AULA DE DIREITO ADMINISTRATIVO

DIA 9 DE ABRIL DE 2007

PROFESSOR OSCAR VILAÇA

Atos Administrativos.
A Administração Pública pratica atos através dos atos administrativos ou de atos da
Administração.
O contrato é uma espécie de ato administrativo, mas bilateral.
Tanto no ato administrativo como no ato da Administração existe o interesse público.
O interesse público é uma característica do ato administrativo, mas não somente dele. Toda
vez que a Administração agir deverá fazê-lo em busca do interesse público (ato
administrativo ou ato da Administração). Quando pratica um ato sem buscar o interesse
público age com desvio de finalidade.
Os atos da Administração se subdividem em:
- atos administrativos;
- atos materiais;
- atos de direito privado;
- atos políticos.
Critérios de classificação dos atos administrativos.
1º) critério objetivo – leva em conta a função administrativa. Existem três espécies
de função: administrativa, executiva e judicial. Os atos administrativos não são praticados
somente pela função administrativa. Ainda, quando a Administração Pública faz um contrato
de locação, por exemplo, este contrato é regido pela Lei de Locação – a Administração está
praticando ato de direito privado.
2º) critério subjetivo - leva-se em consideração o sujeito que praticou o ato. Se
emanar da Administração Pública será ato administrativo. Porém, quando há delegação de
serviço público o particular também pratica ato administrativo.
No Brasil não adotamos nenhum dos critérios. Nenhum dos dois critérios foi
suficiente para conceituar exatamente o ato administrativo.
Partiremos do CC para essa definição – o ato administrativo é um ato jurídico (todos
os atos que são capazes de transformar ou extinguir direitos).
A Administração Pública, ao praticar atos, age com supremacia do poder (que não se
confunde com ilegalidade) - assim, encontra-se acima do particular e isso faz com que tenha
um regime jurídico próprio (regime jurídico de Direito Público).
Se na relação jurídica a Administração Pública age com supremacia do poder está
praticando ato administrativo. Quando age em igualdade com o particular pratica ato de
direito privado.

Conceito de ato administrativo: atos administrativos são uma espécie de atos jurídico
praticado pela Administração Pública ou por quem esteja lhe fazendo as vezes, a fim da
consecução do interesse público, agindo com supremacia do poder.

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PROFESSOR OSCAR VILAÇA

Os atos administrativos podem ser praticados tanto pela Administração Pública como
por particulares, quando estão fazendo as vezes da Administração Pública.
Nem todo ato praticado pela Administração Pública é ato administrativo e nem todo
ato administrativo é praticado pela Administração Pública.
Atos materiais são aqueles praticados para dar dinamismo ao serviço público. Ex.:
aula dada por um professor em uma escola pública.
Os atos políticos existem no Brasil, assim como na França. A diferença entre eles é
que aqui são passiveis de controle judicial.

Elementos/Requisitos do ato administrativo - necessários a todos os atos

administrativos:
1. competência - também chamada de sujeito – quem pode praticar o ato. Todos os
atos administrativos, pelo princípio da legalidade, devem estar previstos em lei. A
competência de um ato administrativo pode ser delegada? Depende – a competência pode,
em regra, ser delegada, desde que não se trate de competência privativa ou exclusiva.
Porém, a competência é irrenunciável, porque é a exteriorização da função administrativa,
que é irrenunciável;
2. finalidade – será sempre pública, sem exceção. Um ato administrativo praticado
com desvio de finalidade está maculando o princípio da impessoalidade. O elemento ou
requisito que está sendo maculado, quando há desvio de finalidade, é a finalidade;
3. forma – é, em regra, escrita. Exceção: apito do guarda, sinalização manual.
Ver art. 60, parágrafo único, Lei nº. 8.666/93 – “é nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal com a Administração Pública, salvo o de pequenas compras de pronto
pagamento”. Portanto o contrato de pequenas compras de pronto pagamento pode ser
verbal.
Existe a liberdade das formas para o ato administrativo, a não ser quando a própria
lei preveja forma determinada;
4. motivo – tanto os atos vinculados quanto os discricionários são, obrigatoriamente,
motivados. Alguns doutrinadores fundamentam a necessidade de motivação no art. 93, IX da
CF. O professor entende que tal dispositivo refere-se somente aos atos do Poder Judiciário e
cita como fundamento da motivação o art. 5º, LIV da CF. No mesmo artigo, inc. LV, vem
disposto que o princípio do contraditório é jungido pelo contraditório e pela ampla defesa. Os
atos administrativos devem ser motivados porque, sem a motivação, o administrado não tem
a possibilidade de exercer a ampla defesa.
Os atos políticos são aqueles praticados numa esfera mais alta do Governo. O ato de
nomeação de um Ministro, por exemplo, não precisa de motivação, mas não é ato
administrativo. Um ato político é um ato da Administração e não um ato administrativo.

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No Brasil existe a teoria dos motivos determinantes – quando o ato administrativo é

motivado, passa a ficar vinculado a esses motivos. A expressão correta é, em vez de
quando, no momento: no momento em que o ato administrativo é motivado, passa a ficar
vinculado aos motivos.
No momento em que o Administrador Público motiva seus atos fica vinculado aos
motivos – se tais motivos não existirem o ato será ilegal.
Os atos políticos não carecem de motivação, mas se forem motivados aplica-se a
eles a teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes aproveita a todos os atos da Administração.
5. objeto – é a soma do móvel + motivo + motivação.
Móvel é a vontade do agente, o aspecto psíquico do ato, o “animus”, a intenção do
agente. O Poder Judiciário não pode controlar o móvel, mas pode controlar o que o móvel
contaminou.
Motivos são situações de fato e de direito que permitem a prática de um ato
administrativo.
Qual é a distinção entre motivo e motivação de um ato administrativo?
Motivo são situações de fato e de direito que permitem a prática de um determinado
ato administrativo.
Motivação é a exteriorização dos motivos para a prática de um ato.
Um ato administrativo pode ter motivos e não ter motivação.
Todos os atos administrativos devem ser motivados – é a motivação que assegura a
ampla defesa.
Um ato administrativo sem motivo pode ser aproveitado?
Existem atos vinculados e atos discricionários. Em regra devem ser motivados no
momento de sua feitura. Porém, quando da prática de um ato vinculado, seus motivos estão
previstos em lei e a motivação posterior não causará mácula.
Quanto ao ato discricionário, a motivação posterior pode significar criação de
motivos. Pode haver manipulação da prática de um ato. Assim, os atos administrativos
discricionários devem ser motivados no momento em que forem praticados (no momento de
sua feitura).
6. objeto ou conteúdo – é a essência do ato, o que o ato está de fato produzindo. É
um reflexo direto do motivo, estando a ele intimamente ligado. É decorrência lógica dos
motivos que já estão explicitados no ato administrativo.

Independentemente dos atos serem discricionários ou vinculados, sua competência,

finalidade e forma estarão sempre previstos em lei - são requisitos ou elementos sempre
vinculados.

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Não existe um ato totalmente discricionário – mesmo os atos discricionários possuem

elementos previstos em lei.
No ato discricionário a lei permite que, quanto ao motivo e ao objeto, o
administrador valore o que é mais oportuno e conveniente para a Administração Pública.

Ato discricionário – é
aquele praticado pelo
Ato vinculado – aqueles em Administrador público que
Elementos/Requisitos que todos os elementos ou possibilita a ele a valoração
requisitos estão previstos em do que é mais oportuno e
lei. conveniente à Administração
Pública, sempre dentro dos
limites da lei.

Competência Prevista em lei Prevista em lei

Finalidade Prevista em lei Prevista em lei
Forma Prevista em lei Prevista em lei
A lei dispõe que cabe ao
Administrador Público fazer a
Motivo Previsto em lei valoração do que é mais
oportuno e conveniente à
Administração Pública, nos
limites legais.
A lei dispõe que cabe ao
Administrador Público fazer a
Objeto Previsto em lei valoração do que é mais
oportuno e conveniente à
Administração Pública, nos
limites legais.

Mérito administrativo – é sinônimo de valoração. A valoração compete ao

administrador público. O mérito administrativo é de competência do administrador público,
sendo vedado ao Poder Judiciário nele ingressar sob pena de ofensa à separação dos
Poderes.
Qual a relação entre valoração e ato vinculado? Nenhuma, pois ato vinculado não
possui valoração.

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O Poder Judiciário não pode ingressar no mérito administrativo – o mérito

administrativo é de competência da Administração Pública.
A valoração está ligada ao motivo e ao objeto do ato – o Poder Judiciário não pode
ingressar no motivo e no objeto do ato administrativo discricionário. Porém, pode ingressar
na competência, na finalidade e na forma dos atos discricionários, pois são elementos
vinculados. Pode haver controle judicial dos atos discricionários quanto a esses elementos.
Muitas vezes o administrador público pratica atos administrativos ilegais acobertados
pelo manto do mérito administrativo. Jamais o juiz poderá dizer que o ato é inoportuno e
inconveniente, mas poderá ingressar na sua competência, finalidade e forma. Ex.:
desapropriação de uma área localizada na zona rural de determinada cidade para que ali seja
construída uma biblioteca pública. Não há que se falar que o ato é inoportuno e
inconveniente, mas a finalidade está sendo desrespeitada, pois a biblioteca deveria ser
construída na zona urbana, onde o acesso é mais fácil.
Quando os motivos declinados no momento da prática do ato inexistirem passa a
existir ilegalidade.

Extinção do ato administrativo.

Revogação e anulação.
Quando falamos em revogação temos que pensar em um ato legal.
Quando falamos em anulação temos que pensar em uma ato ilegal.
O que é ilegal não é passível de revogação.
O estudo da extinção dos atos administrativos era chamado de invalidação, como
gênero. Hoje o termo invalidação passou a ser sinônimo de anulação.
O ato legal poderá ser revogado quando deixar de ser oportuno e conveniente.
Oportunidade e conveniência = valoração = mérito administrativo = competência do
administrador público. Somente a Administração Pública pode revogar um ato administrativo.
O ato administrativo revogado deixa de produzir efeitos a partir da revogação,
porque antes disso era um ato legal. A revogação produz efeitos “ex nunc”.
Existem atos administrativos irrevogáveis? Se existem, eles podem ser revogados?
Sim, os atos vinculados não possuem mérito administrativo, portanto não podem ser
revogados. Os atos exauridos também são irrevogáveis. Ainda, os atos que já geraram
direitos subjetivos para as partes também são irrevogáveis.
O ato que gerou direito subjetivo para alguém pode ser revogado pela
Administração, desde que haja indenização.

Os atos administrativos ilegais podem ser invalidados.

A ilegalidade pode ser declarada tanto pelo Poder Judiciário como pela Administração
Pública.
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Não existe direito adquirido quando ocorre ilegalidade, sendo o efeito da invalidade
“ex tunc” – retroativo.
Os atos administrativos ilegais geram sempre efeito “ex tunc”?
Não, há exceção - quando existir envolvimento de terceiro de boa-fé.

Os atos administrativos existem tanto no Poder Executivo como no Poder Legislativo

e no Poder Judiciário.
A Administração Pública é o Poder Executivo + os Poderes Legislativo e Judiciário,
quando estão exercendo a função administrativa.
A revogação é privativa da Administração Pública, porém, o Poder Judiciário pode
revogar ato administrativo quando exercendo função administrativa (estará agindo como
Administração Pública).
Não podemos afirmar que o Poder Judiciário jamais revoga ato administrativo.

Cassação do ato administrativo.

Pode ocorrer cassação de atos legais.
Havendo a prática de uma ilegalidade por parte do destinatário do ato ocorre sua
cassação.
Caducidade do ato administrativo – a relação se dá entre ato administrativo e lei
posterior.
Contraposição do ato administrativo – contraposição entre ato administrativo e outro
ato administrativo.
Ex.: “A” recebe licença para abrir curso jurídico no mês de julho. Em outubro uma lei
é editada proibindo a existência de cursos jurídicos nessa avenida. O ato anterior de licença,
que era legal, caducou.
A contraposição ocorre quando um ato administrativo legal é editado e,
posteriormente, outro ato é editado vindo a impossibilitar que o anterior produza efeitos
jurídicos. Ex.: ato de nomeação (anterior) e exoneração (posterior).

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