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PRODUÇÃO DA HABITAÇÃO POPULAR NO BRASIL:

ALGUMAS NOTAS1
Regina Bienenstein2

O espaço habitacional é o resultado de um complexo processo de produção e comercialização


que apresenta características que o diferenciam da produção de outras mercadorias de
consumo privado. Trata-se de uma mercadoria que exige longo tempo de construção e
imobilização de capital e cuja produção está diretamente vinculada à disponibilidade de terra,
serviços e infra-estrutura, aspectos que fazem com que seu preço seja muito maior que o valor
dos salários médios. Consequentemente, é uma mercadoria que, com freqüência, para a
produção e o consumo, exige financiamento prévio, pois raramente seus consumidores têm
meios suficientes para adquiri-la à vista.

Por outro lado, em sua produção, cada forma de ocupação combina diversos agentes que
participam dos diferentes processos produtivos referenciados a determinadas relações
jurídicas. São eles o financiador, o incorporador, o construtor, o proprietário da terra, o
corretor, o consumidor, a força de trabalho e o Estado.

Para efeito de análise nesta Tese, esses agentes foram agrupados em três grupos principais: os
agentes privados, incluindo proprietários fundiários e promotores imobiliários, o Estado e a
população. A estes agentes modeladores do espaço correspondem às três principais formas de
provisão de moradia popular, isto é, a produção empresarial sob o regime da incorporação
imobiliária, a produção estatal, direta ou indireta, e a produção popular, baseada no
loteamento periférico e na autoconstrução da moradia. Esta estrutura formou-se a partir da
década de 40 no Brasil e segundo RIBEIRO e LAGO (1996), “foi responsável, ao mesmo
tempo, pela segregação das camadas populares nas extensas e precárias periferias e pela
ampla difusão da casa própria” (RIBEIRO e LAGO, 1996: 33).

Os agentes modeladores privados, sejam os proprietários da terra ou os promotores


imobiliários3, podem apresentar diferentes estratégias de atuação embora tenham
denominadores comuns, entre eles, a apropriação de uma renda da terra.

Tendo em vista esse objetivo, seu interesse está voltado prioritariamente para a produção de
moradia para a população de renda mais alta que pode arcar com o seu custo, não havendo
interesse em produzir habitações populares devido basicamente, aos baixos salários das
camadas populares, face ao custo da habitação. A iniciativa privada produz moradia popular
quando esta é de alguma forma rentável, como no caso de soluções com alta densidade e/ou
baixa qualidade construtiva e/ou ainda, quando o Estado disponibiliza linhas de crédito
formadas por capital sub-remunerado que viabilize sua produção e comercialização e ainda,
garanta o ressarcimento com lucro do capital investido (LOBATO, s/d: 18-20; RIBEIRO &
AZEVEDO, 1996: 19).

1
BIENENSTEIN, Regina. Redesenho Urbanístico e Participação Social em Processos de Regularização Fundiária. Capítulo
1 da Tese de Doutorado. São Paulo: FAU USP, 2001.
2
Professora Titular do Curso de Arquitetura e Urbanismo de Coordenadora do Núcleo de Estudos e Projetos Habitacionais e
Urbanos da Universidade Federal Fluminense (NEPHU-UFF).
3
“Por promotores imobiliários entende-se um conjunto de agentes que realizam, parcial ou totalmente, as seguintes
operações: (a) incorporação /.../; (b) financiamento /.../; (c) estudo técnico /.../; (d) construção ou produção física do imóvel
/.../; e (e) comercialização /.../” (LOBATO, s/d: 17).

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O Estado constitui-se num “agente ativo do processo de estruturação e consolidação do
mercado imobiliário privado” (MARICATO, 1995: 1). Tem atuado no campo da habitação
popular através da provisão direta, como promotor imobiliário, ou através da concessão de
financiamento e incentivos aos promotores imobiliários privados. Sua atuação também pode
se dar através da implantação de infra-estrutura e serviços, abrindo novos espaços para o
investimento imobiliário privado, geralmente em acordo com os proprietários da terra; ou
através da legislação, seja ela relativa ao uso e ocupação do solo, seja relativa à propriedade
privada da terra; ou ainda, promovendo políticas e obras de renovação urbana, que em geral
resultam na expulsão da população pobre para dar lugar a grandes avenidas ou novas
edificações.

“Os grupos sociais excluídos têm como possibilidades de moradia os densamente ocupados
cortiços /.../, a casa produzida pelo sistema de autoconstrução em loteamentos periféricos, os
conjuntos habitacionais produzidos pelo Estado, /.../ e a favela” (LOBATO, s/d: 28).

As duas primeiras formas de moradia pressupõem a interveniência de, pelo menos um dos
agentes imobiliários privados, enquanto a terceira, exige a vinculação do Estado. Somente no
caso das favelas, a população que não tem acesso à produção empresarial e cuja produção
estatal também não chega a atendê-la, se torna um agente modelador do espaço urbano,
produzindo seu próprio espaço de morar, na maioria das vezes independentemente e a
despeito dos outros agentes.

Nesta reflexão sobre a produção de habitação para as classes populares, tomou-se emprestado
a organização histórica utilizada por TASCHNER (1997) que, ao analisar a evolução da
política habitacional no país, considerou os “momentos históricos assumidos pela habitação
popular no Brasil, dentro da evolução do conceito de intervenção estatal /.../, desde o estado
„guardião da ordem‟ até os anos 30, passando pelo estado „empreendedor‟ até meados de 80
e chegando no estado „neo-liberal‟ atual” (TASCHNER, 1997: 3).

1. Estado “Guardião da Ordem” (Período 1890-1930, República Velha)


No Brasil, as formas preponderantes de moradia das classes populares variaram através da
história, obedecendo também as peculiaridades das cidades. Embora sempre tivesse existido,
o problema habitacional no país se tornou mais visível, passando a exigir respostas mais
concretas, na 1ª etapa da industrialização, isto é, entre 1889 e 1929. Este período corresponde
ao início da urbanização e da industrialização e de grandes transformações das estruturas
econômicas e políticas brasileiras. É deste período também, o Código Civil de 1917 que
absolutizou a propriedade privada.

A abolição da escravatura – em 1889 -, o florescimento de atividades urbanas inicialmente


associadas ao complexo cafeeiro e, na virada do século, a criação de indústrias geraram
expansão do mercado de trabalho remunerado. Em conseqüência disto, uma massa de
trabalhadores formada por parte dos imigrantes estrangeiros que chegavam ao país e por
inúmeros escravos recém-libertos que progressivamente abandonavam as fazendas, se dirigia
para as cidades, em busca de trabalho e moradia.

Lá chegando, esses trabalhadores mal remunerados ou desempregados encontravam como


alternativa acessível de moradia, o aluguel de quarto ou vaga nas casas de cômodos, cortiços e
estalagens. Estas eram construções precárias situadas no centro da cidade, velhas residências
que anteriormente haviam sido habitadas pela elite e que se achavam degradadas e foram

14
subdivididas ou seqüência de cômodos construídos especialmente para abrigar essa
população. Em qualquer dos casos, eram sempre espaços muito reduzidos, congestionados,
com serviços sanitários comuns e infra-estrutura precária. Era a produção empresarial rentista
da habitação que se tornava um atraente investimento, podendo chegar a “proporcionar ao
seu proprietário cerca de 50% a 100% de juros ao ano sobre o capital investido” (JANUZZI,
1909: 41, apud RIBEIRO, 1996: 208). Esses lucros resultavam da super-ocupação dos
espaços das edificações e do fato de demandarem um capital mínimo para serem implantadas,
não havendo também qualquer controle por parte do Estado.

Além dessas habitações coletivas produzidas por um capital classificado como rentista, esses
trabalhadores moravam também em “pequenas casas na periferia, construídas segundo a
tradição rural em terrenos freqüentemente cedidos ou doados pelas Câmaras Municipais que
seguiam o hábito histórico e legal para legitimar a posse da terra ocupada”, ações estas
baseadas no favor e no privilégio (MARICATO, 1995: 5-6).

Especificamente no Rio de Janeiro, o crescimento urbano registrado nesse período foi dos
mais significativos e também resultou no incremento da demanda por habitação e por serviços
urbanos. Estima-se que cerca de 20,0% a 25,0% de sua população vivia nessas moradias
precárias de aluguel (VAZ, 1985, apud TASCHNER, 1997: 6).

A cidade sofreu importantes transformações derivadas da “ação de um conjunto de capitais


que passa[ram] a investir sobre o espaço urbano. Entre eles /.../ o capital imobiliário,
aplicado na produção de moradias para aluguel e na compra, parcelamento e venda de lotes
de terras anteriormente utilizadas para fins agrícolas” (RIBEIRO, 1996: 199).

A concentração de pobreza, a falta de saneamento básico, os altos índices de criminalidade, a


insalubridade e o congestionamento habitacional nos cortiços, estalagens e casas de cômodos
eram vistos como degradantes, imorais, graves ameaças à ordem pública e à saúde pública e
ambiente propício para o desenvolvimento das epidemias que passaram a assolar os principais
centros urbanos no país, inclusive o Rio de Janeiro (BONDUKI, 1998: 17; TASCHNER,
1997: 3; MARICATO, 1997: 26-27).

Entretanto, esta situação de precariedade não atingia toda a extensão das cidades. Na verdade,
a segregação social do espaço já era clara e “impedia que os diferentes estratos sociais
sofressem da mesma maneira os efeitos da crise urbana, garantindo às elites áreas de uso
exclusivo, livres da deterioração, além de uma apropriação diferenciada de investimentos”
(BONDUKI, 1996: 20).

De qualquer forma, diante da deterioração crescente das condições de vida na cidade,


provocada por este afluxo de trabalhadores, pela falta de habitações populares e pela expansão
descontrolada da malha urbana, o poder público foi obrigado a intervir para tentar controlar a
produção e o consumo das habitações (BONDUKI, 1998: 27).

O Estado se fez presente através de três tipos de ação: (a) editou normas de orientação e
regulamentação das moradias produzidas pelos agentes privados, destinadas aos trabalhadores
pobres; (b) incentivou o setor empresarial a construir moradias para operários; e (c) construiu
diretamente as primeiras unidades habitacionais na cidade do Rio de Janeiro.

As normas expressavam preocupações higienistas e visavam o combate às endemias.


Determinavam as características sanitárias básicas das casas a serem construídas pelo setor

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privado que se tornava responsável inclusive pela fiscalização dos hábitos do
morador/locatário com relação à higiene e à boa ordem no uso dos espaços coletivos (FINEP-
GAP, 1985: 33).

O incentivo do Estado à produção privada de moradia popular, casas isoladas ou em grupo


(vilas), estava baseado no pressuposto de que o setor privado poderia solucionar o problema
de escassez de moradia urbana para o trabalhador pobre. Ele se concretizava através da
concessão de isenção dos impostos predial e de transmissão, por um prazo máximo de 20
anos, incentivos diversos oferecidos, autorizações para o aproveitamento de sobras dos
terrenos e concessão de favores diversos aos que se propusessem a construir casas de aluguel
para operários (FINEP-GAP, 1985: 39).

Existiam duas modalidades de produção dessas moradias: as construídas por indústrias que as
alugavam aos seus operários e as promovidas por empresas constituídas especificamente com
este fim e destinadas ao mercado de locação.

A restrição imposta quanto ao valor do aluguel que era tabelado pelo Estado, era compensada
pelos incentivos diversos oferecidos. “A vila operária com toda a sua aparência de um
confortável patriarcalismo /.../,[era um] instrumento coercitivo do patronato, mediante o qual
obteria dos empregados uma completa submissão” (FINEP-GAP, 1985: 33). Significava para
o patrão o controle da mão-de-obra mais qualificada através da moradia oferecida. A vila
operária “funcion[ou] como um verdadeiro laboratório de uma sociedade disciplinar,
combinando um saber higienista com um poder que ao mesmo tempo proib[ia], pun[ia],
reprim[ia] e educa[va]” (ROLNIK, 1981, apud BONDUKI, 1998: 47). Apesar do incentivo
concedido pelo Estado, essa produção não conseguiu fazer face à demanda existente por
habitação voltada para as classes populares e ultrapassar a produção informal que se iniciava,
“alimentada pelo baixo poder aquisitivo da população” (MARICATO, 1997: 33).

A partir da criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões e, posteriormente, da Fundação


da Casa Popular, é que a produção de habitação pelo Estado se tornou mais significativa
(FINEP-GAP, 1985: 37), valendo ressaltar, porém, que já em 1906 foram construídos no Rio
de Janeiro, os três primeiros conjuntos habitacionais, totalizando 120 unidades4.

No início do século XX, durante o governo Rodrigues Alves (1902-1906), várias intervenções
sanitárias foram realizadas, em especial no Rio de Janeiro. Essas ações do Estado tiveram
grande impacto sobre a moradia das classes populares, sem que a população aí residente
tivesse direito ou possibilidade de contestação (MARICATO, 1996: 28). A cidade foi alvo de
uma profunda remodelação urbanística, com a abertura de avenidas, a implantação de redes de
abastecimento d‟água e esgotamento sanitário e a extensão do transporte ferroviário. Foram
feitas desapropriações, despejos e demolições de uma grande quantidade de prédios, entre
eles, casas de cômodos, cortiços e estalagens da zona central da cidade. Um grande número de
pequenas propriedades fundiárias foram agrupadas e reutilizadas para a construção de novos
edifícios, promovendo, desta forma, a valorização fundiária.

A questão colocada era, além da higiene pública, a necessidade de afastar os pobres das áreas
centrais, “produzindo uma nova simbologia, requerida pelas elites em ascensão” (RIBEIRO
& CARDOSO, 1990: 72), onde pobres, mendigos e negros não tinham lugar. Tratava-se, na
verdade, de adaptar a cidade, capital do país, às exigências da nova economia industrial.
4
Esses conjuntos, situados na Avenida Salvador de Sá e Rua São Leopoldo, ainda existiam em fins de 1999.

16
Inaugurava-se, de acordo com MARICATO (1997), o urbanismo que iria predominar e se
consolidar no século XX, no Brasil: “a modernização excludente, ou seja, o investimento nas
áreas que constituem o cenário da cidade hegemônica ou oficial, com a conseqüente
segregação e diferenciação acentuada na ocupação do solo e na distribuição dos
equipamentos, apropriada de forma distinta pelas classes ou grupos sociais” (MARICATO,
1997: 30).

Apesar de acabar com um significativo número de unidades habitacionais do trabalhador de


baixa renda, esses projetos de reforma urbana não contemplavam a solução do seu problema
de moradia (MARICATO, 1997: 29). Restou como alternativa para a população pobre da
cidade ocupar os morros onde passaram a proliferar as favelas e, em menor escala, buscar
novas áreas na periferia, desprovidas de qualquer infra-estrutura ou serviços cujo acesso foi
possibilitado pela extensão do transporte ferroviário (FINEP-GAP, 1983: 37; MARICATO,
1997).

Aliás, a extensão dos transportes coletivos no Rio de Janeiro, impulsionou o mercado de


terras, transformando-se num “condicionador e num indutor do processo de urbanização. /.../
Os trens implantados em função das necessidades da economia cafeeira, [tiveram] um
importante papel de integração de vastas zonas suburbanas e rurais ao tecido urbano já
construído, criando a condição para que terras agrícolas e chácaras existentes [fossem]
loteadas” (RIBEIRO, 1996: 225-226).

No território desta cidade onde serviços e infra-estrutura se distribuíam irregularmente, o


preço da terra variava de acordo com a sua disponibilidade, resultando em grandes diferenças,
favorecendo os proprietários das terras centrais e bem servidas. Nestas áreas, investiam as
empresas capitalistas imobiliárias de maior porte, produzindo e comercializando lotes,
geralmente para a população de renda mais alta (MARICATO, 1997: 33-34).

Na verdade,

“a promoção fundiária que se desenvolve[u] a partir de 1870 torn[ou] possível


a separação entre propriedade e capital imobiliário, criando o mercado de
terras. Tal fato ger[ou] um enorme impulso à produção imobiliária, mas não o
suficiente para o surgimento de empresas capitalistas organizadas para
construírem moradias. Até a década de 30, /.../ o capital imobiliário de maior
porte dirig[iu-se], predominantemente, para a produção fundiária, ficando a
produção de moradias nas mãos de pequenos investidores, [grande parte deles
imigrantes estrangeiros que investiam em casas populares para aluguel]”
(RIBEIRO, 1996: 232).

Neste contexto, a propriedade privada da terra já era condição primeira para que se tivesse
acesso à mercadoria habitação. Mas ela não era suficiente. Era necessário ainda cumprir as
exigências estabelecidas pelas posturas municipais, o que também se constituía em mais um
fator de exclusão mesmo daqueles que, não tendo condições de adquirir a moradia pronta,
queriam construí-la. Assim, além da propriedade do terreno onde seria edificada a casa e do
capital financeiro para edificá-la, era necessário ter o conhecimento técnico para acatar
àquelas normas.

“Inici[ou]-se [desde então] uma articulação pela qual passar[am], nas /.../ décadas
[seguintes], as mais importantes decisões sobre a produção do espaço urbano. Ela

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vincula[va] os proprietários da terra e imóveis, capitais imobiliários, construtoras,
parlamentares e governantes e as concessionárias de serviços públicos controladas pelo
capital estrangeiro” (MARICATO, 1997: 31).

Somente após a I Grande Guerra (1914-1918), com o crescimento da imigração associada à


pressão do operariado urbano, o Estado passou a preocupar-se com a questão habitacional.
Neste período, ainda vigorava a idéia de que o problema de moradia da classe trabalhadora
poderia ser resolvido através da união de esforços entre o Estado e a iniciativa privada que
atuaria com incentivos públicos (BLANCO JUNIOR, 1998: 15).

Nos anos 20, o aumento dos aluguéis, somado aos baixos salários criaram uma situação de
descontentamento generalizado entre os trabalhadores, evidenciado através de movimentos
sociais como a Liga dos Inquilinos e Consumidores do Rio de Janeiro que propôs uma greve
de inquilinos. O Estado decidiu intervir no conflito entre os interesses, de um lado, dos
inquilinos e industriais revoltados com os altos aluguéis e o peso que eles tinham nos salários
e, de outro, os proprietários de imóveis. Neste sentido, em 1922, foi aprovada a primeira Lei
do Inquilinato, com medidas de controle sobre o valor dos aluguéis. Além disto, aumentou
também “/.../ a regulação sobre o uso do solo e a construção de edificações, de modo a
garantir condições para a viabilização do capital de promoção imobiliária (monopolização
sobre a terra), que dava seus primeiros passos com a construção de edifícios de escritórios e
apartamentos” (MARICATO, 1997: 35).

Em resumo, neste período predominou a atuação do agente privado através da produção


rentista de moradias populares. A atuação do Estado ocorreu principalmente em termos de
incentivos ao agente imobiliário privado, regulação de caráter higienista desta produção e, no
Rio de Janeiro, realização de obras de renovação urbana que tiveram como conseqüência a
expulsão da população pobre da área central da cidade, dando origem à produção popular de
moradia, através da formação das primeiras favelas no Rio de Janeiro.

2. Estado “Empreendedor”
2.1. Período 1930-1945, República Nova e Estado Novo

A partir de 1930, o padrão de acumulação da economia passou a basear-se na expansão


industrial, com o Estado iniciando uma política de transferência de recursos do setor agro-
exportador para o setor industrial cuja sede estava no eixo Rio-São Paulo.

Este período marcou o fim do liberalismo no Brasil, quando o Estado passou a intervir
fortemente na economia. A negociação e o acordo com os credores internacionais, ampliando
o prazo de pagamento da dívida externa, asseguraram um ritmo de crescimento do Produto
Interno Bruto - PIB de 4,6% ao ano e uma expansão industrial de 5,2%, taxas bastante
favoráveis num período de recessão mundial (TASCHNER, 1997: 15; FINEP-GAP, 1985:
45).

A revolução de 30 abriu novas perspectivas para o país e possibilitou que os trabalhadores


urbanos alcançassem alguns direitos, entre eles, a criação do Ministério do Trabalho, Indústria
e Comércio (1931) e, com ele, leis garantiam jornada de oito horas diárias, férias anuais
remuneradas e sindicalização. O Estado reconhecia a questão social, dando a ela um
tratamento paternalista que esmagava a oposição e as lideranças operárias e, ao mesmo tempo,
concedia direitos.

18
Em termos de habitação do trabalhador, a década de 30 marcou o começo do equacionamento
do problema da habitação pelo Estado brasileiro, estando direcionado principalmente para os
trabalhadores das indústrias e dos transportes e sendo caracterizado por sua centralização
(CARDOSO, 2000).

Neste período iniciou-se na produção de moradia, a transição para o modelo da casa própria.
As preocupações do Estado com a questão eram claras e se manifestaram em três vertentes:
(a) como protetor dos inquilinos, através do controle do valor dos alugueis; (b) como produtor
e financiador de moradias para venda e (c) buscando assegurar condições mínimas de
habitabilidade através da adoção de normas que objetivavam a eliminação das favelas e sua
substituição por moradias proletárias para serem vendidas para a população pobre.

Apesar de ainda ser significativo o número de casas de aluguel e de cortiços, a tendência


crescente era a produção de casa própria. Enquanto alternativa de investimento, a produção de
casas para locação tornou-se progressivamente pouco atraente devido à maior intervenção do
Estado naquele mercado habitacional. A primeira Lei do Inquilinato (1922), como já
mencionado, se propôs a mediar as relações entre locador e locatário através do tabelamento
dos aluguéis, enquanto que a de 1942 estabeleceu seu congelamento. Diante destas restrições,
a iniciativa privada passou a buscar alternativas de investimentos que, naquele momento,
eram oferecidas pelo capitalismo brasileiro e permitiam obter rendas mais altas.

“Se antes o Estado viabilizou a pequena construção mercantil, através da


regulação urbanística, /.../ [naquele momento], novas ações reguladoras
garant[iram] a expansão das relações capitalistas sobre o espaço através da
viabilização do capital de incorporação: promulg[ou] a lei do inquilinato
golpeando a produção rentista, regul[ou] o crédito hipotecário favorecendo o
desenvolvimento do crédito imobiliário, bem como cri[ou] o regime de
propriedade imobiliária de condomínio” (MARICATO, 1996: 16).

No Rio de Janeiro, aconteceram inúmeros despejos judiciais de locatários, demolições de


edifícios nas áreas centrais da cidade para a abertura de avenidas, ao mesmo tempo em que
cresceu a especulação imobiliária e ocorreram transformações no mercado imobiliário, com o
surgimento das incorporações de apartamentos para a venda e a expansão da cidade em
direção à zona sul.

O encargo da provisão de moradia passou então para o Estado e para os próprios


trabalhadores que, “em meio a uma das mais graves e dramáticas crises de moradia da
história do país, /.../ buscaram formas alternativas de moradias, baseada no auto-
empreendimento em favelas, loteamentos periféricos e outros assentamentos informais”
(BONDUKI, 1998: 209).

O Estado interferiu também diretamente no mercado habitacional, através da criação das


Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadorias e Pensões – IAPs, a partir de 1937
(FINEP-GAP, 1983; TASCHNER, 1997). Mesmo anteriormente, Caixas de Pensão e IAPs
podiam aplicar seus recursos na construção de moradias para seus assegurados. No entanto,
naquele momento, pressionado por empresários, o Estado, pela primeira vez, reconheceu
oficialmente “uma posição que logo se tornou dominante, [isto é, que] a iniciativa privada
não tinha condições de atender ao mercado de habitações populares „higiênicas‟, pois a
população de baixa renda não poderia garantir a rentabilidade exigida pelos investidores
privados” e que, era sua responsabilidade tratar da questão (BONDUKI, 1998: 210).

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Para MARICATO (1997: 36), a criação das Carteiras Prediais dos IAPs representou a
primeira política social de habitação no país. As habitações financiadas podiam ser de dois
tipos: casas isoladas e casas seriadas formando conjuntos com, no mínimo, 10 unidades. Em
termos de concepção físico-espacial, os conjuntos dos IAPs sofreram influência do
movimento modernista, se destacando pela adoção de solução de prédios, em lugar de casas
isoladas e principalmente, pela preocupação com a qualidade do espaço oferecido. Vários
arquitetos de destaque no país, tais como Atílio Corrêa Lima, em São Paulo e os irmãos
Roberto, no Rio de Janeiro, foram chamados para desenvolver projetos de conjuntos
habitacionais (FINEP-GAP, 1985)5.

Seus idealizadores defendiam, entre outros pontos, a segregação dos conjuntos e sua
articulação com planos urbanísticos, processos construtivos racionalizados e privilegiavam a
construção de edifícios coletivos verticais, argumentando que as soluções baseadas em
unidades unifamiliares implicavam na expansão horizontal da cidade (TASCHNER, 1997:
17). A idéia era que uma moradia satisfatória teria uma influência positiva nos costumes e na
moral dos cidadãos e contribuiria para elevar o nível geral de civilização da população
residente e obter um ambiente de tranqüilidade social.

Até 1937, os resultados da atuação desses organismos haviam sido extremamente modestos.
A partir daquele ano, a introdução de mudanças nas taxas de juros e nos prazos de pagamento
propiciaram um aumento expressivo na produção de casas por esses órgãos. “Entre 1937 e
1945, (quando da criação da Fundação da Casa Popular) os Institutos de Aposentadorias e
Pensões produziram cerca de 124 mil unidades habitacionais” (BONDUKI, 1995). Esta
produção foi significativa, tendo em vista a população urbana estimada para a época (14,31
milhões de pessoas), representando um atendimento de 5,2% dela. Especificamente no Rio de
Janeiro, essa produção foi ainda maior. No período citado, os IAPs construíram, em forma de
conjuntos habitacionais, o correspondente a cerca de 26,0% do total de moradias legalizadas
na capital (BONDUKI, 1995: 839).

Mas o Estado não atuou apenas com relação à produção de novas moradias. A urbanização
estava sendo impulsionada pelo processo de migração rural-urbana decorrente de um lado, da
atração exercida principalmente pelas cidades da região sudeste, onde se concentrou o
processo de industrialização, e de outro, da expulsão de população do campo, provocada pelas
precárias condições de sobrevivência. O resultado imediato disto foi o aumentou da demanda
por habitação para os trabalhadores que chegavam às cidades e, no Rio de Janeiro, a
conseqüente multiplicação das favelas.

Diante disto, a população que progressivamente produziu seu espaço de moradia nos morros e
havia sido deixada em segundo plano pelo Estado, passou a chamar a sua atenção. Surgiram
então, as primeiras ações voltadas para a erradicação das favelas no Rio de Janeiro. Ainda em
1927, a Prefeitura havia contratado o urbanista francês Alfred Agache com o objetivo de
elaborar um Plano de Extensão, Remodelação e Embelezamento da Cidade, no qual já estava
previsto um programa de extinção de favelas (FINEP-GAP, 1985: 41).

No entanto, somente em 1937, o primeiro instrumento legal, o Código de Obras do Rio de


Janeiro, previa a eliminação das favelas e sua substituição por “habitações proletárias a
serem vendidas a pessoas reconhecidamente pobres” e proibia tanto a construção de novas
5
Conjunto “Vila do Carmo” de Atílio Correa Lima e “Conjunto Residencial da Penha” dos irmãos Roberto são
citados como exemplos desta produção (FINEP-GAP, 1985: 54).

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moradias nas favelas, como a melhoria das casas lá existentes (FINEP-GAP, 1983: 46). As
favelas ainda eram vistas não como um efetivo espaço de morar produzido pela população,
ainda que com problemas, mas, como um foco de doenças que deveria ser eliminado.

As primeiras intervenções diretas do Estado no sentido de eliminar as favelas somente


aconteceram a partir de 1940, quando a Prefeitura do Distrito Federal (RJ) elaborou um
projeto de higienização das favelas e intensificou o programa visando sua erradicação. Foram
criados então três “Parques Proletários Provisórios”, para abrigar cerca de 8.000 pessoas
residentes em quatro favelas, enquanto novas moradias fossem Construídas no local de
origem. O objetivo era, através da habitação, “reeducar, reajustar e recuperar o morador,
integrando-o novamente à sociedade como elemento útil e produtivo” (FINEP-GAP, 1983:
54). No entanto, a idéia original de volta ao terreno ocupado anteriormente não chegou a se
concretizar e, mais tarde, os Parques Proletários passaram a ser considerados favelas
(VALLADARES, 1978: 22-23).

2.2. Período 1945-1964, “Populismo”

Apesar da década de 30 marcar a alteração nas formas de investimento do Estado na


economia, ou seja, o início de uma política de transferência de recursos para a indústria, em
1945, a política econômica ainda estava voltada para o atendimento do setor agro-exportador
de café. A manutenção da relação cambial da época da guerra permitiu a paridade entre o
cruzeiro e o dólar, o que significou preços baixos para os produtos importados, resultando no
esgotamento das divisas acumuladas durante a guerra.

A partir daí, o governo passou a controlar tanto as importações como a política cambial,
praticamente impedindo as importações de produtos fabricados fora do país. Tal política
beneficiou o setor industrial, garantindo inclusive baixo preço de reposição da força de
trabalho urbana. Por outro lado, o fato de não alterar a política agrária, contribuiu para que,
através da migração rural-urbana, o campo fornecesse não só mão-de-obra abundante, mas
também matéria prima e alimentos baratos (FINEP-GAP, 1985; TASCHNER, 1997).

Esta foi uma época em que salário mínimo foi congelado, mantendo-se assim entre 1943 e
dezembro de 1951. Além disto, foi também um período de inflação crescente e, ao mesmo, de
tempo de crescimento das forças de esquerda, com o Partido Comunista obtendo excelente
votação na eleição de 1945.

Para se ter uma idéia da situação, enquanto estava em vigor o congelamento do salário
mínimo, o custo de vida aumentou no Rio de Janeiro em mais de 60,0% (FINEP-GAP, 1985).
Durante o governo Dutra (1946-1951), o país viveu o cerceamento das liberdades civis, com
os sindicatos sob intervenção, o direito de greve na prática abolido e o Partido Comunista
Brasileiro, colocado fora da lei e seus deputados cassados (MARICATO, 1996).

A posse de Getúlio Vargas trouxe algumas mudanças neste panorama. Por exemplo, os
sindicatos progressivamente se fortaleceram apesar de continuarem atrelados ao Ministério do
Trabalho. Na verdade, esse fortalecimento havia sido iniciado no final da gestão Dutra,
quando alguns deles conseguiram eleger direções de esquerda. Outra mudança que afetou a
classe trabalhadora foi o reajuste anual do salário mínimo, que passou a ser assegurado por
lei, acompanhando a desvalorização da moeda (FINEP-GAP, 1985).

21
O período Vargas foi também o da criação das principais empresas nacionais (PETROBRÁS,
ELETROBRÁS etc.). Como mencionado anteriormente, o país estava em pleno processo de
industrialização, iniciado na década de 30 em decorrência, inicialmente, de medidas adotadas
em defesa do setor cafeeiro e, num segundo momento (2ª Guerra), como resposta à escassez
de produtos importados. O setor industrial era alimentado por uma crescente migração rural-
urbano que se refletia na aceleração do processo de urbanização (FINEP-GAP, 1985).

Durante o período de Juscelino Kubitschek (1954-1960), a industrialização se intensificou, em


especial em termos de bens de consumo duráveis e de bens de produção, apoiada em modelo
concentrador de renda e feita com o aumento dos índices de inflação e a entrada maciça de
capital estrangeiro. Foi neste período que também aconteceu a construção de Brasília, cujo
plano urbanístico se inspirou no movimento modernista, negando a lógica de crescimento
urbano baseada no tripé quarteirão/rua/lote. O modelo desenvolvimentista adotado favoreceu
a consolidação e ampliação da classe média para a qual se dirigia o mercado imobiliário
privado e aprofundou as desigualdades (MARICATO, 1997).

Em paralelo a isto, o processo de urbanização se acelerou ainda mais, resultado tanto de


fatores vegetativos, como alimentado pela crescente migração rural-urbana que continuava a
acontecer em decorrência da estrutura agrária que expulsava o homem do campo e da atração
exercida pelas cidades. No entanto, ao chegar aos grandes centros urbanos, em especial São
Paulo e Rio de Janeiro, o migrante encontrava um setor industrial ainda incipiente e incapaz
de absorvê-lo.

As conseqüências destes processos para as cidades e para a situação da moradia da população


de renda média e baixa se tornaram evidentes: as cidades continuaram a crescer, passando por
um período de intensa especulação imobiliária e também de alta dos aluguéis. O resultado foi
uma maior escassez de habitação e consequentemente, o crescimento do número de moradias
clandestinas / favelas (FINEP-GAP, 1985: 65).

No Rio de Janeiro, de acordo com o 1º Censo Oficial de Favelas, em 1948, a população


favelada passou de 138.837 pessoas, isto é, 7,0% da população total (VALLADARES, 1978:
21) residindo em 104 favelas para 169.305 favelados, 10,2% da população total em 1950
(VALLADARES, 1978: 26). Em 1955, havia em Belo Horizonte 36.432 favelados residindo
em 9.343 domicílios; em São Paulo, 1957, o número de favelados era de cerca de 50.000
pessoas habitando 8.498 barracos distribuídos em 141 assentamentos e em Salvador, em
1959/60, apenas nos chamados alagados havia 2.524 casas com 8.978 pessoas (FINEP-GAP,
1985).

Além disto, ocorreram mudanças na gestão urbana. A produção de automóveis teve forte
impacto na estrutura urbana, passando a exigir a adequação do sistema viário. Segundo
MARICATO (1997), “em vez das políticas sociais, as obras viárias tornaram-se prioridade
do investimento público em todas as cidades brasileiras mais importantes, com raras
exceções” (MARICATO, 1997: 37) Por outro lado, com a introdução do ônibus como meio de
transporte coletivo, o crescimento das cidades foi liberado dos trilhos.

Conforme aponta MARICATO (1996: 6), esta foi também a época da emergência do capital
imobiliário e do mercado de terras com a oferta de lotes na periferia. Em São Paulo, os efeitos
se fizeram sentir com maior intensidade. Apesar de o cortiço representar, entre 1940 e 1960,
uma alternativa de moradia, a introdução do ônibus abriu a periferia para a população de
baixa renda, passando a oferecer a opção da moradia autoconstruída em lote próprio ou

22
invadido, isto é, a solução baseada no trinômio loteamento periférico/lote próprio/auto-
empreendimento, que apresentava condições precárias e impunha ao trabalhador esforço
adicional e forte contenção de orçamento (BONDUKI, 1992: 23-24; SIMÕES JUNIOR,
1991).

Na verdade, estava em curso a construção acelerada da “cidade partida”, composta por uma
pequena parcela idealizada pelos arquitetos e planejadores urbanos, obedecendo a leis e
planos diretores, enquanto grandes extensões eram construídas pelos excluídos do mercado
imobiliário privado, através da ocupação ilegal do solo e da construção de sua moradia com
escassos recursos financeiros e técnicos.

Em termos da atuação do Estado e frente à crise que se delineava, o governo Dutra foi forçado
a dar prioridade à questão da moradia, adotando medidas que tentavam conciliar os interesses
da construção civil e dos industriais (RIBEIRO, 1996: 286-289). Neste sentido, foi criada a
Fundação da Casa Popular – FPC, em 1946, cuja vigência se estendeu pelos governos Eurico
Gaspar Dutra (1946-1951), Getúlio Vargas (1951-1954), Juscelino Kubitschek (1954-1960),
Jânio Quadros (1961) e João Goulart (1961-1964). Além disto, foram realizadas tentativas no
sentido de reprimir o crescimento das favelas, o que, entretanto, não chegou a constituir uma
política claramente definida.

A FCP foi o primeiro órgão nacional encarregado de prover habitação para a população de
baixa renda. Até então, as iniciativas haviam sido fragmentadas e não tinham como objetivo
único atender às populações de baixa renda. Este foi inclusive o caso dos Institutos de
Previdência que continuaram a promover a construção de moradias até 1964 mas não
exclusivamente para população de baixa renda (140.000 unidade em 18 anos) (MARICATO,
1992: 7).

O período compreendido entre 1945 e 1964 acentuou a mudança com relação ao papel que o
Estado passaria a desempenhar diante da moradia popular. Mais uma vez foi reforçada a idéia
de que dificilmente a iniciativa privada seria capaz de dar conta sozinha do problema da
moradia para a classe trabalhadora de baixa renda (MARICATO, 1995: 6).

A casa própria, tema com ressonância social, teve suas virtudes exaltadas e foi utilizada como
meio para que o governo conseguisse legitimidade e penetração junto aos trabalhadores
urbanos (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 20).

Suas fontes de financiamento foram, num primeiro momento, além de doações, contribuições
e transferências do Tesouro, os recursos provenientes de um empréstimo compulsório, na
verdade, um imposto disfarçado, de pessoas físicas que adquirissem imóveis. A previsão
inicial era de que esse empréstimo deveria incidir sobre imóveis de valor superior a Cr$ 200
mil cruzeiros ou edificações com área superior a 200,00 m2. Depois ele foi transformado em
empréstimo, cobrado junto com o imposto de transmissão, quando ultrapassava o valor de Cr$
100 mil cruzeiros. Este esquema significava uma possibilidade de auto-suficiência em relação
às variações no poder ou às oscilações econômicas (AZEVEDO e ANDRADE, 1982).
Segundo tais autores, se implantado, tal mecanismo teria expressado uma intenção
redistributiva, isto é, “adquirentes de imóvel mais bem aquinhoados estariam subsidiando os
menos favorecidos, mediante o financiamento da FCP” (AZEVEDO e ANDRADE, 1982:
22).

23
A primeira versão deste empréstimo não chegou a ser implantada e a segunda foi rapidamente
revogada devido à dificuldade de implantá-la: os contribuintes falseavam o valor do imóvel,
os Estados não transferiam recursos para a FCP e, além disto, começaram a surgir argumentos
de inconstitucionalidade. A partir daí, a FCP ficou dependente exclusivamente de recursos
derivados de dotações orçamentárias que decresceram nos 10 anos seguintes (AZEVEDO e
ANDRADE, 1982: 23-24).

O objetivo inicial da Fundação era prover apenas a unidade habitacional para populações de
baixa renda. Posteriormente, esse objetivo e a abrangência do programa foram ampliados e a
FCP passou a atuar também em áreas complementares, isto é, passou a financiar a
implantação de sistemas de abastecimento d‟água, esgotamento sanitário e energia elétrica;
indústrias de materiais de construção; construção de residências para venda ou aluguel, isto
feito tanto através de prefeituras como de empresas industriais ou comerciais; e a realizar
estudos e pesquisas sobre materiais e métodos construtivos e tipologia de habitação popular.
No que se refere à construção de moradias, estas podiam estar na área urbana ou na área rural
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 20-21). Num 3º momento, as áreas complementares ligadas
ao abastecimento d‟água e de energia elétrica e ao esgotamento sanitário foram retiradas,
restringindo-se assim, a abrangência do programa.

Implícito nas alterações no enfoque do programa estava a idéia de que não era suficiente
apresentar apenas medidas que complementassem as ações administrativas mas, que era
preciso fortalecer o mercado privado e modernizar as prefeituras (AZEVEDO e ANDRADE,
1982: 21).

Além disto, era necessário conhecer melhor o processo de morar das classes populares,
possíveis beneficiárias da FCP. Essa população era vista como composta por indivíduos que
não estavam preparados para vida comunitária e que apresentavam inadaptações culturais, não
tendo sequer conhecimento rudimentar sobre a construção e uso da própria edificação
(instalação elétrica e equipamentos hidráulicos); porisso precisavam ser guiados para usar e
conservar suas moradias e “protegidos” até que “aprendessem” a utilizá-las de modo a evitar
o perigo de favelizar os conjuntos construídos pela Fundação.

Com base nesta visão, o Estado, via FCP, passou a exercer rígido controle sobre o
comportamento social dos moradores dos conjuntos, tornando-se tutora na sua administração
e estabelecendo regras sobre seu comportamento e punições para os que as infringissem
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 30-32).

Com vistas a possibilitar uma escolha “isenta” das famílias a serem beneficiadas, foram
estabelecidos alguns critérios, incluindo tamanho mínimo da família que deveria ser de 5
pessoas e nível máximo de renda familiar que não deveria ultrapassar 12,8 salários mínimos.
Além disto, foi definida também uma proporção com relação aos possíveis beneficiários.
Dentre os trabalhadores, 3/5 dos selecionados deveriam estar ocupados em atividades
particulares, 1/5 servidores públicos e de autarquias e 1/5 pertencer a uma categoria
classificada como “outros”.

Outros aspectos importantes na hierarquização dos candidatos eram: o número de


dependentes, as condições da moradia, a situação jurídica do domicílio e não ser possuidora
de outro imóvel.

24
No entanto, não foram raros os casos de clientelismo e tráfico de influência para garantir o
atendimento. Além disto, prevalecia entre os candidatos a visão de que a burocracia se
constituía num entrave e que, assim, era necessário utilizar desses expedientes para conseguir
resultados positivos.

A oferta de casas populares era limitada, frente às necessidades da população. “Restrições de


informação, de prazo, de número de inscrições e de unidades oferecidas reduziam
drasticamente as possibilidades de amplo atendimento /.../ [e] injunções de ordem política
enviesaram o processo”. Assim, não foram raros os casos de inscrições fora de prazo e dos
parâmetros estabelecidos, alteração da ordem de atendimento e privilégios na escolha
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 28-29).

Inicialmente a FCP construía os conjuntos tanto por empreitada como por administração
direta, mas, gradativamente esta última forma foi abandonada e o setor privado passou a
ocupar mais espaço na área da habitação popular, em específico o capital imobiliário, através
da concessão de financiamentos.

Além da FCP e das empresas que realizavam as obras, os municípios também participavam
dos empreendimentos, fornecendo os terrenos onde seriam construídas as moradias e
executando as obras de infra-estrutura e de saneamento básico.

Em outros casos, houve a articulação com os Institutos de Aposentadoria, estes fornecendo os


terrenos, cabendo à FCP implantar a infra-estrutura. Em outros casos ainda, os Institutos
forneceram o terreno e todos os recursos necessários, cabendo à FCP apenas administrar a
obra.

A proposta da FCP trazia em seu bojo o subsídio quase que integral da moradia, tendo em
vista a inflação da época e o fato de não ser previsto reajuste nas prestações. Apesar das
tentativas de mudanças, esta situação perdurou até 1964, quando foi criado o Banco Nacional
da Habitação - BNH. As tentativas de eliminar o subsídio da moradia buscando tornar a FCP
auto-sustentável, já indicavam o embrião de uma solução de mercado para a construção de
habitação para a população de baixa renda. Indicavam também uma tentativa de divisão de
papéis, aliás, como viria a acontecer mais tarde entre o BNH e o Serviço Federal de Habitação
e Urbanismo - SERFHAU, cabendo à FCP papel normativo e ao Banco Hipotecário de
Investimento e Financiamento da Habitação Popular, uma das alternativas pensadas, o papel
de executor da política (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 38-42).

Com relação aos projetos arquitetônicos, independente da modalidade de construção


(empreitada ou administração direta), eles foram sempre elaborados pela FCP. Em termos de
características arquitetônicas e urbanísticas eram unidades homogêneas de 70,00m2 para um
piso e de 60,00m2 para 2 pisos e 3 quartos. Apesar da homogeneidade em cada projeto /
conjunto, a FCP dispunha de grande variedade de tipos de casas e projetos em função das
condições locais, aliás, ao contrário do que viria a acontecer mais tarde com o BNH
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 26).

A construção por administração direta permitiu a FCP realizar experiências com materiais e
técnicas não convencionais para baratear o custo da obra. Foram realizadas algumas
experiências pioneiras comparando tecnologia convencional (tijolo) e não convencional (pau-
a-pique e barro batido) ou combinando as duas práticas, utilizando madeira, bloco e placa de
concreto (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 24-26). Como é possível verificar, já naquela

25
época, a busca do barateamento via materiais e métodos construtivos, esteve presente, o que
também apareceu com o BNH e ainda hoje acontece, inclusive com estudos, experiências,
debates e seminários enfocando as mesmas tecnologias, agora vinculadas não só à idéia de
redução de custos como à de “ecodesenvolvimento” e, em geral, nada sendo mencionado
sobre essas experiências pioneiras.

Outras tentativas de baratear custos foram realizadas. A própria forma de licitação, dividindo
a obra entre as 3 primeiras empresas colocadas mas contratando todas com o preço da 1ª. Ou
ainda, a antecipação da liberação das parcelas para as empreiteiras visando driblar a inflação
que, como já apontado, era ascendente naquele período. Com isto, segundo AZEVEDO e
ANDRADE (1982), buscava-se parâmetros não só de custo, como também de qualidade.

Segundo BONDUKI (1998), apesar de festejados, esses projetos devem ser entendidos não
como uma exceção, mas situados no contexto de um ciclo de projetos habitacionais que
vinham sendo realizados dentro do escopo dos IAPs.

“Enquanto concepção habitacional, ela foi desenvolvida segundo os mesmos


princípios que a maior parte dos grandes projetos dos IAPs, realizando – de
forma mais acabada, completa, melhor resolvido enquanto arquitetura – o que
vinha sendo proposto desde de Realengo em 1939: implantação urbanística
moderna, associação de moradia com equipamentos comunitários, renovação
da relação entre espaço público e espaço privado etc.” ( BONDUKI, 1998:
170).

A distribuição desses conjuntos entre os municípios deveria obedecer a alguns critérios


previamente definidos, isto é, necessidades locais, apoio da prefeitura e a ordem da solicitação
(AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 27). Em tese, a construção de um conjunto partia da
solicitação da prefeitura e de sua disposição em participar do programa através da
implantação da infra-estrutura. A partir daí, as necessidades locais deveriam ser analisadas
para verificar a viabilidade de sua implantação. No entanto, apontam AZEVEDO e
ANDRADE (1982), interesses clientelistas acabaram por prevalecer e a distribuição espacial
dos conjuntos resultou pulverizada entre as regiões em decorrência das pressões políticas.

Os centros urbanos com população superior a 50 mil habitantes absorveram 68,0% das
construções, ficando as pequenas e médias cidades com os restantes 32,0%. Por outro lado, o
Sudeste foi a região mais aquinhoada, absorvendo até fins de 1960, 70,0% das moradias
construídas, enquanto o Sul e o Nordeste foram contemplados apenas com 5,0% e 14,0%,
respectivamente (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 32-35).

Apesar de ser o carro chefe da política habitacional, a FCP não logrou atingir os objetivos
propostos. Seus resultados foram modestos, frente às necessidades de habitação, que já
naquela época eram estimadas em 3.600.000 moradias, sem contar as favelas e os cortiços que
cresciam em número (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 40). A FCP, em seus 18 anos de
existência, produziu 143 conjuntos habitacionais, ou seja, 18.132 unidades, portanto, um
resultado muito baixo se comparado as 124 mil construídas e/ou financiadas pelos IAP‟s entre
1937 e 1945 (MARICATO, 1995: 7; TASCHNER, 1997).

O período em que a produção foi mais baixa foi o do governo Juscelino quando a habitação
não foi absolutamente priorizada, não constando sequer do seu Plano de Metas. Durante os
dois primeiros anos de existência da FCP foram construídas 1.336 unidades. Em 1949, este

26
número foi ampliado para 3.515, caindo para 52 em 1952 e finalmente paralisando suas
atividades em 1960 (FINEP-GAP, 1985: 65).

A maioria dos adquirentes era de classe média. O percentual de favelados e migrantes rurais
atendidos foi insignificante, já que a FCP beneficiava famílias com renda de até 12,8 salários
mínimos.

Além da produção de novas moradias, o Estado empreendeu também ações no âmbito das
favelas. Entretanto, até a década de 60, elas não podiam ser caracterizadas como parte de uma
política habitacional. Sobretudo no Rio de Janeiro, elas eram freqüentemente contraditórias,
ora no sentido da urbanização, ora da repressão de seu crescimento, ora voltadas para a sua
remoção para outros locais.

As propostas voltadas para a repressão do crescimento e a eliminação das favelas incluíram a


elaboração de leis reguladoras do uso e ocupação do solo, como a de 1946 que proibia a
construção de favelas em áreas urbanas; a criação das Comissões para a Extinção de Favelas,
em 1947 e em 1953, e a partir do início de 1948, a realização de levantamentos para
identificar a dimensão do problema.

No Rio de Janeiro, as ações visando a recuperação de favelas foram desenvolvidas, pela


Fundação Leão XII, pela Cruzada São Sebastião, e pelo Serviço Especial de Recuperação de
Favelas. Criada em 1946, a partir de entendimentos entre a prefeitura da cidade e a
arquidiocese, a Fundação implantou Centros de Ação Social em oito favelas, com
ambulatórios e escolas e em outras 34 realizou alguma melhoria na infra-estrutura; a Cruzada,
resultado também de um acordo entre a Igreja e a Municipalidade (1955), com crédito
viabilizado pela Lei das Favelas, “/.../ realizou melhorias em 22 favelas, executou 51 projetos
de redes de luz, financiou a urbanização de uma favela, urbanizou parcialmente uma outra,
erigiu a Cruzada, na Praia do Pinto – primeira e única experiência de alojamento na própria
favela – e ainda interferiu junto à Administração contra o despejo de 3 favelas na cidade”;
enquanto o Serviço, criado em 1956, foi o primeiro órgão oficial voltado para a urbanização
das favelas (VALLADARES, 1978: 23).

Por outro lado, como aponta VALLADARES (1978: 26-27), as favelas, por suas próprias
características físicas e suas carências, eram também campo fértil para a demagogia política.
Assim, era comum em época de eleições, a troca de votos por tijolos, cimento e tubos. A
população recorria aos políticos para conseguir melhorias para os assentamentos (bicas,
escadarias etc.) ou favores individuais, tais como, emprego, vaga em escola, leito em hospitais
etc.. No Rio de Janeiro, este tipo de relação foi facilitada e fortalecida a partir de 1961 quando
foram criadas pela administração municipal as primeiras associações de moradores. O
objetivo era estabelecer uma ponte entre os interesses da população e o Estado.

Paralelamente, também através da Lei das Favelas, o Departamento de Habitação Popular do


Distrito Federal (RJ) elaborou projeto de transferência dos favelados para os alojamentos
provisórios “Parques Proletários”, como já vinha fazendo desde a década de 40, quando os
primeiros Parques Proletários foram construídos e passaram a abrigar famílias transferidas de
favelas (FINEP-GAP, 1985; TASCHNER, 1997). Dentre os projetos elaborados, se
destacaram por suas características arquitetônicas, os conjuntos habitacionais conhecidos
como Conjunto do Pedregulho (1952) e Conjunto da Gávea (1954), ambos dos arquitetos
Affonso Eduardo Reidy e Carmem Portinho que incorporavam os princípios da arquitetura e
urbanismo modernos (BONDUKI, 1998: 137-138).

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Na verdade, as ações voltadas para a remoção passaram a acontecer ciclicamente, após as
favelas se tornarem de fato visíveis na cidade. Elas refletiam o repúdio ao pobre onde as
políticas eram guiadas pelo pensamento higienista.

Já no início da década de 60, o problema habitacional havia se agravado, ganhando novos


contornos. Na verdade, a crise habitacional havia se aprofundado durante o governo de
Kubitschek que pouca atenção deu à questão, conforme já mencionado. “[N]ão se tratava
mais de construção de casas isoladas ou mesmo de conjuntos residenciais, a questão a partir
deste momento estava relacionada com o destino do campo e da cidade, vale dizer, com
problemas de reforma agrária e urbana, e com o próprio desenvolvimento do país” (FINEP-
GAP, 1985: 67).

Além disto, o período correspondente ao final do governo Kubitschek e o governo Jânio


Quadros foi marcado por fatores externos ao país em especial a Revolução Cubana (1959) e a
reforma urbana proposta por Fidel Castro, que influenciaram marcadamente a compreensão
sobre a questão e os rumos da política habitacional no Brasil.

Para evitar maiores repercussões dessas medidas em outros países da América Latina, em
1961, os EUA começaram, através da Agência para o Desenvolvimento Internacional – AID,
a destinar recursos financeiros para a habitação popular. Além disto, no ano seguinte, o
Congresso americano reconheceu a “correlação entre a moradia e a estabilidade das nações
subdesenvolvidas no Mundo. Habitação passava a ser problema prioritário e ascendia ao
„status‟ de crise” (FINEP-GAP, 1985: 67). A visão adotada passou a ser a de enfrentar o
problema através da produção de moradias em número suficiente para fazer face à demanda.
No Rio de Janeiro em 1962, na administração de Carlos Lacerda (1960-1965), surgiu o
primeiro programa de erradicação de favelas que se inseria na concepção dos EUA e
desconhecia o imenso patrimônio construído, por elas representado.

Através dele foi realizada a remoção sumária dos habitantes de doze favelas, a maior parte
delas localizadas na zona sul da cidade que concentrava a população de renda alta. Para tanto
foi criada a Companhia de Habitação do Estado da Guanabara - COHAB-GB que, financiada
com recursos da Aliança para o Progresso, através do Fundo do Acordo do Trigo - USAID,
construiu as Vilas Kennedy, Aliança e Esperança. Situadas na periferia da cidade, há cerca de
30 a 40 quilômetros de seu local original, onde a precariedade em termos de transporte e
infra-estrutura e a grande distância dos locais de trabalho causaram efeitos extremamente
negativos para as vidas das famílias para lá transferidas. Esses conjuntos eram compostos por
casas unifamiliares, totalizando, respectivamente, 5.069, 2.187 e 464 unidades, isto é, 7.720
unidades destinadas a abrigar cerca de 38 mil pessoas (VALLADARES, 1978: 24).

Esse programa de erradicação de favelas foi continuado após 1964, com o apoio do BNH. Ao
mesmo tempo que representava o atendimento das diretrizes ditadas pelos EUA, tratava-se
também de projeto de obras visando, mais uma vez, afirmar e organizar a cidade como
metrópole, havendo portanto uma premência em afastar a pobreza (DAVIDOVICH, 1997).

Com a renúncia de Jânio e a posse de João Goulart, iniciou-se uma tentativa de tratar a
questão da habitação dentro do contexto urbano, propondo-se inclusive, o Projeto de Lei de
Reforma Urbana para ser votado em 2 de abril de 1964, o que, no entanto, não chegou a
acontecer (FINEP-GAP, 1985: 67-68).

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2.3. Período 1964-1985, Período Militar

Em 1964, o país encontrava-se em crise, apresentando altas taxas de inflação, redução da taxa
de crescimento do Produto Interno Bruto – PIB e urbanização acelerada. A ordem do dia era a
discussão do modelo de desenvolvimento e o clima era de luta por reformas de base (em
especial a reforma agrária), a sindicalização rural, as Ligas Camponesas e mobilização
operária. Enfim, uma época também de intensa mobilização política para dar um novo rumo
ao desenvolvimento do país que pudesse beneficiar amplas parcelas da população.

A percepção de parte das autoridades era que estava em marcha uma crise social em larga
escala, com riscos de convulsão política e econômica de resultados imprevisíveis. Visando
acabar com tal perigo, em fins de março de 1964, irrompeu o golpe militar que transformou
por completo esse quadro de ebulição e de intensa participação social e política.

Nos três primeiros anos, o governo concentrou esforços no controle e redução das taxas de
inflação e na retomada do crescimento econômico. O estilo do desenvolvimento econômico se
aproximava do modelo adotado a partir de meados da década de 50, isto é, com o “estado
empreendedor e caráter desenvolvimentista”, resultando no avanço da internacionalização da
economia, concentração de renda e aceleração da urbanização (TASCHNER, 1997). As altas
taxas de crescimento alcançadas se mantiveram até 1973, período conhecido como do milagre
econômico. Esta expansão econômica foi baseada em um processo dilapidador na medida em
que depredava a mão de obra que levava adiante o processo produtivo.

Em termos políticos, observou-se a desestruturação do regime populista, sendo montado um


aparato repressivo que coibiu a organização popular e sindical, fechou o Congresso Nacional
através do AI-5, instituiu a eleição indireta para Presidente da República, governadores dos
estados e prefeitos das cidades consideradas de segurança nacional, bloqueou pressões e
proibiu o debate social e a luta por uma sociedade e um desenvolvimento diferentes do que
ocorria até então (ANDRADE e AZEVEDO, 1982: 42-47). O Estado, por outro lado, foi
objeto de profunda reformulação visando a modernização burocrática apoiada na
centralização administrativa e financeira a partir da esfera federal.

Em 1974 (governo Geisel), teve início o que se convencionou chamar de processo de


distensão lenta e gradual, com a revogação do AI-5, formulação de nova lei de Segurança
Nacional, suspensão da censura prévia a jornais, televisão e rádio, revogação dos atos de
banimento dos presos políticos no exílio e extinção da Comissão Geral de Investigação
(FINEP-GAP, 1985: 87-88).

A partir daí e durante a década de 80, o país entrou em profunda crise seguida de estagnação
econômica. As crescentes taxas de inflação chegaram perto de uma hiperinflação; a crise
econômica se aprofundou e as sucessivas tentativas de contorná-la com inúmeros planos não
tiveram sucesso. Esta década diferenciou-se das demais pelas profundas transformações
ocorridas no capitalismo internacional em termos tecnológicos, produtivos, comerciais e
financeiros, num processo que passou a ser chamado de globalização. Claro está que o Brasil
não estava imune a estas transformações, tendo em vista a conexão que a economia brasileira
tinha e tem com o capital internacional (GOLDENSTEIN, 1994: 97-133).

Durante este período, o mercado de trabalho urbano se deteriorou, o salário do trabalhador


caiu em termos reais e foi progressiva e aceleradamente corroído pela inflação. Presenciou-se

29
o aumento significativo da mortalidade infantil, da jornada de trabalho e das taxas de
desemprego, enfim, das desigualdades e da concentração de renda. A dívida externa atingiu
patamares não vistos anteriormente, enquanto a indústria estagnava.

Iniciativas do poder executivo estadual e municipal e ações comunitárias viabilizadas pelo


processo de redemocratização em curso, além do declínio no ritmo de migração rural-urbano
contribuíram para que a deterioração não fosse ainda maior (BIENENSTEIN, 1997: 783). De
qualquer forma, ocorreu a diminuição do mercado de trabalho formal e o crescimento do
desemprego e das ocupações informais com sua baixa remuneração.

A segunda metade da década de 80 foi caracterizada pelo acirramento da concentração de


renda, com os mais ricos conseguindo aumentos expressivos de renda real e os mais pobres
perdendo cada vez mais (BIENENSTEIN, 1997: 783).

O rebatimento disto nas cidades era visível. O quadro era de crescimento do número de
favelas, cortiços e casas precárias construídas em loteamentos periféricos, únicas alternativas
para a classe trabalhadora cujas condições de moradia expressavam a precariedade dos
salários. A década de 80 viu aumentar também o índice de violência, inclusive com a
ocorrência de saques e depredações.

No âmbito da política habitacional, logo no início do período militar, em agosto de 1964, foi
instituído o Programa Nacional de Habitação e criados o Sistema Financeiro da Habitação –
SFH e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERFHAU, além do Banco Nacional
da Habitação – BNH, órgão central da gestão deste sistema. Cedendo a pressões do capital
internacional, foi instituído também o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço / FGTS que
substituiu a cláusula de estabilidade contida na Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
considerada um entrave à mobilidade da mão-de-obra e à expansão econômica.

Abandonou-se a idéia de que a questão habitacional fazia parte e exigia mudanças na própria
estrutura da sociedade, defendidas no período que antecedeu o golpe militar, passando-se a
considerá-la como uma matéria técnica onde seria possível encontrar uma solução
politicamente neutra. Adotou-se uma visão empresarial da questão o que supostamente
permitiria romper com o clientelismo vigente até então.

A escolha da habitação como eixo da política urbana aconteceu principalmente porque foi
através das tensões nas favelas, das massas disponíveis e das migrações para a cidade, que a
questão urbana ganhou visibilidade (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 57-59).

O modelo adotado partia do pressuposto de que soluções subsidiadas deveriam ser evitadas
pois dariam margem à política clientelista; de que a capacidade administrativa do Estado era
menor do que a do setor privado e ainda, que a eficiência do sistema seria garantida pela
centralização normativa e a descentralização executiva (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 60-
64).

Em resumo, a mudança política de março de 1964 alterou a concepção da política habitacional


e promoveu uma profunda modificação no espaço urbano. No entanto,

“[n]ão se tratou de ruptura em relação às tendências anteriores: a ideologia


da casa própria se tornou absoluta, o mercado de produção de apartamentos
se ampliou para atender à classe média (consolidação do capital de promoção
imobiliária), /.../ o mercado de terras se ampliou graças ao crescimento do

30
sistema viário aberto para a circulação do automóvel. A escala dos
empreendimentos também mudou, implicando grande volume de recursos
investidos. A segregação espacial e a exclusão social se aprofundaram. O
problema da moradia se agravou” (MARICATO, 1997:49).

O sistema habitacional instalado tinha por objetivo coordenar a política habitacional e o


financiamento para saneamento; difundir a propriedade residencial, especialmente entre as
classes menos favorecidas; melhorar o padrão habitacional e do ambiente, bem como eliminar
as favelas; reduzir o preço da habitação pelo aumento da oferta, da economia de escala na
produção, do aumento da produtividade nas indústrias da construção civil e redução de
intermediários; melhorar as condições sanitárias da população; promover a redistribuição
regional dos investimentos; estimular a poupança privada e, consequentemente, o
investimento; aumentar a eficiência da aplicação dos recursos estaduais e municipais; gerar
empregos de modo a absorver a mão de obra não especializada; aumentar o investimento nas
indústrias da construção civil, material de construção e de bens de consumo duráveis,
escritórios de engenharia, planejamento, projetos e arquitetura para atenuar a crise econômica
e sanar crises localizadas de moradia; assim como criar pólos de desenvolvimento com a
conseqüente melhoria das condições de vida nas áreas rurais e promover a construção e a
aquisição da casa própria, especialmente pelas classes de menos renda (BOLAFFI, 1977: 48;
AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 60).

A provisão da habitação, via Estado, tinha dupla função: estimular a indústria da construção
civil, assim como, garantir a ordem institucional e, neste sentido, a idéia da casa própria
continuava a ser muito útil.

Havia interesse de impulsionar a conjuntura econômica e a indústria da construção civil


constituía-se, sem dúvida, num caminho neste sentido, pois era capaz de gerar novas
indústrias ligadas aos setores de produção de materiais e com isto, fixar um capital que, do
contrário, se bandearia para centros mais dinâmicos. Além disto, poderia absorver uma
significativa parcela da mão-de-obra sem qualificação profissional, sendo encarada também
como um estágio intermediário de formação e preparação para uma possível inserção dos
migrantes rurais na indústria (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 46).

Por outro lado, frente à mobilização popular, defendia-se a idéia de que uma alternativa para
evitar que as reivindicações fossem organizadas em bases revolucionárias, era o Estado
responder aos anseios populares. Considerando ainda o cerceamento das liberdades vigente
naquele momento, era necessário ocupar os vazios deixados com o fechamento político. Foi
dentro deste contexto que surgiu novamente a idéia de que a casa própria poderia ser um fator
de legitimação política e instrumento para manter a estabilidade social e política na medida
em que se estaria criando “aliados desta ordem”, os novos “proprietários de imóveis”
(BOLAFFI, 1977 e 1983; AZEVEDO e ANDRADE, 1982; VALLADARES, 1983 e 1985;
MARICATO, 1987).

Os argumentos para a criação de um órgão específico para lidar com a questão da moradia
popular apareciam, portanto, centrados novamente na necessidade do novo governo
demonstrar sua sensibilidade frente aos problemas do povo que, no entender dos donos do
poder, estava órfão, e assim, neutralizar a massa de trabalhadores e moradores das favelas,
vista como uma ameaça à ordem geral.

Na verdade, a população beneficiária das políticas habitacionais continuava a ser encarada


dentro de uma perspectiva negativa, isto é, era vista como migrantes que não possuíam as

31
qualificações e o preparo necessários para a vida urbana e para se integrarem à cidade e
porisso mesmo, eram marginalizadas. De acordo com as autoridades da época, a mudança
para a cidade havia destruído os laços de solidariedade e assim, esses migrantes tornavam-se
marginais em potencial; eram massas desassistidas, socialmente ressentidas e desprovidas de
lideranças autênticas. Seria, portanto, papel do Estado frente a essa população, “recuperá-la
para a civilização” através de programas sociais, dentre os quais se destacava a habitação.

Inicialmente, os investimentos se fariam de forma acentuada, até que a demanda reprimida


fosse atendida e depois, de forma atenuada, mas permanente, para o atendimento das
demandas vegetativas e de reposição.

A política do BNH estava voltada para 3 faixas do mercado: popular que compreendia
famílias inicialmente com renda entre 1 a 3 salários mínimos e que foi ampliada
posteriormente para 1 a 5 salários mínimos; econômico, voltado para famílias com renda de 3
a 6 salários mínimos e médio, atendendo a famílias com renda mínima de 6 salários mínimos.

Cada um desses mercados era viabilizado por agentes e fontes específicas de recursos. O
atendimento aos mercados popular e econômico acontecia através das agências estatais,
Companhias Estaduais de Habitação – COHABs e empresas privadas de construção, tendo
como fonte de recursos o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, ou seja, a
poupança compulsória. O mercado médio era atendido através de agentes privados do sistema
(agentes financeiros, promotores e construtores) e seus recursos eram provenientes da
poupança voluntária, isto é, caderneta de poupança e letras imobiliárias.

Nos mercados voltados para a população de baixa renda, mercados popular e econômico, o
Estado se associava ao setor privado na construção das moradias. Já no mercado de renda
média, o Estado tinha o papel de regulador, controlador do financiamento e promotor das
condições para investimento dos agentes do mercado.

O Banco Nacional da Habitação

“centralizou, a nível federal, todo o sistema de captação e gestão de recursos,


definição de programas e prioridades, cabendo aos governos locais uma
participação subordinada das políticas, através, principalmente, das
Companhias Estaduais de Habitação (COHABs). /.../ Essa descentralização
relativa /.../ chegou também a alguns municípios” (CARDOSO, 2000).

AZEVEDO e ANDRADE (1982: 66-76) argumentam que, sob o comando do BNH,


estabeleceu-se a divisão de trabalho. No que se refere à captação de recursos, ao BNH cabia
conseguí-los junto ao FGTS e às sociedades de crédito imobiliário, associações de poupança e
empréstimo, enquanto que competia às caixas econômicas, buscar recursos junto à poupança
voluntária de letras imobiliárias e cadernetas de poupança.

No que se refere à produção de moradias, a construção dos conjuntos habitacionais ficou sob
domínio exclusivo do setor privado, enquanto ficaram sob a responsabilidade do Estado
estabelecer as regras para a sua consecução, ou seja, definir as condições de acesso à
habitação através de decisões sobre exigências de renda familiar, prazos, juros e sistema de
amortização; regular o mercado, credenciando instituições para atuar como agentes e
determinando os índices da remuneração da poupança voluntária e prover e avalizar os
recursos para os empreendimentos (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 64-65).

32
A provisão da moradia dentro do mercado popular acontecia mediante a articulação entre a
Prefeitura, COHAB e/ou empreiteira. As Prefeituras eram responsáveis pela urbanização dos
terrenos, compreendendo acesso rodoviário, arruamento, colocação de meio-fio e infra-
estrutura; esses terrenos eram doados pelo poder público local ou adquiridos no mercado
pela COHAB; a construção dos conjuntos podia ser feita através de administração direta ou
via empreiteiras escolhidas através de licitação pública, sendo esta última forma a mais
adotada. As COHABs eram responsáveis pela fiscalização da obra e liberação das parcelas do
financiamento de acordo com o andamento dos trabalhos (AZEVEDO e ANDRADE, 1982:
89).

“Embora tivesse fortes limitações quanto à capacidade decisória e iniciativa,


esse modelo permitiu que os governos locais criassem instrumentos,
instituições e capacidade técnico-administrativa que, posteriormente viriam a
ser a base para uma política local autônoma voltada para a provisão da
moradia popular” (ALMEIDA, 1995, apud CARDOSO, 2000).

Quando o BNH foi criado, teve um capital integralizado de 1 bilhão de cruzeiros antigos que
seria acrescido do recolhimento compulsório de 1,0% do salário de todos os trabalhadores
brasileiros abrangidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.

Depois de 1967, os recursos do BNH passaram a se originar da poupança compulsória do


FGTS que deveria financiar os mercados popular e econômico, e da poupança voluntária
constituída de letras imobiliárias e das cadernetas de poupança que formavam o SBPE para o
mercado médio. Já em 1975, os recursos da poupança ultrapassavam os do FGTS, tornando o
BNH menos dependente da poupança compulsória (FINEP-GAP, 1985: 90).

Os critérios de aplicação desses recursos públicos destinados ao setor habitacional foram


estabelecidos pela Lei n.º 4.380 de 31.08.64 que criou o BNH e que também previa que a
partir do terceiro ano de sua aplicação, eles poderiam ser alterados, desde de que mantida a
prioridade de atendimento da população de baixa renda.

Se aplicados por entidades de economia mista, no mínimo 70,0% dos recursos deveriam ser
aplicados em moradia de valor inferior a 70 vezes o maior salário mínimo do país; 15,0%
poderiam ser aplicados em moradias cujo valor estivesse entre 200 e 300 vezes o maior
salário mínimo, vetando a aplicação em habitações com valor superior a 300 vezes o maior
salário mínimo.

Se os recursos fossem aplicados pela iniciativa privada, os critérios definidos para a aplicação
dos recursos eram os seguintes: no mínimo 60,0% dos recursos em moradias com valor
inferior a 100 vezes o maior salário mínimo; 20,0% em moradias com valor menor que 250
vezes o maior salário mínimo, sendo vetada a aplicação em moradias de valor superior a 400
vezes o maior salário mínimo do país.

Apesar destas regras, MARICATO (1997: 49) aponta que as definições sobre os
financiamentos, tanto das moradias, como das inúmeras obras de infra-estrutura urbana e de
saneamento básico tiveram forte influência dos empresários da área de incorporação
imobiliária e da indústria de construção. O fato é que, já no final dos anos 60, era possível
constatar que a maior parte dos recursos havia beneficiado as classes média e alta, justamente
aquelas que menos necessitavam mas que podiam pagar as prestações estabelecidas, enquanto
que a parcela mais pobre da população dispunha de uma oferta de moradias menor e tinha
dificuldade para honrar o compromisso assumido frente ao BNH.

33
Na tentativa de reverter o quadro de distorção observado quanto à aplicação dos recursos e
eliminar o déficit habitacional dos grupos de menor renda, a partir de 1973, foram instituídos
alguns programas: (a) o Plano Nacional de Habitação Popular – PLANHAB, voltado para a
construção de moradias que, apesar da decisão de investir esforços e recursos na construção
de 1 milhão de moradias, concretizou poucos resultados nos dez anos subsequentes: 17.717
unidades em 1973, 12.651 em 1974, tendo ultrapassado a marca das 100 mil unidades apenas
em 1980 (FINEP-GAP, 1985: 92); (b) o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados –
PROFILURB (1975), dirigido para famílias com renda de até 5 salários mínimos, que deveria
fornecer condições de saneamento e infra-estrutura básica, reservando ao mutuário a
responsabilidade de construir sua habitação; (c) o Programa de Financiamento de Aquisição
de Materiais de Construção – FICAM (1977) que buscava consolidar a auto-construção
enquanto alternativa aos programas convencionais; e (d) o Programa de Erradicação de Sub-
habitações – PROMORAR (1979), direcionado especificamente para a população de menor
renda e cujo objetivo era acabar com as sub-habitações destituídas de condições mínimas de
serviços e salubridade, através da construção de outras habitações, do estímulo ao
desenvolvimento comunitário e do apoio à melhoria de infra-estrutura urbana. Foi o único
programa que atuou no próprio espaço onde se localizavam as sub-habitações, propiciando a
permanência das populações beneficiadas nas áreas já habitadas.

Outro grave problema enfrentado foi o alto índice de inadimplência, efeito da correção
monetária na capacidade de pagamento das prestações. Apesar do prazo de pagamento ser de
25 anos e das taxas de juros serem relativamente baixas (1,0% a 3,0% ao mês), o esquema de
pagamento e de reajuste das prestações e do saldo devedor provocaram índices elevados de
inadimplência, chegando a 42,0% dos mutuários.

Diante disto, foi criado o Plano de Equivalência Salarial, através do qual o saldo devedor era
ajustado trimestralmente, mas as prestações mensais eram corrigidas anualmente, por ocasião
do reajuste do salário da categoria profissional.

Com isto, o mutuário passou a poder escolher entre dois planos de reajuste das prestações: o
Plano A, cujo valor da prestação acompanhava a elevação do salário mínimo, sua alteração
sendo efetuada após 2 meses de sua fixação e o Plano B, cujo reajuste era trimestral e se dava
no 1º dia de cada trimestre civil. Entretanto, como os salários eram reajustados com índices
abaixo dos da inflação, o percentual de inadimplência continuou a crescer. De acordo com
MARICATO (1987: 45), “nas COHABs, em 1974, 67% dos mutuários estavam com as
prestações em atraso, sendo que 30% tinha mais de 3 meses de atraso.”

Segundo AZEVEDO e ANDRADE (1982: 94-98), eles foram decorrentes não do processo de
seleção, mas: (a) da concentração de renda que impossibilitava a população de baixa renda de
arcar com as prestações; (b) do plano de reajuste do saldo devedor trimestral e baseado na
Unidade Padrão de Capital - UPC cujos índices, apesar de menores que a inflação, eram
maiores que os reajustes do salário mínimo; (c) da não implantação da infra-estrutura exigida
para o funcionamento dos conjuntos, o que desestimulava os mutuários a fazerem grandes
sacrifícios para manter em dia suas prestações; (d) da depreciação da força de trabalho; (e) da
expectativa por parte do trabalhador de comportamento paternalista do Estado; (f) da
incompreensão por parte dos mutuários dos mecanismos de reajuste das prestações e do saldo
devedor; (g) da pressão de grupo quando grande número deixava de pagar; e (h) da má
qualidade das construções a que o BNH sempre se eximia de assumir a responsabilidade.

34
Assim, as respostas da população para a dificuldade de pagamento foram expressas em termos
da suspensão dos pagamentos das prestações e do abandono dos conjuntos, o que significava
abandonar o sonho de construir moradia popular em moldes empresariais. Tendo em vista a
situação do mercado privado, as casas da COHAB passaram a ser valorizadas, criando-se
assim uma alternativa para a inadimplência, isto é, vender/“passar a casa” ou alugá-la, passou
a ser uma saída (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 100; VALLADARES, 1978: 13-19).

Na verdade, a política do BNH trazia em seu bojo conflitos difíceis de serem resolvidos.
Havia uma oposição clara entre as metas sociais e a mecânica de atuação que estava permeada
pela racionalidade econômico-administrativa de tipo empresarial. Tratava-se de um banco o
que implicava em retorno/remuneração do capital aplicado. Como conseqüência, os
financiamentos concedidos previam mecanismo para compensar a inflação – a correção
monetária que reajustava prestações e saldos devedores por índices correspondentes às taxas
de inflação. A estratificação do mercado por faixa de renda e as exigências de remuneração do
capital investido, o afastavam dos objetivos sociais pois não permitiam que famílias de baixa
renda pudessem se beneficiar do sistema (AZEVEDO e ANDRADE (1982: 60-63).

Em resumo, havia um impasse a ser resolvido, pois se, de um lado a correção monetária das
prestações e dos saldos devedores impedia a descapitalização progressiva do BNH,
supostamente evitava favoritismo e reduzia os riscos de corrupção, de outro, não permitia o
acesso das famílias de baixa renda ao sistema. E a prova disto foi a alta taxa de inadimplência
apontada acima.

Diante dos índices de inadimplência observados e da falta de recursos, o BNH foi


reestruturado, passando a banco de segunda linha vinculado ao Ministério do Interior, isto é,
sendo transformado em apenas um repassador de recursos aos agentes que se
responsabilizavam pelas operações realizadas (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 77).

A observação corrente sobre os mecanismos criados é de que eles excluíam as famílias de


menores rendas e, mesmo as modificações e ajustes posteriores, como a criação do Plano de
Correção Monetária e Plano de Equivalência Salarial, não conseguiram diminuir as prestações
pois ainda incorporavam a taxa de administração do agente promotor e a parcela de seguros, o
que significava um custo excessivo quando se tratava de famílias de baixa renda. Na
realidade, muitos dos ajustes feitos eram concessões a uma racionalidade empresarial que,
muitas vezes promoviam altas nas prestações. Como compensação ao mercado popular,
dilatou-se o prazo de pagamento e reduziram-se as taxas de juros.

Apesar dos índices de reajuste ficarem inferiores à inflação e ao reajuste do salário, a clientela
das COHABs mudou e as Companhias passaram a atender a faixa entre 3 e 5 salários
mínimos, empregados do setor terciário especializado e operários qualificados. A seleção dos
mutuários também passou a ser mais rigorosa com relação à renda, reforçando o caráter
excludente do sistema. Na verdade, o volume de investimentos beneficiou o mercado médio
em detrimento do popular (AZEVEDO e ANDRADE, 1982: 92).

Em termos das soluções espaciais adotadas, os conjuntos construídos pelo BNH são em geral
descritos como padronizados, pouco criativos e impessoais, onde usuários eram tratados como
“clientes invisíveis” e homogêneos e onde não era considerada a possibilidade de
interferência do morador. Além de ruas iguais, era exigência nesses conjuntos habitacionais, a
adoção de projetos padrão de casa para quaisquer terrenos, não importando suas caraterísticas
físicas (FINEP-GAP, 1985: 90).

35
Por outro lado, a busca do barateamento do custo final da unidade habitacional para melhor
adequá-lo à faixa de renda a que se destinava foi realizada através da localização na periferia
mais afastada sem infra-estrutura, onde os terrenos eram mais baratos, da redução da área
construída e da qualidade dos acabamentos. O inventário realizado pelo FINEP-GAP (1985)
ilustra tal redução comparando conjuntos de várias épocas. Por exemplo, no Conjunto de
Antares no Rio de Janeiro, as moradias tinham 19,53m2, nas Vilas Kennedy, Aliança e
Esperança, as moradias eram de 5 tipos diferentes e sua área variava entre 30,00 e 47,00m2 e
nos conjuntos dos IAP‟s tinham cerca de 45,00m2 (FINEP-GAP, 1985: 92).

As conseqüências disto se fizeram rapidamente visíveis. A localização dos conjuntos na


periferia, fora da área atingida pelos serviços públicos, criou sérios problemas tanto para seus
moradores como para as prefeituras que passaram a ter que atender a demanda por serviços
básicos como água, esgoto, transporte, educação e saúde, abastecimento etc. Este aspecto
somado ao tamanho cada vez maior desses conjuntos, passou a impactar a própria direção da
expansão urbana e intervir diretamente em toda a programação municipal (FINEP-GAP,
1985: 90-92). Daí a necessidade do governo prever ações para neutralizar tais problemas
como o financiamento de Planos de Desenvolvimento Integrado.

No âmbito das favelas, no Rio de Janeiro, durante a década de 60, o BNH viabilizou a linha
de atuação do governo municipal iniciada em 1962 e que, como mencionado anteriormente,
consistia na política de erradicação de favelas com a construção de vilas populares na
periferia distante da cidade para abrigar população favelada.

Esta atitude estava em perfeita concordância com a posição autoritária e repressiva mantida
pelo governo federal naquela época. Ajustava-se também à visão de que essa população
disputava espaço com as classes média e alta e que as favelas se constituíam num
desequilíbrio quanto ao uso do solo pois, grande parte delas estava em áreas de valor superior
ao seu uso efetivo e representavam um empecilho para programas de planejamento urbano.
Eram percebidas também como focos de violência e marginalidade.

Segundo o FINEP-GAP (1985: 94), exemplos típicos da política de erradicação de favelas no


Rio de Janeiro podem ser observados na ação da Coordenação da Habitação de Interesse
Social na Área Metropolitana do Rio de Janeiro - CHISAM, órgão do Ministério do Interior
ligado diretamente ao BNH, criado em 1968 e que marcou um dos períodos mais intensos de
remoção de favelas.

Como já apontado, em meados dos anos 70, o BNH mudou de posição e lançou programas no
sentido do apoio à autoconstrução e da recuperação de sub-habitações, sem lançar mão de
soluções de remoção. A partir da década de 80, cresceu o número dessas iniciativas que
passaram também a surgir em alguns estados e municípios, mesmo sem o apoio do BNH e
incluíam desapropriações por interesse social, delimitação de áreas especiais, urbanização de
favelas, isto antes mesmo da Constituição de 1988 (FINEP-GAP, 1985:96).

Os estudos desenvolvidos sobre a produção durante a existência do BNH e as críticas ao SFH


e ao BNH são inúmeros. MARICATO (1995: 12-13) sumariza tais críticas apontando para a
centralização e rigidez nas decisões; a prioridade para a casa própria e a construção de novas
moradias ou casa pronta, desprezando toda a imensa produção autônoma; a repetição de
modelos pelas diferentes regiões do país sem levar em conta as diferenças ambientais e
culturais, fruto do modelo concentrador de decisão; o desprezo pela política urbana com

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localização inadequada dos conjuntos que passavam a funcionar como fomentador do
mercado fundiário especulativo, além de implicar em desperdício de recursos públicos
aplicados na excessiva extensão das redes de infra-estrutura; a falta de maior atenção com
relação aos projetos de arquitetura e de engenharia, resultando na predominância de conjuntos
fordistas, isolados, massificantes, homogêneos, construídos a longa distância do tecido
urbano, propiciando a manifestação das patologias próprias dos guetos, sem respeitar as
características dos terrenos e muitas vezes exigindo grandes movimentos de terra; a análise
fluida dos projetos, com pouco controle do desenvolvimento da obra e da qualidade do
produto.

Para AZEVEDO e ANDRADE (1982: 81), as maiores falhas da produção do BNH foram,
além do custo excessivo das moradias e das altas prestações, a inexistência de infra-estrutura
mínima, a má qualidade da construção que ocasionava rápida deterioração das casas e do
ambiente e a área cada vez mais reduzida dos lotes e das habitações, na tentativa de diminuir
os custos. Apesar de ter desenvolvido pesquisas com relação a materiais construtivos, com o
objetivo de baratear a construção, VARGAS (1979) chama atenção para o fato do BNH não
ter trabalhado a questão do desperdício, da produtividade e do resultante alto custo. Ou seja,
segundo o autor, não foi abordada a questão da gestão do canteiro e do processo de trabalho
calcado em relações profundamente arcaicas, o que seria um caminho para diminuir o custo
da moradia produzida, sem reduzir o espaço disponível ou baixar a qualidade construtiva.
Aliás, sobre isto BOLAFFI (1975: 52-53) argumenta que, apesar da construção em massa e
em série, não se sentiam os ganhos da produtividade a ela inerentes.

Ainda BOLAFFI (1975: 52) aponta como aspecto negativo do sistema, a cobrança das
prestações feita por agentes variados que retinham parte dos juros e o valor das prestações por
1 ano, o que significava uma magnitude de recursos injetados diretamente nos bancos
privados. Segundo o autor, apesar de todo discurso, o BNH gerou uma cadeia de negociatas
inescrupulosas, tendo em vista o poder repassado para as instituições responsáveis pela
construção. Esclarece ainda que 74,0% da receita de 1968 do FGTS haviam sido drenados
para o setor privado para alimentar o mecanismo da acumulação.

Sumarizando, este foi um período marcado pela expansão urbana propiciada pela introdução
do ônibus como meio de transporte coletivo que possibilitou a ampliação do mercado de
terras e a oferta de lotes na periferia. A produção popular de moradia ampliou-se através da
autoconstrução nos loteamentos periféricos e do crescimento das favelas. O Estado passou a
equacionar o problema da habitação popular. Interferiu diretamente nas favelas, inicialmente
no sentido da sua erradicação e mais tarde, de sua recuperação e urbanização. Criou também
organismos (IAPs, FCP e BNH/SFH) voltados para a produção e financiamento da casa
própria, modelo que se firmou a partir daí e, através do SFH, garantiu a expansão da forma
empresarial de produção de moradia.

3. O Estado “Neo-Liberal”

3.1. Período 1985-1994, Nova República

A partir de 1979 o Brasil entrou na crise econômica reflexo do (des)ajuste internacional.


Altas taxas de inflação, recessão e desemprego aprofundaram as desigualdades sociais
(MARICATO, 1995: 10). Esta situação se agravou progressivamente durante a década de 80 e
já ao final dela assistiu-se ao acirramento da exclusão sócio-espacial, à agudização da
pobreza, ao crescimento das populações de rua, favelas, violência, tráfico de drogas etc.,

37
situação esta potencializada pela reestruturação econômica que se traduzia pela perda de
renda e do trabalho estável e formal e pela ruptura dos laços sociais. Era a crise geral.

O final da década de 80 foi marcado, em termos políticos, pela redemocratização do país,


onde a Constituição de 1988 representa verdadeiro marco do período. A descentralização
político-administrativa instaurada tornou o Estado mais permeável aos interesses e às
reivindicações populares. Ao mesmo tempo, observou-se a retomada do processo de
mobilização política e a revalorização do jogo eleitoral com o fortalecimento das
organizações populares.

No que se refere à política habitacional, até início dos anos 80, apesar da ênfase dada pelo
governo militar à produção da casa própria, o principal meio de acesso da população de baixa
renda residente nas grandes cidades brasileiras à este tipo de moradia foi via loteamento
periférico. No entanto, no decorrer da década, houve um retraimento desta forma de produção
espacial, ocorrendo o incremento das ocupações e de novas alternativas ilegais de
comercialização da terra (LAGO e RIBEIRO, 1996: 42-43).

Segundo MARICATO (1996), um dos fatores que teriam contribuído para esta mudança teria
sido a promulgação da Lei Federal N.º 6.766, de 1979, que estabeleceu as regras para o
parcelamento do solo urbano. Esta autora considera que, “apesar da concepção embasada em
análise correta, [foi] o tipo de ação reguladora que acarretou significativa restrição da
oferta de moradias para a população trabalhadora” (MARICATO, 1996: 47). O loteamento
ilegal, situado na periferia urbana e desprovido de infra-estrutura, combinado à
autoconstrução da moradia foi a principal alternativa de habitação em São Paulo. A Lei
Lehman, como ficou conhecida, veio ao encontro da reivindicação dos movimentos de
moradores de loteamentos irregulares, criminalizando o loteador clandestino, exigindo a
execução de obras urbanísticas e de infra-estrutura, sob pena dos compradores poderem
interromper o pagamento das prestações para viabilizar sua execução pela municipalidade.

Na avaliação de MARICATO (1996), a lei contribuiu não só para fortalecer a mobilização


popular e a politização do direito de ação, mas

“também para o fortalecimento do mercado formal e para a segregação


ambiental, ao evitar que a terra urbana, bem cada vez mais escasso nas
metrópoles, fosse parcelada irregularmente (mercado informal) por causa de
exigências urbanísticas e burocráticas. /.../ A lei fechou esta alternativa que
está longe de satisfazer requisitos satisfatórios de qualidade ambiental, sem que
outra fosse aberta. Por outro lado, ela assegura que o estoque de terras ainda
existente fique submisso à produção capitalista formal. Esta envolve a
participação de diversos capitais /.../, ao passo que no parcelamento ilegal
participam apenas alguns personagens pré-modernos: o proprietário da terra e
o loteador, mais freqüentemente. O mercado também não é mais o mesmo
(massa de trabalhadores pobres), mas sim compradores com poder aquisitivo
para pagar o que a lei e uma melhor localização exigem” (MARICATO, 1996:
47-49).

No começo de 1985, quando se iniciou a Nova República, o quadro habitacional apresentava


um fraco desempenho social, índices de inadimplência bastante altos e baixa liquidez do SFH
que, atingido por forte crise fiscal, progressivamente diminuiu seus investimentos em
habitação e saneamento (MARICATO, 1995).

38
Naquele ano, foi criado o Grupo de Trabalho de Reformulação do SFH, composto por
representantes de vários segmentos da sociedade civil e coordenado pelo BNH. Este GT
promoveu amplo debate visando propor um encaminhamento para o problema, não logrando,
entretanto, chegar a uma proposta de consenso. Com o objetivo de atacar os problemas de
inadimplência e liquidez, após muita pressão e mobilização dos parlamentares e partidos
políticos, o governo decidiu oferecer uma forma adicional de reajuste das prestações. Os
mutuários que optassem pela correção semestral teriam um reajuste de 112,0% em suas
prestações, enquanto que os que preferissem permanecer na indexação anual, a correção
monetária seria plena, ou seja, de 246,3%. A proposta de reajuste de 112,0% correspondia às
reivindicações da Coordenação Nacional dos Mutuários e apenas uma minoria ficou com a
segunda alternativa.

Com isto, o SFH e as entidades de crédito imobiliário tiveram uma melhoria com a
diminuição dos índices de inadimplência, crescendo a liquidez do Sistema. Entretanto,
AZEVEDO (1996) chama atenção para o que denomina de “efeitos perversos” que daí
resultaram.

“Primeiramente ao conceder um subsídio desta magnitude aos mutuários, sem


nenhuma outra medida compensatória de receita, agravou-se substancialmente
o já existente déficit do SFH. Em segundo lugar, como a maioria dos mutuários
do então BNH era composta por famílias de renda média e alta, um subsídio
único para todas as faixas de financiamentos, na prática, converteu-se numa
política pública de redistribuição de renda às avessas. /.../

Apesar da retórica reformista, a política financeira das novas autoridades não


só aumentou consideravelmente o déficit do SFH, como o transformou em um
instrumento que beneficiou enormemente os mutuários das faixas mais altas”
(AZEVEDO, 1996: 80).

Paralelamente a essas alterações, as discussões sobre a reformulação do SFH continuavam.


Buscava-se um maior controle social sobre suas ações, sendo proposta a criação do Banco
Nacional de Desenvolvimento Urbano, com estrutura regionalizada e descentralizada.

Segundo MARICATO (1995), os aspectos positivos de todo este processo foram resultado da
ação dos trabalhadores que passaram a participar, via Central Única dos Trabalhadores - CUT,
do Conselho Curador do FGTS, o que permitiu conhecer o montante da sonegação do Fundo
feita por empresas privadas e a inadimplência dos seus devedores constituídos por empresas
privadas, instituições públicas e mutuários. A partir de 1989, foram tomadas as primeiras
ações para sanear e tornar transparente a gestão do fundo. Além disto, foi reduzido o prazo de
retenção dos recursos coletados pela rede bancária, “/.../ fonte de lucro financeiro privado,
subsidiado pelos trabalhadores, em período de altas de inflação” (MARICATO, 1995: 11-
12).

Porém, surpreendentemente, o governo optou por extinguir o BNH em 1986. Todo o seu
patrimônio foi repassado para a Caixa Econômica Federal – CEF que ficou subordinada ao
Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano - MHU, substituto do
Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU (MARICATO, 1995: 11).
De acordo com AZEVEDO (1996), a forma como se deu esta decisão para as entidades
envolvidas na reflexão e discussão sobre sua reformulação causou perplexidade pois “quase
nada se incorporou do controvertido processo de discussão em curso” (AZEVEDO, 1996:
80-81).

39
Por outro lado, a incorporação das atividades do BNH à CEF, um órgão financeiro que,
mesmo com objetivos sociais, possui características de um banco comercial, isto é, a busca de
equilíbrio financeiro, o retorno do capital aplicado etc., teve implicações diretas na forma de
tratamento da questão habitacional (AZEVEDO, 1996: 81).

A partir da extinção do BNH, entre 1986 e 1995, vários órgãos / ministérios se sucederam na
regência da política habitacional, o que pode ser considerado um indicativo da crise e da falta
de um rumo mais claro. Até 1985, o BNH esteva vinculado ao Ministério do Interior. Neste
ano foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente – MDU,
responsável pelas áreas de habitação, saneamento básico, desenvolvimento urbano e meio
ambiente. Em 1986, com a extinção do BNH e a transferência de suas atribuições para a CEF,
a área de habitação continuou competência do MDU, sua gestão sendo feita pela CEF, órgão
vinculado ao Ministério da Fazenda. Em março de 1987, o MDU foi transformado em
Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano - MHU e assumiu, além de
suas competências, a gestão das políticas de transportes urbanos e incorporou a CEF. Em
1988, o MHU foi transformado em Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social – MBES,
responsável pela política habitacional. O MBES foi extinto em 1989, sendo criada a Secretaria
Especial de Habitação e Ação Comunitária – SEAC, sob a competência do Ministério do
Interior. A CEF e as atividades financeiras do SFH passaram para o âmbito do Ministério da
Fazenda. Em 1990, foi criado o Ministério de Ação Social - MAS, logo em seguida
substituído pelo Ministério do Bem Estar Social - MBES onde ficaram as Secretarias
Nacionais de Habitação e de Saneamento (ARRETCHE, 1994 e 1996). Em 1995, as
Secretarias de Habitação e Saneamento passaram para a subordinação de uma nova secretaria,
a de Política Urbana no Ministério do Planejamento (MARICATO, 1995: 10-11).

Apesar dos discursos e das inúmeras mudanças ministeriais, a CEF manteve o comando da
política habitacional no país, pelo menos àquela vinculada ao SFH e gradativamente foi se
tornando mais subordinada às diretrizes da política econômica.

Em paralelo à trajetória percorrida para o fechamento do espaço institucional federal


responsável pela política habitacional, em 1988, foram também criadas medidas restritivas ao
acesso a créditos por parte das COHABs, reduzindo significativamente sua capacidade de
financiamento de moradias, que caiu de 113.389 casas populares em 1987, para 30.646
unidades no primeiro semestre de 1988. Por sua vez, a CEF, para se adaptar às novas regras,
criou normas que acabaram por canalizar para a iniciativa privada os créditos para a habitação
popular, além de diminuir a capacidade de estados e municípios de disciplinar a questão.
Além disto, os rígidos critérios de liberação de créditos, baseados na capacidade de
endividamento dos estados e municípios, resultaram na redução do escopo dos programas,
fazendo com que apenas os estados e municípios mais ricos tivessem acesso aos recursos.
Adicionalmente, essas regras e critérios contribuíram para que os programas gerenciados pela
CEF, devido ao modelo institucional adotado, beneficiassem basicamente a populações de
renda média (AZEVEDO, 1996; CARDOSO, 2000; ARRETCHE, 1996).

É verdade que, no âmbito das ações concretas voltadas para a população de baixa renda, a
partir da extinção do BNH, o governo federal empreendeu, via SEAC, algumas tentativas de
programas alternativos de habitação. Os programas implementados pela SEAC funcionavam
com verba orçamentária, a fundo perdido, e estavam voltados para o atendimento da
população com renda de até 3 salários mínimos que não tinha acesso aos programas
tradicionais e permitiam maior autonomia dos estados e municípios que deixavam de ser

40
meros executores. No entanto, de acordo com MARICATO (1995: 11), estes programas
foram extremamente assistencialistas, clientelistas, tiveram frágil acompanhamento técnico e
financeiro e não representaram um desastre maior porque os recursos a eles destinados foram
bastante reduzidos.

Em termos gerais, a atuação do Estado em nível federal neste período se caracterizou pela
adoção de mecanismos de financiamento com forte caráter regressivo e que davam margem a
manipulações políticas e clientelistas e ao favorecimento dos aliados do governo central
(CARDOSO, 2000), predominando a tendência do Estado privilegiar as camadas populares de
renda mais alta. Durante o governo Color (1990-1992), os gastos públicos foram cortados de
forma indiscriminada, a abertura da economia foi aumentada e tentou-se controlar a inflação
de forma drástica, retirando dinheiro de circulação através do confisco das contas correntes e
de aplicações financeiras de valores superiores a NCr$ 50.000,00 (cinqüenta cruzados novos),
isto é, tentava-se acabar com a inflação reduzindo a demanda interna. Em paralelo foram
iniciadas ações no sentido de desregular a economia e privatizar o setor estatal (TASCHNER,
1997: 45-48).

As análises sobre este período são unânimes ao caracterizá-lo como tendo banalizado a
política habitacional, dissociando-a das atividades de saneamento básico e desenvolvimento
urbano e transformando-a numa política distributiva vinculada ao Ministério da Ação Social.
Como no governo anterior, essa política tinha duas vertentes: os programas populares
convencionais voltados para a classe média e os alternativos, baseados na autoconstrução,
ambos alocados com base em critérios aleatórios (AZEVEDO, 1996; CARDOSO, 2000;
TASCHNER, 1997).

Em 1990, foi lançado o Programa de Ação Imediata para a Habitação – PAIH, de caráter
emergencial, voltado para famílias com renda de até 5 salários mínimos, que deveria financiar
em 180 dias cerca de 245 mil moradias, exclusivamente com recursos do FGTS. Este
programa tinha três vertentes: programa de moradias populares com unidades acabadas,
programa de lotes urbanizados, com ou sem cesta básica de materiais e programa de ação
municipal para habitação popular, com unidades acabadas e lotes urbanizados AZEVEDO,
1996: 85). Segundo AZEVEDO (1996), as avaliações do programa mostram que o mesmo
não atingiu as metas propostas e o restante dos programas criados no período são descritas
pelo mesmo autor como meras “maquiagens”, de efeito e legalidade duvidosos.

Em fins de 1991, foi instalada uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – CPMI para
apurar as irregularidades ocorridas na aplicação dos recursos do FGTS, entre 1990 e 1991. A
crise financeira causada por tais irregularidades impediu que nos dois anos seguintes fosse
feito qualquer tipo de aplicação com seus recursos.

O governo Itamar Franco (1992-1994) também pouco fez em termos de habitação. Priorizou a
conclusão das obras iniciadas no governo anterior com recursos do FGTS e criou os
programas Morar Município, destinado ao município de menor porte e Habitar Brasil, voltado
para os municípios com mais de 50 mil habitantes (1993), via MBES, com recursos
orçamentários e parceria com as prefeituras e os estados.

Eles objetivavam o atendimento de famílias com renda de até 3 salários mínimos que
estivessem vivendo em áreas sem condições mínimas de habitabilidade. Os recursos eram
repassados a fundo perdido e pretendiam inicialmente produção em larga escala,
descentralização e gestão popular. Para tanto, exigiam a formação de Conselho Estadual ou

41
Municipal de Bem-Estar Social e de um Fundo Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social
para onde os recursos destinados à habitação eram canalizados. Os Conselhos, viabilizariam a
gestão popular, pois, além de membros indicados pelo governo, teriam representantes da
sociedade civil.

Os projetos podiam prever a construção de moradias, urbanização de favelas, produção de


lotes urbanizados e melhorias habitacionais. No primeiro caso, as moradias deviam ser
construídas em regime de „ajuda mútua‟ ou „auto-ajuda‟ com a assessoria técnica do estado ou
município.

Estes programas têm sido avaliados como exemplos que demonstram que a política
habitacional federal até 1995, não havia se consolidado. Apesar de apresentarem algumas
inovações positivas, especificamente a criação do Fundo e dos Conselhos, aliás propostas
contidas na Constituição de 1988, possuíam vários constrangimentos. AZEVEDO (1996: 87-
89) destaca que, mesmo propondo a descentralização, continham uma excessiva
padronização, inadequada frente à diversidade de realidades encontradas entre os municípios
e estados brasileiros, além do fato de nunca ter sido criado tanto o Fundo Federal, como o
Conselho Federal.

3.2. Período 1995 em diante, Governo Fernando Henrique Cardoso

A administração Fernando Henrique Cardoso (a partir de 1995) propunha a discussão da


questão da habitação integrada à política urbana e à política de saneamento ambiental. Foram
lançados pela CEF alguns programas a serem implementados através de estados e municípios,
para enfrentar o problema da habitação que progressivamente se agravava. O Pró-Moradia,
destinado a atender a população de baixa renda residente em área de risco, visava apoiar o
poder público no desenvolvimento de ações integradas e articuladas com outras políticas
setoriais. Sua meta seria atender 433 mil famílias e gerar 335 mil empregos no período 1995-
1999, com recursos do FGTS, complementados por uma contrapartida mínima do órgão
público parceiro de 5,0% a 21,25% do valor do investimento. O programa Conclusão de
Empreendimentos Habitacionais tinha por objetivo recuperar e/ou concluir investimentos já
realizados com recursos do FGTS e construir unidades habitacionais em terrenos adquiridos
com recursos do fundo. Destinava-se a famílias com renda de 1 a 12 salários mínimos e os
proponentes deveriam participar com de 5,0% a 30,0% do valor do investimento. A meta era
recuperar conjuntos habitacionais, beneficiando 108 mil famílias e construir unidades
habitacionais em 74 mil lotes.

Uma outra linha de programas da CEF estava voltada para as pessoas físicas, o que
representava uma inovação. A proposta era a concessão de crédito diretamente ao comprador,
ao invés de crédito ao produtor o que, além de possibilitar a negociação de preço, permitiria
movimentar também o mercado de imóveis usados. O Crédito Direto ao Cidadão tinha o
objetivo de proporcionar melhores condições de moradia para famílias com renda de 1 até 12
salários mínimos, sendo exigida uma participação mínima obrigatória do beneficiário de 5,0%
do valor do investimento. Poderia ser financiada a compra dos materiais de construção
(CRED-MAC) e a aquisição do imóvel (CRED-CASA). Além disto, havia as Cartas de
Crédito destinadas a financiar habitações novas, usadas, reformas ou lotes urbanizados para
famílias com renda de 1 a 12 salários mínimos (CEF, 1996).

A esse respeito TASCHNER (1997) comenta que “o governo colocando o financiamento nas
mãos do comprador, espera[va] que este exer[cesse] poder de barganha e o preço cai[sse]. Se

42
o setor de construção civil não fosse oligopolizado, isto poderia suceder. Não parece
possível. Pelo contrário, injetando-se dinheiro no mercado, exist[iria] grande chance dos
preços subirem” (TASCHNER, 1997:64).

Apesar das tentativas, esses programas têm produzido efeitos reduzidos frente à magnitude do
problema. Na verdade, quaisquer que sejam as avaliações sobre o período BNH, o fato é que
sua extinção e

“a crise do Sistema Financeiro da Habitação criou um vácuo, na esfera


federal, com relação às políticas habitacionais, num processo de
„desarticulação progressiva da instância federal‟, com fragmentação
institucional, perda de capacidade decisória e redução significativa dos
recursos disponibilizados para investimento na área” (CARDOSO, 2000).

Nos anos 70, com o BNH e o SFH, havia se consolidado um novo padrão de produção do
espaço habitacional

“e a expansão da incorporação imobiliária como forma empresarial de


produção da moradia. O pequeno especulador, ator urbano espalhado por
todas as camadas sociais, ced[eu] lugar na dinâmica de construção do espaço
construído à grande empresa imobiliária. /.../ O SFH consolid[ou] a instável
figura do incorporador, surgida nos anos 40, cuja ação era até então limitada
pelas dificuldades decorrentes da inexistência de um mecanismo capaz de
centralizar poupanças para financiar os empreendimentos.

/.../

Algumas empresas imobiliárias já existentes conhecer[am] um extraordinário


crescimento e inúmeras outras [foram] criadas. Começ[ou] a ocorrer um
processo de diferenciação interna do setor, surgindo um segmento
oligopolizado que pass[ou] a controlar uma fatia do mercado (e um bom
pedaço da cidade), outro competitivo e um terceiro formado por micro e
pequenos incorporadores. A dinâmica construtiva empresarial concentr[ou]-se
e renov[ou] intensamente os núcleos urbanos, elitizando e segregando estas
áreas das grandes e médias cidades, especialmente as capitais” (LAGO e
RIBEIRO, 1996: 42).

Em resumo, a partir da segunda metade da década de 80, a dinâmica de estruturação urbana e


a produção empresarial modificaram-se. O financiamento imobiliário passou a depender
fortemente dos recursos próprios dos compradores, estreitando-se ainda mais o mercado
daquela população que podia pagar por isto.

No caso do Rio de Janeiro,

“a elitização do mercado residencial de ponta e a emergência da produção


empresarial em áreas restritas da periferia tiveram como contrapartida a
difusão das ocupações ilegais por todo o tecido urbano da metrópole. A
crescente informalizarão da produção da moradia para os setores de baixa
renda se deu através da periferização das favelas e, mesmo, da densificação
das já existentes.

Três fatores contribuíram para a retomada do crescimento das favelas na


década de 1980. O primeiro, e talvez o de maior impacto, foi retração do

43
„padrão periférico‟ de crescimento metropolitano, caracterizado pela produção
extensiva de lotes populares que durante a trinta anos gerou oportunidades de
acesso à casa-própria para amplos segmentos sociais de baixa renda. Inflação,
achatamento salarial, instabilidade no emprego e encarecimento da terra
levaram ao colapso a produção „descapitalizada‟ de loteamentos na periferia
do Rio de Janeiro. O segundo fator foi o enorme aumento do contingente de
pessoas pobres. /.../ Por último, as transformações, a partir das eleições
estaduais de 1982, no quadro político do Estado do Rio de Janeiro marcaram o
início de um período de legitimação das favelas por parte do poder público,
reduzindo as barreiras para novas ocupações e para a expansão das já
existentes” (LAGO, 2000: 214).

Em paralelo a todas essas mudanças, a partir do ano de 1988, ampliaram-se as condições de


autonomia e de iniciativas locais (estaduais ou municipais) na definição de agendas e na
implementação das políticas habitacionais, com a promulgação da nova Constituição Federal.
Sua proposta estava apoiada na idéia básica da função social da cidade, posicionando-se
contra a hegemonia da propriedade privada do solo urbano e compreendendo a cidade como
produto histórico e fruto do trabalho coletivo (RIBEIRO, 1990: 14).

Com base nestas idéias, a emenda popular apresentou um arcabouço legal e jurídico para o
tratamento da questão urbana, habitacional e fundiária. Conceitos como a função social da
cidade e da propriedade privada e instrumentos como o usucapião urbano, desapropriação por
interesse social, foram introduzidos na Constituição Federal, visando facilitar o acesso à terra
e, portanto, à habitação.

A importância da figura do Plano Diretor foi recuperada. Ele passou a ser o canal através do
qual cidades com mais de 20 mil habitantes deveriam concretizar o ideário contido na
Constituição, devendo “constituir-se de regras básicas que articul[assem] a ação dos agentes
públicos e privados que produzem o espaço urbano” (ROLNIK e SOMECH, 1990: 27).

Dispondo do aparato legal necessário e frente à desestruturação do aparato nacional de


provisão de habitação popular, à ausência de uma política nacional efetiva e, ainda, à
indefinição oficial quanto à provisão de moradia, apareceram experiências locais, de caráter
redistributivos e de gestão democrática da cidade, cujo caráter e abrangência variam.

Algumas dessas experiências haviam surgido ainda no início da década de 80 mas, foi com a
nova Constituição e o próprio desmonte do aparato federal que elas tomaram impulso. Por
exemplo, o tema regularização fundiária de assentamentos espontâneos / favelas começou a
aparecer em termos de ações do poder público, ainda que em termos pontuais.6

Na verdade, progressivamente a discussão que desde a década de 70 se desenvolvia nos meios


acadêmicos sobre a possibilidade e a necessidade de se dar um tratamento diferente às favelas,
reconhecendo-as como um efetivo estoque de moradias, ainda que com deficiências de
habitabilidade, começou a permear algumas ações públicas locais.

6
Em 1984, foi apresentado no I Seminário de Desenho Urbano no Brasil, a experiência realizada pela Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, através do Programa de Regulamentação de Favelas. No Estado do Rio de Janeiro
foi criada, também em meados da década de 80, a Comissão Extraordinária de Assuntos Fundiários, ligada à
Secretaria de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, mais tarde transformada em Secretaria Extraordinária. Além
deles, em 1983, foram criadas as Zonas de Especial Interesse Social, em Recife, visando a regularização
fundiária das favelas existentes até aquela data.

44
Por outro lado, Leis Orgânicas e Planos Diretores que expressavam o repensar de diretrizes
gerais da política urbana, foram aprovadas na primeira metade da década de 90, em diversas
cidades, entre elas o Rio de Janeiro, Niterói e São Gonçalo, onde estão situados os objetos de
estudo empírico desta Tese. As propostas neles contidas estavam voltadas para reverter o
modelo urbano concentrador, onde predominava a lógica capitalista de segregação espacial e
a apropriação privada dos investimentos públicos. Além disto, em alguns municípios,
inclusive nos três citados, foram criados canais institucionais para viabilizar a participação
popular na gestão urbana.

Entretanto, para parte desses municípios, a elaboração e aprovação da Lei Orgânica e do


Plano Diretor com caráter mais distributivo e permeado pela busca de justiça social, não
garantiu a implementação dessas propostas. Em Niterói e São Gonçalo, elas não se
desdobraram em uma atuação concreta significativa, resultando, no máximo, em ações
pontuais e isoladas, muito semelhantes às desenvolvidas ainda nas décadas de 60.

O caso do Rio de Janeiro está inserido entre aqueles em que se assiste, na dinâmica da nova
ordem mundial norteada predominantemente pelo poder do capital, o acirramento da analogia
entre cidade e empresa e a “transformação e/ou deslocamento da administração urbana em
direção ao seu crescente empresariamento /.../” (BIENENSTEIN, 2000: 146-147).

Lá, o Plano Diretor, resultado de discussões e debates amplos, passou a ser considerado como
instrumento “estático”, sendo substituído por ações pontuais e planos específicos. De
qualquer forma, o município, em paralelo a uma gestão marcadamente de cunho empresarial,
criou a Secretaria Municipal de Habitação com uma proposta diversificada de tratamento da
questão habitacional que inclui a construção de moradias, urbanização de favelas 7,
recuperação e aproveitamento de cortiços e casas de cômodos e regularização fundiária de
loteamentos periféricos e favelas.

Neste Capítulo discutiu-se o papel desempenhado pelos agentes modeladores do espaço


habitacional popular. Ficou claro que os agentes privados têm priorizado a atuação voltada
para as classes de maior renda, apenas produzindo moradia popular quando recebiam
incentivos como na época da produção rentista ou quando o Estado disponibilizava recursos,
principalmente durante a vigência do SFH/BNH.

O Estado, por outro lado, tem atuado diretamente, promovendo a construção de habitação ou
indiretamente, através da legislação reguladora. No entanto, também seus resultados são
insignificantes frente à demanda existente. “Combinando investimento público com ação
reguladora, o Estado garant[iu] a estruturação de um mercado imobiliário capitalista para
uma parcela da população, ao passo que para a maioria resta[va] as opções das favelas, dos
cortiços ou do loteamento ilegal, na periferia sem urbanização, de todas as metrópoles”
(MARICATO, 1995: 45-46).

Na verdade, a própria população tem suprido suas necessidades de moradia, através das
favelas e da autoconstrução em loteamentos periféricos, modelando parte significativa da

7
O Programa Favela-Bairro, cuja idéia era promover, não só melhorias em termos de saneamento básico,
sistema viário, mas a integração desses assentamentos à cidade oficial. Apesar da grande visibilidade, o
Programa tem sido alvo de algumas críticas: poucos resultados apresentados, tanto em termos do montante de
recursos aplicados como em termos do número de comunidades atendidas; falta de participação da população
nos projetos, os transformado em pacotes prontos, apresentados à população que os aceita passivamente e não
abordar a questão fundiária.

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cidade e compondo um estoque expressivo de moradias, ainda que ilegal e com graves
problemas que precisam ser resolvidos.

Neste sentido, o papel do Estado é fundamental. Apesar de, em nível federal, a questão da
habitação ter perdido importância, o nível local vem assumindo destaque com novas propostas
de tratamento da questão. Na verdade, houve um processo de descentralização e
municipalização das políticas habitacionais, o que permite viabilizar “uma maior integração
entre as políticas de provisão de moradias e as políticas fundiárias e de controle do uso e
ocupação do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eficácia/eficiência “
(CARDOSO, 2000).

São alternativas inovadoras que buscam reverter o processo de exclusão e democratizar o


poder público, freqüentemente incorporando a participação da população na gestão urbana,
assunto que é abordado no próximo capítulo desta Tese.

46