JEJAK NUSANTARA

Volume 03 Agustus 2015

Politik Kesehatan Masyarakat

di Indonesia Setelah Kemerdekaan
Baha` Uddin
Pengajar, Universitas Gadjah Mada

Abstract
This article seeks to explain that in the field of health policy applied post-independence
Indonesia is always influenced by social, economic, and political. At the beginning of
independence, Sukarno government is still looking for a proper concept of health policy
for the people of Indonesia amid economic limitations of foreign exchange, socio-
political dynamics, as well as the release of Indonesian action of the United Nation
membership. In the New Order era many measures taken to build infrastructure and
to continue the concept of health policies that have been built in an earlier era with
the main purpose of expanding access to the Indonesian people in various areas of the
health service. While the Reformasi era, health policy does not stand alone but become
part of the development of human resources which refers to the Human Development
Index. Decentralization as one of the spirit of reform also occurred in the health field
that gives more powers to the regions to improve public health.

Keywords: health policy, public health, Indonesia, New Order, Reformation era.

T
ulisan singkat ini menggam- dengan segala fungsi dan perangkatnya
barkan tentang kebijakan memandang dan menerapkan kebijakan
kesehatan yang diterapkan kesehatan yang sesuai bagi masyarakat.
Pemerintah Indonesia dalam
Tujuan utama pemerintah dalam
upaya membangun kesehatan masyarakat
kebijakan bidang kesehatan adalah
sejak kemerdekaan hingga kini. Pada era
meningkatkan kualitas kesehatan
Sukarno, kebijakan kesehatan merupakan
masyarakat. Keberhasilan tujuan ini
bagian penting pemerintahannya karena
sangat dipengaruhi oleh penentuan pilihan
dalam kurun itu proses dekolonisasi dan
kebijakan kesehatan yang diambil dan
modernisasi dalam wacana kebijakan
diterapkannya. Selain masalah kesehatan
kesehatan menguat. Dalam hal ini,
itu sendiri, suatu kebijakan kesehatan
dekolonisasi dan modernisasi bisa
pemerintah juga dipengaruhi oleh kondisi
dipahami sebagai kebijakan kesehatan
sosial, ekonomi, dan politik yang sedang
yang antikolonial seiring dengan semakin
berkembang. Bahkan juga dipengaruhi oleh
menguatnya peran dan struktur negara
kondisi ekonomi dan politik internasional
(Vickers 2005). Intinya, bagaimana negara

146
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
yang tidak bisa dihindari oleh pemerintah.
Hal itu pula yang dialami Pemerintah
Republik Indonesia saat merumuskan
politik kesehatan sejak kemerdekaan. Akan
dibahas pengaruh kondisi sosial, ekonomi,
dan politik (internal dan eksternal) negara
pada kebijakan kesehatan masyarakat di
Indonesia.
KERANGKA KONSEPTUAL
Menurut Ruwaard (1994), konsep
kebijakan kesehatan dipahami sebagai
tindakan pemerintah atau pihak lain yang
bertujuan memelihara dan meningkatkan
kondisi kesehatan masyarakat dalam suatu
negara. Lebih khusus, kebijakan kesehatan
dapat dilihat sebagai health care policy,
prevention policy, dan intersectoral
policy. Sementara itu, konsep pelayanan
kesehatan merupakan bagian dari sistem
kesehatan (Azwar 1996: 17). Dalam
sistem kesehatan terdapat banyak unsur
yang saling berhubungan dan saling
pengaruh. Terkait hal itu terdapat dua
pendapat; pertama sistem kesehatan
dipandang sebagai upaya menghasilkan
pelayanan kesehatan, sedangkan pendapat
kedua melihat sistem kesehatan sebagai
upaya menyelesaikan masalah.
Pendapat pertama lebih relevan
untuk melihat masalah kesehatan pada
masa kolonial. Dalam hal ini, sistem
kesehatan meliputi tiga elemen yaitu input
(sumber, tata cara dan kesanggupan),
process (perencanaan, pengorganisasian,
pelaksanaan dan penilaian), output
(pelayanan kesehatan yang dimanfaatkan
oleh masyarakat). Sebagai sebuah sifat
dari sistem maka untuk menghasilkan
sebuah kebijakan ketiga elemen tersebut
harus dirangkai membentuk satu kesatuan
dan secara bersama-sama berfungsi
mencapai tujuan.
Menurut Trisnantoro (2004), kebijakan
kesehatan diasumsikan untuk merangkum
segala arah tindakan (dan pelaksanaan)
yang mempengaruhi tatanan kelembagaan,
organisasi, layanan dan aturan pembiayaan
dalam sistem kesehatan. Kebijakan ini
mencakup sektor publik (pemerintah)
sekaligus sektor swasta. Berhubung
kesehatan dipengaruhi oleh banyak
faktor penentu di luar sistem kesehatan,
para pengkaji kebijakan kesehatan juga
menaruh perhatian terhadap segala
tindakan dan rencana tindakan organisasi
di luar sistem kesehatan yang berdampak
pada kesehatan. Menurut Walt (1994),
kebijakan kesehatan serupa dengan politik
dan segala penawaran terbuka kepada
orang yang berpengaruh pada penyusunan
kebijakan, bagaimana mereka mengolah
pengaruh tersebut, dan dengan persyaratan
apa. Aspek kebijakan kesehatan pemerintah
Indonesia sejak kemerdekaan—sejalan
dengan pendapat Trisnantoro dan Walt—
sangat dipengaruhi oleh kondisi dan arah
politik negara. Artinya haluan politik
pemerintah yang sedang berkuasa sangat
menentukan terhadap kebijakan dan
penerapan kesehatan masyarakat.
MENCARI ARAH KEBIJAKAN
KESEHATAN MASYARAKAT DI
INDONESIA
Pada 8 Maret 1942, Jepang mengambil
alih kekuasaan pemerintahan di Indonesia
dari tangan pemerintah kolonial Belanda.
Semua organisasi politik dan lembaga
yang merupakan bentukan pemerintahan
kolonial Belanda dibubarkan dan Jepang
mulai membangun organisasi dan lembaga
yang baru. Pola sentralisasi kesehatan
147
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015

mulai terbentuk dengan mengambil alih Indonesia. Kementerian Kesehatan pada

semua fasilitas kesehatan oleh Eiseikyoku pemerintahan Belanda telah meninggalkan
(Dinas Kesehatan), wewenang dan beberapa rumah sakit dan balai pengobatan
kewajiban yang pada pemerintahan umum ataupun khusus sebagai upaya
Belanda dibagi berdasarkan tanggung kuratif. Sementara upaya preventif
jawab pemerintah dan swasta. diusahakan secara terpisah melalui
berbagai lembaga ilmiah kesehatan serta
Kesehatan masyarakat Indonesia pada
lembaga pemberantasan penyakit menular
masa pendudukan Jepang secara umum
dan penyakit rakyat. Pemerintah pada
dapat dikatakan mengalami kemunduran
saat itu lebih banyak mengurusi balai
dibandingkan pada masa pemerintah
pengobatan khusus yang diperuntukkan
kolonial Belanda. Penurunan kualitas
bagi penderita TBC (tuberkulose), kusta
kesehatan masyarakat itu disebabkan
dan jiwa serta lembaga upaya preventif.
oleh beberapa hal antara lain rusaknya
infrastruktur kesehatan akibat peperangan, Segera setelah penyerahan kedaulatan
beralihnya fungsi lembaga kesehatan, tersebut, disusun suatu organisasi
dan memburuknya kesehatan akibat Kementerian Kesehatan yang baru,
kekurangan pangan. dipimpin J. Leimena sebagai menteri
pertama. Namun, seirama dengan situasi
Sementara pengembangan sistem
politik pada saat itu yang menerapkan
kesehatan masyarakat dapat dikatakan
kabinet parlementer, Kementerian
terhenti pada masa pendudukan tersebut.
Kesehatan Indonesia berpindah tangan
Untuk keperluan perang, peralatan dan
berkali-kali. Akibat lain penyerahan
obat-obatan yang dimiliki oleh rumah
kedaulatan adalah kekosongan pada semua
sakit diambil alih oleh pemerintah militer
struktur kesehatan yang sebelumnya
Jepang. Semua program pembasmian
diisi oleh orang-orang Belanda. Tenaga
penyakit rakyat yang dilaksanakan pada
kesehatan Indonesia yang sangat sedikit
masa pemerintah kolonial Belanda juga
mengakibatkan seluruh struktur kesehatan
terhenti pada periode ini. Akibatnya,
tersebut diambil alih oleh pemerintah
tindakan kesehatan yang dilakukan oleh
(Satrio 1980: 45).
dokter pribumi menggunakan peralatan
dan obat-obatan darurat. Setelah itu, Kementerian Kesehatan
baru bisa melakukan pendataan sumber
Antara 1945–50 tidak banyak kebijakan
daya dalam bidang kesehatan yang
kesehatan yang bisa diambil pemerintah
dimiliki Indonesia. Menurut catatan
Indonesia karena situasi revolusi.
Kementerian Kesehatan, pada 1950,
Kebijakan kesehatan periode ini terbatas
pemerintah Indonesia hanya memiliki
pada upaya darurat untuk mendukung
1200 dokter, 150 dokter gigi, 80 apoteker,
perang. Kedaulatan Republik Indonesia
650 asisten apoteker, 1.446 bidan, 3.500
baru diakui oleh Belanda pada 1949.
perawat, dan 30 analis. Jumlah tenaga
Dengan terbentuknya Republik Indonesia
medis dan paramedis itu untuk melayani
Serikat (RIS) tongkat pemerintahan
seluruh rakyat Indonesia yang pada waktu
diserahkan pemerintah Belanda kepada
itu diperkirakan berjumlah sekitar 70
pemerintahan RIS. Inilah awal dari
juta jiwa. Pada 1954 terjadi peningkatan
pembangunan sistem kesehatan nasional

148
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
jumlah tenaga medis dan paramedis
menjadi 1.504 dokter, 260 dokter gigi, 108
apoteker, 1.074 asisten apoteker, 1.838
bidan, 6.727 perawat dan 64 orang analis
(Berita Kementerian Kesehatan Republik
Indonesia, No. I/1956: 8).
Dalam infrastruktur kesehatan,
hingga 1950 Pemerintah Indonesia hanya
memiliki 69 rumah sakit di seluruh
wilayah Indonesia, dengan perincian
10 buah rumah sakit umum yang baru
dibangun, 24 rumah sakit umum lama
yang diperluas, 13 rumah sakit khusus
yang baru dibangun, dan 22 rumah sakit
khusus lama yang diperluas. Pada 1953
terdapat tiga golongan rumah sakit umum
yaitu 412 rumah sakit umum dan khusus
milik pemerintah (kapasitas 35.016
tempat tidur), 123 rumah sakit umum
dan khusus milik swasta yang dikelola
oleh pemerintah (kapasitas 11.190 tempat
tidur) , dan 145 rumah sakit umum dan
khusus yang dimiliki dan dikelola oleh
swasta (kapasitas 16.222 tempat tidur).
Dengan demikian pada 1953 di Indonesia
terdapat 680 rumah sakit berkapasitas
62.428 tempat tidur; berarti 8 tempat tidur
di rumah sakit untuk 10.000 penduduk
di Indonesia. Pada 1959 jumlah rumah
sakit meningkat menjadi 620 rumah sakit
umum (milik pemerintah dan swasta)
dengan kapastas 55.568 tempat tidur dan
220 rumah sakit khusus (milik pemerintah
dan swasta) dengan kapasitas 19.080
tempat tidur (Leimena 1955: 31).
Setelah 1950-an, pemikiran kebijakan
yang muncul adalah bagaimana sistem
kesehatan yang ideal dan fungsi negara
dalam memelihara dan meningkatkan
kesehatan masyarakat. Wacana kebijakan
kesehatan pada periode ini dapat dilihat
dari pemikiran para tokoh pemimpin
nasional di bidang kesehatan yang pada
waktu itu berpengaruh besar. Upaya
pemimpin nasional dalam melakukan
colonial counterpart sangat jelas terlihat
dalam pemikiran Leimina dan Raden
Mochtar mengenai konsep rural health
atau kesehatan masyarakat.
Untuk mencari kebijakan kesehatan
yang tepat, diadakan Konferensi
Dinas Kesehatan se-Indonesia pada
1951. Konferensi itu bertujuan utama
menyusun kebijakan kesehatan nasional
yang antara lain mencakup berbagai
permasalahan kesehatan yang sedang
dihadapi pemerintah pada saat itu yaitu
pemberantasan penyakit menular (cacar,
framboesia, pes, malaria, kusta, kelamin,
tuberkulose) dan upaya-upaya di bidang
kesehatan rakyat (perbaikan gizi,
penyuluhan kesehatan, dan kesehatan ibu
dan anak). Dalam rangka penyelenggaraan
kegiatan ini, pemerintah Indonesia
mendapatkan bantuan dana dari lembaga-
lembaga internasional seperti WHO,
FAO, UNESCO, UNICEF dan USAID
(Sihombing 2007: 95).
Johannes Leimena1 dan Patah
mencetuskan gagasan sistem pelayanan
1
Johannes Leimena memiliki karir birokrasi pan-
jang dalam bidang kesehatan pada era Presiden Su-
karno, antara lain pernah menjabat sebagai Wakil
Menteri Kesehatan Kabinet Sjahrir III (2 Oktober
1946–27 Juni 1947), Menteri Kesehatan Kabi-
net Amir Sjarifuddin I (3 Juli 1947–11 November
1947), Menteri Kesehatan Kabinet Amir Sjarifud-
din II (11 November 1947–29 Januari 1948), Men-
teri Kesehatan Kabinet Hatta I (29 Januari 1948–4
Agustus 1949), Menteri Kesehatan Kabinet Repub-
lik Indonesia Serikat (20 Desember 1949–6 Sep-
tember 1950), Menteri Kesehatan Kabinet Natsir
(6 September 1950–20 Maret 1951), Menteri Kes-
ehatan Kabinet Sukiman-Suwirjo (27 April 1951–3
April 1952), Menteri Kesehatan Kabinet Wilopo (3
April 1952–30 Juli 1953) dan Menteri Kesehatan
Kabinet Burhanuddin Harahap (12 Agustus 1955–
24 Maret 1956).
149
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
kesehatan di tingkat primer yang terkenal
dengan sebutan Bandung Plan atau
Rencana Bandung pada 1951. Berdasarkan
pengalaman bekerja di Rumah Sakit
Immanuel Bandung, Leimena membuat
suatu pusat percontohan upaya peningkatan
program rehabilitasi dan unifikasi yang
tidak saja menyangkut aspek preventif,
namun juga kuratif. Gagasan itu kemudian
diadopsi sebagai pengembangan sistem
pelayanan kesehatan tingkat primer dengan
membentuk unit-unit organisasi fungsional
Dinas Kesehatan Kabupaten pada setiap
kecamatan yang mulai dikembangkan
sejak 1969/70 yang kemudian disebut
Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas)
dan dipimpin oleh seorang dokter (Sujudi
2007: 115)
Gagasan Leimena tersebut didasarkan
pada kenyataan bahwa secara faktual
sebagian besar (sekitar 70 persen)
masyarakat Indonesia tinggal di wilayah
pedesaan. Oleh karena itu jika ingin
meningkatkan kesehatan masyarakat
harus diambil kebijakan yang mampu
meningkatkan kesehatan masyarakat desa
(Leimena 1956: 7). Rencana Bandung
mulai dicoba di Kabupaten Bandung
dan desa-desa di Kecamatan Rancaekek
dan Majalaya, Jawa Barat. Dalam model
itu, baik wilayah perkotaan maupun
pedesaan di Bandung dikembangkan
fasilitas pelayanan kesehatan masyarakat
yang dibiayai pemerintah pusat (Harian
Indonesia, 21 Juli 1950).
Pada 1954, sistem serupa diterapkan di
Yogyakarta, mencakup tujuh kecamatan,
dan juga di Magelang, Jawa Tengah
(Laurens 2007: 93). Selanjutnya, Rencana
Bandung—yang kemudian disebut
Rencana Leimena (1954)—menjadi inti
kebijakan kesehatan yang disebarluaskan
150
ke berbagai wilayah di Indonesia. Pada
dasarnya Rencana Leimena mencakup
dua prinsip pokok yaitu, pertama,
penggabungan usaha preventif dan kuratif,
dan kedua perimbangan antara daerah
pedesaan dan daerah perkotaan.
Pemikiran tersebut didukung oleh
Raden Mochtar, Kepala Jawatan
Kesehatan, setiba kembali dari studi di
Amerika. Ia mengatakan bahwa pelayanan
kesehatan yang dibangun sejak masa
kolonial hanya terbatas pada kota, oleh
karena itu paradigma pembangunan dan
organisasi kesehatan sejak kemerdekaan
harus diubah dengan memperluas akses
pelayanan kesehatan hingga desa dan
dusun. Menurut Mochtar, usaha kesehatan
rakyat di desa sebagai dasar organisasi
kesehatan rakyat nasional merupakan
syarat mutlak untuk mencapai cita-cita
kesehatan rakyat. Sebagai tindak lanjut, di
setiap desa diangkat seorang juru hygiene
desa yang bertugas melayani kesehatan
masyarakat (Mochtar 1954: 32).
Pada 1956, J. Sulianti mengembangkan
konsep baru dalam upaya pengembangan
kesehatan masyarakat, yaitu model
pelayanan bagi pengembangan kesehatan
masyarakat pedesaan di Indonesia.
Konsep ini memadukan antara pelayanan
medis dengan pelayanan kesehatan
masyarakat pedesaan. Pada tahun itu
dikembangkan “Proyek Bekasi” atas
bantuan United States Operation Mission
(kemudian USAID), sebagai model
pelayanan bagi pegembangan pola
pembangunan kesehatan pedesaan di
Indonesia serta sebagai pusat pelatihan
bagi para tenaga kesehatan. Berbeda
dengan Rencana Bandung, Proyek Bekasi
lebih menekankan pada pelatihan bagi
staf yang ternyata merupakan salah satu
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
faktor penting untuk pelaksanaan program
tersebut secara efektif (Departemen
Kesehatan 1990: 8).
Untuk melancarkan pelaksanaan
konsep pelayanan terpadu, dipilih delapan
wilayah pengembangan kesehatan
masyarakat, yaitu di Indrapura (Sumatra
Utara), Metro (Lampung), Bojong Loa
(Jawa Barat), Salaman (Jawa Tengah),
Godean (Yogyakarta), Mojosari (Jawa
Timur), Kesiman (Bali) dan Barabai
(Kalimantan Selatan) (Notoatmodjo 2005:
24). Pada kedelapan wilayah tersebut
dibangun pusat pelayanan kesehatan
masyarakat perdesaan yang merupakan
cikal bakal Puskesmas. Selain pelaksanaan
program kesehatan di beberapa daerah,
sebuah program kesehatan yang berhasil
memadukan upaya kuratif dan preventif
dan menekankan partisipasi masyarakat
dalam pelayanan kesehatan adalah
pemberantasan penyakit frambusia yang
dipelopori dr. Kodijat dengan bantuan
WHO dan UNICEF (Subagyo 1983: 23)
Pada kurun 1950-an, di tingkat
kecamatan ditempatkan dua kader
kesehatan yang terdiri dari seorang juru
hygiene dan seorang bidan yang bertugas
di BKIA (Balai Kesehatan Ibu dan Anak).
Jumlah BKIA meningkat cepat pada
periode itu, dari 387 buah pada 1951
menjadi 2.300 buah pada 1959. Hal yang
membuat menarik para ibu mendatangi
BKIA kala itu adalah pembagian sabun,
susu, dan vitamin secara gratis yang
diperoleh dari bantuan UNICEF. Selain
berfungsi sebagai pelopor kesehatan
masyarakat di tingkat perdesaan, BKIA
juga melakukan pelatihan terhadap dukun
bayi yang kedudukannya masih kuat
dalam pertolongan persalinan masyarakat
desa di Indonesia pada waktu itu. Dengan
perannya yang vital itu, BKIA kemudian
menjadi garda terdepan dalam pelayanan
kesehatan masyarakat di Indonesia
terutama di wilayah perdesaan.
Selama kurun 1950-an itu pula
kebijakan rural health system belum dapat
dikembangkan secara luas karena kondisi
politik dan keuangan negara yang belum
stabil. Namun, upaya perintisan untuk
mewujudkan kebijakan kesehatan integral
dengan sistem itu sudah mulai dilakukan
dengan membentuk percontohan di
beberapa wilayah seperti Percontohan
Kesehatan Masyarakat Desa Pusat di
Kecamatan Cikarang, Bekasi, Kecamatan
Mojosari (Mojokerto), Salaman
(Magelang), Bojongloa (Bandung),
Kaseman (Denpasar), Metro (Lampung),
Indrapura (Sumatra Utara), Kutaraja
(Banda Aceh), Godean (Yogyakarta), dan
Barabai di Kalimantan Selatan (Satrio
1980: 141).
Hasil upaya pembangunan kesehatan itu
terlihat paling tidak pada angka kematian
bayi, anak dan ibu. Pada awal 1950-an,
angka kematian anak di bawah 5 tahun di
Indonesia mencapai 50–60 persen, angka
kematian bayi mencapai 100–150 persen,
dan angka kematian ibu bersalin mencapai
0,7 persen dari kematian umum. Angka
itu menurun pada awal 1960-an; angka
kematian umum tercatat 17 per 1000 jiwa
penduduk, angka kematian bayi 110 per
1000 kelahiran hidup, angka lahir mati 20
per 1000 kelahiran, dan angka kematian
ibu melahirkan 4 per 1000 penduduk
(Almanak Kesehatan 1962: 39).
Prestasi penting dalam kebijakan
kesehatan rakyat di bidang legislasi pada
periode Demokrasi Terpimpin adalah
penyelesaian undang-undang kesehatan
oleh Dewan Perwakilan Rakyat Gotong
151
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
Royong, yakni Undang-Undang No.
9 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok
Kesehatan. Selain itu, diselesaikan
beberapa peraturan lain yang mendukung
terciptanya kualitas kesehatan masyarakat
yang lebih baik. Beberapa kebijakan
kesehatan dalam aspek kuratif yang
berhasil diselesaikan antara lain pembuatan
vaksin BCG di Laboratorium PN Bio
Farma Bandung, peningkatan produksi
vaksin untuk pencegahan penyakit seperti
cacar, kolera, tifus, rabies dan lain-lain,
meningkatkan pemberantasan malaria
di Jawa, Madura, Bali, Lampung. Selain
itu, di beberapa wilayah masih diteruskan
usaha lanjutan pemberantasan penyakit
frambusia, kusta, TBC, dan mata (Satrio
1980: 87).
Bagaimanapun, pembangunan
proyek kesehatan pada periode 1960-
an terkendala karena kondisi keuangan
negara yang sedang mengalami krisis.
Hanya proyek pembangunan yang
sudah dianggarkan sebelum 1960 yang
dilanjutkan pengerjaannya seperti
pembangunan rumah sakit umum pusat
(RSUP) di berbagai wilayah. Oleh karena
itu jika dibandingkan dengan tahun 1959
jumlah RSUP di Indonesia pada 1964
tidak mengalami penambahan yaitu
tetap tujuh RSUP, hanya jumlah tempati
tidurnya yang bertambah. Jenis rumah
sakit yang mengalami peningkatan jumlah
adalah rumah sakit umum menjadi 637
(milik pemerintah dan swasta) dengan
kapasitas tempat tidur 55.213 buah dan
rumah sakit khusus menjadi 279 (milik
pemerintah dan swasta) dengan kapasitas
tempat tidur 20.485 buah. Jumlah Balai
Pengobatan juga mengalami kenaikan dari
3497 buah (milik pemerintah) dan 446
buah (milik swasta) pada 1959 menjadi
3968 buah (milik pemerintah) dan 920
152
buah (milik swasta) pada 1964 (Satrio
1980: 132). Sementara itu, dengan usaha
swadaya daerah, pembangunan BKIA
dan poliklinik cukup menggembirakan
pada periode 1960-an sehingga jumlahnya
meningkat secara signifikan. Pada 1960
jumlah BKIA di seluruh Indonesia
mencapai 2.552 buah, dan menjadi 4.269
buah pada 1964. Peningkatan jumlah
BKIA juga disertai dengan peningkatan
jumlah kunjungan.
Di sisi lain, penyebaran tenaga
kesehatan, terutama dokter, berjalan lancar
berkat undang-undang wajib kerja sarjana
dan wajib kerja militer. Dukungan penuh
dari Komando Tertinggi dan Komando
Gabungan Militer ikut membiayai
pengiriman tenaga kesehatan ke seluruh
pelosok Nusantara. Untuk menanggulangi
epidemi luar biasa terhadap penyakit
malaria pada waktu itu dilakukan
pemberantasan di berbagai daerah di Tanah
Air. Kemudian dibentuk organisasi khusus
Kopem (Komando Operasi Pembasmian
Malaria) sebagai task force Departemen
Kesehatan dengan tugas mengintensifkan
pembasmian malaria. Dari sebutannya
dapat diketahui bahwa operasional
lembaga ini bersifat semimiliter. Dalam
kegiatannya Kopem berprinsip mencapai
suatu total coverage yaitu melakukan
penyemprotan ke seluruh bangunan yang
dihuni manusia. Penyemprotan yang
dilakukan oleh Kopem menggunakan
bahan DDT dan dieldrin. Pada waktu itu,
dengan mudah dapat dijumpai “pasukan
penyemprot DDT” di berbagai daerah.
Kebijakan kesehatan pemerintah era
pemerintahan Sukarno begitu tergantung
dengan bantuan dan kerja sama dari
lembaga-lembaga internasional yang
sebagian besar berada di bawah naungan
Perserikatan Bangsa-Bangsa seperti
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
terlihat dalam pelaksanaan Konferensi
Dinas Kesehatan se-Indonesia. Hal itu dapat
dipahami karena keterbatasan anggaran
kesehatan. Pada 1954, saat Lie Kiat Teng
menjabat sebagai Menteri Kesehatan,
anggaran belanja Kementerian Kesehatan
hanya berjumlah Rp328.663.000 atau 2,4
persen dari total anggaran pemerintah.
Pada 1958, anggaran itu meningkat
menjadi Rp576.479.200 (Satrio 1980: 51).
Oleh karena itu ketika Sukarno
memutuskan Indonesia keluar dari
keanggotaan PBB pada 20 Januari 1965,
dampaknya sangat terasakan dalam bidang
kesehatan. Ketika Sukarno menjalin
hubungan yang erat dengan negara-negara
Blok Timur pada dekade 1950–65, salah
satunya denan Rusia, dilakukan pula kerja
sama dalam bidang kesehatan di samping
pengembangan militer, persenjataan atau
bidang-bidang yang lain. Pemerintah Rusia,
antara lain, memberikan bantuan dalam
pembangunan rumah sakit di kawasan
Jakarta Timur—yang kemudian dikenal
sebagai Rumah Sakit Persahabatan. Nama
“persahabatan” dipilih secara simbolik
untuk menggambarkan hubungan yang
mesra antara kedua negara pada waktu itu.
Pembangunan RS Persahabatan dimulai
pada 1961, berjalan selama tiga tahun,
dan dipimpin langsung oleh para insinyur
Rusia. Pada 7 November 1963, Pemerintah
Rusia secara resmi menyerahkan bantuan
rumah sakit tersebut kepada Pemerintah
Indonesia.
MEMANTAPKAN PROGRAM
KESEHATAN MASYARAKAT
TERPADU
Ketika tampuk kekuasaan politik
di Indonesia berganti dari era Presiden
Sukarno ke pemerintah Orde Baru,
aspek kehidupan yang ikut mengalami
perubahan secara signifikan adalah
bidang kesehatan. Salah satu kebijakan
yang diambil oleh pemerintah Orde Baru
adalah mengembalikan Indonesia menjadi
anggota PBB pada November 1967, dan
atas bantuan UNICEF pada tahun itu
pula diselenggarakan seminar di Ciloto
(Jawa Barat) yang merumuskan program
kesehatan masyarakat terpadu yang sesuai
dengan kemampuan rakyat Indonesia dan
pelatihan tenaga kesehatan.
Dalam seminar tersebut, gagasan Dr.
Achmad Dipodilogo, seorang pembicara,
tentang penerapan program Puskesmas di
Indonesia yang mengacu pada Rencana
Bandung dan Proyek Bekasi mendapat
perhatian serius para peserta. Kesimpulan
seminar adalah bahwa sistem Puskesmas
terdiri dari Puskesmas Tipe A, B, dan
C, tergantung pada ruang lingkup dan
kegiatannya. Berbeda dengan program
kesehatan masyarakat sebelumnya yang
selalu mencantumkan pemrakarsanya,
dalam konsep ini pemrakarsa tidak
disebutkan. Pembedaan tipe Puskesmas itu
mengacu pada pengelolanya; Puskesmas
Tipe A dipimpin oleh dokter secara penuh,
Tipe B dipimpin oleh dokter secara tidak
penuh, dan Tipe C dipimpin oleh tenaga
paramedis.
Oleh Kementerian Kesehatan bersama
UNICEF dan WHO, hasil seminar
dirumuskan menjadi Master Plan of
Operation for Strengthening of National
Health Service in Indonesia atau Rencana
Induk Kegiatan Membangun Kesehatan
Rakyat Indonesia. Seluruh rencana
induk ini menjadi dasar bagi kebijakan
usaha kesehatan yang bersifat integral
pada Rapat Kerja Nasional I di Jakarta
153
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015

pada April 1968. Rapat Kerja bertujuan (Departemen Kesehatan 1990: 12). Pada
menyusun program kesehatan nasional 1979, kelembagaan Puskesmas tidak lagi
yang akhirnya digunakan sebagai landasan dikategorikan berdasarkan tipe, melainkan
menyusun Rencana Pembangunan Lima dikembangkan piranti manajerial
Tahun (Pelita) I bidang kesehatan. Selain perencanaan dan penilaian Puskesmas
itu, dalam rapat kerja juga ditetapkan yaitu Micro Planning dan Stratifikasi
bahwa Puskesmas merupakan suatu Puskesmas.
unit pelayanan kesehatan yang memberi
Untuk meningkatkan pelayanan
pelayanan kuratif dan preventif secara
kesehatan primer kepada masyarakat
terpadu, menyeluruh dan mudah dijangkau
dengan jangkauan yang lebih luas,
dalam suatu wilayah kerja kecamatan atau
pemerintah Orde Baru mengambil
sebagian kecamatan di kabupaten atau
kebijakan mempercepat pembangunan
kotamadya. Unit pelayanan yang lebih
jumlah Puskesmas. Hasilnya, jika pada
kecil disebut Puskesmas Pembantu yang
akhir Pelita I jumlah Puskesmas sebanyak
dibangun untuk menyediakan pelayanan
2.343 buah maka pada akhir Pelita II
terbatas bagi wilayah yang lebih kecil di
meningkat menjadi 4.353 Puskesmas.
bawah wewenang Puskesmas. Dengan
Selain itu proporsi jumlah dokter yang
kata lain, konsep Puskesmas merupakan
bekerja di Puskesmas juga meningkat
penggabungan BKIA dan balai pengobatan
dari 34 persen pada akhir Pelita I menjadi
dengan pelayanan ibu dan anak serta
89 persen pada akhir Pelita II (Sulianti
pelayanan poliklinik di bawah satu atap
1974: 10). Jika pada Pelita I program
(Departemen Kesehatan 2004: 42)
kesehatan masyarakat di Indonesia lebih
Dalam perkembangan, pada 1969, menekankan pada peningkatan sarana dan
hanya ada dua tipe Puskesmas yaitu Tipe prasarana kesehatan, maka pada Pelita
A dan Tipe B. Puskesmas Tipe A dikepalai II lebih difokuskan pada peningkatan
oleh seorang dokter dibantu oleh 8–10 kesehatan penduduk.
orang tenaga paramedis yang terdiri
Berhubung ketersediaan infrastruktur
dari seorang bidan, 3 perawat, seorang
kesehatan tidak secara langsung
sanitarian, seorang dokter gigi, dan 4
berdampak pada peningkatan kesehatan
pembantu. Sementara Puskesmas Tipe
penduduk, pemerintah Orde Baru mulai
B dikelola oleh tenaga paramedis saja.
mengembangkan pentingnya ikut serta
Secara hirakis Puskesmas Tipe A berada
masyarakat dalam penyelenggaraan usaha-
di tingkat kabupaten dan mengawasi
usaha kesehatan. Oleh karena itu, pada
3–5 Puskesmas Tipe B yang berada pada
1975 Departemen Kesehatan membentuk
tingkat kecamatan, sedangkan Puskesmas
Panitia Kerja untuk menyiapkan konsep
Tipe B mengawasi 3–5 Puskesmas desa
program Pembangunan Kesehatan
(Soebekti 1980: 15). Model ini diterapkan
Masyarakat Desa (PKMD). Landasan
untuk menyesuaikan keterbatasan sumber
dasar pengembangan PKMD adalah
daya manusia bidang kesehatan terutama
sejarah budaya bangsa Indonesia yang
dokter di Indonesia. Pada 1969, satu
telah turun-temurun, yakni gotong
orang dokter harus melayani 100.000
royong dan musyawarah. Kemudian,
hingga 200.000 penduduk di perdesaan
dalam Rapat Kerja Kesehatan Nasional

154
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
(1976) ditetapkan bahwa PKMD
merupakan pendekatan yang strategis
untuk meningkatkan cakupan pelayanan
kesehatan dengan target meningkatnya
kesehatan masyarakat. Ditetapkan
pula bahwa PKMD adalah program
nasional. Untuk mengoperasikannya,
pada Maret 1976 diadakan lokakarya di
Tawangmangu, Kabupaten Karanganyar,
Jawa Tengah, yang, salah satu hasilnya,
menetapkan kabupaten itu sebagai daerah
uji coba PKMD. Selain itu, lokakarya
menetapkan Prokesa (promoter kesehatan
desa) sebagai tenaga lapangan PKMD, dan
Dana Sehat merupakan salah satu elemen
pokok PKMD. Dalam pertumbuhannya,
PKMD mememperoleh komitmen dari
lembaga-lembaga baik pemerintah
(departemen) maupun swasta (Hartono
2011: 31).
Dalam perkembangan, PKMD
memperoleh dukungan dunia internasional
yang menggalakkan Primary Health
Care dalam Deklarasi Alma Ata yang
dicetuskan dalam suatu konferensi
kesehatan pada 1978 di Alma Ata yang
dihadiri oleh 140 negara di dunia termasuk
Indonesia. Keputusan penting lainnya
dalam konferensi tersebut adalah deklarasi
“Sehat untuk Semua pada Tahun 2000”
atau yang lebih dikenal dengan Health
for All by the Year 2000. Semua negara
yang menandatangani Deklarasi Alma Ata
sepakat ingin mencapai kesehatan untuk
semua pada 2000, dan Primary Health Care
sebagai bentuk operasionalnya. Sementara
itu, PKMD yang telah dikembangkan
di Indonesia sejak 1976, sebenarnya
merupakan perwujudan primary helath
care. Maka dalam kebijakan nasional
dikatakan bahwa PKMD merupakan
bentuk kegiatan primary health care di
Indonesia.
Pada 1982, Menteri Kesehatan
Republik Indonesia, dr. Suwardjono
Suryaningrat, menetapkan Sistem
Kesehatan Nasional. Dalam sistem itu,
pembangunan kesehatan merupakan sistem
dari suprasistem Pembangunan Nasional.
Selanjutnya, berdasarkan Ketetapan
MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat)
No. II/1983 tentang Garis-garis Besar
Haluan Negara disebutkan bahwa dalam
rangka mempertinggi taraf kesehatan
dan kecerdasan rakyat, pembangunan
kesehatan termasuk perbaikan gizi
perlu makin ditingkatkan dengan
mengembangkan Sistem Kesehatan
nasional. Peningkatan kesehatan dilakukan
dengan melibatkan peran serta masyarakat
berpengahasilan rendah baik di desa
maupun di kota. Panca Karsa Husada
sebagai tujuan pembangunan jangka
panjang bidang kesehatan mencakup (1)
Peningkatan kemampuan masyarakat
untuk menolong dirinya dalam bidang
kesehatan; (2) Perbaikan mutu lingkungan
hidup yang dapat menjamin kesehatan;
(3) Peningkatan status gizi masyarakat;
(4) Pengurangan kesakitan dan kematian;
dan (5) Pengembangan keluarga sehat
sejahtera dengan makin diterimanya norma
keluarga kecil bahagia dan sejahtera.
Peningkatan kualitas dan prasarana
kesehatan serta pendidikan, terutama
semakin berkurangnya angka buta huruf,
merupakan prestasi yang dibanggakan
selama pemerintahan Orde Baru di
Indonesia. Secara siginifikan, pemerintahan
Orde Baru mampu meningkatkan jumlah
dokter. Pada sensus 1971 dilaporkan
hanya ada satu orang dokter untuk
melayani 20,9 ribu penduduk Indonesia.
Hasil sensus 1980 menunjukkan bahwa
dengan total jumlah penduduk Indonesia
155
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
147,3 juta terdapat 12.939 dokter, yang
berarti satu orang dokter melayani 11,4
ribu penduduk. Sementara pada sensus
1990, dengan jumlah penduduk Indonesia
tercatat 179,2 juta orang, Indonesia sudah
memiliki 25.125 orang dokter (pada
1992); artinya satu orang dokter melayani
7,1 ribu penduduk (Ricklefs 2005: 601–2).
Di sisi lain, pembangunan infrastruktur
kesehatan juga meningkat secara
signifikan. Jika pada awal 1970-an, jumlah
Puskesmas di Indonesia sebanyak 3679
buah maka pada 1998 meningkat menjadi
7181; artinya hampir semua kecamatan
di Indonesia telah memiliki Puskesmas.
Sementara jumlah Pos Pelayanan Terpadu
(Posyandu) pada 1984 berjumlah 200.000
buah dari 65.517 desa yang tersebar di
seluruh pelosok Indonesia (Departemen
Kesehatan 1992: 25)
Peningkatan jumlah dokter
Indonesia selama pemerintahan Orde
Baru juga merupakan keberhasilan dari
program pendidikan dokter di Indonesia.
Pada masa pemerintahan Sukarno,
jumlah perguruan tinggi (negeri) yang
memiliki fakultas kedokteran masih
terbatas, antara lain Universitas Airlangga
di Surabaya, Universitas Indonesia di
Jakarta, Universitas Gadjah Mada di
Yogyakarta, Universitas Andalas di
Padang, Universitas Padjadjaran di
Bandung, Universitas Sumatera Utara
di Medan, dan Universitas Brawijaya di
Malang. Beberapa fakultas kedokteran
yang didirikan pada akhir pemerintahan
Sukarno ditambah fakultas kedokteran
di perguruan tinggi baru yang didirikan
pada masa pemerintahan Orde Baru telah
berkontribusi signifikan terhadap jumlah
dokter di Indonesia. Hingga 1995, tidak
kurang dari 25 fakultas kedokteran baik
156
di perguruan tinggi negeri maupun swasta
telah meluluskan dokter Indonesia (Husin
1995: 252).
Setelah melalui lima tahap Pelita dalam
membangun sektor kesehatan, Indonesia
berhasil melakukan terobosan pemerataan
dalam bidang kesehatan. Berdasarkan
serangkaian penilaian, pada 18 Februari
1991 WHO memberikan penghargaan The
Health for All kepada Indonesia (Antara
2008: 568). Berhubungan dengan hal itu,
Kompas edisi 18 Februari 1991 mencatat
beberapa kegiatan di bidang kesehatan
sebagai berikut.
1.
Dunia dibuat tercengang ketika
Presiden Soeharto menerima delapan
orang bekas penyandang penyakit
kusta di Bina Graha dalam rangka
pekan olah raga penyandang kusta
(1998). Presiden bersedia berjabat
di
tangan dengan mereka.
2. Program imunisasi sebagai upaya
dini pencegahan kematian bayi,
berdampak positif dalam menurunkan
angka kematian bayi; pada 1971
angka kematian bayi 142 per 1000,
berkurang menjadi 112 per 1000 pada
1980; kemudian berhasil diturunkan
lagi menjadi 75 per 1000 bayi pada
1985. Artinya selama 9 tahun terjadi
penurunan angka kematian bayi rata-
rata 3,3 persen.
3. Dunia dibuat lebih yakin dengan
pencanangan pemberian ASI (air
susu ibu) oleh Presiden Soeharto
bertepatan dengan Hari Ibu dan Hari
Kesetiakawanan Nasional pada 1990.
Pada 1979, tercatat hanya 18 persen
bayi di Kota Jakarta yang mendapat
ASI; tahun 1984 naik menjadi 24,8
persen; di Kota Semarang hanya 30
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162
persen bayi yang diberi ASI pada
1983, dan naik menjadi 51,5 pada
tahun berikutnya; sementara di Kota
Denpasar hanya 10 persen bayi yang
mendapat ASI pada 1980, dan naik
menjadi 18,07 persen pada 1986.
Selain peningkatan pembangunan
infrastruktur pelayanan kesehatan primer
dan sumber daya manusia, pemerintah
Orde Baru juga berhasil meningkatkan
kualitas kesehatan masyarakat Indonesia.
Paling tidak hal itu terlihat pada indikator
menurunnya angka kematian. Selama
seperempat abad pemerintahan Orde
Baru, angka kematian bayi di Indonesia
berkurang sebanyak dua pertiga, dari 145
per 1000 pada 1967 menjadi 51 per 1000
pada 1991 dan menjadi 48 per 1000 pada
1995. Angka kematian ibu melahirkan per
100.000 kelahiran hidup menurun dari
450 pada 1986 menjadi 425 pada 1992.
Prevalensi kurang energi protein (KEP)
total pada anak balita menurun dari 48,2
persen pada 1978 menjadi 40 persen pada
1992 (Poesponegoro dan Notosusanto
[ed.] 1993: 254) Sementara pada periode
yang sama harapan hidup masyarakat
Indonesia meningkat 2 per 5 lebih panjang,
dari 45 tahun menjadi 65 tahun (Booth
2001: 210).
Namun, baik menurut Ricklefs maupun
Booth, prestasi pemerintah Orde Baru itu
kurang mengesankan jika dibandingkan
dengan pencapaian negara-negara di Asia
yang lain. Pada 1990, angka kematian
bayi dan anak di Indonesia ternyata lebih
tinggi dibandingkan angka yang sama di
Cina, Filipina, dan Vietnam, walaupun
Pendapatan Domestik Bruto per kapita
di Indonesia pada waktu itu lebih tinggi
dibanding negara-negara tersebut.
Masih dalam tahun yang sama, rata-rata
angka kematian ibu yang melahirkan
di Indonesia mencapai 650 di antara
100.000 kelahiran. Hal itu mencerminkan
masih kurang tersedia kesempatan untuk
mendapatkan perawatan kesehatan
baik sebelum, selama, maupun setelah
melahirkan. Satu-satunya negara di Asia
Tenggara yang angka kematian ibu lebih
tinggi dibandingkan dengan Indonesia
adalah Kamboja (Ricklefs 2005: 603,
Booth, 2001: 211).
KESEHATAN MASYARAKAT PADA
ERA DESENTRALISASI
Pertengahan tahun 1997, pertumbuhan
ekonomi Indonesia yang dibanggakan
pemerintah Orde Baru tidak mampu
menahan hantaman krisis ekonomi
yang melanda Asia. Krisis ekonomi ini
kemudian berdampak pada berbagai
aspek kehidupan masyarakat di Indonesia
sehingga timbul krisis multidimensi,
tidak terkecuali dalam bidang kesehatan
masyarakat. Penurunan daya beli
masyarakat karena kenaikan harga bahan
pangan mengakibatkan pula menurunnya
status gizi masyarakat. Penelitian di
berbagai daerah telah membuktikan
hal tersebut. Pengamatan Posyandu di
Sulawesi Selatan menemukan KEP nyata
balita dari 5,7 persen pada 1997 meningkat
menjadi 14,9 persen pada 1999. Penurunan
status gizi balita tersebut nyata sebagai
akibat kekurangan kalori atau protein
sesaat, terbukti dari hasil penelitian yang
menunjukkan angka malnutrisi akut anak
di bawah 2 tahun meningkat dari 9,9
persen pada 1997 menjadi 14,4 persen
pada 1999 (Juanita 2003: 53). Secara
umum krisis ekonomi menyebabkan
penurunan kinerja pelayanan kesehatan
masyarakat khususnya Puskesmas, BDD
dan Posyandu.
157
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
Dampak krisis ekonomi juga terasakan
dalam penggunaan pelayanan kesehatan
oleh rumah tangga. Meningkatnya
biaya pelayanan kesehatan, merosotnya
pendapatan, dan memburuknya pelayanan
kesehatan diikuti oleh penurunan tajam
penggunaan fasilitas layanan kesehatan,
khususnya pelayanan kesehatan milik
pemerintah. Memburuknya kualitas
dan jumlah pelayanan kesehatan publik
disebabkan oleh meningkatnya biaya
obat-obatan dan menurunnya anggaran
pemerintah untuk bidang kesehatan. Hal
itulah yang kemudian menjadikan aspek
kesehatan terabaikan oleh masyarakat.
Oleh karena itulah pada 1998 diluncurkan
program kesehatan dan pendidikan
berskala nasional sebagai bagian dari
program yang lebih besar yang disebut
Jaring Pengaman Sosial (JPS). Khusus
untuk bidang kesehatan, program ini
disebut Jaring Pengaman Sosial Bidang
Kesehatan (JPSBK) (Soendoro 1999: 82).
Kedua jaring pengaman tersebut
bertujuan melindungi akses masyarakat
miskin terhadap pelayanan kesehatan
dan pendidikan selama masa krisis
melanda Indonesia. Program pelayanan
kesehatan diluncurkan pada akhir 1998.
Program ini berupa subsisi harga terarah
yang dikombinasikan dengan komponen
pengeluaran publik. Subsidi harga
dioperasionalkan dengan skema Kartu
Sehat yang ditujukan kepada rumah
tangga yang dinilai sangat rentan terhadap
krisis ekonomi. Dengan kartu itu, seluruh
anggota keluarga berhak mendapatkan
subsidi harga saat menggunakan fasilitas
pelayanan kesehatan publik. Sementara
pusat layanan kesehatan yang melayani
pengguna Kartu Sehat mendapatkan
anggaran tambahan dari pemerintah
(Sparrow 2006: 68).
158
Setelah krisis, JPSBK bertransformasi
menjadi Asuransi Kesehatan untuk
Masyarakat Miskin (Askeskin) pada 2004
sesuai dengan amanat Undang-Undang
No. 40/2004 tentang Sistem Jaminan
Sosial Nasional. Pada 2007, Askeskin
berubah menjadi Jaminan Kesehatan
Masyarakat (Jamkesmas) yang ditujukan
bagi masyarakat miskin dan tidak
mampu. Walaupun menggunakan nama
jaminan, program ini tidak sepenuhnya
diselenggarakan dengan prinsip asuransi
sosial. Sejumlah dana APBN dialokasikan
dan dikelola oleh Kementerian Kesehatan
untuk menyediakan pembiayaan layanan
kesehatan bagi pesertanya. Mulai
2014, program Jamkesmas kembali
bertransformasi menjadi program Jaminan
Kesehatan Nasional (JKN), dan dikelola
dengan skema asuransi sosial oleh Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS)
Kesehatan sesuai dengan amanat Undang-
Undang No. 24 Tahun 2011 tentang Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial.
Sejak 2001, Indonesia memasuki era
desentralisasi, pemerintah menetapkan
kebijakan dan strategi desentralisasi
bidang kesehatan dan standar pelayanan
minimal bidang kesehatan di kabupaten/
kota. Dalam konteks itu, Puskesmas
memikul beban kesehatan di wilayahnya;
memelihara dan meningkatkan kesehatan,
mencegah dan menyembuhkan penyakit
serta memulihkan kesehatan masyarakat
yang berada di wilayah kerjanya tanpa
diskriminasi. Sesuai dengan Sistem
Kesehatan Nasional yang ditetapkan pada
2004, Puskesmas menjadi ujung tombak
pelayanan upaya kesehatan masyarakat
(UKM) tingkat pertama. Sementara
dinas kesehatan kabupaten/kota adalah
penanggung jawab penyelenggaraan
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162

UKM tingkat kedua, sedangkan pedoman dan peraturan Pusat. Sementara

penanggung jawab tingkat ketiga adalah bantuan pendanaan untuk program
dinas kesehatan provinsi dan departemen spesifik dan proyek-proyek yang berasal
kesehatan dengan dukungan lintas sektor. dari pemerintah pusat tetap tersedia,
anggaran terbesar yang diperlukan
Salah satu motivasi utama penerapan
untuk penanaman modal dan biaya rutin
kebijakan tersebut adalah bahwa
dalam era desentralisasi ditanggung
pemerintah Orde Baru dengan sistem
pemerintah daerah kabupaten/kota. Hal itu
perencanaan yang sentralistik terbukti
berimplikasi negatif bagi kabupaten/kota
tidak mampu mendorong terciptanya
yang miskin, daerah yang telah kehabisan
suasana yang kondusif bagi partisipasi
sumber daya dan kesehatan maternal dan
aktif masyarakat dalam melakukan
neonatal, khususnya, bukan merupakan
pembangunan. Tumbuhnya kesadaran
prioritas tinggi. Pengembangan sumber
akan berbagai kelemahan dan hambatan
daya manusia untuk pelayanan kesehatan
yang dihadapi dalam kaitan dengan
juga merupakan tanggung jawab
struktur pemerintahan yang sentralistik
pemerintah kabupaten/kota. Kurangnya
telah mendorong promosi pelaksanaan
kemampuan manajemen tim kesehatan
strategi desentralisasi. Pelaksanaan
kabupaten/kota merupakan suata kendala.
kebijaksanaan desentralisasi semakin
Sementara desentralisasi memberikan
mendapatkan momentum sebagai salah
peluang bagi tiap kabupten/kota untuk
satu pendekatan yang diharapkan dapat
meningkatkan kesehatan ibu dan anak,
menciptakan efisiensi dan responsiveness
masalah-masalah yang telah dibahas
serta meningkatkan partisipasi aktif
tersebut dapat menjadi tantangan bagi
masyarakat dalam penyediaan pelayanan
pelaksanaan program kesehatan maternal
publik.
dan neonatal.
Dalam sistem desentralisasi,
Polindes diselenggarakan oleh
Departemen Dalam Negeri merupakan
tenaga bidan di desa dan Puskesmas
mitra utama dalam pelaksanaan pelayanan
Pembantu sebagai satelit dari Puskesmas
kesehatan masyarakat. Badan Koordinasi
memiliki beberapa petugas paramedis
Keluarga Berencana Nasional, organisasi
yang memberikan pelayanan maternal
swasta, Lembaga Swadaya Masyarakat
dan neonatal dasar yaitu pelayanan
dan organisasi profesi berperan pula
selama kehamilan, persalinan dan nifas,
dalam memberikan pelayanan kesehatan
maupun pertolongan obstetri pertama
serta Keluarga Berencana. Donor
baik dalam fasilitas pelayanan maupun di
internasional memberikan bantuan dana
rumah. Beberapa Puskesmas Pembantu
dan bantuan teknis untuk pelaksanaan
yang memiliki tenaga dokter umum
program kesehatan, namun masukan yang
melaksanakan beberapa elemen Pelayanan
diberikan tidak selalu digunakan secara
Obstetri dan Neonatal Emergensi Dasar
efektif karena kurang koordinasi.
(PONED). Posyandu yang dikelola oleh
Dinas Kesehatan Kabupaten kader kesehatan memberi pelayanan
bertanggung jawab penuh dalam antenatal dengan bantuan bidan di desa.
perencanaan dan pelaksanaan pelayanan Ibu hamil dengan komplikasi dirujuk ke
kesehatan kabupaten/kota sesuai dengan

159
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
Puskesmas dengan dokter umum dan
bidan.
Di tingkat Puskesmas, dokter umum
dan bidan melakukan supervisi terhadap
bidan di desa. Pada tingkat kabupaten/
kota, bidan supervisor melakukan
koordinasi dan supervisi terhadap kegiatan
bidan Puskesmas dan bidan di desa di
wilayah kabupaten/kota. Puskesmas
dengan tempat tidur melakukan PONED,
sedangkan Puskesmas tanpa tempat tidur
hanya memberikan beberapa elemen
pelayanan itu. Seluruh rumah sakit
kabupaten/kota dan provinsi melakukan
Pelayanan Obstetri dan Neonatal
Emergensi Komprehensif (Subowo 2010).
Telah disebutkan, sejak Januari
2014, JKN diselenggarakan dengan
tujuan menjamin warga negara untuk
memperoleh manfaat pemeliharaan
kesehatan dan perlindungan dalam
memenuhi kebutuhan dasar kesehatannya.
Pelaksanaan JKN merupakan salah satu
bagian dari sistem jaminan sosial nasional
yang diamanatkan oleh undang-undang
tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional
dan Badan Penyelenggara Jaminan
Sosial. JKN diselenggarakan oleh BPJS
Kesehatan yang merupakan transformasi
dari PT Askes (Persero). Seluruh
penduduk, termasuk orang asing yang
telah bekerja paling singkat selama enam
bulan di Indonesia diwajibkan ikut serta
dalam program jaminan kesehatan ini.
PENUTUP
Perjalanan bangsa Indonesia sejak
kemerdekaan membuktikan betapa sulit
membangun dan meningkatkan kualitas
kesehatan masyarakat. Penyebabnya,
aspek kesehatan masyarakat tidak hanya
dipengaruhi oleh permasalahan dalam
160
bidang kesehatan semata namun juga
kondisi sosial, ekonomi, dan politik
negara, bahkan politik internasional. Pada
pemerintahan Sukarno, hal itu terbukti
secara jelas. Ketika Indonesia keluar dari
PBB dan kemudian condong ke Blok
Timur, lembaga-lembaga donor di bawah
naungan PBB tidak lagi memberikan
bantuannya; sebaliknya Indonesia banyak
mendapat bantuan dari negara Blok Timur.
Maka ketika Indonesia kembali menjadi
anggota PBB pada masa pemerintahan
Orde Baru, kebijakan kesehatan sejalan
seiring dengan kebijakan kesehatan dunia.
Walaupun prestasi pemerintahan Orde
Baru dalam bidang kesehatan mendapat
pengakuan dunia namun ternyata dalam
waktu yang sama masih tertinggal
dibandingkan dengan negara-negara di
Asia Tenggara yang lain. Pemerintahan
yang bersifat sentralistik dan kebijakan
yang bersifat top-down menyebabkan
akses masyarakat mendapatkan pelayanan
kesehatan belum merata. Oleh karena itu,
kewenangan pengelolaan kesehatan pada
masa Reformasi dialihkan dari pemerintah
pusat ke pemerintah daerah.
Sejarah kesehatan di Indonesia
memperlihatkan bahwa aspek kesehatan
tidak dapat dilepaskan dari aspek
kehidupan yang lain terutama bidang
ekonomi, sosial, dan politik negara.
Bersama dengan pendidikan, pengelolaan
kesehatan dalam pemerintahan seyogianya
dibebaskan dari kepentingan politik
sesaat. Hal ini sangat mendasar karena
kebijakan atas dua bidang tersebut menjadi
kewajiban negara untuk menghadirkannya
kepada masyarakat secara luas. Tanpa
menghadirkan akses pelayanan kesehatan
masyarakat yang merata, pemerintah
tidak akan dapat menikmati pertumbuhan
perekonomian negara yang diharapkan.
 Politik Kesehatan Masyarakat di INdonesia Setelah Kemerdekaan 146 - 162

DAFTAR ACUAN Dokter di Indonesia,” dalam

Pengurus Besar Ikatan Dokter
Achmad, J. (2002), Hollow Development:
Indonesia, Kiprah Dokter dalam Era
The Politics of Health in Soeharto’s
50 Tahun Indonesia. Jakarta: Yayasan
Indonesia. Jakarta: Gramedia.
Penerbitan Ikatan Dokter Indonesia.
Almanak Kesehatan (1962). Jakarta:
Jajasan Kesedjahteraan Pegawai Depkes
Kementerian Kesehatan.
RI (1962), Almanak Kesehatan.
Antara (2008), Presiden RI ke-II Jenderal Jakarta: Departemen Kesehatan
Besar H. M. Soeharto dalam Berita. Republik Indonesia.
Jakarta: Antara Pustaka Utama.
Juanita (2003), “Pengaruh Krisis Ekonomi
Azwar, A. (1996), Menuju Pelayanan terhadap Pelayanan Kesehatan
Kesehatan yang Lebih Bermutu. Masyarakat,” Tesis. Medan: Fakultas
Jakarta: Yayasan Penerbitan Ikatan Kesehatan Masyarakat, Universitas
Dokter Indonesia. Sumatera Utara.
Berita Kementerian Kesehatan RI (1956), Kompas, 18 Februari 1991.
No. I.
Kuntowijoyo (2013), Pengantar Ilmu
Booth, A. (2001), “Pembangunan: Sejarah. Yogyakarta: Tiara Wacana.
Keberhasilan dan Kekurangan,”
Leimena, J. (1956), Public Health in
dalam D. K. Emmerson (ed.),
Indonesia: Problem and Planning.
Indonesia Beyond Soeharto: Negara,
Jakarta: Lembaga Kebudayaan
Ekonomi, Masyarakat, Transisi
Indonesia.
(terj. Perikles Kattopo, Ketut Arya
Mahardika). Jakarta: Gramedia. Leimena, S. L. (2007), “Dari Bandung
Plan ke Rencana Leimena,” dalam V.
Departemen Kesehatan (1990),
Silaen, dkk., Dr. Johannes Leimena:
Pembangunan Kesehatan Masyarakat
Negarawan Sejati & Politisi Berhati
di Indonesia. Jakarta: Departemen
Nurani. Jakarta: BPK Gunung Mulia.
Kesehatan Republik Indonesia.
Mochtar, R. (1954), Usaha Kesehatan
— (1992), Almanak Pembangunan
Rakjat dan Pendidikan Kesehatan
Kesehatan. Jakarta: Departemen
Rakjat di Indonesia. Yogyakarta:
Kesehatan Republik Indonesia dan
Jajasan Fonds Universitit Negeri
Kosgoro.
Gadjah Mada.
— (2004), Museum Kesehatan Dr.
Notoatmodjo, S. (2005), Promosi
Adhyatma, MPH: Selayang Pandang
Kesehatan: Teori dan Aplikasi.
Perjalanan Kesehatan Nasional.
Jakarta: Rineka Cipta.
Jakarta: Departemen Kesehatan
Republik Indonesia. Poesponegoro, M. D. dan N. Notosusanto
(ed.) (1993), Sejarah Nasional
Hartono, B. (2011), Promosi Kesehatan:
Sejarah dan Perkembangannya di Indonesia, Jilid VI, cetak ulang.
Indonesia. Jakarta: Rineka Cipta. Jakarta: Departemen Pendidikan dan
Kebudayaan Republik Indonesia.
Husin, M. (1995), “Program Pendidikan

161
JEJAK NUSANTARA
Volume 03 Agustus 2015
Ricklefs, M. C. (2005), Sejarah Indonesia
Modern 1200–2004 (terj.). Jakarta:
Serambi.
Ruwaard, D. (1994), Public Health Status
and Forecasts: The Health Status
of the Dutch Population Over the
Period 1950–2010. National Institute
of Public Health and Environmental
Protection.
Saroso, J. S. (1974), “Politik Kesehatan
Nasional,” Prisma, No. 5, Oktober.
Satrio, dkk. (1980a), Sejarah Kesehatan
Nasional, Jilid II. Jakarta: Departe-
men Kesehatan Republik Indonesia.
— (1980b), Sejarah Kesehatan Nasi-
onal, Jilid III. Jakarta: Departemen
Kesehatan Republik Indonesia.
Sihombing, G. (2007), “Pemberdayaan
Kesehatan Masyarakat bagi Pen-
ingkatan Kesehatan untuk Rakyat,”
dalam V. Silaen, dkk., Dr. Johannes
Leimena: Negarawan Sejati & Poli-
tisi Berhati Nurani. Jakarta: BPK Gu-
nung Mulia.
Soebekti, R. (1980), Primary Health Care
in Indonesia. Jakarta: Ministry of
Health of Republic of Indonesia.
Soeharto, R. (1954), Kesehatan di Indone-
sia. Jakarta: Arief.
Soendoro (1999), “Tindakan Strategis
untuk Mengurangi Dampak Krisis
di Sektor Kesehatan,” Medika,
September.
162
Sparrow, R. A. (2006), Health, Education
and Economic Crisis: Protecting
the Poor in Indonesia. Amsterdam:
Rozenberg Publishers.
Subagyo, W. (1983), Dr. R. Kodjat:
Hasil Karya dan Pengabdian.
Jakarta: Departemen Pendidikan dan
Kebudayaan Republik Indonesia.
Subowo, A. (2010), “Evaluasi
Desentralisasi Kesehatan melalui
PP No. 38/2007: Tinjauan Hasil
dan Dampak Kualitas Kesehatan,”
Laporan Penelitian. Semarang:
Jurusan Administrasi Publik,
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik,
Universitas Diponegoro.
Sujudi (2007), “Dr. Leimena Seorang
Perencana Kesehatan Masyarakat
Sepanjang Masa,” dalam V. Silaen,
dkk., Dr. Johannes Leimena:
Negarawan Sejati & Politisi Berhati
Nurani. Jakarta: BPK Gunung Mulia.
Trisnantoro, L. (2004), Memahami
Penggunaan Ilmu Ekonomi dalam
Manajemen Rumahsakit. Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press.
Vickers, A. (2005), “Why the 1950s are
Important to the Study of Indonesia,”
Makalah, Workshop, Rethinking
Indonesian Historiography:
Decolonizing Indonesian
Historiography. Yogyakarta, 12–14.
Walt, G. (1994), Health Policy: An
Introduction to Process and Power.
London: Zed Books.