Anda di halaman 1dari 17

KEMENTERIAN KEUANGAN REPUBLIK INDONEIA

BADAN PENDIDIKAN DAN PELATIHAN KEUANGAN


POLITEKNIK KEUANGAN NEGARA STAN
TANGERANG SELATAN

RESUME WORKING PAPER IMF

TREASURY SYSTEM DESIGN : A VALUE CHAIN APPROACH

Oleh : Kelompok 7
I. Pendahuluan
Sistem Penganggaran/Perbendaharaan mempengaruhi elemen-elemen penting dalam sistem
manajemen belanja negara. Sistem manajemen belanja negara yang efektif memerlukan
institusi serta mekanisme yang sehat agar tujuannya tercapai.
Departemen urusan fiskal (The Fiscal Affairs Department) telah membantu beberapa negara
dalam pengembangan manajemen anggaran serta mengenalkan atau memperbaiki sistem
perbendaharaan. Negara-negara yang menerima bantuan teknis biasanya menanyakan contoh
negara dengan sistem perbendaharaan efisien, yang kemudian bisa mereka aplikasikan di
negara mereka. Namun, sistem perbendaharaan bisa berbeda-beda disetiap negara. Sebuah
sistem yang dipakai suatu negara bisa jadi tidak cocok apabila diterapkan dinegara lain yang
memiliki sirkulasi dan kapasitas ekonomi yang berbeda.
Penelitian ini membahas dasar dari pengaturan fungsi perbendaharaan di beberapa negara
dengan tingkatan pengembangan dan tujuan manajemen finansial yang berbeda. Asumsi dasar
dalam penelitian ini adalah bahwa fungsi perbendaharaan dapat dideskripsikan sebagai value
chain (rantai nilai)-melibatkan identifikasi dan memisahkan proses dan hasil yang berbeda.
Melalui kerangka kerja value chain, pemerintah dapat memilih apakah akan menjalankan
fungsi ini pada satu lembaga atau mendelegasikan beberapa fungsi maupun memanfaatkan
sektor swasta. Pengambilan keputusan ini bergantung pada beberapa faktor, termasuk
jangkauan dan skala ekonomi, serta tradisi politik dan administrasi.
Pendekatan Value Chain sangat umum dipakai dalam strategi keuangan korporasi, namun
jarang diaplikasikan dalam manajemen keuangan sektor publik. Analisis Value Chain memiliki
dasar yang sama dengan tipe analisis ekonomi, namun lebih fokus pada konsep dan tidak terlalu
menekankan hubungan parameter angka. Biasanya lebih fklesibel, namun kurang presisi dan
akurat.

II. Tujuan Sistem Perbendaharaan dan Value Chain

a. Tujuan Manajemen Anggaran


Sistem manajemen anggaran memiliki 4 tujuan/capaian, yaitu :
1. Kontrol Makrofiskal : Agregat fiskal dapat dipertahankan pada level
berkesinambungan dan secara efektif menyesuaikan dengan guncangan eksternal
2. Kontrol Mikrofiskal : Pengeluaran untuk organisasi, program dan barang-
barang dijaga pada jumlah yang telah disetujui, termasuk ketika sistem manajemen
sedang berada dibawah tekanan.
3. Efisiensi alokasi : sumber daya diberikan ke area yang memiliki nilai yang
tinggi, dan bisa direalokasi ketika dibutuhkan
4. Efektifitas biaya : biaya untuk program layanan pemerintah
diminimalkan.
Sistem perbendaharaan adalah satu dari keseluruhan sistem manajemen anggaran, dan
tujuan dari subsistem ini mungkin sama dengan keseluruhan sistem manajemen atau
dapat berfokus pada beberapa tujuan. Model sistem perbendaharaan negara dapat
dipengaruhi oleh empat tujuan diatas dan prioritasnya bisa jadi berbeda antara satu
negara dengan negara lain.
Negara dengan transisi ekonomi atau ekonomi berkembang, yang rentan terhadap
situasi ekonomi, perlu menekankan pada pengendalian makrofiskal. Prioritas utama
biasanya untuk menstabilkan fiskal dan memastikan ekonomi berada pada jalur
pertumbuhan yang berkelanjutan.
Pengendalian mikrofiskal juga sangat penting bagi negara dengan ekonomi
berkembang atau transisi. Kondisi ekonomi yang tidak pasti ditambah dengan
pengendalian kapasitas yang terbatas terhadap efisiensi operasi dapat mengikis
kedisiplinan finansial. Kurangnya pengendalian mikrofiskal biasanya sering
diasosiasikan dengan pemerintahan yang buruk, korupsi, dan penyalahgunaan anggaran
yang dapat mendistorsi proses keputusan dan mengurangi nilai dari anggaran
pengeluaran.
Negara negara dengan ekonomi yang lebih stabil, dan dimana pengendalian fiskal
dibangun dengan kuat, secara bertahap menitikberatkan tujuan pada alokasi efisiensi
dan efektifitas biaya layanan. Reformasi manajemen anggaran di negra-negara ini
secara umum telah berevolusi dari situasi dimana sudah ada pengendalian fiskal yang
kuat. Seiring berjalannya waktu, pengendalian ini melebur dalam konsensus politik dan
budaya manajemen dalam badan pemerintah.
Dalam jangka panjang, 4 tujuan yang berbeda dalam sistem penganggaran dan
perbendaharaan secara konsisten akan saling memperkuat. Dalam jangka pendek,
sering kali ada trade-off. Kurangnya pengendalian fiskal dapat menjadi masalah, usaha
untuk mengembalikan pengendalian fiskal biasanya memerlukan keputusan yang
bersifat sentralisasi. Akibatnya, hal ini dapat mengurangi insentif dan kemungkinan
unit-unit anggaran untuk mengalokasikan rumber daya mereka ke area dengan nilai
yang lebih tinggi atau mengurangi biaya pelayanan. Sangat penting untuk memiliki
persepsi realistis kapan tujuan-tujuan yang berbeda tersebut dapat dikombinasikan.

b. Sistem Perbendaharaan Value Chain


Value Chain mendeskripsikan proses “produksi” dalam sistem perbendaharaan. Value
Chain dapat dijadikan sebagai kerangka kerja untuk menganalisis mana komponen atau
proses yang dapat dimasukkan ke sistem perbendaharaan pada negara-negara spesifik.
Secara konsep, kriteria utama dalam keputusan untuk menggunakan komponen spesifik
dalam sistem perbendaharaan adalah nilai tambah dalam penerapannya. Dalam sektor
publik, dibutuhkan nilai yang lebih kompleks. Termasuk didalamnya manfaat sosial
dengan memperbaiki manajemen keuangan, atau mengurangi biaya melalui bentuk
organisasi yang spesifik.
Komponen kunci dalam sistem perbendaharaan termasuk didalamnya :
- Perencanaan keuangan, jembatan antara persiapan dan eksekusi anggaran
tahunan. Beberapa negara menyiapkan rencana detail terkait keuangan, sementara
beberapa yang lain melakukan rencana agregat
- Ditribusi alokasi anggaran, dapat dilakukan secara spesifik pada level agregat.
Beberapa negara secara mingguan atau bulanan merilis anggaran, sementara yang
lain membuat anggaran secara keseluruhan pada akhir tahun
- Pengendalian komitmen, memastikan pengeluaran terkendali.
- Manajemen kas dan keuangan sangat penting untuk memastikan pemerintah
memiliki likuiditas guna melakukan pembayaran.
- Manajemen hutang berkaitan dengan kas dan manajemen aset, khususnya untuk
hutang jangka panjang dan domestik.
- Manajemen pendapatan adalah tugas yang sangat penting bagi bendaharawan
manapun. Kalau administrasi, penilaian dan pengendalian pajak adalah tanggung
jawab dari otoritas perpajakan, arus kas yang berasal dari aktifitas ini umumnya di
kelola oleh bendaharawan
- Pengendalian pembayaran dilakukan ketika pembayaran yang sebenarnya dibuat.
- Akuntansi dalam perbendaharaan seringnya dilakukan dengan dasar resi dan
rekaman pembayaran. Biasanya dilakukan oleh bendaharawan itu sendiri atau pada
departemen akuntansi yang terpisah.
- Laporan fiskal disediakan oleh pemerintah di seluruh negara. Di beberapa negara,
laporan fiskal dirilis terpisah.
Sistem perbendaharaan didasarkan pada kerangka kerja yang mendukung. Dibawah ini bisa
jadi spesifik bagi sistem perbendaharaan atau mungkin lebih luas, yang bisa dideskripsikan
dengan rantai nilai mereka masing-masing :
- Sistem informasi pada dasarnya menjadi tanggung jawab departemen teknologi
informasi. Namun, ada tren internasional yang sangat jelas untuk outsourcing
teknologi informasi ke sektor privat
- Audit internal biasanya dilakukan oleh auditor internal terkait perbendaharaan
dalam institusi itu sendiri.
- Kerangka kerja legal dan institusional untuk manajemen anggaran merupakan
kewajiban dan tanggung jawab pemerintah.

c. Penentu Model Perbendaharaan


Pada beberapa negara, sistem value chain dilakukan pada satu institusi. namun di beberapa
negara lain, fungsi-fungsi ini ditangani oleh organisasi yang berbeda dan diluar sektor
pemerintah. Ada beberapa faktor yang mempengaruhi keputusan struktural.
Prioritas manajemen keuangan adalah hal penting yang menjadi penentu. Jika fokusnya adalah
memastikan pengendalian fiskal dan pemenuhan finansial, diperlukan perbendaharaan yang
terpusat dengan kekuasaan yang luas untuk mengawasi dan mengkontrol aktifitas organisasi
pemerintahan.
Tingkat makroekonomi dan kestabilan finansial mempengaruhi model perbendaharaan dalam
beberapa hal. Situasi ekonomi sudah pasti akan memiliki dampak langsung untuk prioritas
manajemen finansial, namun dampak tidak langsung juga turut mempengaruhi.
Skala ekonomi juga memberikan insentif yang kuat untuk menciptakan perbendaharaan yang
kuat dan terpusat. Adalah mahal untuk mengembangkan, memelihara, dan mengoperasikan
prosedur manajemen keuangan, dan untuk memastikan kualitas yang merata dan tinggi dalam
sistem ini di seluruh sektor pemerintah. Skala ekonomi sangat terlihat untuk pengembangan
dan penyebaran sistem informasi, di mana biaya tetap sering tinggi dan biaya variabel relatif
rendah.
Kapasitas dan keterampilan dalam manajemen keuangan sangat penting. Kapasitas rendah dan
keterampilan yang terbatas di antara staf manajemen keuangan akan cenderung memperkuat
jangkauan ekonomi dan skala yang disebutkan di atas. Jika ada sekelompok manajer keuangan
terampil yang sangat terbatas, seringkali akan efisien untuk memusatkan perhatian ini dalam
satu lembaga. Jika ada kader besar manajer keuangan yang terlatih dan berpengalaman di
seluruh pemerintahan, solusi yang lebih terdesentralisasi mungkin tepat.
Ketersediaan layanan sektor swasta akan menjadi penting dalam merancang perbendaharaan.
Jika negara ini memiliki sektor perbankan dan keuangan yang maju, sebagian besar
pembayaran dan pengelolaan uang tunai atau fungsi manajemen aset / kewajiban dapat
dialihdayakan ke lembaga swasta dengan dasar kompetitif. Dengan tidak adanya layanan
tersebut, pemerintah mungkin harus menangani fungsi-fungsi ini secara langsung.
Tradisi politik dan administrasi dapat sangat bervariasi antara negara-negara yang bahkan
sangat mirip. Ini juga tampaknya menjadi salah satu penentu paling penting dalam desain
fungsi perbendaharaan yang sebenarnya.
Biaya pemrosesan informasi (Information-processing costs) untuk pengembangan rencana
reformasi mungkin cukup besar dan perlu di pertimbangkan. Penilaian fungsional yang
mendetail, seperti yang di jelaskan pada tulisan ini, membutuhkan keterampilan dan sumber
daya yang signifikan. Bagi beberapa negara, terutama negara berkembang, keterampilan dan
sumber daya seperti ini mungkin belum tersedia. Pada kasus yang seperti itu, sangat rasional
untuk membuat sistem perbendaharaan negara berdasarkan model yang umum dan dipakai
negara-negara lain. Hal ini cenderung mendukung sitem perbendaharaan yang komprehensif.
Sistem perbendaharaan investasi dan biaya operasi (Treasury system investment and operating
costs). Pendirian dan pengoperasian sistem perbendaharaan dapat menimbulkan biaya yang
besar, misalnya seperti mendirikan kantor dan membeli sistem informasi yang dibutuhkan.
Tanpa sistem perbendaharaan yang tersentralisasi, beberapa biaya akan ditanggung oleh badan-
badan lain, dan biaya-biaya tersebut biasanya tidak telalu terlihat. Faktor inilah yang cenderung
lebih mendukung solusi-solusi desentralisasi.
Manfaat finansial langsung (Direct financial benefits). Meskipun mungkin akan sangat mudah
untuk mengidentifikasi biaya dari sudut pandang konseptual, Direct finansial benefits mungkin
lebih sulit untuk menunjukkan suatu biaya dengan tepat. Perbaikan dalam manajemen kas, dan
selanjutnya dengan pengurangan pada biaya keuangan mungkin paling mudah untuk
dilakukan.
III. Praktik Baik untuk Model Perbendaharaan
(Good Practices For Treasury Design)
A. Tinjauan Umum
Praktik yang baik untuk manajemen anggaran dan desain perbendaharaan dijelaskan dalam
banyak dokumen. Namun, karena perbedaan prioritas dan kapasitas ekonomi yang berbeda,
seringkali akan ada perbedaan dalam apa yang dianggap sebagai praktik yang baik dan apa
yang secara realistis dapat dicapai di berbagai kelompok negara. Tabel 1 menyajikan beberapa
hipotesis untuk praktik yang baik dalam hal perbedaan prioritas dan kapasitas antar negara.
Identifikasi 3 tipe Negara
 Developing economies /Negara-negara berkembang perlu memberikan penekanan
kuat pada kontrol fiskal dan keuangan. Mereka memiliki kapasitas domestik yang
lemah untuk manajemen keuangan modern, penting bagi mereka memanfaatkan
cakupan dan skala pada perekonomian. Pada umumnya belum dapat sepenuhnya
memperkenalkan kecanggihan semua fitur sistem perbendaharaan dalam waktu dekat,
sehingga diperlukan cara lain yang lebih sederhana.
 Transition/emerging economies/ekonomi juga haruslebih menekankan untuk
memastikan kontrol fiskal dan disiplin finansial. Masalah di area ini mungkin cukup
dramatis, tetapi mereka cenderung kurang endemic(terbatas) dari tipe developing
economies. Kapasitas untuk manajemen fiskal dapat dicampur, dengan beberapa area
kapasitas yang cukup tinggi. Negara-negara ini biasanya dapat mengembangkan dan
memperkenalkan sistem manajemen yang cukup komprehensif. Beberapa negara ini
mungkin mirip dengan posisi ekonomi berkembang, sedangkan yang lain mendekati
situasi ekonomi yang stabil.
 Advanced economies/Ekonomi maju diasumsikan telah mampu menyelesaikan
masalah-masalah terkait pengendalian. Pengendalian di masa depan digantikan oleh
akuntabilitas saat ini yang kuat. Mereka dapat memprioritaskan tujuan efisiensi dan
efektivitas, selagi memiliki kapasitas manajemen keuangan yang luas dan pasar yang
berkembang dengan baik untuk layanan keuangan.
Kekuatan desentralisasi dan dekonsentrasi biasanya tersebar luas dalam pemerintahan pusat
dan diantara berbagai jenjang pemerintahan.
B. Rasional
Seperti yang sudah didiskusikan sebelumnya, akan ada perbedaan penting dalam sistem
perbendaharaan yang efektif yang diterapkan di berbagai negara dengan keadaan yang berbeda.
Banyak dari perbedaan tersebut yang terkait dengan lingkup sistem perbendaharaan, khususnya
tingkat pengendalian terpusat atas berbagai fungsi.
Pada ekonomi berkembang dan ekonomi transisi sangat penting memiliki sistem yang kuat
untuk menyiapkan rencana keuangan terperinci untuk berbagai sektor dan organisasi
pemerintah. Negara-negara tersebut sering menghadapi kendala likuiditas akut dan pinjaman
jangka pendek yang mungkin sangat mahal.. Dalam ekonomi yang stabil, di mana tidak ada
kendala likuiditas yang mendesak dan di mana kontrol pelaksanaan anggaran cenderung lebih
terbatas, perencanaan keuangan dapat memiliki fokus yang lebih agregat.
Tabel 1 Mengusulkan Praktik yang Baik untuk Berbagai Kelompok Negara
Perkembangan Transisi/Kemunculan Ekonomi Maju
Ekonomi Ekonomi
Rencana Finasial Perencanaan Perencanaan Perencanaan
Finansial scr Finansial scr Finansial keseluruhan
terperinci terperinci
Pelepasan anggaran Bulanan Sebulan-3 bulan 3 bulan -tahunan
Kontrol komitmen Otorisasi komitmen Otorisasi seluruh Tidak ada pemusatan
di tempat bermasalah komitmen kontrol komitmen
Manajemen Perbendaharaan 1 Perbendaharaan 1 Perbendaharaan 1
keuangan akun akun. Manajemen akun. Aset
aset dg terintegrasi
perbendaharaan / /kewajiban
bank sentral manajemen agensi
Managemen hutang Dg perbendaharaan Dg perbendaharaan Aset terintegrasi
/kewajiban
manajemen agensi
Pengumpulan Melewati Melewati Melewati sistem
pendapatan perbendaharaan akun perbendaharaan saldo perbankan langsung
nol akun TSA

bank
Proses pembayaran Disahkan oleh kantor Disahkan oleh kantor Batas otorisasi
perbendaharaan perbendaharaan atau agregat
kementrian lini
Akuntansi Oleh kantor Oleh kantor Oleh unit anggaran,
perbendaharaan, perbendaharaan dan basis akrual
basis kas unit anggaran. Mulai
menggunakan basis
akrual
Pelaporan fiskal Oleh MOF Oleh MOF Oleh MOF
Sistem informasi Sistem dasar, FMIS terintegrasi Integrasi penuh arus
konsolidasi bertahap (Financial informasi, sistem IT
Management yang terpisah
Information System)
Audit internal Badan kontrol Kontrol internal dan Badan audit internal
internal badan audit
Kerangka hukum dan Undang-undang Sistem hukum Peraturan yang stabil
kelembagaan dasar, fokus pada anggaran atau dan transparan.
masalah inti. perbendaharaan. Perbendaharaan
Organisasi Cakupan mengawasi operasi
perbendaharaan yang perbendaharaan yang departemen lini.
luas dengan kerja luas, melalui kerja Fokus pada
lapangan, yang lapangan, FMIS atau pemerintah pusat.
meliputi pemerintah kementerian lini. Tidak ada EBF
umum, termasuk EBF Menawarkan layanan
kepada pemerintah
daerah. EBF dicopot
atau digantikan
dengan
perbendaharaan
Frekuensi pengeluaran anggaran harus didasarkan pada trade-off antara kontrol dan kebutuhan
likuiditas di satu sisi dan kebutuhan untuk menciptakan kerangka kerja keuangan yang stabil
dan dapat diprediksi untuk unit anggaran di sisi lain. Pada negara dengan ekonomi transisi dan
berkembang, aspek pertama cenderung mendominasi, mengarah ke interval yang cukup singkat
untuk rilis anggaran. Dalam ekonomi yang stabil, aspek kedua biasanya akan
mendominasi.Akumulasi tunggakan adalah salah satu masalah paling meluas dalam negara-
negara transisi dan berkembang. Untuk menghindari hal ini, diperlukan sistem yang solid untuk
pencatatan dan otorisasi komitmen. Sistem ini dapat menghabiskan sumber daya dan
menantang untuk diterapkan. Negara-negara berkembang harus memberikan penekanan awal
pada pengendalian komitmen di sektor-sektor di mana tunggakan paling mendesak, sementara
negara-negara transisi harus mempertimbangkan sistem kendali komitmen yang lengkap, yang
didukung oleh FMIS. Sistem seperti itu seringkali tidak diperlukan di negara maju, ketika tidak
ada risiko akumulasi tunggakan yang signifikan.
Di sebagian besar negara, pengaturan optimal untuk perbankan pemerintah adalah sistem akun
tunggal, di mana semua dana terkonsentrasi di bank sentral. Sistem ini memiliki manfaat besar
baik dalam hal kontrol keuangan dan dalam hal mempromosikan efisiensi dan efektivitas biaya,
terlepas dari keadaan ekonomi negara tersebut. Namun, ada berbagai model untuk bagaimana
memproses pembayaran dan mengakses TSA, tergantung pada struktur perbendaharaan dan
kecanggihan sistem perbankan. Di beberapa negara maju, sistem TSA memberikan insentif
untuk pengaturan waktu pembayaran yang efisien oleh badan anggaran dengan
mengalokasikan bunga yang diperhitungkan (imputed interest).
Karena keterkaitan yang erat antara manajemen kas dan utang dan pelaksanaan anggaran,
fungsi-fungsi ini harus dikoordinasikan dengan sangat erat. Di sebagian besar negara
berkembang dan transisi, ini umumnya harus dilakukan dalam perbendaharaan. Di negara-
negara di mana terdapat koordinasi yang efektif antara perbendaharaan dan bank sentral,
mungkin tepat untuk melakukan outsourcing beberapa fungsi ke bank sentral. Di negara maju
dengan pasar keuangan yang berfungsi dengan baik dan akses mudah ke staf yang dengan
keahlian yang tinggi, lembaga yang terpisah untuk manajemen aset dan kewajiban yang
terintegrasi mungkin tepat.
Untuk memastikan bahwa pembayaran unit anggaran disimpan dalam batas yang disetujui,
sistem untuk otorisasi pembayaran digunakan di sebagian besar negara. Ini juga menyediakan
mekanisme untuk memastikan bahwa pembayaran aktual masuk ke bidang prioritas tertinggi
dan bahwa tunggakan dihindari. Dalam ekonomi berkembang, semua permintaan pembayaran
harus diproses melalui kantor cabang perbendaharaan, di mana mereka akan berada pada
kontrol terperinci sebelum diotorisasi terlebih dahulu untuk pembayaran. Ekonomi
transisi/baru dapat menerapkan pendekatan yang serupa, dapat memilih untuk mengotomatisasi
dan merampingkan proses melalui FMIS, atau secara bertahap dapat mendelegasikan beberapa
tanggung jawab terkait pengendalian kepada kementrian. Dalam sebuah perekonomian yang
stabil, mekanisme utama untuk memastikan pembayaran yang tepat adalah memastikan
manajer anggaran bertanggung jawab atas basis ex-post.
Pengelolaan arus kas pendapatan harus diawasi oleh departemen keuangan. Sebuah pengaturan
yang spesifik akan bergantung pada kecanggihan sebuah sistem pembayaran. Dalam sebuah
negara yang berkembang, pendapatan negara dapat dikumpulkan melalui rekening bank
perbendaharaan. Dalam sebuah negara dengan ekonomi transisi, hal ini dapat berupa akun
transit atau sebuah akun saldo nol. Pada sebuah negara maju, pendapatan harus
dikonsolidasikan melalui TSA setiap hari.
Dalam negara dengan ekonomi yang berkembang, unit anggaran sering kali tidak dapat
menghasilkan akun yang handal.Pada negara-negara tersebut, rekening perbendaharaan akan
memberikan pernyataan paling dapat dihandalkan untuk unit anggaran arus keuangan. Dalam
sebuah negara transisi / ekonomi maju, unit anggaran seharusnya bertanggung jawab untuk
mencatat transaksi keuangan mereka, dan akun ini seharusnya dikonsolidasikan dan
direkonsiliasi dengan akun perbendaharaan. Dalam negara maju, dasar akuntansi biasanya
dilakukan oleh unit anggaran, dan departemen keuangan atau Kementerian Keuangan akan
mengutamakan untuk mengkonsolidasikan akun-akun dan menghasilkan laporan fiskal.
Untuk negara-negara berkembang, prioritas utama adalah untuk menghasilkan akun kas yang
dapat diandalkan, yang tidak terlalu menuntut untuk ditangani dan memberikan ruang lebih
sedikit untuk informasi manipulasi keuangan. Dalam sebuah ekonomi transisi menuju ekonomi
maju, akuntansi pada awalnya harus didasarkan pada Cash Basis, tetapi harus ada perencanaan
untuk secara bertahap mengungkapkan informasi neraca dan untuk transisi ke akuntansi
berbasis akrual seiring meningkatnya kapasitas. Pada negara maju akuntansi sedang bergerak
menuju akuntansi berbasis akrual.
Sistem informasi yang ada seringkali memiliki kualitas yang kurang pasti dan harusnya
ditinggalkan ketika FMIS diperkenalkan. Sebagian besar negara dengan ekonomi maju telah
mengembangkan sistem informasi mereka dalam jangka waktu yang lama, dan memiliki fungsi
yang cukup baik, tetapi rumit dan membutuhkan sumber daya yang sesuai.
Pada negara negara berkembang, mekanisme untuk memastikan kontrol keuangan dasar
seringkali penting Inspeksi keuangan terperinci dan otorisasi ex-ante komitmen dan
pembayaran adalah elemen kunci dalam hal ini.
Dalam ekonomi yang sedang berkembang, akan memerlukan anggaran serta undang undang
keuangan yang lebih komprehensif. Maka dari itu, prioritas hukum di negara berkembang
haruslah memiliki undang-undang anggaran yang sederhana serta transparan, Undang-undang
anggaran yang terlalu rumit dan terperinci dapat menimbulkan kesulitan dalam hal ini.
Di ekonomi yang sedang berkembang, akan bermanfaat jika memiliki jaringan kantor
perbendaharaan yang terpisah, atau memiliki kementerian lini yang bertindak sebagai sub-
perbendaharaan, melaksanakan fungsi-fungsi tertentu di bawah instruksi badan
perbendaharaan Kementerian Keuangan.
Dalam ekonomi transisi, kontrol keuangan di pemerintah daerah mungkin menjadi perhatian
utama, dan di mana kapasitas pemerintah daerah sering lemah, akan bermanfaat jika
perbendaharaan pemerintah pusat dapat bertindak sebagai agen bagi pemerintah daerah.
C. Ukuran Sentralisasi
Ekonomi Ekonomi Ekonomi Maju
Berkembang Transisi/Tradisional
Financial planning 5 4 3
Budget releases 5 4 2
Commitment control 3 5 1
Cash management 5 4 3
Debt management 5 5 3
Revenue 3 4 5
management
Payment processing 5 4 3
Accounting 5 4 3
Fiscal reporting 5 5 5
Information systems 3 5 1
Internal audit 5 4 3
Inst. framework 4 5 3
Average 4.4 4.4 2.9
Tabel 2. Indikator Sentralisasi untuk Tiga Jenis Sistem Perbendaharaan
5 = menunjukkan bahwa fungsi pelaksanaan anggaran dalam pertanyaan dikontrol ketat oleh
departemen keuangan di Kementerian Keuangan.
4= menunjukkan bahwa tanggung jawab departemen MOF lain, atau bahwa tanggung jawab
tersebut dibagi antara MOF dan bank sentral atau kementerian.
3 = menunjukkan bahwa kementerian atau bank sentral adalah pengambil keputusan utama.
2 = menunjukkan bahwa ada beberapa pengaruh pusat atau kementerian terhadap keputusan
lembaga.
1 = menunjukkan bahwa lembaga anggaran memiliki otonomi penuh dalam pelaksanaan
anggaran.
Untuk item Budget releases, lima skor menunjukkan bahwa rilis anggaran dilakukan
setiap bulan, empat dua bulan sekali, tiga triwulanan, dua semesteran dan satu tahunan. Untuk
item institutional framework, lima menunjukkan bahwa perbendaharaan mencakup semua arus
kas pemerintah pusat dan daerah, tiga yang mencakup sebagian besar pemerintah pusat, dan
satu yang hanya sebagian mencakup pemerintah pusat.

IV. Sistem Treasury di 7 Negara


Brazil, Bulgaria, France, Norway, Russia, South Africa, and the United States. Pemilihan
negara-negara tertentu ini memungkinkan untuk memfokuskan penilaian pada perbedaan
antara sistem perbendaharaan yang dirancang dengan baik dan dikelola dengan baik, tanpa
harus mengoreksi kelemahan signifikan dalam beberapa sistem.
A. Deskripsi Sistem
Brasil memiliki salah satu sistem perbendaharaan paling maju di antara negara-negara
berkembang. Dikelola oleh departemen perbendaharaan Kementerian Keuangan. Treasury
bertanggung jawab atas manajemen kas dan utang domestik, mengintegrasikan manajemen
utang domestik dan eksternal. Pembayaran pajak dilakukan melalui setoran langsung ke dalam
rekening bank tresuri dan dikonsolidasikan dalam TSA. Semua unit anggaran mengirimkan
permintaan pembayaran mereka secara elektronik ke TSA, yang diadakan di bank komersial
milik negara. Lembaga mencatat entri akuntansi mereka secara langsung dalam sistem yang
dikelola oleh treasury, dan treasury bertanggung jawab untuk mengkonsolidasikan akun dan
untuk pelaporan fiskal. Perbendaharaan menggunakan FMIS (Financial Management
Information Systems) tingkat lanjut, dan tidak memiliki jaringan cabang regional.
Bulgaria, hanya ada sedikit reformasi dalam manajemen keuangan pemerintah hingga
1997, ketika ekonomi dalam kondisi krisis. Krisis menyebabkan pengetatan kebijakan fiskal
yang signifikan dan percepatan dramatis langkah-langkah reformasi anggaran. Salah satu
langkah prioritas adalah pengenalan sistem perbendaharaan baru. Sistem ini sekarang ditangani
oleh direktorat perbendaharaan Kementerian Keuangan, yang didirikan pada tahun 2003. Tidak
ada jaringan perbendaharaan daerah, dan banyak fungsi perbendaharaan didelegasikan ke
kementerian lini Kementerian Keuangan menyiapkan rencana keuangan terperinci, dengan
masukan substantif dari kementerian lini. Mereka menetapkan komitmen bulanan dan batas
pembayaran untuk kementerian lini, yang kemudian menetapkan batas yang sama untuk agen
bawahan mereka. Tidak ada kontrol komitmen ex-ante yang ketat. Direktorat keuangan
bertanggung jawab atas manajemen kas. Manajemen hutang ditangani oleh direktorat terpisah,
tetapi beberapa aspek operasional dialihdayakan ke bank sentral berdasarkan perjanjian
keagenan. Sistem akun tunggal telah dibuat di bank sentral. Wajib Pajak melakukan
pembayaran ke rekening transit di setiap wilayah, dan dana secara otomatis ditransfer ke TSA
setiap hari. Unit anggaran mengirim permintaan pembayaran mereka ke kementerian orang tua
mereka yang mengesahkan permintaan pembayaran dari TSA. Semua pembayaran dikontrol
secara otomatis terhadap batas pembayaran yang ditetapkan oleh direktorat perbendaharaan
dan kementerian. Perbendaharaan menyiapkan rekening kas sedangkan kementerian
menyiapkan rekening operasional. Perbendaharaan menggabungkan berbagai akun dan
mengeluarkan laporan keuangan. Audit internal terutama merupakan tanggung jawab
kementerian lini. Saat ini, sistem informasi terpisah, tetapi sistem informasi manajemen
keuangan pemerintah yang terintegrasi secara bertahap diluncurkan. Perbendaharaan
mencakup pemerintah pusat. Pemerintah daerah memiliki pendapatan dan otonomi komposisi
anggaran yang signifikan, tetapi pemerintah pusat memberikan instruksi terperinci untuk
pengelolaan anggaran mereka.
Perancis memiliki sistem perbendaharaan yang sangat luas, dengan kantor di semua wilayah
(departemen) dan kota. Sebagian besar fungsi tresuri ditangani oleh departemen akuntansi
Kementerian Keuangan, tetapi departemen tresuri bertanggung jawab atas manajemen
likuiditas. Departemen akuntansi, bekerja sama dengan departemen anggaran dan keuangan,
menyiapkan rencana keuangan terperinci. Anggaran dikeluarkan dalam tahap dua tahunan.
Departemen keuangan bertanggung jawab langsung untuk manajemen kas, sedangkan
manajemen utang didelegasikan kepada lembaga manajemen utang bawahan. Pembayaran
pajak dilakukan ke dalam sub-akun TSA dan dikonsolidasikan dalam semalam. Kantor
departemen akuntansi menerima permintaan pembayaran dari kementerian dan lembaga, dan
melaksanakan komitmen rinci dan kontrol pembayaran melalui pengontrol keuangan yang
terletak di kementerian dan lembaga. Pembayaran dilakukan dari TSA di bank sentral.
Departemen akuntansi juga bertanggung jawab untuk akuntansi dasar untuk unit anggaran,
serta laporan fiskal konsolidasi. Ada beberapa badan kontrol internal, baik di dalam maupun di
luar perbendaharaan. Perbendaharaan mencakup semua pengeluaran untuk pemerintah pusat
dan daerah, dengan beberapa pengecualian kecil.
Norwegia adalah contoh negara OECD dengan sistem perbendaharaan yang sangat ramping
(“virtual”). Karena situasi ekonomi yang stabil, tidak diperlukan reformasi yang cepat atau
drastis. Tidak ada organisasi perbendaharaan yang terpisah. Fungsi perbendaharaan dikelola
oleh departemen anggaran di Kementerian Keuangan, tetapi semua tugas operasional utama
didelegasikan ke departemen lini dan unit anggaran. Tidak ada mekanisme perencanaan
keuangan, dan tidak ada mekanisme untuk rilis anggaran tahun berjalan. Departemen anggaran
tidak melakukan komitmen atau kontrol pembayaran apa pun. Semua pendapatan dan
pembayaran anggaran diproses oleh bank lembaga dan ditransfer ke atau dibebankan terhadap
TSA pada hari yang sama. Akuntansi dilakukan oleh setiap unit anggaran individu, yang juga
menerbitkan akun dan laporan tahunan. Pelaporan fiskal konsolidasi dilakukan oleh
Kementerian Keuangan, berdasarkan laporan agregat dari unit anggaran. Satu-satunya kontrol
eksternal adalah melalui badan audit parlemen. Kementerian Keuangan mengesahkan sistem
akuntansi dan informasi yang memenuhi persyaratan fungsional untuk pelaporan fiskal ke
pusat, dan lembaga memilih secara bebas di antara sistem yang disertifikasi. Kementerian
Keuangan menerbitkan pedoman umum untuk manajemen anggaran pemerintah daerah, tetapi
tidak terlibat dalam manajemen keuangan mereka.
Rusia Federal Treasury (FT) menyiapkan rencana keuangan tahunan, dengan masukan
signifikan dari kementerian lini. Rilis anggaran dilakukan setiap bulan. FT melakukan kontrol
komitmen untuk item pengeluaran tertentu yang dipilih. Rusia belum memiliki TSA yang
sepenuhnya terkonsolidasi. Sebagian besar pengelolaan kas dilakukan oleh kantor pusat FT,
tetapi ada juga cadangan kas yang signifikan di banyak kantor regional untuk pembayaran hari
berikutnya. Wajib Pajak melakukan pembayaran ke rekening di bank-bank agen. Ini secara
teratur ditransfer ke rekening kantor perbendaharaan regional dan TSA. FT mengoperasikan
tiga sistem informasi utama, yang sebagian terintegrasi. Unit anggaran mengoperasikan sistem
TI yang terpisah. Ada badan-badan audit internal baik di Kementerian Keuangan maupun di
departemen lini. FT mencakup semua operasi keuangan pemerintah pusat yang signifikan, dan
juga telah bertanggung jawab untuk menangani fungsi perbendaharaan bagi banyak daerah dan
pemerintah daerah.
Di Afrika Selatan, perbendaharaan nasional menyiapkan rencana keuangan terperinci, dalam
konsultasi erat dengan kementerian dan lembaga pengeluaran lainnya. Ada rilis anggaran
bulanan. Komitmen dikendalikan berdasarkan batas bulanan. Perbendaharaan nasional juga
bertanggung jawab atas manajemen aset dan kewajiban. Pendapatan dibayarkan di bank agen
dan ditransfer ke TSA. Setelah komitmen disahkan, unit anggaran mengirimkan pesanan
pembayaran mereka langsung ke TSA tanpa kontrol lebih lanjut. Akuntansi dilakukan oleh unit
anggaran dan dikonsolidasikan oleh perbendaharaan nasional. Departemen keuangan dan
kementerian menggunakan sistem TI yang sama. Audit internal dilakukan oleh kementerian
lini. Perbendaharaan nasional mencakup semua pembayaran pemerintah pusat. Sembilan kas
provinsi ditangani dengan dasar pembayaran pemerintah provinsi yang serupa.
Di Amerika Serikat, perbendaharaan federal menyiapkan rencana keuangan terperinci.
Sebagian besar rilis anggaran (pembagian) dilakukan setiap triwulan, tetapi ada aturan khusus
untuk investasi dan proyek lainnya. Perbendaharaan bertanggung jawab atas pengelolaan uang
dan utang, tetapi beberapa operasi dialihdayakan ke bank cadangan federal. Perbendaharaan
hanya menangani pelaporan uang tunai. Unit anggaran memilih sistem TI mereka sendiri.
Audit internal adalah tanggung jawab kementerian lini. Perbendaharaan federal mencakup
semua pembayaran federal, dengan pengecualian beberapa entitas luar sekolah seperti kantor
pos. Negara-negara memiliki otonomi penuh dalam manajemen anggaran mereka.
B. Perbandingan Fungsi Perbendaharaan di Berbagai Negara
Brazil Bulgaria Perancis Norwegia Rusia Afrika US
Selatan
Financial planning 5 4 5 1 4 3 5
Budget releases 4 5 2 1 5 5 3
Commitment control 5 2 5 1 3 4 1
Cash management 5 4 4 3 4 4 3
Debt management 4 4 3 4 4 4 4
Revenue 4 4 4 4 3 4 4
management
Payment processing 5 3 5 1 5 1 5
Accounting 4 4 5 1 4 1 3
Fiscal reporting 5 5 5 4 5 4 4
Information systems 5 3 5 2 3 5 1
Internal audit 4 3 4 1 4 3 3
Inst. framework 3 3 5 3 4 3 3
Average 4.4 3.7 4.3 2.2 4.0 3.4 3.3
Tabel 3. Organisasi Fungsi Perbendaharaan di Tujuh Negara
C. Penilaian
Nilai rata-rata (tidak tertimbang) pada Tabel 2 memberikan perkiraan tingkat kontrol
perbendaharaan di berbagai negara. Skor menunjukkan bahwa sistem perbendaharaan di Brasil,
Rusia, dan Prancis memiliki banyak kesamaan. Perbendaharaan memiliki kekuatan luas dalam
manajemen keuangan pemerintah, dan fokus kontrol yang kuat. Ada tingkat sentralisasi yang
tinggi, khususnya di Brasil dan Prancis. Sistem Rusia juga akan menjadi lebih tersentralisasi
ketika reformasi yang sedang berlangsung selesai. Perbendaharaan Rusia dan Prancis memiliki
organisasi regional yang luas, sedangkan perbendaharaan Brasil bergantung pada FMIS tingkat
lanjut. Penekanan tinggi pada kontrol di Brasil dan Rusia sebagian didorong oleh insiden
penyimpangan keuangan dan kesalahan alokasi dana sebelumnya, dan keinginan untuk
menghindari insiden semacam itu di masa depan.
Ekonomi dari ruang lingkup dan skala, serta kurangnya spesialis manajemen keuangan yang
terlatih, terutama di luar kota-kota besar, juga tampaknya telah menjadi pendorong penting. Di
Prancis, sistem saat ini mungkin lebih merupakan hasil dari tradisi politik daripada risiko besar
salah urus. Sangat menarik untuk dicatat bahwa Perancis berencana untuk memodernisasi
sistem persiapan anggarannya, dengan pendelegasian wewenang yang luas kepada unit-unit
anggaran, tapi rencana serupa belum dikembangkan untuk sistem perbendaharaan. Gambar 2
menggambarkan sistem perbendaharaan di Brasil yang menunjukkan tingkat kontrol terpusat
yang tinggi.

Sistem keuangan di Amerika Serikat, Afrika Selatan, dan Bulgaria merupakan upaya untuk
mencapai keseimbangan antara masalah kontrol dan efisiensi. Ada kontrol tingkat makro yang
cukup kuat, tapi banyak tanggung jawab operasional didelegasikan secara efektif kepada
kementerian, lembaga, dan bank sentral. Tidak satu pun dari ketiga negara memiliki kantor
perbendaharaan regional. Situasi ini mungkin merupakan cerminan dari kebutuhan yang
dirasakan lebih rendah untuk kontrol rinci dan ex-ante daripada di tiga negara pertama. Di
Amerika Serikat, kapasitas tinggi unit anggaran dan ketersediaan staf manajemen keuangan
yang sangat terampil juga memberikan dasar yang baik untuk pendelegasian kekuasaan yang
luas. Afrika Selatan umumnya menempatkan prioritas politik yang tinggi pada desentralisasi
yang juga berdampak pada pengaturan manajemen keuangan. Tidak seperti banyak ekonomi
transisi lainnya, Bulgaria belum mengalami masalah yang meluas dengan disiplin keuangan
(dengan pengecualian sektor kota) dan negara telah memprioritaskan pemberdayaan
kementerian lini, sebagian besar untuk memfasilitasi pertemuan tuntutan aksesi UE.
Sistem keuangan Norwegia tidak mencakup rencana keuangan terperinci; tidak ada kontrol
komitmen, tidak ada otorisasi pembayaran dan tidak ada fungsi audit internal. Unit anggaran
dapat melakukan pembayaran langsung dari TSA tanpa pra-otorisasi. Tidak ada organisasi
treasury yang terpisah, dan sebagian besar fungsi treasury ditangani oleh unit anggaran.
Pengendalian internal dalam unit anggaran dikembangkan dengan cukup baik, tetapi hanya
segelintir lembaga besar yang memiliki badan audit internal. Tingkat sentralisasi sangat rendah,
sangat menekankan efisiensi, dan kurang menekankan pada masalah pengendalian. Pendekatan
ini mungkin hanya dapat bekerja di negara-negara yang cukup kecil dan transparan dan di mana
disiplin keuangan sangat mapan dalam pemerintah. Pendekatan ini diilustrasikan dalam
Gambar 3

Tabel 4 membandingkan skor untuk tujuh sistem negara dengan skor untuk sistem
perbendaharaan yang didasarkan pada analisis rantai nilai di Bagian III. Untuk Brasil, Bulgaria,
Rusia, dan Afrika Selatan, hasilnya dibandingkan dengan contoh ekonomi transisi / negara
berkembang yang bergaya, sedangkan Perancis, Norwegia, dan Amerika Serikat dibandingkan
dengan contoh ekonomi maju.
Pada Tabel 4, angka positif menyiratkan bahwa sistem perbendaharaan yang sebenarnya di
suatu negara lebih terpusat daripada sistem referensi, sedangkan angka negatif menunjukkan
bahwa ia kurang terpusat. Deviasi rata-rata untuk seluruh sampel cukup sederhana, yaitu 0,15.
Untuk satu negara, Brasil, tidak ada penyimpangan antara tingkat rata-rata sentralisasi dalam
sistem aktual dan sistem referensi, sedangkan negara lain ada penyimpangan yang signifikan.
Secara khusus, sistem Perancis secara signifikan lebih terpusat daripada sistem referensi,
sedangkan Afrika Selatan, Bulgaria, dan Norwegia secara signifikan lebih terdesentralisasi
daripada referensi. Kemungkinan alasan untuk penyimpangan ini dibahas dalam subbagian
sebelumnya.
Tabel 4. Perbandingan Sistem Perbendaharaan Aktual dan Hipotetis
Untuk masing-masing indikator, penyimpangan terbesar adalah untuk kerangka kerja
institusional dan untuk manajemen pendapatan. Data menunjukkan bahwa untuk kedua hal ini,
ada kontrol terpusat kurang dari yang tersirat oleh model referensi. Ini mungkin karena
kalibrasi indikator. Namun, ini juga konsisten dengan pengalaman bantuan teknis FAD ke
banyak negara, di mana kami sering merekomendasikan penguatan kontrol nasional atas
pelaporan fiskal pemerintah daerah dan manajemen kas. Mungkin ada ruang untuk perbaikan
di bidang-bidang ini di negara-negara dalam sampel.

V. Kesimpulan
Makalah ini telah membahas bagaimana merancang sistem perbendaharaan di berbagai negara
berdasar model rantai nilai dari sistem perbendaharaan, serta pada deskripsi perbendaharaan di
tujuh negara. Dengan kesimpulan sebagai berikut:
- Sistem keuangan memainkan peran penting dalam memastikan pengelolaan
keuangan pemerintah yang bertanggung jawab dan efisien di banyak negara.
- Desain yang tepat dari sistem perbendaharaan bervariasi antara negara yang
berbeda dalam keadaan ekonomi yang berbeda dan dengan kapasitas yang berbeda.
- Ada banyak kesamaan antara sistem perbendaharaan di negara-negara dalam situasi
yang sebanding.
- Pendekatan rantai nilai dapat memberikan dasar yang berguna untuk merancang dan
menganalisis sistem perbendaharaan. Ada korespondensi yang signifikan antara
sistem perbendaharaan hipotetis yang diturunkan melalui pendekatan ini dan sistem
perbendaharaan kehidupan nyata.
- Di negara berkembang, dengan kapasitas terbatas, seringkali akan efisien untuk
mengkonsolidasikan fungsi treasury adalah departemen treasury dalam
Kementerian Keuangan, dengan tanggung jawab dan wewenang yang luas, dengan
fokus pada prioritas utama untuk manajemen keuangan. Kantor perbendaharaan
harus memiliki jaringan kantor cabang, yang mencakup pemerintah pusat dan
daerah. Mekanisme perbendaharaan harus sederhana dan transparan.
- Dalam transisi / ekonomi yang sedang tumbuh, treasury juga akan cenderung
memiliki tanggung jawab dan fungsi yang luas. Untuk mewujudkan skala dan ruang
lingkup ekonomi yang berpotensi signifikan, ia harus menawarkan layanannya
kepada pemerintah daerah.
- Ekonomi maju sering dilayani dengan baik oleh organisasi perbendaharaan
"virtual", di mana banyak operasi didelegasikan kepada kementerian dan lembaga
lain, menggunakan jaringan sistem informasi canggih. Di negara ini, pemda
biasanya memiliki sistem manajemen keuangan mereka sendiri.
- Model mengidentifikasi beberapa fitur yang termasuk dalam hampir semua sistem
treasury yang berfungsi dengan baik, dan dapat dilihat sebagai fungsi treasury inti.
Semua treasury cenderung memainkan peran yang kuat dalam manajemen kas, dan
dalam manajemen arus kas pendapatan. Sistem rekening tunggal perbendaharaan
tampaknya menjadi cara yang efisien untuk mengatur manajemen kas pemerintah
di sebagian besar negara. Ini juga bidang di mana nilai tambah paling mudah untuk
diukur, dalam hal manfaat finansial langsung.
- Namun, model rantai nilai hanya memberikan penjelasan parsial tentang perbedaan
aktual. Ada banyak perbedaan penting antara negara yang sangat mirip, dan banyak
kesamaan antara sistem perbendaharaan di negara yang sangat berbeda.
- Beberapa perbendaharaan kehidupan nyata memiliki fokus yang lebih kuat pada
kontrol terpusat daripada yang bisa diharapkan dari analisis netral keadaan negara.
Di beberapa negara (seperti Prancis), ini terkait dengan tradisi politik. Negara-
negara lain (termasuk Amerika Serikat) dapat menekankan pada perbendaharaan
sebagai mekanisme pensinyalan.
- Di negara lain, sistem perbendaharaan cenderung kurang komprehensif dan
tersentralisasi daripada yang disiratkan oleh model. Ini mungkin hasil dari tradisi
politik dan administrasi (seperti di Norwegia) atau dari prioritas dan tujuan politik
(Bulgaria dan Afrika Selatan).

Anda mungkin juga menyukai