas. Ini mungkin menjadi faktor terpenting kedua ketika
menentukan ruang lingkup dan struktur fungsi tresuri. Ada hubungan yang sangat penting
antara sebagian besar langkah proses perbendaharaan. Misalnya, jika suatu lembaga
bertanggung jawab atas perencanaan keuangan dan untuk mengalokasikan anggaran
tahunan, ia akan secara otomatis memiliki akses ke banyak informasi, sistem, dan
keterampilan khusus yang diperlukan untuk menjalankan komitmen atau kendali
pembayaran. Data yang dicatat selama kontrol pembayaran juga membentuk dasar untuk
akun anggaran. Keterlibatan dalam perencanaan keuangan dan kontrol pembayaran
memberikan dasar yang baik untuk manajemen kas yang efektif. Ada banyak sinergi antara
pengelolaan arus kas masuk dan arus keluar. Beberapa hubungan lain antara berbagai
fungsi yang berbeda juga dapat diidentifikasi.

Skala ekonomi juga memberikan insentif yang kuat untuk menciptakan


perbendaharaan yang kuat dan terpusat. Adalah mahal untuk mengembangkan,
memelihara, dan mengoperasikan prosedur manajemen keuangan, dan untuk memastikan
kualitas yang merata dan tinggi dalam sistem ini di seluruh sektor pemerintah. Jika suatu
lembaga telah berhasil membangun dan memperkenalkan praktik-praktik ini di bagian-
bagian sektor pemerintah, seringkali dapat diperluas ke bagian pemerintah lainnya dengan
biaya marjinal terbatas. Mungkin juga ada penghematan biaya yang besar dalam
memperluas sistem perbendaharaan ke pemerintah daerah. Skala ekonomi sangat terlihat
untuk pengembangan dan penyebaran sistem informasi, di mana biaya tetap sering tinggi
dan biaya variabel relatif rendah.

8
Kapasitas dan keterampilan dalam manajemen keuangan sangat penting. Kapasitas
rendah dan keterampilan yang terbatas di antara staf manajemen keuangan akan cenderung
memperkuat ekonomies of scope dan skala yang disebutkan di atas. Jika ada sekelompok
manajer keuangan terampil yang sangat terbatas, seringkali akan efisien untuk memusatkan
perhatian ini dalam satu lembaga. Jika ada kader besar manajer keuangan yang terlatih dan
berpengalaman di seluruh pemerintahan, solusi yang lebih terdesentralisasi mungkin tepat.

Ketersediaan layanan sektor swasta akan sering menjadi penting dalam merancang
perbendaharaan. Jika negara ini memiliki sektor perbankan dan keuangan yang maju,
sebagian besar pembayaran dan pengelolaan uang tunai atau fungsi manajemen aset /
kewajiban dapat dialihdayakan ke lembaga swasta dengan dasar kompetitif. Dengan tidak
adanya layanan tersebut, pemerintah mungkin harus menangani fungsi-fungsi ini secara
langsung. Pengembangan dan pengoperasian sistem informasi juga dapat di-outsourcing-
kan ketika ada pasar yang kompetitif untuk layanan-layanan ini. Beberapa lembaga
pemerintah juga membeli jasa akuntansi atau audit internal dari penyedia komersial.

Tradisi politik dan administrasi dapat sangat bervariasi antara negara-negara yang
bahkan sangat mirip. Ini juga tampaknya menjadi salah satu penentu paling penting dalam
desain fungsi treasury yang sebenarnya. Sebagai contoh, negara-negara Eropa Selatan
cenderung memiliki sistem manajemen pengeluaran publik yang jauh lebih berorientasi dan
terpusat daripada negara-negara Eropa Utara pada tingkat perkembangan ekonomi yang
sama. Banyak negara telah mengambil langkah untuk mendesentralisasikan manajemen
anggaran ke tingkat pemerintahan yang lebih rendah. Di Afrika, sebagian besar bekas
jajahan Inggris akan memiliki mekanisme perbendaharaan yang sangat berbeda dari yang
ada di bekas jajahan Perancis.[10] Meskipun reformasi dalam manajemen keuangan
kadangkala akan membutuhkan pelepasan tradisi dan prkatik yang sebelumnya dilakukan,
penting untuk mengetahui dan memutuskan tradisi spesifik sebuah negara.

Biaya pemrosesan informasi (Information-processing costs) untuk pengembangan


rencana reformasi mungkin cukup besar dan perlu di pertimbangkan. Penilan fungsional
yang mendetail, seperti yang di jelaskan pada tulisan ini, membutuhkan keterampilan dan
sumber daya yang signifikan. Bagi beberapa Negara, terutama Negara berkembang,
keterampilan dan sumber daya seperti ini mungkin belum tersedia. Pada kasus yang seperti
itu, sangat rasional untuk membuat sistem perbendaharaan Negara berdasarkan model yang
umum dan dipakai Negara-negara lain. Hal ini cenderung mendukung sitem
perbendaharaan yang komprehensif. Seringkali, akan lebih mudah untuk memasukkan
suatu kegiatan pada perbendaharaan, dibanding mengecualikan kegiatan tersebut, lalu
membuat orang lain melakukannya.
Sistem perbendaharaan investasi dan biaya operasi (Treasury system investment and
operating costs). Pendirian dan pengoperasian sistem perbendaharaan dapat menimbulkan
biaya yang besar, misalnya seperti mendirikan kantor dan membeli sistem informasi yang
dibutuhkan. Tanpa sistem pembendaharaan yang tersentralisasi, beberapa biaya akan
ditanggung oleh badan-badan lain, dan biaya-biaya tersebut biasanya tidak telalu terlihat.
Negara harus berhati-hati dalam mempertimbangkan biaya dan keuntungan yang didapat

9
dari mendirikan sistem perbendaharaan. Faktor inilah yang cenderung lebih mendukung
solusi-solusi desentralisasi.
Manfaat finansial langsung (Direct financial benefits). Meskipun mungkin akan
sangat mudah untuk mengidentifikasi biaya dari sudut pandang konseptual, Direct finansial
benefits mungkin lebih sulit untuk menunjukkan suatu biaya dengan tepat. Perbaikan dalam
manajemen kas, dan selanjutnya dengan pengurangan pada biaya keuangan mungkin paling
mudah untuk dilakukan. Di beberapa Negara, cara ini cukup untuk menunjukkan biaya-
biaya dibutuhkan.

10
III. PRAKTIK BAIK UNTUK TREASURY DESIGN
(GOOD PRACTICES FOR TREASURY DESIGN)
A. TINJAUAN UMUM

Praktik yang baik untuk manajemen anggaran dan desain perbendaharaan dijelaskan
dalam banyak dokumen. Namun, karena perbedaan prioritas dan kapasitas ekonomi yang
berbeda, seringkali akan ada perbedaan dalam apa yang dianggap sebagai praktik yang baik
dan apa yang secara realistis dapat dicapai di berbagai kelompok negara. Tabel 1
menyajikan beberapa hipotesis untuk praktik yang baik dalam hal perbedaan prioritas dan
kapasitas antar negara. Hipotesis-hipotesis ini dibangun di atas kerangka rantai nilai yang
dibahas di bagian sebelumnya, dan dibahas secara lebih rinci di bagian selanjutnya.
Identifikasi 3 tipe Negara:
• Developing economies /Negara-negara berkembang perlu memberikan penekanan
kuat pada kontrol fiskal dan keuangan. Mereka memiliki kapasitas domestik yang
lemah untuk manajemen keuangan modern, penting bagi mereka memanfaatkan
cakupan dan skala pada perekonomian. Pada umumnya belum dapat sepenuhnya
memperkenalkan kecanggihan semua fitur sistem perbendaharaan dalam waktu dekat,
sehingga diperlukan cara lain yang lebih sederhana. Memprioritskan permasalahan
yang lebih akut. Pemerintah daerah memiliki tipe kapasitas yang lebih lemah daripada
pemerintah pusat.
• Transition/emerging economies/ekonomi juga haruslebih menekankan untuk
memastikan kontrol fiskal dan finacial disipline. Masalah di area ini mungkin cukup
dramatis, tetapi mereka cenderung kurang endemic(terbatas) dari tipe developing
economies. Kapasitas untuk manajemen fiskal dapat dicampur, dengan beberapa area
kapasitas yang cukup tinggi. Negara-negara ini biasanya dapat mengembangkan dan
memperkenalkan sistem manajemen yang cukup komprehensif. Pemerintah daerah
cenderung memiliki tingkat otonomi nyata yang lebih tinggi daripada di negara
berkembang, dan beberapa pemerintah daerah mungkin memiliki kapasitas yang
cukup tinggi untuk manajemen fiskal. Kelompoknya sangat beragam. Beberapa negara
ini mungkin mirip dengan posisi ekonomi berkembang, sedangkan yang lain
mendekati situasi ekonomi yang stabil.
• Advanced economies/Ekonomi maju diasumsikan telah mampu menyelesaikan
masalah-masalah terkait pengendalian. Pengendalian di masa depan digantikan oleh
akuntabilitas saat ini yang kuat. Mereka dapat memprioritaskan tujuan efisiensi dan
efektivitas, selagi memiliki kapasitas manajemen keuangan yang luas dan pasar yang
berkembang dengan baik untuk layanan keuangan. Kekuatan desentralisasi dan
dekonsentrasi biasanya tersebar luas dalam pemerintahan pusat dan diantara berbagai
jenjang pemerintahan.

3 kategori ekonomi tersebut tidak berarti menyeluruh. Pada kenyataannya, banyak


negara berada di posisi tengah, atau dalam proses perpindahan dari satu kategori menuju
kategori lain. Usulan pada tabel 1 hanya bersifat indikatif, dan rekomendasi rinci untuk
model perbendaharaan harus berdasar pada keadaan masing-masing negara.

11
B. RATIONALE
Seperti yang sudah didiskusikan sebelumnya, akan ada perbedaan penting dalam
sistem perbendaharaan yang efektif yang diterapkan di berbagai negara dengan keadaan
yang berbeda. Banyak dari perbedaan tersebut yang terkait dengan lingkup sistem
perbendaharaan, khususnya tingkat pengendalian terpusat atas berbagai fungsi. Perbedaan
dalam desain sebagian besar dapat dijelaskan oleh perbedaan dalam prioritas dan tujuan.
Pada ekonomi berkembang dan ekonomi transisi sangat penting memiliki sistem
yang kuat untuk menyiapkan rencana keuangan terperinci untuk berbagai sektor dan
organisasi pemerintah. Negara-negara tersebut sering menghadapi kendala likuiditas akut
dan pinjaman jangka pendek yang mungkin sangat mahal. Perencanaan keuangan
membentuk suatu dasar untuk rilis anggaran yang stabil dan dapat diprediksi serta otorisasi
pembayaran dan janji/komitmen, dengan demikian dapat menghindari adanya tunggakan
dan pola pengeluaran yang tidak efisien, serta untuk manajemen kas dan utang yang efisien.
Dalam ekonomi yang stabil, di mana tidak ada kendala likuiditas yang mendesak dan di
mana kontrol pelaksanaan anggaran cenderung lebih terbatas, perencanaan keuangan dapat
memiliki fokus yang lebih agregat.
Tabel 1 Mengusulkan Praktik yang Baik untuk Berbagai Kelompok Negara.
Perkembangan Transisi/Kemunculan Ekonomi Maju
Ekonomi Ekonomi
Rencana Finasial Perencanaan Finansial Perencanaan Finansial Perencanaan
scr terperinci scr terperinci Finansial
keseluruhan
Pelepasan anggaran Bulanan Sebulan-3 bulan 3 bulan -tahunan
Kontrol komitmen Otorisasi komitmen di Otorisasi seluruh Tidak ada pemusatan
tempat bermasalah komitmen kontrol komitmen
Manajemen keuangan Perbendaharaan 1 akun Perbendaharaan 1 Perbendaharaan 1
akun. Manajemen aset akun. Aset
dg perbendaharaan / terintegrasi
bank sentral /kewajiban
manajemen agensi
Managemen hutang Dg perbendaharaan Dg perbendaharaan Aset terintegrasi
/kewajiban
manajemen agensi
Pengumpulan Melewati Melewati Melewati sistem
pendapatan perbendaharaan akun perbendaharaan saldo perbankan langsung
bank nol akun TSA
Proses pembayaran Disahkan oleh kantor Disahkan oleh kantor Batas otorisasi
perbendaharaan perbendaharaan atau agregat
kementrian lini
Akuntansi Oleh kantor Oleh kantor Oleh unit anggaran,
perbendaharaan, basis perbendaharaan dan basis akrual
kas unit anggaran. Mulai
menggunakan basis
akrual
Pelaporan fiskal Oleh MOF Oleh MOF Oleh MOF

12
Sistem informasi Sistem dasar, FMIS terintegrasi Integrasi penuh arus
konsolidasi bertahap (Financial informasi, sistem IT
Management yang terpisah
Information System)
Audit internal Badan kontrol internal Kontrol internal dan Badan audit internal
badan audit
Kerangka hukum dan Undang-undang dasar, Sistem hukum Peraturan yang stabil
kelembagaan fokus pada masalah anggaran atau dan transparan.
inti. Organisasi perbendaharaan. Perbendaharaan
perbendaharaan yang Cakupan mengawasi operasi
luas dengan kerja perbendaharaan yang departemen lini.
lapangan, yang luas, melalui kerja
meliputi pemerintah lapangan, FMIS atau
Fokus pada
umum, termasuk EBF kementerian lini. pemerintah pusat.
Menawarkan layanan Tidak ada EBF
kepada pemerintah
daerah. EBF dicopot
atau digantikan dengan
perbendaharaan
Frekuensi pengeluaran anggaran harus didasarkan pada trade-off antara kontrol dan
kebutuhan likuiditas di satu sisi dan kebutuhan untuk menciptakan kerangka kerja
keuangan yang stabil dan dapat diprediksi untuk unit anggaran di sisi lain. Pada negara
dengan ekonomi transisi dan berkembang, aspek pertama cenderung mendominasi,
mengarah ke interval yang cukup singkat untuk rilis anggaran. Dalam ekonomi yang stabil,
aspek kedua biasanya akan mendominasi. Di negara-negara ini, rilis dapat dilakukan setiap
triwulan atau seluruh alokasi tahunan dapat dirilis sekaligus.
Akumulasi tunggakan adalah salah satu masalah paling meluas dalam negara-negara
transisi dan berkembang. Untuk menghindari hal ini, diperlukan sistem yang solid untuk
pencatatan dan otorisasi komitmen. Sistem ini dapat menghabiskan sumber daya dan
menantang untuk diterapkan. Negara-negara berkembang harus memberikan penekanan
awal pada pengendalian komitmen di sektor-sektor di mana tunggakan paling mendesak,
sementara negara-negara transisi harus mempertimbangkan sistem kendali komitmen yang
lengkap, yang didukung oleh FMIS. Sistem seperti itu seringkali tidak diperlukan di negara
maju, ketika tidak ada risiko akumulasi tunggakan yang signifikan.
Di sebagian besar negara, pengaturan optimal untuk perbankan pemerintah adalah
sistem akun tunggal, di mana semua dana terkonsentrasi di bank sentral. Sistem ini
memiliki manfaat besar baik dalam hal kontrol keuangan dan dalam hal mempromosikan
efisiensi dan efektivitas biaya, terlepas dari keadaan ekonomi negara tersebut. Namun, ada
berbagai model untuk bagaimana memproses pembayaran dan mengakses TSA, tergantung
pada struktur perbendaharaan dan kecanggihan sistem perbankan. Di beberapa negara
maju, sistem TSA memberikan insentif untuk pengaturan waktu pembayaran yang efisien
oleh badan anggaran dengan mengalokasikan bunga yang diperhitungkan (imputed
interest).
Karena keterkaitan yang erat antara manajemen kas dan utang dan pelaksanaan
anggaran, fungsi-fungsi ini harus dikoordinasikan dengan sangat erat. Di sebagian besar
negara berkembang dan transisi, ini umumnya harus dilakukan dalam perbendaharaan. Di
negara-negara di mana terdapat koordinasi yang efektif antara perbendaharaan dan bank
sentral, mungkin tepat untuk melakukan outsourcing beberapa fungsi ke bank sentral. Di
negara maju dengan pasar keuangan yang berfungsi dengan baik dan akses mudah ke staf

13
yang dengan keahlian yang tinggi, lembaga yang terpisah untuk manajemen aset dan
kewajiban yang terintegrasi mungkin tepat.
Untuk memastikan bahwa pembayaran unit anggaran disimpan dalam batas yang
disetujui, sistem untuk otorisasi pembayaran digunakan di sebagian besar negara. Ini juga
menyediakan mekanisme untuk memastikan bahwa pembayaran aktual masuk ke bidang
prioritas tertinggi dan bahwa tunggakan dihindari. Dalam ekonomi berkembang, semua
permintaan pembayaran harus diproses melalui kantor cabang perbendaharaan, di mana
mereka akan berada pada kontrol terperinci sebelum diotorisasi terlebih dahulu untuk
pembayaran. Negara-negara ini seringkali tidak memiliki kapasitas teknis untuk
memusatkan kontrol pembayaran secara efektif. Ekonomi transisi/baru dapat menerapkan
pendekatan yang serupa, dapat memilih untuk mengotomatisasi dan merampingkan proses
melalui FMIS, atau secara bertahap dapat mendelegasikan beberapa tanggung jawab terkait
pengendalian kepada kementrian. Dalam sebuah perekonomian yang stabil, mekanisme
utama untuk memastikan pembayaran yang tepat adalah memastikan manajer anggaran
bertanggung jawab atas basis ex-post. Hal ini dapat didukung oleh sistem kontrol yang
efisien, di mana pesanan pembayaran secara otomatis diperiksa terhadap agregat limit
pembayaran, tetapi tanpa kontrol yang mendetail atas pembayaran individu tersebut.
Pengelolaan arus kas pendapatan harus diawasi oleh departemen keuangan. Sebuah
pengaturan yang spesifik akan bergantung pada kecanggihan sebuah sistem pembayaran.
Dalam sebuah negara yang berkembang, pendapatan negara dapat dikumpulkan melalui
rekening bank perbendaharaan. Dalam sebuah negara dengan ekonomi transisi, hal ini
dapat berupa akun transit atau sebuah akun saldo nol. Pada sebuah negara maju, pendapatan
harus dikonsolidasikan melalui TSA setiap hari.
Dalam negara dengan ekonomi yang berkembang, unit anggaran sering kali tidak
dapat menghasilkan akun yang handal.Pada negara-negara tersebut, rekening
perbendaharaan akan memberikan pernyataan paling dapat dihandalkan untuk unit
anggaran arus keuangan. Dalam sebuah negara transisi / ekonomi maju, unit anggaran
seharusnya bertanggung jawab untuk mencatat transaksi keuangan mereka, dan akun ini
seharusnya dikonsolidasikan dan direkonsiliasi dengan akun perbendaharaan. Dalam
negara maju, dasar akuntansi biasanya dilakukan oleh unit anggaran, dan departemen
keuangan atau Kementerian Keuangan akan mengutamakan untuk mengkonsolidasikan
akun-akun dan menghasilkan laporan fiskal.
Untuk negara-negara berkembang, prioritas utama adalah untuk menghasilkan akun
kas yang dapat diandalkan, yang tidak terlalu menuntut untuk ditangani dan memberikan
ruang lebih sedikit untuk informasi manipulasi keuangan. Dalam sebuah ekonomi transisi
menuju ekonomi maju, akuntansi pada awalnya harus didasarkan pada Cash Basis, tetapi
harus ada perencanaan untuk secara bertahap mengungkapkan informasi neraca dan untuk
transisi ke akuntansi berbasis akrual seiring meningkatnya kapasitas. Pada negara
maju akuntansi sedang bergerak menuju akuntansi berbasis akrual. Tersedianya semua cek
dan saldo yang diperlukan ada di tempatnya, dan juga staf yang berpendidikan, akuntansi
akrual memberikan dasar yang lebih baik untuk efisiensi manajemen keuangan, dan untuk
tahun mendatang dan anggaran kinerja.
Kementerian Keuangan harus bertanggung jawab untuk menyusun akun pemerintah
yang dikonsolidasikan dan untuk pelaporan fiskal. Tidak ada alternatif yang jelas
Beberapa negara berkembang akan memiliki kapasitas untuk memperkenalkan FMIS yang
kompleks. Prioritas utamanya seharusnya untuk membangun sistem informasi sederhana,
berdasarkan perangkat lunak aplikasi standar, untuk operasi manajemen keuangan inti, dan
untuk mengkonsolidasikan dan merekonsiliasi informasi dari sistem manual dan IT yang
berbeda. Cara paling efisien dan paling murah untuk sebuah negara dengan ekonomi
transisi untuk membangun sistem informasi yang handal adalah dengan diperkenalkanya

14
FMIS terpadu, yang mencakup semua arus keuangan penting pada seluruh bagian
pemerintahan.
Sistem informasi yang ada seringkali memiliki kualitas yang kurang pasti dan
harusnya ditinggalkan ketika FMIS diperkenalkan. Sebagian besar negara dengan ekonomi
maju telah mengembangkan sistem informasi mereka dalam jangka waktu yang lama, dan
memiliki fungsi yang cukup baik, tetapi rumit dan membutuhkan sumber daya yang sesuai.
Tujuan utama untuk negara-negara ini adalah untuk memastikan integrasi efektif berbagai
aliran informasi.
Pada negara-negara berkembang, mekanisme untuk memastikan akan kontrol dasar
keuangan akan menjadi penting. Inspeksi keuangan yang terperinci dan otorisasi ex-ante
dari sebuah komitmen pembayaran merupakan elemen kunci dalam hal tersebut. Dalam
sebuah negara dengan ekonomi transisi menuju maju,badan audit internal harus terus
memainkan peran penting dalam pengendalian keuangan, tetapi harus secara bertahap lebih
menekankan pada perbaikan sistem dan pada memberikan saran kepada unit anggaran.
Dalam sebuah negara maju, kontrol keuangan umumnya didelegasikan kepada unit
anggaran, dan badan audit internal akan fokus pada audit sistemik, pedoman dan saran.
Dalam negara dengan ekonomi yang sedang berkembang, prioritas hukum haruslah
yang sederhana dan hukum anggaran yang transparan, yang mencakup fungsi inti. Ini akan
mempersembahkan keberangkatan yang besar dari praktik yang ada di banyak negara.
Transisi atau ekonomi yang sedang tumbuh mungkin memerlukan dan akan dapat
mengembangkan anggaran yang lebih komprehensif atau undang-undang sistem keuangan.
Namun demikian Kerangka hukum tentu akan berubah dan menjadi lebih ramping
dibandingkan kepada negara dengan ekonomi maju. Perubahan-perubahan ini harus
diharapkan dan diakomodasikan dalam proses legislatif. Undang-undang anggaran yang
terlalu rumit dan terperinci dapat menimbulkan kesulitan dalam hal ini.
Untuk memastikan tingkat kontrol keuangan yang tepat dalam negara dengan
ekonomi yang sedang berkembang, Hal yang paling efektif adalah untuk memiliki jaringan
kantor perbendaharaan. Dalam negara transisi / negara dengan ekonomi yang sedang
tumbuh, akan menguntungkan untuk memiliki jaringan kantor perbendaharaan yang
terpisah, atau untuk memiliki departemen lini yang bertindak sebagai sub-perbendaharaan,
menjalankan fungsi-fungsi tertentu di bawah instruksi badan perbendaharaan Kementerian
Keuangan. Jika sebuah negara memiliki FMIS canggih, kebutuhan akan jaringan kantor
perbendaharaan akan berkurang. Level kontrol tersebut biasanya tidak diperlukan dalam
perekonomian yang maju. Dalam negara maju tersebut, pusat perbendaharaan akan
menangani beberapa fungsi inti dan bertindak sebagai pengawas kementerian lini, yang
akan menangani banyak prosedur operasional.
Di semua kelompok negara, sistem perbendaharaan harus mencakup semua
pembayaran pemerintah pusat. Mekanisme anggaran ekstra tidak boleh digunakan untuk
arus keuangan pemerintah. Dalam negara dengan ekonomi transisi, di mana kendali
keuangan di pemerintah daerah mungkin menjadi perhatian utama, dan di mana kapasitas
pemerintah daerah seringkali lemah, akan menguntungkan jika perbendaharaan pemerintah
pusat dapat menawarkan untuk bertindak sebagai sebuah agen untuk pemerintah daerah. Di
negara yang berkembang, di mana masalah-masalah ini bahkan lebih rumit, akan seringkali
bermanfaat untuk memiliki pusat sistem perbendaharaan pemerintah yang mencakup
pembayaran pemerintah daerah juga. Namun, kendala dalam kapasitas mungkin membuat
hal ini sulit pada banyak negara berkembang.

15
C. Ukuran Sentralisasi
(Measures of Centralization)
Subbagian ini mengedepankan deskripsi numerik dari tiga gaya sebuah sistem
perbendaharaan yang diuraikan dalam Tabel 1. Untuk masing-masing elemen utama dalam
rantai nilai sistem keuangan, masing-masing sistem telah diberi peringkat dengan skala 1-
5. Untuk sebagian besar elemen, skor lima menyiratkan bahwa fungsi pelaksanaan
anggaran dalam pertanyaan dikontrol ketat oleh departemen keuangan di Kementerian
Keuangan. Empat menyiratkan bahwa itu adalah tanggung jawab departemen Kemenkeu
lain, atau bahwa tanggung jawabnya dibagi antara Kementerian Keuangan dan bank sentral
atau kementerian. Skor tiga menunjukkan bahwa kementerian atau bank sentral adalah
pengambil keputusan utama. Skor dua menunjukkan bahwa ada beberapa pengaruh pusat
atau kementerian terhadap keputusan lembaga. Skor satu menunjukkan bahwa lembaga
anggaran memiliki otonomi penuh dalam pelaksanaan anggaran. Untuk item budget
releases, skor lima menunjukkan bahwa rilis anggaran dilakukan setiap bulan, empat
bulanan, tiga triwulanan, dua semesteran, dan satu tahunan. Untuk item kerangka kerja
kelembagaan, lima menunjukkan perbendaharaan mencakup seluruh aliran kas pemerintah
pusat dan daerah, tiga yang mencakup mayoritas pemerintah pusat, dan satu yang hanya
mencakup sebagian dari pemerintah pusat. Table 2 menggambarkan tingkat sentralisasi
untuk setiap parameter dalam tiga model sistem.
Tabel 2 menunjukkan bahwa sistem perbendaharaan yang sangat tersentralisasi
mungkin sesuai dalam ekonomi berkembang, maupun dalam ekonomi transisi dan ekonomi
yang baru muncul. Rata-rata indikator sentralisasi adalah 4,4 dalam kedua kasus. Namun,
ada perbedaan dalam dimensi yang berbeda. Secara keseluruhan kebutuhan untuk
kontol/pengendaliaan terpusat mungkin sebenarnya lebih tinggi di ekonomi berkembang
daripada dalam ekonomi transisi dan ekonomi yang baru muncul. Namun, negara-negara
ini akan sering kekurangan kapasitas untuk menetapkan tingkat kontrol/pengendalian.
Misalnya, beberapa negara berkembang akan bisa mengendalikan secara efektif semua
komitmen ex-ante, atau untuk membentuk sistem informasi manajemen keuangan
pemerintah. Kurangnya infrastruktur juga akan membatasi pilihan mereka. Misalnya,
fasilitas perbankan sering tidak memadai untuk memastikan transfer pendapatan segera ke
TSA. Untuk ekonomi maju, tingkat sentralisasi yang diperhitungkan secara signifikan lebih
rendah, rata-rata 2,9.

Tabel 2. Indikator Sentralisasi Untuk 3 Tipe Sistem Perbendaharaan


Ekonomi Ekonomi transisi/ Ekonomi maju
berekembang ekonomi baru
Rencana keuangan 5 4 3
Rilis/pengeluran 5 4 2
anggaran
Control/pengendalian 3 5 1
komitmen
Manajemen kas 5 4 3
Manajemen utang 5 5 3
Manajemen 3 4 5
pendapatan
Proses pembayaran 5 4 3
akuntansi 5 4 3

16
Laporan fiskal 5 5 5
Sistem informasi 3 5 1
Audit internal 5 4 3
Kerangka kerja 4 5 3
kelembagaan
Rata-rata 4,4 4,4 2,9

17
IV. SISTEM PERBENDAHARAAN DI TUJUH NEGARA
(TREASURY SYSTEMS IN SEVEN COUNTRIES)
Bagian ini membahas sistem perbendaharaan saat ini di Brasil, Bulgaria, Prancis,
Norwegia, Rusia, Afrika Selatan, dan Amerika Serikat, pada tahun 2003, dan konsistensi
mereka dengan model rantai nilai dan hipotesis untuk desain perbendaharaan. Semua
sistem secara umum diakui cukup efektif. Pemilihan negara tertentu ini memungkinkan
kami untuk memfokuskan penilaian tentang perbedaan antara sistem perbendaharaan yang
dirancang berbeda dengan baik dan dikelola dengan baik, tanpa harus memperbaiki
kelemahan yang signifikan dalam beberapa sistem.
Hal ini penting untuk diperhatikan bahwa kita tidak mencoba untuk menilai efektivitas
masing-masing sistem, atau saling membandingkannya. Ini akan membutuhkan banyak
data terperinci untuk kinerja dan biaya, dan akan melampaui cakupan makalah ini.
Bagian pertama memberi gambaran singkat dari tujuh sistem perbendaharaan. Bagian
kedua memberikan penilaian sejauh mana perbedaan perbendaharaan, termasuk perbedaan
elemen rantai nilai dan bagaimana masing-masing bisa terorganisir. Bagian ketiga
mendiskusikan persamaan dan perbedaan antara sistem negara berbeda, dan memberikan
perbandingan dari sistem perbendaharaan negara dengan uraian sistem hipotesis di bagian
III.

A. Deskripsi Sistem Negara


Brazil memiliki salah satu sistem perbendaharaan yang paling maju di antara
negara ekonomi berkembang lainnya. Sistem ini dikelola oleh departemen
perbendaharaan MOF. Perbendaharaan menyiapkan sistem keuangan secara detail.
Anggaran yang dikeluarkan diselesaikan setiap bulan kedua. Komitmen dan
pembayaran dikontrol terhadap batas dua bulanan. Perbendaharaan bertanggung jawab
untuk uang kas dan manajemen utang domestik, mengintegrasikan baik domestik
maupun manajemen utang eksternal (sekarang berada di bawah tanggung jawab bank
sentral) setelah Januari 2005. Pembayaran pajak dilakukan melalui setoran langsung ke
akun bank perbendaharaan dan dikonsolidasikan di TSA. Semua unit anggaran
mengirimkan permintaan pembayaran mereka secara elektronik ke TSA yang
diselenggarakan oleh bank komersial milik negara. Instansi menjurnal transaksi
akuntansi mereka secara langsung pada sistem yang dikelola perbendaharaan, dan
perbendaharaan bertanggungjawab untuk mengkonsolidasikan akunnya dan untuk
pelaporan fiskal. Perbendaharaan menggunakan FMIS lanjutan, dan tidak memiliki
jaringan cabang regional. Semua kementrian koordinator terhubung dengan FMIS, dan
mengerjakan semua operasi keuangan mereka, termasuk akuntansi, melalui sistem in.
Audit internal diselesaikan dengan departemen MOF terpisah. Departemen
perbendaharaan bertanggung jawab dalam eksekusi anggaran melalui pemerintah
pusat. Pemerintah negara bagian memiliki otonomi tingkat tinggi. Pemerintah pusat
menawarkan pada negara dan pemerintah kota sebuah sistem informasi yang persis
seperti perbendaharaan FMIS, yang disebut SIAFEM, dalam rangka meningkatkan
manajemen anggaran mereka. Dari 27 negara bagian, 12 telah mengadopsi SIAFEM.
Di Bulgaria, ada sedikit reformasi dalam manajemen keuangan pemerintah
sampai 1997, ketika ekonomi mengalami krisis hebat. Krisis tersebut mengarahkan

18
kepada pengetatan yang signifikan pada kebijakan fiskal dan percepatan yang dramatis
pada langkah reformasi anggaran. Satu langkah prioritas adalah memperkenalkan
sebuah sistem perbendaharaan yang baru. Sistem tersebut sekarang ditangani oleh
direktorat perbendaharaan MOF, yang dibentuk tahun 2003. Tidak ada jaringan
perbendaharaan regional, dan banyak fungsi perbendaharaan dilimpahkan pada
kementrian koordinator. MOF mempersiapkan rencana keuangan terperinci, dengan
input substantive dari kementrian koordinator. Sistem menyiapkan komitmen bulanan
dan batas pembayaran untuk kementrian koordinator, yang kemudian menyiapkan batas
yang serupa untuk lembaga bawahannya. Tidak ada pengendalian komitmen ex ante
yang ketat. Direktorat perbendaharaan bertanggung jawab dalam manajemen kas.
Manajemen hutang ditangani oleh direktorat terpisah, tetapi beberapa aspek operasional
dialihdayakan ke bank sentral berdasarkan perjanjian keagenan. Sistem akun tunggal
telah dibuat di bank sentral. Wajib Pajak melakukan pembayaran ke rekening transit di
setiap wilayah, dan dana secara otomatis ditransfer ke TSA setiap hari. Unit anggaran
mengirim permintaan pembayaran mereka ke kementerian induk mereka yang
mengesahkan permintaan pembayaran dari TSA. Semua pembayaran dikontrol secara
otomatis terhadap batas pembayaran yang ditetapkan oleh direktorat perbendaharaan
dan kementerian. Direktorat perbendaharaan menyiapkan rekening kas sedangkan
kementerian menyiapkan rekening operasional. Perbendaharaan menggabungkan
berbagai akun dan mengeluarkan laporan keuangan. Audit internal merupakan
tanggung jawab utama kementerian lini. Saat ini, sistem informasi terpisah, tetapi
sistem informasi manajemen keuangan pemerintah yang terintegrasi secara bertahap
diluncurkan. Perbendaharaan mencakup pemerintah pusat. Pemerintah daerah memiliki
pendapatan dan otonomi komposisi anggaran yang signifikan, tetapi pemerintah pusat
memberikan instruksi terperinci untuk pengelolaan anggaran mereka.
Perancis memiliki sistem perbendaharaan yang sangat luas, dengan kantor
di semua wilayah (departemen) dan kota. Sebagian besar fungsi perbendaharaan
ditangani oleh departemen akuntansi Kementerian Keuangan, tetapi departemen
perbendaharaan bertanggung jawab atas manajemen likuiditas. Departemen akuntansi,
bekerja sama dengan departemen anggaran dan perbendaharaan, menyiapkan rencana
keuangan terperinci. Anggaran dikeluarkan dalam tahap dua tahunan. Departemen
perbendaharaan bertanggung jawab langsung atas manajemen kas, sedangkan
manajemen utang didelegasikan kepada lembaga manajemen utang bawahan.
Pembayaran pajak dilakukan ke dalam sub-akun TSA dan dikonsolidasikan dalam
semalam. Kantor departemen akuntansi menerima permintaan pembayaran dari
kementerian dan lembaga, dan melaksanakan komitmen rinci dan kontrol pembayaran
melalui pengontrol keuangan yang terletak di kementerian dan lembaga. Pembayaran
dilakukan dari TSA di bank sentral. Departemen akuntansi juga bertanggung jawab atas
akuntansi dasar untuk unit anggaran, serta laporan fiskal konsolidasi. Ada beberapa
badan kontrol internal, baik di dalam maupun di luar perbendaharaan. Perbendaharaan
mencakup semua pengeluaran untuk pemerintah pusat dan daerah, dengan beberapa
pengecualian kecil.
Norwegia merupakan contoh negara OECD dengan sistem perbendaharaan
yang sangat ramping ("virtual"). Sistem ini telah berevolusi dan disederhanakan selama
beberapa tahun. Karena situasi ekonomi yang stabil, tidak diperlukan reformasi yang

19
cepat atau drastis. Tidak ada organisasi perbendaharaan yang terpisah. Fungsi
perbendaharaan dikelola oleh departemen anggaran di Kementerian Keuangan, tetapi
semua tugas operasional utama didelegasikan ke departemen lini dan unit anggaran.
Tidak ada mekanisme perencanaan keuangan, dan tidak ada mekanisme untuk rilis
anggaran tahun berjalan. Departemen anggaran tidak melakukan komitmen atau kontrol
pembayaran apa pun. Tugas operasional dalam manajemen kas dan utang, termasuk
untuk Dana Perminyakan Negara, pada umumnya diserahkan kepada bank sentral
berdasarkan perjanjian keagenan, tetapi tanggung jawab manajemen utama tetap berada
di Kementerian Keuangan. Semua pendapatan dan pembayaran anggaran diproses oleh
bank lembaga dan ditransfer ke atau dibebankan terhadap TSA pada hari yang sama.
Akuntansi dilakukan oleh masing-masing unit anggaran individual, yang juga
menerbitkan akun dan laporan tahunan. Pelaporan fiskal konsolidasi dilakukan oleh
Kementerian Keuangan, berdasarkan laporan agregat dari unit anggaran. Kementerian
dan lembaga bertanggung jawab untuk mempertahankan kontrol internal, tetapi tidak
ada audit internal yang diformalkan. Satu-satunya kontrol eksternal adalah melalui
badan audit parlemen. Kementerian Keuangan mengesahkan sistem akuntansi dan
informasi yang memenuhi persyaratan fungsional untuk pelaporan fiskal ke pusat, dan
lembaga memilih secara bebas di antara sistem yang disertifikasi. Kementerian
Keuangan menerbitkan pedoman umum untuk manajemen anggaran pemerintah
daerah, tetapi tidak terlibat dalam manajemen keuangan mereka.
Rusia Federal Treasury (FT) didirikan pada tahun 1993. FT merupakan
organisasi besar, dengan sekitar 90 kantor regional dan 2.300 kantor lokal. FT
menyiapkan rencana keuangan tahunan, dengan masukan signifikan dari kementerian
lini. Rilis anggaran dilakukan setiap bulan. FT melakukan kontrol komitmen untuk item
pengeluaran tertentu yang dipilih. Rusia belum memiliki TSA yang sepenuhnya
terkonsolidasi. Sebagian besar pengelolaan kas dilakukan oleh kantor pusat FT, tetapi
ada juga cadangan kas yang signifikan di banyak kantor regional untuk pembayaran
hari berikutnya. Beberapa departemen MOF, serta bank sentral terlibat dalam
manajemen utang. Wajib Pajak melakukan pembayaran ke rekening di bank-bank
lembaga. Ini secara teratur ditransfer ke rekening kantor perbendaharaan regional dan
TSA. Kantor-kantor FT mengendalikan semua permintaan pembayaran terhadap
batasan-batasan spesifik Baik kantor-kantor FT dan kementerian-kementerian dan
lembaga-lembaga yang melaksanakan akuntansi. Ini dikonsolidasikan oleh FT yang
juga menyediakan laporan fiskal konsolidasi. FT mengoperasikan tiga sistem informasi
utama, yang sebagian terintegrasi. Unit anggaran mengoperasikan sistem TI yang
terpisah. Ada badan-badan audit internal baik di Kementerian Keuangan maupun di
departemen lini. Bekas badan kontrol negara juga sedang dibentuk kembali sebagai
badan audit internal. FT mencakup semua operasi keuangan pemerintah pusat yang
signifikan, dan juga telah bertanggung jawab untuk menangani fungsi perbendaharaan
bagi banyak daerah dan pemerintah daerah. Meskipun banyak reformasi penting telah
dilaksanakan, masih akan butuh waktu untuk menyelesaikan modernisasi sistem
perbendaharaan. Langkah-langkah utama yang tersisa meliputi konsolidasi rekening
kas daerah ke dalam TSA konsolidasi, finalisasi kerangka kerja akuntansi modern dan
pengenalan sistem informasi keuangan terintegrasi.

20
Di Afrika Selatan, perbendaharaan nasional menyiapkan rencana keuangan
terperinci, dalam konsultasi erat dengan kementerian dan lembaga pengeluaran lainnya.
Ada rilis anggaran bulanan. Komitmen dikendalikan berdasarkan batas bulanan.
Perbendaharaan nasional juga bertanggung jawab atas manajemen aset dan kewajiban.
Pendapatan dibayarkan di bank lembaga dan ditransfer ke TSA. Setelah komitmen
disahkan, unit anggaran mengirimkan pesanan pembayaran mereka langsung ke TSA
tanpa kontrol lebih lanjut. Akuntansi dilakukan oleh unit anggaran dan
dikonsolidasikan oleh perbendaharaan nasional. Departemen keuangan dan
kementerian menggunakan sistem TI yang sama. Audit internal dilakukan oleh
kementerian lini. Perbendaharaan nasional mencakup semua pembayaran pemerintah
pusat. Sembilan kas provinsi ditangani dengan dasar pembayaran pemerintah provinsi
yang serupa.
Di Amerika Serikat, perbendaharaan federal menyiapkan rencana keuangan
terperinci. Sebagian besar rilis anggaran (pembagian) dilakukan setiap triwulan, tetapi
ada aturan khusus untuk investasi dan proyek lainnya. Lembaga-lembaga dimintai
pertanggungjawaban untuk tidak melebihi batas komitmen, tetapi tidak ada kontrol ex-
ante atas komitmen individu oleh badan mana pun di luar agensi.
Perbendaharaan bertanggung jawab atas pengelolaan uang dan utang, tetapi
beberapa operasi diserahkan kepada federal reserve banks. Pembayaran pajak
disetorkan pada akun-akun bank komersial, dan ditransfer ke TSA secara berkala.
Permintaan pembayaran, kecuali bagi Departemen Pertahanan dan beberapa sektor lain,
diberi wewenang oleh perbendaharaan dan mendapatkan bayaran dari TSA dalam
federak reserve system. Akuntansi juga dilakukan oleh masing-masing departemen
(kementrian), yang juga menerbitkan laporan keuangan tahunan. Perbendaharaan hanya
mengurus pelaporan uang tunai. Unit anggaran memilih sistem teknologi informasi
mereka sendiri. Perbendaharaan treasury mencakup semua pembayaran federal, dengan
pengecualian dari beberapa entitas anggaran tambahan seperti kantor pos. Negara-
negara bagian memiliki otonomi penuh pada manajemen anggaran mereka.
B. Perbandingan Fungsi Perbendaharaan pada Berbagai Negara
Sub bagian ini membandingkan peran perbendaharaan dalam manajemen
anggaran pada berbagai -negara. Apakah peran-peran tersebut mencakup semua
elemen-elem rantai nilai sistem perbendaharaan? Bagaimana tiap fungsi terorganisir,
khususnya, apakah semua keputusan penting diambil pada tingkat Kementrian
Keuangan, atau adakah pendelegasian wewenang yang signifikan kepada kementrian
dan lembaga? Apakah sistem perbendaharaan hanya mencakup pemerintah pusat, atau
apakah pemerintah daerah juga termasuk? Adakah operasi anggaran yang signifikan
diluar perbendaharaan? Table 3 memberikan gambaran umum atas hasil penilaian ini
untuk beberapa negara.

21
C. Assessment
Skor rata-rata (tidak tertimbang) pada Tabel 2 memberikan perkiraan tingkat
kontrol perbendaharaan di berbagai negara. Skor menunjukkan bahwa sistem
perbendaharaan di Brasil, Rusia, dan Perancis memiliki banyak kesamaan.
Perbendaharaan memiliki kekuatan luas dalam manajemen keuangan pemerintah,
dan fokus kontrol yang kuat. Ada tingkat sentralisasi yang tinggi, khususnya di Brazil
dan Perancis. Sistem perbendaharaan Rusia juga akan menjadi lebih terpusat ketika
reformasi yang sedang berlangsung sudah selesai. Perbendaharaan Rusia dan Prancis
memiliki wilayah organisasi yang luas, sedangkan perbendaharaan Brasil bergantung
pada FMIS tingkat lanjut.
Tekanan yang tinggi pada kontrol di Brasil dan Rusia sebagian didorong oleh
insiden penyimpangan keuangan sebelumnya dan kesalahan alokasi dana, dan
keinginan untuk menghindari insiden seperti itu di masa depan.
Ekonomi ruang lingkup dan skala, serta kurangnya spesialis manajemen
keuangan yang terlatih, khususnya di luar kota-kota besar, juga tampaknya menjadi
pendorong penting. Di Perancis, sistem yang digunakan saat ini mungkin lebih
merupakan hasil dari tradisi politik daripada risiko utama mismanagement.
Sangat menarik untuk dicatat bahwa Perancis berencana untuk memodernisasi
sistem persiapan anggarannya, dengan pendelegasian wewenang yang luas ke unit-unit
anggaran, tetapi rencana yang serupa belum dikembangkan untuk sistem
perbendaharaan. Ketidakseimbangan yang mungkin terjadi ini dapat membawa sistem
manajemen anggaran keseluruhan di Prancis menjadi di bawah tekanan yang cukup
besar. Gambar 2 menggambarkan sistem perbendaharaan di Brasil. Daerah yang teduh
besar menunjukkan tingkat control terpusat yang tinggi

22
Sistem perbendaharaan di Amerika Serikat, Afrika Selatan, dan Bulgaria dapat
diartikan sebagai upaya untuk mencapai keseimbangan antara kontrol dan efisiensi.
Ada kontrol tingkat makro yang cukup kuat, tetapi kebanyakan tanggung jawab
operasional didelegasikan secara efektif kepada kementerian, lembaga, dan bank
sentral. Tidak satu pun dari tiga negara ini yang memiliki kantor perbendaharaan
regional. Situasi ini mungkin merupakan cerminan dari kebutuhan akan kontrol yang
lebih rinci dan ex-ante dirasakan lebih rendah daripada tiga negara pertama. Di Amerika
Serikat, unit anggaran yang berkapasitas tinggi dan ketersediaan staf manajemen
keuangan yang sangat terampil juga memberikan dasar yang baik untuk pendelegasian
kekuasaan yang luas. Afrika Selatan pada umumnya menempatkan prioritas politik
yang tinggi pada desentralisasi kekuasaan setelah sistem apartheid berakhir, dan ini
juga jelas berdampak pada pengaturan manajemen keuangan. Tidak seperti banyak
transisi ekonomi lainnya, Bulgaria belum mengalami masalah yang meluas dengan
disiplin keuangan.
Jika dibandingkan dengan negara lain, Norwegia merupakan negara outlier di
sampel tersebut. Sistem perbendaharaan Norwegia tidak mencantumkan rencana
keuangan yang mendetail, tidak ada kontrol mengenai tanggung jawab, tidak ada pra-
otorisasi pembayaran, dan tidak ada audit internal. Unit anggaran dapat langsung
melakukan pembayaran dari “The TSA” tanpa ada pra-otorisasi. Tidak ada pemisahan
fungsi pada organisasi perbendaharaan, dan mayoritas fungsi perbendaharaan diatur
oleh unit anggaran. Pengendalian internal di unit anggaran berkembang dengan cukup
baik, tetapi hanya sedikit instansi yang memiliki badan audit internal. Tingkat
sentralisasi sangat rendah. Sistem pemerintahan di Norwegia sangat menitikberatkan
pada efisiensi, namun kurang memperhatikan terkait pengawasan. Sistem seperti ini
mugkin hanya bisa bekerja di negara yang cukup kecil dan memiliki transparansi yang
bagus, dimana pemerintahan mempunyai sistem finansial yang mapan.

23
Pendekatan ini diilustrasikan pada Gambar 3, di mana area yang diarsir cukup terbatas.

Tabel 4 membandingkan nilai untuk tujuh sistem negara dengan skor untuk sistem
perbendaharaan, yang didasarkan pada analisis rantai nilai di Bagian III. Untuk Brazil,
Bulgaria, Rusia, dan Afrika Selatan, hasilnya dibandingkan dengan contoh ekonomi
berkembang, sedangkan Perancis, Norwegia, dan Amerika Serikat dibandingkan
dengan contoh ekonomi maju.
Dalam Tabel 4, nilai positif menyiratkan bahwa sistem perbendaharaan yang
diterapkan di suatu negara lebih terpusat daripada sistem acuan atau referensi,
sedangkan nilai negatif menunjukkan bahwa sistem perbendaharaan tersebut kurang
terpusat. Deviasi rata-rata untuk seluruh sampel cukup sederhana, yaitu 0,15. Hal ini
menunjukkan bahwa ada kecocokan yang masuk akal di tingkat agregat.

24
Untuk satu negara, Brasil, tidak ada penyimpangan antara tingkat rata-rata
sentralisasi dalam sistem aktual dan sistem acuan atau referensi.
Untuk negara lain, terdapat penyimpangan signifikan. Secara khusus, sistem
Perancis secara signifikan lebih terpusat daripada sistem referensi, sedangkan Afrika
Selatan, Bulgaria, dan Norwegia secara signifikan lebih banyak terdesentralisasi
daripada referensi. Kemungkinan alasan untuk penyimpangan ini dibahas dalam sub
bagian sebelumnya.

Untuk masing-masing indikator, penyimpangan terbesar adalah untuk kerangka


kerja kelembagaan dan untuk menajemen pendapatan. Data menunjukkan bahwa untuk
keduanya, ada kontrol yang kurang terpusat daripada tersirat oleh model referensi. Hal
ini mungkin karena kalibrasi indikator. Namun, hal ini juga konsisten dengan
pengalaman teknis bantuan FAD bagi berbagai negara, dimana kita sering
merekomendasikan penguatan kontrol nasional atas pelaporan fiskal pemerintah daerah
dan manajemen kas. Terdapat kemungkinan untuk untuk perbaikan di area ini pada
negara-negara dalam contoh.

25
V. KESIMPULAN
Makalah ini membahas bagaimana merancang sistem perbendaharaan di berbagai negara.
Diskusi pada makalah ini didasarkan pada model rantai nilai dari sistem perbendaharaan, serta
pada deskripsi perbendaharaan di 7 negara. Analisis ini menyarankan kesimpulan sebagai
berikut.

• Sistem keuangan memainkan peran penting dalam memastikan pengelolaan keuangan


pemerintah yang bertanggung jawab dan efisien di banyak negara.
• Desain yang tepat dari sistem perbendaharaan, termasuk fungsi mana yang dimasukkan,
bagaimana mereka diatur, penekanan mana yang diberikan, dll, sangat bervariasi antara
setiap negara dalam keadaan ekonomi yang berbeda dan dengan kapasitas yang
berbeda.
• Ada banyak kesamaan antara sistem perbendaharaan di negara-negara dalam situasi
yang sebanding/sama.
• Pendekatan rantai nilai dapat memberikan dasar yang berguna untuk merancang dan
menganalisis sistem perbendaharaan. Ada korespondensi yang signifikan antara sistem
perbendaharaan hipotetis yang diturunkan melalui pendekatan ini dan sistem
perbendaharaan dalam kehidupan nyata.
• Pada negara berkembang, dengan kapasitas terbatas, seringkali lebih efisien
mengkonsolidasikan jika yg melakukan fungsi perbendaharaan nya adalah departemen
perbendaharaan (dalam hal ini Kementerian Keuangan), dengan tanggung jawab dan
wewenang yang luas, dengan fokus pada prioritas inti untuk manajemen keuangan.
Perbendaharaan harus memiliki jaringan kantor cabang, yang mencakup pemerintah
pusat maupun daerah. Mekanisme perbendaharaan harusnya sederhana dan transparan.
• Dalam transisi / ekonomi yang sedang tumbuh, perbendaharaan juga akan cenderung
memiliki tanggung jawab dan fungsi yang luas. Ini harusnya dapat menangani
serangkaian tujuan manajemen keuangan yang komprehensif, dan menerapkan
mekanisme yang lebih maju daripada di negara-negara berkembang, termasuk
pengembangan FMIS dan perluasan basis untuk akuntansi fiskal. Untuk mewujudkan
skala dan ruang lingkup ekonomi yang berpotensi signifikan, ia harus menawarkan
layanannya kepada pemerintah daerah.
• Ekonomi yang maju akan sering dilayani dengan baik oleh organisasi perbendaharaan
"Virtual (Re: Online/Terkomputerisasi), di mana banyak operasi didelegasikan kepada
kementerian dan lembaga lain, yang menggunakan jaringan sistem informasi canggih.
Di negara-negara ini, pemerintah daerah biasanya akan memiliki sistem manajemen
keuangan mereka sendiri.
• Pada model yg ada disini mengidentifikasi beberapa fitur termasuk di dalamnya hampir
semua sistem perbendaharaan yang berfungsi dengan baik, dan dapat dilihat sebagai
fungsi perbendaharaan inti. Semua perbendaharaan cenderung memainkan peran yang
kuat dalam manajemen kas, dan dalam manajemen arus kas pendapatan. Sistem
rekening tunggal perbendaharaan tampaknya menjadi cara yang efisien untuk mengatur
manajemen kas pemerintah di sebagian besar negara. Sistem Ini juga bidang sistem di
mana nilai tambah paling mudah untuk diukur, dalam hal manfaat finansial langsung.

26
Namun, model rantai nilai hanya memberikan penjelasan parsial tentang perbedaan
aktual. Ada banyak perbedaan penting antara negara yang sangat mirip, dan banyak kesamaan
antara sistem perbendaharaan di negara yang sangat berbeda.

• Beberapa perbendaharaan di kehidupan nyata memiliki fokus yang lebih kuat pada
kontrol terpusat daripada yang bisa diharapkan dari analisis netral keadaan negara. Di
beberapa negara (seperti Prancis), ini terkait dengan tradisi politik. Negara-negara lain
(termasuk Amerika Serikat) dapat menekankan pada perbendaharaan sebagai
mekanisme pensinyalan.
• Di negara lain, sistem perbendaharaan cenderung kurang komprehensif dan
tersentralisasi daripada yang disiratkan oleh model. Ini mungkin merupakan hasil dari
tradisi politik dan administrasi (seperti di Norwegia) atau dari prioritas dan tujuan
politik (Bulgaria dan Afrika Selatan).
• Jika memungkinkan untuk memperpanjang makalah ini kedepannya, akan menarik jika
mendefinisikan model perbendaharaan analitik / matematis yang lebih ketat, untuk
memperkirakan biaya dan manfaat yang lebih tepat terkait dengan model
perbendaharaan yang berbeda di negara yang berbeda, dan menggunakan metode
statistik untuk menilai signifikansi korelasi antara fitur sistem keuangan dan faktor
penjelas. Penilaian yang diperluas juga dapat melihat secara lebih eksplisit efisiensi dari
sistem perbendaharaan yang berbeda.

27

Anda mungkin juga menyukai