Anda di halaman 1dari 102

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/299455325

Pembaruan Birokrasi

Book · January 2010

CITATIONS READS
0 1,078

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

News paper articles View project

Education Reform in Indonesia View project

All content following this page was uploaded by Tatang Muttaqin on 28 March 2016.

The user has requested enhancement of the downloaded file.


Daftar Isi iii

Daftar Isi
BAB - I : PENDAHULUAN Halaman
1. Latar Belakang Permasalahan I-1
1.1 Birokrasi melanjutkan akar permasalahan yang akut I-1
1.2 Permasalahan birokrasi dengan aparaturnya I-4
1.3 Persinggungan dalam aspek-aspek permasalahan
I-8
birokrasi
1.4 Prioritas pembaruan sistem kepegawaian dan
I-9
penggajian serta dukungan penegakan hukum
2. Identifikasi Permasalahan I-17
2.1 Sistem Kepegawaian I-17
2.2 Sistem Penggajian I-18
2.3 Penegakan Hukum I-19
3. Tujuan dan Kegunaan Penulisan I-19
3.1 Tujuan Penulisan I-19
3.2 Kegunaan Penulisan I-19
4. Metode Penulisan I-20
5. Model Permasalahan I-21

BAB - II : KERANGKA KONSEPTUAL Halaman


1. Konsep Birokrasi & Aparatur Negara II-1
1.1 Definisi Birokrasi II-5
1.2 Perkembangan Birokrasi di Indonesia II-1
1.3 Definisi Aparatur Negara II-8
2. Konsep Penggajian (Kompensasi) II-13
2.1 Definisi Penggajian (Kompensasi) II-13
2.2 Unsur-unsur Penggajian (Kompensasi) II-16
2.3 Pendekatan dalam Penyusunan Sistem Penggajian II-18
3. Konsep Pembaruan (Restrukturisasi) II-19
4. Sistem Merit dalam Berbagai Teori II-26
4.1 Konsep Kinerja II-26
4.2 Definisi Beban Kerja dan Analisis Jabatan II-33
4.3 Konsep Carrot & Stick atau Kecukupan dan Hukuman II-46

Pembaruan Birokrasi
iv Daftar Isi

BAB - III : PERMASALAHAN PENELITIAN Halaman


1. Permasalahan Korupsi di Birokrasi III-1
2. Restrukturisasi Sistem Kepegawaian III-5
2.1 Permasalahan Manajemen Kepegawaian III-5
2.2 Permasalahan antara Jabatan Karir dengan Jabatan
III-9
Politik
3. Restrukturisasi Sistem Penggajian III-10
3.1 Peningkatan Gaji sebagai Prioritas Perbaikan
III-10
Kesejahteraan Aparatur Negara
3.2 Peningkatan Gaji sebagai Potensi dan Alat
III-15
Pendukung Pemberantasan Korupsi
3.3 Pandangan Kritis tentang Peningkatan Gaji Tidak
Berbanding Lurus dengan Penguatan Kinerja III-16
Aparatur Negara
3.4 Analisis Kebijakan tentang Gaji Aparatur Negara
III-18
(Evaluasi PP No.11 Tahun 2003)

BAB - IV : PEMBAHASAN PERMASALAHAN Halaman


1. Pilihan Restrukturisasi Sistem Kepegawaian IV-1
1.1 Penyusunan sistem kinerja yang efisien dan efektif IV-1
2. Pilihan Restrukturisasi Sistem Penggajian IV-6
2.1 Alternatif Restrukturisasi Sistem Penggajian IV-6
2.2 Alternatif Moderat-Realistis (Kenaikan Gaji) IV-11
2.3 Alternatif Ideal (Rasionalisasi & Kompensasi) IV-19
2.4 Peningkatan Gaji dan Target Pemberantasan Korupsi IV-24
3. Pilihan Pembiayaan untuk Restrukturisasi Sistem
IV-26
Penggajian dan Rasionalisasi
4. Penerapan Hukum (Law Enforcement) terhadap
IV-30
Perilaku Penyimpangan Aparatur Negara
5. Pencapaian Tata Pemerintahan yang Baik (Good
IV-35
Governance)

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi v

DAFTAR KOTAK & TABEL Halaman


Kotak
Program Pengawasan Aparatur Negara yang
Kotak 1.1 I-4
masih belum terasa dampak kinerjanya
Kotak 1.2 Keterangan Jumlah Pegawai Negeri Sipil I-11
Kotak 1.3 Keterangan Perbandingan Penggajian PNS
I-14
dengan Pegawai Swasta
Kotak 1.4 Keterangan Beberapa Hasil Riset tentang
I-15
Rendahnya Kinerja Birokrasi
Kotak 1.5 Peringkat dan Laporan Tindak Korupsi di
I-15
Indonesia
Kotak 2.1 Pertimbangan dalam meningkatkan gaji antara
II-25
sektor swasta dengan pemerintahan
Kotak 4.1 Perkiraan Kantor Menpan tentang PNS yang
IV-21
tidak produktif
Kotak 4.2 Kisah koruptor Cina disuntik Mati IV-35

Tabel
Tabel 1.1 Data Pegawai Negeri Sipil Dirinci Menurut Jenis
Kepegawaian dan Golongan Keadaan I-10
Desember 2003
Tabel 3.1 Beberapa Tim Pemberantasan Korupsi dan III-3
Hasil Penanganannya
Tabel 4.1 Klasifikasi Jabatan PNS IV-5
Tabel 4.2 Penggajian PT. Jasa Marga (pada tingkat IV-9
jabatan tertentu)
Tabel 4.3 Perbandingan Peraturan Gaji Pegawai Negeri IV-11
Sipil (PGPS)
Tabel 4.4 Usulan Peningkatan Gaji (Moderat-Realistis) IV-16
(Berdasarkan Golongan)
Tabel 4.5 Usulan Peningkatan Gaji (Moderat-Realistis) IV-17
(Pusat dan Daerah)
Tabel 4.6 Kenaikan Gaji PNS (Menurut Jabatan) IV-18
Tabel 4.7 Jumlah Personil TNI dan Polri dan Peningkatan IV-19
Penggajian
Tabel 4.8 Penggelapan Pajak Tahun 2003 IV-28
Tabel 4.9 Potensi Perikanan Indonesia IV-29
Tabel 4.10 Jumlah uang yang disia-siakan setiap tahunnya IV-30
Tabel 4.11 Produk Peraturan yang berkaitan dengan IV-31
Perilaku Penyimpangan Aparatur Negara

Pembaruan Birokrasi
vi Daftar Isi

Bab – I
Pendahuluan

“Pembaruan birokrasi harus mampu menciptakan


efek yang mendorong perubahan pada semua
bidang lainnya.”

1. Latar Belakang Permasalahan

1.1. Birokrasi melanjutkan akar permasalahan yang akut

Catatan panjang sejarah bangsa ini tidak pernah tertinggal


dengan tema diskusi yang selalu hangat dibicarakan dari zaman ke
zaman yakni upaya memperbarui birokrasi i . Perubahan birokrasi
dibentuk melalui proses sejarah yang panjang sejak masa kerajaan.
Sampai bangsa ini berada dalam status “terjajah” oleh bangsa lain,
birokrasi memainkan perannya sebagai mesin pelaksana
pemerintahan ala penjajah, baik periode jajahan Belanda hingga
pendudukan Jepang. Di zaman kolonial Belanda upaya
memperbarui birokrasi dilakukan secara pragmatis yakni membuat
sistem birokrasi modern yang legal rasional (dikenal dengan istilah
beambtenstaat ii ). Hanya saja sistem ini diperuntukkan bagi
hubungan pemerintah kolonial dengan aparatur birokrasinya
(disebut pangreh praja iii ). Sedangkan struktur birokrasinya –
khususnya yang mengatur hubungan pangreh praja dengan
masyarakat pribumi– masih menerapkan sistem patrimonial iv .

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi vii

Budaya ini diyakini sebagai tradisi yang membuat birokrasi tidak


mampu menjawab kebutuhan obyektif dan tantangan masa depan
bangsa.

Setelah masa penjajahan usai dan memasuki babak awal


kemerdekaan, birokrasi menjadi aset penting dalam pembentukan
karakter bangsa yang baru merdeka. Kemudian terus berlanjut
sampai bangsa ini masuk ke dalam babak pembangunan yang
diklaim sebagai orde baru, yang merevisi orde lama. Masa orde
baru terbilang yang paling awet menata perkembangan birokrasi –
lebih kurang 30 tahun– dengan ”berhasil” menciptakan ”mesin
politik” yang handal dalam menyokong stabilitas pembangunan.
Masa ini mencatat karakter tersendiri bagi sosok birokrasi
Indonesia dengan masih mewariskan nilai-nilai tradisional
peninggalan masa lampau yang melekat dan menjadi praktik
kebiasaan dalam penyelenggaraan berbangsa dan bernegara.v

Orde baru menata birokrasi yang disesuaikan dengan pilihan


pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan
stabilitas politik. Dominasi patrimonial dalam tubuh birokrasi
menimbulkan fenomena besarnya kekuasaan birokrasi terhadap
lembaga-lembaga negara dan infrastruktur politik dan ekonomi
lainnya yang dikenal sebagai model bureaucratic polity vi
(diartikan sebagai ”masyarakat politik birokratik” atau ”negara
birokratis”). Upaya modernisasi birokrasi dilakukan dengan
memposisikan kaum teknokratvii di panggung politik dan birokrasi.
Tetapi sesuai dengan fungsinya sebagai teknokrat, persepsi mereka
tentang modernisasi juga sangat bersifat teknokratis. Persepsi ini
melahirkan implikasi yang sangat luas terhadap konsentrasi
kekuasaan di tangan birokrasi apalagi ditunjang dengan lingkungan
budaya patrimonialistik. Gaya kerja birokrasi terpola dari keinginan

Pembaruan Birokrasi
viii Daftar Isi

kekuasaan dan menjadikan birokrasi teralienasi dalam kondisi


obyektifnya di tengah-tengah masyarakat hingga menjadi elitis.

Permasalahan akut di tubuh birokrasi terletak pada tradisi dari


akar historis pembentukannya. Meskipun birokrasi dijadikan
kekuatan utama dalam fungsi-fungsi penyelenggaraan
pemerintahan modern, sifat aristokratik atau patrimonialistik
(kultur pangreh praja) yang menganggap diri aparatur sebagai
‘raja’ masih melekat. viii Keinginan menjadikan birokrasi yang
berkarakteristik modern dan legal rasional ternyata masih
memadukan tradisi aristokrat yang berakar dalam sejarah. Kesan
aristokrat ini ditunjukkan dengan sikap yang berorientasi ke atas,
loyalitas ritual yang seringkali bersifat pribadi, pengadaan upacara-
upacara untuk mengukuhkan kesetiaan, corak hubungan patron-
client yang mewarnai hubungan atasan-bawahan, kesadaran
prestise dan status yang amat kuat, budaya panutan yang
membayangi konsep partisipasi modern, pengaruh mistik dalam
pengambilan keputusan, dan sebagainya.ix Sifat ini berlanjut pada
hal pelaksanaan tugas, pengangkatan jabatan, dan penjenjangan
karir ataupun posisi aparatur yang sepenuhnya tergantung kepada
hubungan pribadi aparatur dengan atasannya yang dianggap ‘raja’.

Hingga masa yang diklaim sebagai “orde reformasi” (1998),


birokrasi masih menyisakan berbagai permasalahan masa lalu yang
akut dan tidak kunjung selesai. Walaupun upaya pembaruan selalu
disebut-sebut terhadap mesin kerja pemerintah ini, tidak sedikit
masalah yang hingga ini lebih dianggap ”pepesan kosong” dari
kebijakan pemerintah (Lihat Kotak 1.1). Untuk memulai program-
program pembaruan kiranya sangat penting menilik kembali akar
permasalahan yang sudah akut tersebut.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi ix

Kotak .1.1

Salah satu program pembangunan nasional (UU No. 25 Tahun 2000) yang
masih belum terasa dampak kinerjanya yakni Program Pengawasan
Aparatur Negara. Indikator kinerja dari program ini tertuang dalam matriks
kebijakan bidang politik, yaitu :
1. Menurunnya persentase korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) yang
terjadi di lingkungan aparatur negara,
2. Menurunnya jumlah keseluruhan uang/kekayaan negara yang
terindikasi Tindak Pidana Korupsi (TPK),
3. Meningkatnya penyelesaian tindak lanjut kasus-kasus yang berindikasi
KKN,
4. Meningkatnya partisipasi masyarakat dalam menginformasikan tentang
kinerja dan tindakan KKN di lingkungan aparatur negara,
5. Menurunnya persentase jumlah PNS yang terlibat KKN,
6. Meningkatnya persentase instansi pemerintah yang melaksanakan
akuntabilitas kinerjanya (akuntabilitas kinerja instansi pemerintah,
AKIP),
7. Meningkatnya persentase instansi pemerintah pusat dan daerah yang
dinilai akuntabel,
8. Meningkatnya jumlah daftar kekayaan pejabat negara dan pejabat
pemerintah yang diperiksa.

1.2. Permasalahan birokasi dengan aparaturnya

Sejumlah catatan permasalahan yang berkembang dari akar


permasalahannya adalah masalah yang tidak jauh berbeda hingga
kini. Kultur birokrasi yang dianggap negatif masih berdiam di
semua jenis organisasi birokrasi, antara lain di instansi yang
menjalankan fungsi pelayanan, fungi pembuatan kebijakan, fungsi
pengaturan, dan fungsi penegakan kebijakan. Bukan saja instansi di
lingkup pusat tetapi juga di daerah propinsi, kabupaten dan kota.
Bahkan dengan penerapan otonomi daerah, kecenderungan
penyimpangan banyak terjadi di lingkup pemerintah daerah.

Pembaruan Birokrasi
x Daftar Isi

Sudah terlalu banyak masukan baik berupa saran atau kritik


terhadap pembaruan birokrasi khususnya di masa orde baru
berlangsung. Sebagian kecil telah mengalami perbaikan, namun
sebagian yang jauh lebih besar masih bertahan hingga saat ini.
Bahkan buruknya birokrasi diakui oleh kepala pemerintahan itu
sendiri seperti yang pernah diungkap ke publik oleh Presiden
Megawati (11/02/2004) hingga dirasakan membuat keresahan
dalam penyelenggaraan pemerintahnya. Efek resah bisa terjadi
karena banyak pejabat tidak mau turun ke lapangan. Para pejabat
hanya mau melaporkan hal-hal yang baik-baik saja dan sebaliknya
menutup-nutupi hal buruk.

Fakta ini mengundang pertanyaan besar apakah betul pembaruan


birokrasi adalah salah satu kunci permasalahan besar bangsa. Butuh
penjelasan yang panjang atas hal tersebut karena sesungguhnya
hampir semua proses kehidupan manusia harus bersentuhan dengan
sejumlah ‘loket’ birokrasi. Berbagai masalah yang sering
tersampaikan di media massa maupun dalam ruang-ruang diskusi
perlu diidentifikasi agar memudahkan memilih prioritas dalam
program-program pembaruannya.

Dari catatan permasalahan yang ada secara garis besarnya bisa


dikelompokkan dalam tiga bagian, yakni yang menyangkut aspek
kelembagaan (organisasi), ketatalaksanaan (manajemen), dan
sumber daya manusia (aparatur).x

Aspek Kelembagaan/Organisasi.
Dalam aspek ini masalah yang menjadi sorotan publik dan
kalangan birokrasi meliputi:
(1) Struktur dan fungsi birokrasi yang tumpang tindih. Kondisi
ini menandakan tugas pokok, fungsi, dan kewenangan
pemerintahan terjadi penumpukan (overlapping), tidak

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xi

terkoordinasi (crossing) di beberapa instansi dan struktur


mengalami kegemukan (obese);
(2) Tidaknya adanya pembatasan jabatan politik dan jabatan
birokrasi. Salah satu hal yang mendasari hal ini yakni adanya
ambiguitas birokrasi dan celah hukum dalam pengaturan
jabatan karir yang berstatus PNS dan yang berdasarkan
pertimbangan politik.
(3) Rendahnya kualitas pelayanan unit-unit pemerintahan.
Kualitas pelayanan yang rendah terjadi pada pelayanan
terhadap masyarakat atau publik (pelayanan eksternal)
maupun pelayanan antarinstansi (pelayanan internal). Kinerja
aparatur dalam soal pelayanan menjadi sorotan dan
mempunyai penilaian yang rendah. Rendahnya kualitas
pelayanan terhadap publik menandakan tidak jelasnya fungsi-
fungsi yang harus dilaksanakan oleh pemerintah terhadap
masyarakat;
(4) Proses politik yang tidak transparan dan akuntabel dalam
pembuatan kebijakan yang menyentuh aspek kelembagaan.
Proses politik yang demikian akan menghasilkan keputusan
politik yang tidak sejalan dengan langkah-langkah
pembaruan birokrasi;
(5) Kurangnya prioritas pendanaan untuk melakukan pembaruan
bidang kelembagaan. Banyaknya langkah pembaruan yang
perlu diprioritaskan membutuhkan persiapan dana yang besar
dan pertimbangan yang matang dalam soal pendanaannya
khususnya yang menyangkut restrukturisasi sistem
kepegawaian dan sistem penggajian.

Aspek Ketatalaksanaan/Manajemen.
Aspek ini menyumbang permasalahan antara lain:

Pembaruan Birokrasi
xii Daftar Isi

(1) Rekrutmen tidak sesuai dengan prosedur dan kebutuhan. Hal


ini ditunjukkan karena tidak adanya semacam kelayakan dan
kepatutan kebutuhan pegawai di unit-unit kerja;
(2) Indikator kinerja yang tidak terukur dan pelaksanaan tugas
tidak berorientasi kinerja. Hal ini ditunjukkan dengan tidak
adanya pengumuman kinerja untuk setiap unit kerja sehingga
tidak ada umpan balik untuk perbaikan kinerja;
(3) Kurangnya pengawasan dan pengendalian antarpegawai di
internal unit kerja atau dari unit kerja yang menjalankan tugas
pengawasan dan pengendalian. Hal ini ditunjukkan dengan
tidak adanya/tidak diterapkannya mekanisme ganjaran dan
hukuman;
(4) Tidak atau kurang memanfaatkan teknologi informasi. Hal ini
ditunjukkan dengan tidak adanya informasi yang memadai
atau tidak dipergunakan sebagaimana mestinya;
(5) Adanya ego yang kuat antar unit kerja kuat dan menjadikan
kendala dalam membentuk sinergi;
(6) Adanya tindak korupsi, kolusi dan nepotisme dalam
manajemen birokrasi. Korupsi menjadi praktik rutin di tubuh
birokrasi.

Aspek Sumber Daya Manusia (Aparatur).


Aspek ini menyoroti permasalahan yang berfokus pada:
(1) Kesenjangan kesejahteraan aparatur. Hal ini berpotensi selalu
muncul dan berkembang karena manusia akan memiliki
resistensi terhadap kenyataan atas faktor penggajian yang
tidak sesuai dengan kebutuhannya atau terpenuhinya
kebutuhan hidup layak (hidup minimum) dari jumlah
minimal anggota keluarganya. Disamping itu tugas dan beban
kerja menuntut konsentrasi dan penyelesaian secara cepat dan
baik.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xiii

(2) Sistem rekrutmen dan karir yang tidak jelas. Hal ini
diperlukan perbaikan terhadap sistem rekrutmen dan
penjenjangannya yang cenderung mengabaikan kualifikasi
atas dasar sistem merit (kepantasan/kepatutan). Akibat hal ini
bisa menyebabkan etos kerja, profesionalitas, dan integritas
rendah;

(3) Disiplin dan pelanggaran. Hal ini dipandang sering terjadi


karena tidak adanya code of conduct yang mampu
meningkatkan disiplin dan mengurangi pelanggaran;

1.3. Persinggungan dalam aspek-aspek permasalahan birokrasi

Banyaknya permasalahan yang menggayuti birokrasi perlu


dijadikan keseriusan dalam penanganannya. Pembaruannya perlu
dilakukan secara sistematis agar menghasilkan dampak yang
signifikan dan mampu mengendalikan efek krisis dari
penanganannya. Dari sekian permasalahan ada beberapa masalah
yang menjadi persinggungan (irisan) dari tiga kelompok aspek
permasalahan di atas.

Dari aspek kelembagaan, bobot lebih masalah terurai dalam


persoalan stuktur dan fungsi birokrasi yang tumpang tindih
menimbulkan ekses kinerja lembaga rendah. Aspek
ketatalaksanaan memberi bobot masalah dari kelanjutan
permasalahan di aspek kelembagaan yakni berhubungan dengan
kinerja yang membutukan rencana kerja/tugas dan indikator kerja
yang jelas dan perlunya sistem reward & punishment atau carrot &
stick, dan potensi ”KKN” (korupsi, kolusi, nepotisme) dalam
manajemen birokrasi dapat dicegah. Sedangkan aspek SDM
berbobot pada sistem kesejahteraan yang selaras dengan sistem

Pembaruan Birokrasi
xiv Daftar Isi

rekrutmen dan karir hingga bisa meningkatkan profesionalitas


dengan mengantisipasi kemungkinan pelanggaran serta
memberikan kedisiplinan atau hukuman bagi pelaku pelanggaran.

Bobot masalah dari ketiga aspek tersebut bermuara kepada


gugus permasalahan yang menyangkut (1) kepegawaian secara
sistem (tugas pokok, fungsi, wewenang dan kinerja pegawai, dan
tindak “KKN”) dan (2) penggajian secara sistem (kesejahteraan,
karir, profesionalitas dan potensi “KKN”).

1.4. Prioritas pembaruan sistem kepegawaian dan penggajian


serta dukungan penegakan hukum

Dari berbagai diskursus yang berkembang, nampaknya belum


sepenuhnya mengarah pada upaya menuntaskan persoalan
mendasar mengenai berbagai permasalahan internal dan eksternal
aparatur negara. Justru yang semakin berkembang lebih banyak
‘gugatan’ dan ‘keluhan’ baik dari PNS sendiri tentang
kesejahteraannya maupun dari publik tentang pelayanannya.
Permasalahan birokrasi dan aparaturnya tidak dapat dilepaskan dari
sistem kepegawaian dan penggajian. Sistem kepegawaian
dimaksud adalah segala hal yang menyangkut manajemen
kepegawaian dan berimplikasi pada terbentuknya kinerja yang
efisien dan efektif dan anti tindak korupsi. xi Sedangkan sistem
penggajian menyangkut komponen kesejahteraan pegawai sebagai
faktor yang berimplikasi pada terciptanya kinerja yang baik dan
mampu menghindari potensi korupsi.

Dalam sistem kepegawaian dan penggajian, hal yang harus


dicermati adalah kenyataan jumlah aparatur negara (khususnya
pegawai negeri sipil) (Lihat Tabel 1.1) (Lihat Kotak 1.2) tidak sebanding

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xv

dengan kualitas kinerja yang dilakukannya, baik kinerja internal


antarinstansi pemerintahan (negara) maupun terhadap publik.

Tabel 1.1: Data Pegawai Negeri Sipil Dirinci Menurut Jenis Kepegawaian dan
Golongan Keadaan Desember 2003
Golongan
No. Jenis Kepegawaian Jumlah %
I % II % III % IV %
1 PNS Pusat 23.082 2,7 288.164 34,3 455.607 54,2 73.154 8,7 840.007 23,0
a. PNS Pusat 22.272 2,73 279.746 34,25 443.142 54,26 71.575 8,76 816.735 23,06
b. PNS Pusat Dpb pada Instansi lain 66 4,67 554 39,24 613 43,41 179 12,68 1.412 0,04
c. PNS Pusat Dpk pada Instansi lain 78 2,17 879 24,48 1.592 44,35 1.041 29,00 3.590 0,10
d. PNS Pusat Dpb pada BUMN/Badan lain 450 9,85 2.197 48,11 1.778 38,93 142 3,11 4.567 0,13
e. PNS Pusat Dpk pada BUMN/Badan lain 216 1,58 4.788 34,94 8.482 61,90 217 1,58 13.703 0,39
2 PNS Daerah Propinsi 6.964 2,2 90.553 29,1 186.459 59,9 27.071 8,7 311.047 8,5
a. PNS Daerah Propinsi 6.928 2,25 90.080 29,19 184.535 59,80 27.024 8,76 308.567 8,71
b. PNS Pusat Dpb pada Pemda Propinsi 0,00 11 23,40 21 44,68 15 31,91 47 0,00
c. PNS Pusat Dpk pada Pemda Propinsi 28 1,32 401 18,87 1.689 79,48 7 0,33 2.125 0,06
d. PNS Daerah Propinsi Dpb pd Instansi lain 3 7,32 15 36,59 18 43,90 5 12,20 41 0,00
e. PNS Daerah Propinsi Dpk pd Instansi lain 5 1,95 43 16,73 191 74,32 18 7,00 257 0,01
f. PNS Daerah Prop Dpb pd BUMD/Badan lain 0,00 3 37,50 4 50,00 1 12,50 8 0,00
g. PNS Daerah Prop Dpk pd BUMD/Badan lain 0,00 0,00 1 50,00 1 50,00 2 0,00
3 PNS Daerah Kab/Kota 58.790 2,4 602.293 24,1 1.487.219 59,6 348.649 14,0 2.496.951 68,4
a. PNS Daerah Kabupaten/Kota 58.585 2,35 599.099 24,07 1.482.996 59,59 348.092 13,99 2.488.772 70,27
b. PNS Pusat Dpb pada Pemda Kab/Kota 0,00 75 42,86 85 48,57 15 8,57 175 0,00
c. PNS Pusat Dpk pada Pemda Kab/Kota 8 0,11 2.854 40,57 3.706 52,69 466 6,62 7.034 0,20
d. PNS Daerah Kab/Kota Dpb pd Instansi lain 0,00 5 18,52 19 70,37 3 11,11 27 0,00
e. PNS Daerah Kab/Kota Dpk pd Instansi lain 3 1,02 35 11,95 199 67,92 56 19,11 293 0,01
f. PNS Daerah Kab/Kota Dpb pd BUMD/Bdn lain 33 7,43 210 47,30 189 42,57 12 2,70 444 0,01
g. PNS Daerah Kab/Kota Dpk pd BUMD/Bdn lain 1 2,17 15 32,61 25 54,35 5 10,87 46 0,00
h. Titipan/Mengungsi/Lainnya 160 100,00 0,00 0,00 0,00 160 0,00
Jumlah 88.836 2,4 981.010 26,9 2.129.285 58,4 448.874 12,3 3.648.005 100,0

Pembaruan Birokrasi
xvi Daftar Isi

Kotak 1.2

Jumlah Pegawai Negeri Sipil pada 1 Juli 2002 sebanyak 3.832.086 dan
hasil PUPNS, keadaan Desember 2003 sebanyak 3.648.005. Jumlah ini
telah mengalami proses pendataan ulang yang berlangsung sejak 1 Juli
2003. Sebelum PUPNS berlangsung, BKN melakukan rekonsiliasi data
yang ada di BKN Pusat dengan di instansi pusat dan Badan Kepegawaian
Daerah (BKD) seluruh Indonesia. Saat rekonsiliasi, data menunjukkan
jumlah PNS 3.795.685. Jumlah tersebut jauh lebih besar dari yang pernah
dipublikasikan sebesar 4 juta orang. Dari rekonsiliasi saja terdapat 109.291
PNS yang status kepegawaiannya tidak jelas.

Dilihat dari segi jumlahnya, aparatur birokrasi berjumlah 1,8%


dari jumlah penduduk lebih kurang 200 juta atau berbanding 1:55.
Meski tidak membuat perbandingan jumlah pegawai di daerah
(propinsi dan kabupaten/kota), ukuran 1,8% seharusnya mampu
mendongkrak kinerja yang efisien dan efektif. Kenyataannya justru
ironis, banyaknya gedung departemen, Lembaga Pemerintah Non
Departemen (LPND) serta gedung-gedung pemerintah lainnya
bukanlah pertanda berbobotnya aktivitas di dalamnya. Seringkali
bisa diamati aparatur yang tidak bekerja atau bekerja sangat lamban.
Fakta ini hampir pasti dijumpai kesehariannya manakala
berkunjung ke gedung-gedung tersebut. Dengan banyaknya gedung
berikut fasilitas pemerintahan lainnya apakah sebanding dengan
beban kerja dan kualitas kinerjanya.

Pembaruan sistem kepegawaian yang baik membutuhkan proses


audit terhadap struktur organisasi, jumlah personalia, hubungan
kerja, rentang kendali, dan sistem pengambilan keputusan dan
sebagainya. Hasil audit akan sangat mendukung dalam
menciptakan manajemen kepegawaian yang berdampak pada
kinerja individu (good individual performance) dan kinerja

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xvii

lembaga yang baik (good institutional performance). Membentuk


kinerja yang baik didukung oleh analisis beban kerja dan
kemampuan kerja yang dituangkan dalam perangkat fungsi. Fungsi
inilah yang menjadi dasar menentukan struktur berikut komposisi
personalianya yang efisien dan efektif. Strategi pembentukan
seperti ini dengan sendirinya mampu menciptakan hubungan kerja,
rentang kendali dan sistem pengambilan keputusan yang efisien
dan efektif. Sistem pengawasan yang ada di setiap unit pun
memiliki jarak dan daya pantau yang terkendali sehingga potensi
penyimpangan dan tindak korupsi bisa dihindari.

Sedangkan dalam perbaikan sistem penggajian, faktor internal


dalam masalah birokrasi juga harus dipahami sebagai suatu yang
persistent melekat menjadi kultur kehidupan, misalnya kebiasaan
hanya akan bekerja dengan baik jika diberikan sejumlah materi
(stimulus) atau orientasi pencapaian utamanya adalah jabatan
ketimbang prestasi dan dedikasi. Pada sisi lainnya semua ini bisa
beralasan sebagai upaya mencari tambahan gaji dalam rangka
memenuhi kebutuhan pokok yang tidak terjangkau dengan gaji
pokok dan tunjangan. Gaji (penggajian) rendah seringkali menjadi
alasan yang di’vonis mati’ dari kinerja aparatur yang rendah. Klaim
semacam ini menjadi perolokan di kalangan aparatur, seolah
sebagai persamaan nasib ‘tidak berdayanya’ diri aparatur dalam hal
kesejahteraan. Persepsi seperti ini membuat setiap aparatur
cenderung bersikap permisif terhadap kemungkinan setiap aparatur
untuk ‘kreatif’ menelusuri berbagai jalan yang bisa menghasilkan
keuntungan dan menopang kelayakan hidupnya termasuk
kemungkinan melakukan tindak korupsi. Alasan pemberikan
‘sangsi’ atau “stick” atas berbagai pelanggaran yang diperbuat
aparatur atau akibat ketidakprofesionalannya, tidak jarang
terkalahkan oleh fakta klasik tidak adanya “reward” atau “carrot”
yang layak.

Pembaruan Birokrasi
xviii Daftar Isi

Perbaikan sistem penggajian harus dijadikan sebagai faktor


pengungkit yang bisa memberi efek perbaikan sistem kepegawaian
secara menyeluruh. Atas alasan tersebut langkah perbaikan sistem
penggajian harus dilandasi dengan pertimbangan:
a. sebagai upaya perbaikan kesejahteraan yang digunakan untuk
kesejahteraan bidang ekonomi (materil), rohani (spirituil), sosial
dan pendidikan;
b. sebagai upaya menghargai usaha bekerja manusia atas dasar
keahlian (skill) yang tinggi dalam rangka memberikan kinerja
yang terbaik;
c. sebagai upaya memberikan batasan standar terhadap keinginan
manusia yang ingin mencari keuntungan maksimal melalui
tindakan korupsi.
d. sebagai upaya mendorong pengembangan sistem kepegawaian
yang profesional, akuntabel, dan anti korupsi.

Kesejahteraan adalah ukuran kehidupan yang sangat nyata,


mudah diukur dan dibandingkan. Gaji dan tunjangan (kompensasi)
adalah komponen ukurannya. Kenyataan rendahnya penggajian
(gaji dan tunjangan) pegawai negeri dengan pegawai swasta pada
beberapa level tertentu menjadi permasalahan kinerja aparatur yang
rendah (Lihat Kotak 1.3).

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xix

Kotak 1.3

Perbandingan penggajian (gaji dan tunjangan) antara pegawai negeri (sipil)


dengan swasta dapat dilihat dari penelitian yang dilakukan BKN. Hasil
penelitian (BKN, 2001) menjelaskan bahwa standar gaji sebagaimana diatur
dalam PP No.26 Tahun 2001 (gaji terendah yang diterima PNS Rp.500.000,-
dan tertinggi Rp.1.500.000,-, jumlah ini tidak jauh berbeda sedikit dari PP
No.11 Tahun 2003 dengan gaji terendah yang diterima PNS Rp.575.000,- dan
tertinggi Rp.1.800.000,-) dipandang masih memunculkan keluhan PNS
tentang kompensasi yang mereka terima dengan alasan: pertama, jika
dibandingkan dengan swasta, gaji PNS baru 20-30 persen, dengan gaji
seperti itu tidak mungkin PNS dapat meningkatkan produktivitas dan
mengembangkan birokrasi yang profesional. Kedua, sistem penggajian PNS
tidak membedakan orang berdasarkan kompetensi, profesi dan tanggung
jawabnya. Lihat Restrukturisasi Sistem Kompensasi Pegawai Negeri Sipil,
BKN, hal.3, 2001.

Sejumlah pertimbangan yang menguatkan perlunya diberikan


standar yang sama antara pegawai swasta dan negeri atau yang
melemahkan memang patut dicermatkan. Pertimbangan yang
menguatkan tersebut yakni:
a. Esensi dari fungsi birokrasi yang mengelola sektor publik
(pemerintahan) sebagai sektor vital kehidupan manusia.
b. Kecenderungan politisasi terhadap birokrasi oleh kepentingan
politik penguasa.
c. Kecenderungan untuk membebaskan diri dari tindakan korupsi.

Sedangkan faktor yang melemahkannya dari pertimbangan


meningkatkan gaji pegawai negeri yaitu :
a. Asumsi bahwa kualitas kinerja birokrasi berpredikat buruk
terhadap publik (Lihat Kotak 1.4) xii;
b. Asumsi bahwa birokrasi akan selalu melakukan korupsi
betapapun tingginya gaji dinaikkan (Lihat Kotak 1.5)xiii;

Pembaruan Birokrasi
xx Daftar Isi

c. Birokrasi memiliki dimensi yang berbeda antara lain, (1)


keuangannya bersumber dari anggaran negara (sebagian
besarnya dari pajak) berbeda dengan swasta yang bersumber
dari modal perusahaan, (2) organisasinya bertujuan memberikan
pelayanan (baik kepada publik maupun antarinstansi) berbeda
dengan swasta yang mencari profit perusahaan, (3) stuktur dan
fungsinya relatif sama berbeda dengan swasta yang beragam
karena disesuaikan dengan jenis usahanya.

Kotak 1.4

Kualitas kinerja birokrasi yang dinilai rendah banyak dilansir dalam berbagai
hasil riset. Berikut beberapa hasil riset tersebut :
- Hasil survai Political and Economic Risk Consultancy (PERC)
menunjukkan kualitas birokrasi tetap berada dalam skors terburuk
bersama dengan Vietnam dan India. Jika dibandingkan dengan Indonesia,
pada awalnya Vietnam dan India termasuk yang terlambat menjalankan
agenda pembangunan dan banyak mengambil keunggulan dari Indonesia.
- Institute for Management Development (IMD) dalam The World
Competitiveness Yearbook mengolongkan indeks competitiveness
birokrasi Indonesia di kelompok terendah. Penilaian tersebut didasarkan
pada empat faktor utama, yaitu: kinerja ekonomi, efisiensi pemerintah,
efisiensi usaha dan infrastruktur.
- Penelitian PSKK-UGM Tahun 2002 menunjukkan kinerja aparatur yang
rendah dan berdampak pada kekecewan publik yang terhadap birokrasi.

Kotak 1.5

Asumsi masih akan berlangsungnya korupsi di birokrasi meski gaji aparatur


dinaikkan sangat tinggi, didasarkan pengalaman buruk akibat tindak korupsi
pejabat birokrasi dan pejabat politiknya. Bahkan dengan kebijakan
desentralisasi semakin memperluas korupsi di daerah yang disebut sebagai
‘desentralisasi korupsi’. Riset membuktikan bahwa Indonesia berada pada
tingkatan papan atas peringkat korupsi di dunia:
bersambung…

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxi

sambungan…

- Skor korupsi di Asia yang dilansir asiarisk.com menunjukkan di tahun


2001 posisi Indonesia semakin terpuruk setelah Vietnam yang berada
posisi pertama terburuk.
- Transparency International, Oktober 2003 melansir Indeks Prestasi
Korupsi dan menempatkan Indonesia pada peringkat ke-6 sebagai negara
paling korup (urutan ke-96) dari 133 negara yang disurvei. Di Asia,
Indonesia peringkat ke-3 terkorup, posisi ini lebih baik dari Myanmar dan
Bangladesh. (Republika, 8 Oktober 2003)
- Hasil survei terhadap para pebisnis asing yang memiliki perusahaan di 13
negara Asia yang dikeluarkan Political and Economic Risk Consultancy
(PERC) menyatakan bahwa Indonesia masih berada di urutan teratas
sebagai negara paling korup di Asia. (Kompas, 29 Oktober 2003)
- Laporan BPK pada akhir Maret 2003 mengungkapkan dugaan adanya
penyimpangan sebesar Rp.456,4 triliun dalam tahun anggaran 2001 dan
2002. BPK juga menyebutkan, penyimpangan ketaatan dan ketertiban
dalam pengelolaan kekayaan negara secara kumulatif mencapai Rp.
24,648 triliun atau 31 persen dari jumlah total dana anggaran yang
diperiksa, yakni Rp.79,275 triliun. (Kompas, 29 Oktober 2003).
- Laporan survei World Economic Forum (WEF) 2003 menempatkan indeks
pertumbuhan daya saing Indonesia 2003-2004 berada pada posisi 73 dari
102 negara responden. Rendahnya pertumbuhan daya saing Indonesia
tersebut banyak dipengaruhi oleh tingkat korupsi yang cukup tinggi terjadi
di Indonesia dan birokrasi yang tidak efisien.

Sejumlah pertimbangan yang melandasi perbaikan sistem


penggajian (meningkatkan kesejahteraan aparatur) tersebut harus
dapat merombak sistem sebelumya yang dipandang ‘bermasalah’
khususnya mulai dari proses rekrutmen dan seleksi calon aparatur.
Pegawai yang lulus seleksi harus membuat perjanjian kerja dengan
bersedia bekerja baik dan digaji dengan standar keahlian yang
menyesuaikan dengan beban kerjanya. Unsur lain yang harus
masuk dalam penggajian adalah faktor harapan (expectation) akan
masa depan pegawai yang lebih baik (lihat Bab-2).

Pembaruan Birokrasi
xxii Daftar Isi

Perbaikan yang demikian ini diyakini akan memudahkan


penanggulangan tindak korupsi berlanjut. Tindakan pemberian
stick atau penghukuman keras terhadap pelaku tindak korupsi bisa
lebih mudah apalagi sistem penegakan hukum terhadap pelaku
korupsi bisa berjalan sebagaimana mestinya.

Gagasan tersebut saatnya direalisasikan untuk membersihkan


citra negatif pengabdian aparatur, dan saatnya pula mulai
melangkah secara pasti untuk membentuk sosok aparatur yang
bersih, meningkatkan kinerja aparatur berdasarkan prinsip
profesionalitas dan akuntabilitas melalui upaya sistemik dan
komprehensif. Selaras dengan semua upaya tersebut, tata
pemerintahan yang baik akan tercapai dari upaya pembaruan
birokrasi. Karenanya, tulisan ini mencoba mencari jalan keluar
terhadap permasalahan sistem kepegawaian dan penggajian
birokrasi. Gagasan dalam tulisan ini memulai dari hal yang sangat
berdekatan dengan klaim “tidak berdayanya” aparatur di bidang
kesejahteraan guna membentuk sosok ideal aparatur negara.

2. Identifikasi Permasalahan

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas dapat


diidentifikasi permasalahan sebagai berikut :

2.1 Sistem Kepegawaian


1.) Perlunya disusun strategi jalan keluar terhadap sekelumit
permasalahan birokrasi, khususnya struktur dan fungsi yang
tumpang tindih dan gemuk, dan kinerja aparatur yang buruk
dengan langkah pendekatan fungsionalisme-struktural
(structure follows strategy), analisis beban kerja, dan
relokasi aparatur berdasarkan penilaian kualitas kinerja.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxiii

2.) Perlunya perbaikan manajemen kepegawaian yang baik


dengan kriteria :
2.1 Penyusunan sistem kinerja yang efisien dan efektif,
transparan, dan akuntabel;
2.2 Penyusunan klasifikasi jabatan berdasarkan analisis
beban kerja;
2.3 Pemisahan tugas dan wewenang antara jabatan karir
dengan jabatan politik.
2.4 Dapat mengendalikan tindak korupsi, kolusi dan
nepotisme.

2.2 Sistem Penggajian


1.) Perlunya disusun strategi jalan keluar terhadap
permasalahan penggajian melalui pendekatan analisis beban
kerja dan kualitas kerja.
2.) Perlunya disusun perhitungan anggaran biaya untuk relokasi
aparatur berdasarkan penilaian kualitas kinerja dalam
rangka pembentukan aparatur yang profesional.
3.) Perlunya diusulkan sistem penggajian yang baik dengan
kriteria :
3.1 Dapat menunjang peningkatan kesejahteraan aparatur
dalam memenuhi kebutuhan hidup diri dan keluarganya
secara layak;
3.2 Dapat memberikan dampak peningkatan profesionalitas
yang ditunjukkan dengan kualitas kinerja yang baik
(good performance);
3.3 Dapat memberikan dampak pengembangan masa depan
yang baik melalui penjenjangan karir yang didasarkan
atas pertimbangan prestasi kerja;
3.4 Dapat mencegah berkembangnya potensi korupsi,
kolusi, dan nepotisme.

Pembaruan Birokrasi
xxiv Daftar Isi

2.3 Penegakan Hukum


Diperlukannya konvergensi antara pembaruan sistem
kepegawaian dan penggajian dengan sistem penerapan hukum
yang tegas terhadap pelaku tindak korupsi dan jenis
penyimpangan lainnya yang dilakukan aparatur negara.

3. Tujuan dan Kegunaan Penulisan

3.1 Tujuan penulisan ini adalah :

1. Melakukan identifikasi berbagai faktor yang berkaitan


dengan sistem kepegawaian dan sistem penggajian;

2. Membuat usulan skema kenaikan penggajian berdasarkan


faktor-faktor yang telah diidentifikasi menyangkut sistem
kepegawaian dan sistem penggajian.

3.2 Kegunaan penulisan ini adalah :

1. Bagi internal Korpri, (1) secara umum penulisan ini


berguna untuk bahan pertimbangan penyusunan agenda
kerja Korpri terutama yang menyangkut peran dan
keterlibatan Korpri dalam proses pembaruan birokrasi; (2)
secara khusus digunakan dalam analisis perbaikan sistem
kepegawaian dan sistem penggajian pegawai negeri.

2. Bagi Pemerintah, sebagai bahan pertimbangan menyusun


kebijakan peningkatan sistem penggajian pegawai negeri
berdasarkan sistem merit, dalam rangka mencapai amanat
Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxv

Pokok Kepegawaian, sebagaimana termuat dalam bab II


pasal 7 :
(1) Setiap Pegawai Negeri berhak memperoleh gaji yang
adil dan layak sesuai dengan beban pekerjaan dan
tanggung jawabnya. Yang dimaksud sebagai adil dan
layak adalah bahwa gaji PNS harus memenuhi
kebutuhan hidup keluarganya, sehingga PNS dapat
memusatkan perhatian, pikiran, dan tenaganya hanya
untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan
kepadanya. Pengaturan gaji PNS yang adil dimaksudkan
untuk mencegah kesenjangan baik antarPNS maupun
antarPNS dengan swasta.
(2) Gaji yang diterima oleh Pegawai Negeri harus mampu
memacu produktivitas dan menjamin kesejahteraannya
(3) Gaji Pegawai Negeri yang adil dan layak sebagaimana
dimaksud dalam ayat (1), ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah.

3. Bagi lembaga/instansi pemerintahan, sebagai bahan


pertimbangan dalam koordinasi penyusunan rencana kerja
khususnya terhadap hal-hal yang menyangkut perbaikan
sistem kepegawaian dan penggajian.

4. Metode Penulisan

Metode penulisan yang digunakan :


1. untuk kajian latar belakang permasalahan menggunakan metode
deskriptif, yaitu merinci dan memaparkan berbagai data yang
berkaitan dengan tema tulisan. Tulisan ini tidak melakukan
penelitian baru, tetapi mengolah berbagai data dari penelitian
yang telah berlangsung yang berkaitan dengan pembaruan

Pembaruan Birokrasi
xxvi Daftar Isi

birokrasi secara umum dan restrukturisasi sistem kepegawaian


dan sistem penggajian secara khusus.

2. untuk permasalahan penelitian dan pembahasan penelitian


menggunakan metode analisis. Yang menyangkut variabel-
variabel dari pembaruan birokrasi digunakan analisis peristiwa
(faktual).

5. Model Permasalahan

Penggajian

Sistem Birokrasi

Kepegawaian Penegakan Hukum

DAMPAK
5 Korupsi Menurun
5 Daya Saing Bangsa Meningkat
5 Indeks Pembangunan Manusia Meningkat
Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxvii

Bab – III
Permasalahan Penelitian

“Pembaruan adalah menciptakan organisasi dan


sistem pemerintahan yang terus menerus
berinovasi, dan secara kontinu memperbaiki
kualitas tanpa mendapat tekanan dari pihak
luar.”

1. Permasalahan Korupsi di Birokrasi

Korupsi menjadi praktik rutin di tubuh birokrasi. Korupsi


memang bukan permulaan masalah, tetapi menjadi yang utama dari
sekian banyak bobot permasalahan di tubuh birokrasi dan menjadi
penyakit di setiap bidang kehidupan. Manusia yang akal pikiran
dan kesadaran jiwanya sudah terkorupsi (corrupted mind) tentu
akan membentuk ‘sistem yang korup’.

Sejak awal tahun 1993 korupsi di Indonesia nyata-nyata telah


menggerogoti Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
lebih dari 30% setiap tahunnya (dikemukakan pakar ekonomi
Sumitro Djojohadikusumo tahun 1996). Korupsi juga terbukti
memperluas jurang kaya dan miskin serta menghambat pemerataan
distribusi hasil-hasil pembangunan. Korupsi menghambat
pertumbuhan ekonomi, merusak tatanan masyarakat serta merusak
kehidupan negara (dikemukakan mantan Jaksa Agung Singgih
tahun 1997).

Pembaruan Birokrasi
xxviii Daftar Isi

Korupsi dan kolusi berhasil melemahkan daya saing Indonesia


melalui high cost economy (Wibisono:1997). Korupsi
menyebabkan black economy yang membelit perekonomian
sehingga biaya perunit produk lebih mahal dari negara lain, dan
pada akhirnya kemampuan barang dan jasa terkalahkan dengan
negara lain yang memiliki kemampuan cost effective. High cost
akan mengakibatkan pabrik kita menjual barang di pasar domestik
lebih tinggi, karena pungutan pelbagai oknum aparat birokrasi
untuk membiayai kepentingan pribadi maupun perayaan pada hari
peringatan tertentu yang membutuhkan biaya ekstra, dan biaya itu
akan tatap terpantau dari harga jual di pasar domestik. Bahkan
lebih jauh dari pandangan para tokoh di atas, Dr. Moh. Hatta di
penghujung tahun 1950-an mengatakan korupsi sudah menjadi
budaya di Indonesiaxiv.

Struktur yang dominan dalam mengakomodasi praktik korupsi


dan berbagai turunan wujudnya itu adalah birokrasi. Birokrasi
potensial menjadi sarang praktik korupsi dan endemik yang
berkembang sebagai komoditas seperti dalam perizinan. Korupsi
ini akan semakin bertahan manakala birokrasi semakin besar dan
membengkak, karena pemerintah akan membuat banyak sekali
bentuk perizinan. Melalui berbagai aturan yang secara sadar
diciptakan oleh pihak yang ingin mengeruk keuntungan uang
negara, ‘sistem yang korup’ berhasil membuat ‘lubang-lubang’
keuntungan dan didukung dengan serangkai persepsi bahwa
tindakan yang dianggap korupsi bukanlah sesuatu yang ‘terlarang’
dan melanggar hukum.

Sebagai penyumbang potensi tertinggi korupsi, sangat pantas


bahwa kebutuhan untuk memangkas jalur dan prosedur di birokrasi
telah menuntut agenda “deregulasi” yang diminta banyak pihak.
Bahkan yang lebih pentingnya terletak pada langkah

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxix

pemberantasan korupsi di semua bidang. (Lihat prestasi korupsi


Indonesia yang dilansir berbagai lembaga dari dalam dan luar
negeri pada Bab-I). Produk peraturan perundangan dengan
berbagai tim-tim pemberantasan korupsinya ternyata belum mampu
menciptakan sistem yang membuat setiap pihak ‘takut’ melakukan
korupsi dan membuat jera para pelakunya. Berikut beberapa tim
pemberantasan korupsi dan hasil tindakannya yang menghiasi
sejarah penanganan korupsi di tanah air. (Lihat Tabel 3.1)

Tabel 3.1
Beberapa Tim Pemberantasan Korupsi dan Hasil Penanganannya

Nama Tim & Anggota Hasil


Legitimasinya
Tim Diketuai Jaksa Agung Tidak ada catatan,
Pemberantasan Sugih Arto dengan karena hanya
Korupsi (Keppres anggota kalangan membantu pemerintah.
228/1967) pejabat dan ahli.
Komisi Empat Wilopo, IJ Kasimo, Bertugas selama lima
(Keppres 12/1970) Anwar Tjokroaminoto, bulan, menemukan
Prof Johannes. penyimpangan di
Kabakin Sutopo Pertamina, Bulog, dan
Juwono sebagai penebangan hutan.
sekretaris.
Komite Antikorupsi Angkatan 66, seperti Hanya bekerja dua
Akbar Tandjung, Thoby bulan, dibubarkan
Mutis, Asmara tanggal 15 Agustus
Nababan dan Sjahrir. 1970.

bersambung….

Pembaruan Birokrasi
xxx Daftar Isi

sambungan...

Nama Tim & Anggota Hasil


Legitimasinya
Operasi Penertiban MenPAN, Selama Juli 1977-Maret
(Opstib, Inpres Pangkopkamtib dan 1981 menangani 1.127
9/1977) Jaksa Agung, dibantu kasus yang melibatkan
pejabat di daerah dan 8.026 orang. Perkara
Kapolri. yang menarik, seperti
korupsi Mabes Polri,
kasus Pluit, dan kasus
Arthaloka.
Tim MenPAN, Keppresnya tak pernah
Pemberantasan Pangkopkamtib, Ketua keluar.
Korupsi (1982) MA, Menkeh, dan
Kapolri
Tim Gabungan Diketuai Adi Andojo Mengungkapkan kasus
Pemberantasan Soetjipto, anggota 24 sulit yang ditangani
Tindak Pidana orang dari jaksa, polisi, kejaksaan.
Korupsi (Berdasar dan masyarakat.
UU 31/1999 dan
PP 19/2000)
(Diolah dari berbagai sumber)

Sisi lain dari potensi penyebab korupsi adalah sistem penggajian


yang tidak menerapkan prinsip gaji yang layak bagi aparatur untuk
memenuhi kebutuhan hidup diri dan keluarganya. Meskipun
jaminan antikorupsi terletak pada penegakan hukum secara radikal,
faktor perbaikan sistem penggajian itu sendiri harus segera
diperhatikan agar mempunyai alasan rasional dalam pemberantasan
pelaku korupsi.

Penghukuman tanpa pandang bulu adalah harapan yang dinanti-


nanti dalam pemberantasan korupsi. Akan tetapi berkaca dari
pengalaman sederet tokoh yang berada dalam tim pemberantasan
korupsi tidak berbuntut pada penurunan tingkat korupsi. Kunci

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxxi

sukses juga terletak pada faktor dibutuhkannya kepemimpinan


yang kuat dengan visi pemberantasan korupsi yang mampu
mengambil pilihan kebijakan yang tegas serta radikal dalam
menangani program pemberantasan korupsi. Contoh ini bisa dilihat
dari yang dilakukan pemerintah RRC dalam memberantas budaya
korupsi di negaranya, melalui Perdana Menteri Zhu Rongji yang
keras kepada koruptor. Indonesia saatnya memiliki pemimpin yang
radikal dalam memberantas korupsi yang sudah berurat akar dan
dukungan kolektif tim-tim yang bergerak dalam pemberantasan
korupsi.

2. Restrukturisasi Sistem Kepegawaian

2.1. Permasalahan Manajemen Kepegawaian

Permasalahan dalam manajemen kepegawaian adalah belum


adanya sistem kinerja yang efisien dan efektif yang didasarkan atas
sistem merit yang mempertimbangkan faktor analisis beban kerja
dan analisis jabatan. Permasalahan ini nampak pada buruknya
pelayanan yang dilakukan aparatur dalam banyak bidang pelayanan.
Buruknya pelayanan yang dilakukan aparatur, baik pelayanan
terhadap masyarakat atau publik (pelayanan eksternal) maupun
pelayanan antarinstansi (pelayanan internal). Kinerja aparatur
dalam soal pelayanan menjadi sorotan dan mempunyai penilaian
yang terbilang buruk.

Masalah pelayanan terhadap publik adalah satu bagian dari


tugas yang diemban birokrasi namun selalu menjadi keluhan dan
kekecewaan masyarakat. Semua bentuk aktivitas publik yang
memerlukan pengurusan birokrasi harus melalui liku-liku ruang
dan meja dengan waktu yang sulit diperkirakan bisa selesai dengan

Pembaruan Birokrasi
xxxii Daftar Isi

tepat waktu dan pada waktunya. Bentuk pelayanan yang berekses


keluhan terjadi misalnya dalam urusan kependudukan (seperti:
pembuatan Kartu Tanda Penduduk, Akta Kelahiran, dan Kartu
Keluarga), urusan utilitas dasar (seperti: listrik, air minum dan
telekomunikasi), urusan lisensi (seperti: Ijin Mendirikan Bangunan,
Sertifikasi Tanah, Surat Ijin Usaha), dan lain sebagainya.

Dalam pelayanan publik, prinsip konsumen sebagai ‘raja’ yang


harus dilayani dengan baik belum berlaku. Masyarakat sebagai
konsumen justru seringkali menghadapi perilaku birokrasi yang
ingin dilayani. Bahkan masyarakat sampai harus mengeluarkan
dana lebih untuk menuruti perilaku penyimpangan birokrasi.
Bentuk-bentuk pungutan pun tidak terelakkan terjadi, mulai dari
yang tidak resmi, dianggap seolah-seolah resmi sampai yang
tertuang dalam ketentuan resmi. Masyarakat diharuskan seolah-
olah memahami bahwa tugas-tugas pelayanan tidaklah gratis,
mereka beranggapan uang-uang yang dipungutnya seolah-olah
sebagai ‘transaksi jual-beli’. Aparatur cenderung menganggap uang
tersebut sebagai ‘hasil penjualan’ untuk memenuhi kebutuhan
hidupnya.

Sektor pelayanan publik memang berhadapan langsung dengan


kebutuhan masyarakat. Kenyataan seringkali membuktikan bahwa
masyarakat dibuat tidak berdaya mengeluarkan dana-dana ekstra
agar urusannya bisa selesai dengan cepat. Masyarakat seharusnya
diposisikan sebagai pelanggan karena rutinitas kebutuhan
masyarakat berlangsung setiap waktu. Tetapi yang terjadi
masyarakat tidak pernah punya pengetahuan bagaimana sebenarnya
proses pelayanan berjalan sampai perlu mengeluarkan dana-dana
tambahan padahal aparatur telah dibiayai negara untuk
menjalankan tugas-tugas tersebut. Di sinilah standar pelayanan
publik perlu disusun agar masyarakat dapat mengukur kinerja

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxxiii

aparatur dan memberikan perbaikan atas segala proses pelayanan


yang terjadi.

Hubungan pelayanan dengan berbagai pungutan tidak dipungkiri


berdampak pada peningkatan pelayanan birokrasi. Aparatur
merasakan adanya motivasi untuk bekerja cepat melaksanakan
tugas-tugas layanannya jika diberikan sejumlah uang. Di sejumlah
masyarakat proses pemberian uang sebagai faktor stimulus telah
dianggap sebagai kebiasaan yang patut dimaklumi. Alasan aparatur
bahwa tindakan pemungutan biaya sebagai penambah kocek dari
gajinya yang dibawah standar kehidupan layak, di mata sejumlah
masyarakat memang tidak menjadi permasalahan. Hanya saja tidak
semua kebanyakan masyarakat bisa memaklumi praktik-praktik
yang membudaya tersebut. Masyarakat yang belum bekerja atau
bekerja dengan berpenghasilan dibawah standar kehidupan layak
patut juga mempertanyakan suatu kondisi kehidupan yang sama
dialami oleh si aparatur tersebut. Persoalannya kemana alur uang
tersebut berputar, berapa persentase pembagian untuk semua
personil aparatur yang bekerja melaksanakan tugas-tugas pelayanan.

Pungutan memang kerap terjadi pada kondisi yang


membutuhkan jasa pelayanan. Aparatur secara sepihak menetapkan
sejumlah aturan main agar jasa pelayanan bisa berjalan. Tindakan
ini memungkinkan berlangsung di semua lini jika standar layanan
dan pengawasan pelayanan tidak berjalan sebagaimana mestinya.
Tindakan lain yang sama negatifnya adalah suap. Berbeda dengan
pungutan yang datang dari pihak aparatur, suap dimulai dari pihak
yang membutuhkan jasa pelayanan kepada aparatur yang bertugas
menjalankan fungsi pelayanannya. Tujuannya sama agar kebutuhan
yang diharapkannya bisa terlaksana dengan baik. Suap terjadi
karena dipicu dari pemahaman awal, “bahwa tidak ada pelayanan
yang baik tanpa suap”. Pungutan dan suap adalah tindakan negatif

Pembaruan Birokrasi
xxxiv Daftar Isi

yang serupa karena sama-sama mempunyai keinginan


memperlancar kebutuhannya masing-masing. Semua ini telah
berjalan secara sistemik.

Fungsi pelayanan juga bukan saja untuk masyarakat sebagai


pelanggan eksternal, pelayanan antarinstansi juga harus berjalan
dengan baik. Aparatur akan saling membutuhkan koordinasi dalam
penyelenggaraan pemerintahan sebagai pelanggan internal.
Koordinasi data dibutuhkan dalam hal layanan penyediaan
informasi. Kelengkapan data adalah indikasi dari kinerja aparatur
yang baik dan menunjukkan birokrasi yang baik. Namun seringkali
antarinstansi menjadi tidak terkoordinasi jika masing-masing
instansi tidak menyediakan sistem informasi yang bisa diakses oleh
aparatur maupun oleh publik. Tidak dipungkiri kenyataan bahwa
informasi (data) bisa dijadikan bahan transaksi yang
diperjualbelikan untuk mendapatkan keuntungan sampingan.
Padahal data tersebut dikelola dan disediakan dengan dana publik,
dan aparatur bekerja dengan dana publik. Karena itu jangankan
untuk publik, antarinstansi pun bukan pada tempatnya untuk saling
mencari keuntungan dari data publik.

Ketidakpuasan dari masyarakat akibat pelayanan buruk birokrasi


akan tertuju kepada citra buruk pemerintah. Apapun yang menjadi
pekerjaan birokrasi adalah tindakan konkret dari rencana kebijakan
pemerintah. Tindakannya merupakan perwujudan visi yang
ditetapkan pemerintah baik dalam skup nasional maupun daerah.
Ketidakpuasan akan berakibat tuntutan perbaikan pelayanan.
Reaksi publik seperti ini adalah wajar dan sepatutnya karena
kegiatan pemerintah dibiayai dari dana publik.

2.2. Permasalahan antara Jabatan Karir dan Jabatan Politik

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxxv

Warisan permasalahan yang masih membuat birokrasi tidak


netral adalah intervensi kekuasaan politik. Kondisi pemerintahan
yang terbentuk dari dukungan banyak parpol bukan saja harus
menyesuaikan pimpinan kabinet oleh koalisi perwakilan parpol
tetapi juga melakukan tindakan seperti penggantian pejabat eselon
satu di lingkungannya dengan orang-orang dari golongan partainya
tersebut.

Kondisi demikian diatas disebabkan belum dilakukannya


pembaruan undang-undang yang terkait dengan konstelasi birokrasi,
padahal pembaruan pada sistem politik sangat berpengaruh
terhadap kondisi birokrasi. Dalam hal ini yang perlu dilakukan
pertama kali adalah perubahan kelembagaan baik tatanan struktur
maupun kultur. Definisi lembaga perlu diarahkan sebagai susunan
tatanan dari suatu tatanan dan adanya kultur dari tatanan tersebut.
Jadi jika akan merubah struktur perlu direncanakan kultur apa yang
dibentuk. Kultur meliputi pengembangan nilai, struktur, dan
prosedurnya. Persoalan yang ditekankan saat itu dimana peran
parpol mempunyai arti sangat penting dalam memimpin birokrasi
pemerintah yakni tentang penegasan jabatan baik sebagai jabatan
politik maupun jabatan karir.

Setiap lembaga departemen pemerintah baik dipusat dan di


daerah yang dipimpin oleh pejabat politik harus dibedakan antara
pejabat politik dan pejabat karier birokrasi. Lembaga pemerintah
bisa dibedakan antara lembaga Departemen yang dipimpin Menteri
sebagai pejabat politik, dan lembaga Non Departemen yang
dipimpin oleh bukan Menteri dan bukan pejabat politik.
Seharusnya pejabat yang memimpin Lembaga Pemerintah Non
Departemen (LPND) adalah pejabat profesional dari birokrasi

Pembaruan Birokrasi
xxxvi Daftar Isi

karier, bukan dijabat oleh pejabat politik dan dirangkap oleh


Menteri.

Pejabat politik adalah pejabat yang dipilih oleh rakyat langsung


maupun tidak, atau diajukan oleh wakil rakyat di lembaga
perwakilan rakyat. Dengan demikian posisinya adalah sebagai
wakil rakyat dalam mengambil kebijakan publik dan mengontrol
birokrasi pemerintah. Pejabat birokrasi adalah pejabat yang
diangkat untuk melaksanakan kebijakan publik tersebut. Jika
mekanisme kontrol dan pelaksanaan kebijakan publik bisa berjalan
antara kedua jabatan itu maka pertangung jawaban publik tidak
mungkin tidak mesti bisa dilaksanakan.

3. Restrukturisasi Sistem Penggajian

3.1. Peningkatan Gaji sebagai Prioritas Perbaikan


Kesejahteraan Aparatur Negara

Kesejahteraan pegawai terkait erat dengan gaji pegawai, jaminan


sosial, serta fasilitas natura yang dinilai sangat jauh dari
memuaskan. Hal tersebut juga turut mendasari pelayanan publik
yang selama ini dilaksanakan tidak sesuai dengan harapan dan
tuntutan masyarakat, prestasi kerja yang rendah serta lebih parah
lagi telah menjadi sumber penyelewengan dan korupsi. Apalagi
jika kondisi seperti itu terjadi dalam suatu sistem pemerintahan
yang otoriter yang memberikan wewenang pemerintah untuk
melakukan intervensi dalam setiap proses kegiatan pembangunan
mulai dari perencanaan sampai dengan pelaksanaannya.

Pada dasarnya manusia bakal resisten terhadap renumerasi yang


sangat tidak memenuhi kebutuhan minimum atau kehidupan yang

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxxvii

layak. Menjadi pegawai negeri merupakan suatu pilihan profesi


karir, sehingga suatu hal yang wajar untuk menuntut standar gaji
yang layak untuk memenuhi kompensasi beban tugas, tanggung
jawab, kualifikasi, prestasi kerja, periode waktu jabatan serta
tingkat biaya hidup yang cukup tinggi. Pendapat lain juga
mengemukakan bahwa gaji yang rendah seringkali bukan
penghematan, tetapi merupakan tambahan beban karena
produktivitas kerja rendah. Adalah kenyataan bahwa dalam
pemerintahan banyak pekerjaan dilakukan oleh banyak orang yang
memiliki produktivitas rendah. Padahal pekerjaan tersebut
sebenarnya dapat dilakukan oleh jumlah tenaga yang jauh lebih
sedikit namun memiliki kemampuan dan kualifikasi yang memadai
dan mendapat gaji yang cukup.

Kenyataan lain juga menunjukkan bahwa sistem gaji pegawai


negeri saat ini tidak mempertimbangkan prestasi kerja. Sistem
penggajian tidak mempertimbangkan pegawai yang berprestasi,
memiliki produktivitas tinggi, serta disiplin yang tinggi. Saat ini
PNS level struktural yang sama, pegawai yang memiliki
produktivitas tinggi dan yang tidak, memiliki nilai gaji yang sama.
Hal seperti ini dalam jangka waktu yang panjang dapat
menurunkan semangat, etos, dan disiplin kerja. Bahkan bagi
pegawai tertentu dapat menjadi sumber pengungkit untuk
melakukan tindakan-tindakan penyelewengan dan korupsi.

Sudah menjadi suatu pola berpikir yang umum agar dapat


mengambil setiap kesempatan melakukan tindakan yang tidak
terlalu ‘jujur’, asal dilakukan dengan hati-hati, tidak terlalu besar
dan mencolok, serta asal dapat ‘dipertanggungjawabkan’ secara
semu kepada badan pengawas. Alasan yang digunakan adalah tidak
mungkin bagi pegawai negeri untuk dapat memenuhi standar
kehidupan yang layak dengan gaji kecil dan tidak adil.

Pembaruan Birokrasi
xxxviii Daftar Isi

Secara yuridis masalah penggajian diatur dalam UU 43 Tahun


1999 Pasal 7, yaitu:

(4) Setiap Pegawai Negeri berhak memperoleh gaji yang adil dan
layak sesuai dengan beban pekerjaan dan tanggung jawabnya
(5) Gaji yang diterima oleh Pegawai Negeri harus mampu memacu
produktivitas dan menjamin kesejahteraannya
(6) Gaji Pegawai Negeri yang adil dan layak sebagaimana
dimaksud dalam ayat (1), ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah.

Penjelasan terhadap pasal dalam UU tersebut menyatakan:

(1) Yang dimaksud sebagai adil dan layak adalah bahwa gaji PNS
harus memenuhi kebutuhan hidup keluarganya, sehingga PNS
dapat memusatkan perhatian, pikiran, dan tenaganya hanya
untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya.
(2) Pengaturan gaji PNS yang adil dimaksudkan untuk mencegah
kesenjangan baik antarPNS maupun antarPNS dengan swasta.

Rumusan dalam UU tersebut terbilang ideal seandainya secara


empirik bisa terlaksana dan tertuang langsung dalam isi undang-
undangnya. Untuk menjabarkan pengaturan gaji yang layak dan
ideal tersebut, UU mendelegasikannya kedalam peraturan
pemerintah sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dalam
PP No.11 Tahun 2003. Sebelum kita mencoba memberikan
penilaian terhadap PP paling akhir tersebut, ada sejumlah
pertanyaan yang terkandung dalam UU yang perlu kita jadikan
wacana terhadap permasalahan gaji PNS:

(1) Dalam ayat 1 Ps.7 UU 43 Tahun 1999, disebutkan Pegawai


Negeri mendapatkan gaji yang adil dan layak disesuaikan

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xxxix

dengan beban kerja dan tanggung jawabnya. Dalam hal ini


perlu kita simak pertanyaan (i) bahwa gaji yang layak dan ideal
dimaksud tersebut belum terealisasi dan belum mempunyai
kemampuan prediktif pada tahun keberapa amanat dalam UU
tersebut bisa terealisasi? (ii) karena gaji dimaksud harus
disesuaikan dengan beban kerja dan tanggung jawabnya, lantas
rumusan seperti apa yang menjelaskan indikator beban kerja
dan tanggung jawab pekerjaannya ?
(2) Dalam ayat 2 Ps.7 UU 43 Th.1999, disebutkan gaji yang
diberikan kepada PNS diharapkan menjadi pemacu
produktivitas, kreativitas & menjamin kesejahteraan. Dalam
hal ini, (i) seperti apa rumusan produktivitas dimaksud? (ii) apa
yang dimaksud dengan menjamin kesejahteraan, dan standar
ukuran apa yang digunakan dalam jaminan kesejahteraan?
(3) Dalam penjelasan Ps.7 UU 43 Th.1999, disebutkan gaji yang
adil dan layak mampu memenuhi kebutuhan hidup keluarga
sehingga memusatkan perhatian, pikiran dan tenaga hanya
untuk tugas yang dipercayakan kepada PNS. Dalam hal ini,
bagaimana rumusan terpenuhinya kebutuhan hidup keluarga
sehingga konsentrasi pekerjaan tetap terjaga?
(4) Penjelasan Ps.7 UU 43 Th.1999 juga menyebutkan pengaturan
gaji PNS yang adil harus mencegah kesenjangan kesejahteraan,
baik antar-PNS maupun PNS dengan Pegawai Swasta. Atas hal
ini perlu kita simak pertanyaan (i) bagaimana dapat mengatasi
kesenjangan jika rumusan gaji tidak membuat skala
perbandingan gaji yang adil antara gaji yang terendah dengan
gaji yang tertinggi dalam hubungannya terhadap faktor beban
kerja, tanggung jawab, serta masa pengabdian. (ii) dalam
mencegah kesenjangan kesejahteraan dengan pegawai swasta,
mungkinkah membuat standar yang persis sama karena antara
instansi pemerintah dengan swasta memiliki perbedaan dalam
(a) misi dan tujuan. (ii) output yang dicapai, (iii) outcomes

Pembaruan Birokrasi
xl Daftar Isi

yang dihasilkan, (iv) karakteristik/jenis pekerjaan yang


didasarkan atas berbagai tipe/jenis badan usaha/lembaga swasta.

Hal lainnya yang masih terkait dengan perbaikan kebijakan


tentang gaji PNS adalah :

(1) Banyak pihak yang menyorot diperlukannya kenaikan gaji PNS


dalam rangka untuk memenuhi kebutuhan hidup keluarga
secara layak hingga dapat menjaga konsentrasi pelaksanaan
tugas dengan baik adalah hal sangat penting. Bukan itu saja,
sisi yang sangat pentingnya justru untuk mengatasi
penyimpangan dalam perbuatan korupsi. Sementara itu pula,
beberapa instansi dalam naungan pemerintah pusat berinisiatif
untuk menangani problem penggajian di lingkungan kerjanya
masing-masing tersebut. Masalah ini haruslah bisa ditangani
secara unified dengan kesatuan pandangan instansi yang terlibat
dalam perbaikan kebijakan tentang gaji, sehingga tidak menjadi
suatu kesenjangan dan penanganannya bisa berjalan secara
komprehensif.
(2) Pandangan dari beberapa kalangan tentang tidak efisien dan
efektif realisasi pos APBN yang menyangkut Belanja Pegawai,
Belanja Barang, Pembangunan dan Pos APBD yang berkaitan
dengan Belanja Pegawai, Barang, perlu dipantau dan dievaluasi
sehingga dampak ketidakefisien dan ketidakefektifan bisa
dialihkan untuk perbaikan gaji secara merata. Terkait hal ini
juga, pelaksanaan tupoksi di masing-masing instansi harus
selaras dengan kapasitas kelembagaannya yang
memperhitungkan prinsip efisien dan efektif. Sehingga dana-
dana proyek yang tidak efisen-efektif dan tidak berdampak
pada pengembangan kapasitas kelembagaan dapat dialihkan
untuk membantu program perbaikan penggajian PNS yang
secara menyeluruh melalui penyesuaian APBN.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xli

3.2 Peningkatan Gaji sebagai Potensi dan Alat Pendukung


Pemberantasan Korupsi

Jika kebutuhan dasar tidak terpenuhi, maka aparatur negara


(PNS) sebagai manusia biasa yang memiliki kebutuhan materi
untuk kelangsungan hidupnya yang jika tidak terpenuhi maka akan
melakukan usaha lain untuk menutupinya. Hukum permintaan dan
penawaran (supply and demand) akan berlaku pada PNS, karena
gajinya yang hanya cukup untuk beberapa pekan maka kewenangan
yang dimilikinya akan dimanfaatkan untuk menutupi kebutuhan
hidupnya dan sekaligus berusaha untuk memperkaya diri dengan
menjadi rent-seeker.

Kenyataan tersebut sejalan dengan, rumusan salah satu kategori


situasi paling penting dalam menciptakan rangsangan korupsi,
sebagaimana dikemukakan oleh Susan Rose-Ackerman, yaitu: para
pejabat sektor publik mungkin mendapatkan insentif yang kecil
untuk melakukan pekerjaannya secara baik dan karenanya sogokan
dijadikan sebagai pendapatan bonus, dan pemerintah memberikan
kemudahan keuangan maupun fasilitas yang sangat besar pada
pengusaha melalui proteksi, pelelangan, privatisasi, dan pemberian
konsensi.

Kondisi tersebut bertemu dan klop dengan kenyataan lain di


sektor swasta, yaitu: perusahaan swasta dan individu berupaya
mengurangi biaya yang dibebankan pada mereka oleh pemerintah
(pajak, bea dan cukai) dengan melakukan sogokan, dan sogokan
dapat mengganti bentuk hukum -seperti dalam pelanggaran
lalulintas- dan mempengaruhi kebijakan politik dan jual beli suara
untuk memperoleh jabatan. Ketemulah persekongkolan korupsi,

Pembaruan Birokrasi
xlii Daftar Isi

kolusi dan nepotisme di mana aparat birokrasi meruapakan salah


satu aktor penting kalau tidak dapat dikatakan sebagai aktor utama.
Jika hal tersdebut terus terjadi akan menjadi bom waktu di mana
gaji yang kecil akan memicu PNS ber-”KKN” yang menyebabkan
rusaknya tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara yang pada
gilirannya adalah hancurnya bangsa itu sendiri.

3.3 Pandangan Kritis tentang Peningkatan Gaji Tidak


Berbanding Lurus dengan Penguatan Kinerja Aparatur
Negara

Dalam mengusulkan perbaikan gaji yang ideal dan layak


sebagaimana yang dikuatkan UU No.43 Tahun 1999 perlu
diimbangi dengan sikap adil yakni perlu melakukan evaluasi
internal di tubuh birokrasi. Dalam urusan menyusun formula
penggajian yang kini menggunakan ruang gaji, kita harus waspada
sebagaimana pendapat sementara pihak bahwa peningkatan gaji itu
tidak berbanding lurus dengan penguatan kinerja atau bersihnya
perilaku birokrasi, terutama dalam sebuah sistem birokrasi yang
sejak awal sudah disfungsional.

Studi Bank Dunia juga membantah mitos kesejahteraan. Deon


Filmer (Bank Dunia) dan David L. Lindauer (Wellesley College)
dalam kertas kerjanya berjudul ‘Does Indonesia Have a Low Pay
Civil Service’ menunjukkan bahwa rata-rata pendapatan pegawai
negeri 42% lebih tinggi dibanding swasta meski saat itu tingkat
produktifitasnya kalah ketimbang kaum buruh. Hingga pada tingkat
SMA, pendapatan pegawai negeri masih lebih baik dibandingkan
dengan pegawai swasta.xv Pandangan ini juga bisa memperlihatkan
bahwa unsur peningkatan penghasilan masih kalah oleh faktor
raihan kepuasan pribadi dan promosi jabatan yang membuat

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xliii

birokrasi mengoptimalkan kinerjanya. Ini bisa berarti bahwa


budaya kerja yang bersifat feodalistik masih kentara dan
melampaui unsur rasional ekonomis yang bisa memotivasi
birokrasi agar mau meningkatan kualitas kerjanya. Fenomena
tersebut seperti menunjukkan bahwa tahap-tahap perkembangan
pemenuhan kebutuhan seperti dalam persepktif Abraham Maslow
di Indonesia bersifat tidak linear sehingga perbaikan kompensasi
saja tidak cukup tetapi harus juga dibuat disinsentif bagi yang
melanggar, tidak produktif dan tidak efisien.

Pandangan kritis di atas masuk akal jika saja restrukturisasi


penggajian tidak mempertimbangkan aspek keadilan internal
(Internal Equity) dan eksternal (External Equity). Restrukturisasi
penggajian harus mengikuti kedua aspek keadilan tersebut. Internal
Equity berarti dalam arti setiap pekerjaan dengan bobot yang sama
akan diberikan gaji yang sama (equal pay for equal work)
sedangkan pekerjaan yang lebih membutuhkan pengetahuan,
keterampilan, keahlian dan tanggung jawab yang lebih tinggi, maka
harus mendapatkan bayaran yang lebih tinggi. Sedangkan External
Equity didasarkan atas kecenderungan akan adanya kesetaraan
kualifikasi/kesamaan gaji pada setiap orang yang melakukan
pekerjaan tertentu disetiap organisasi manapun yang sejenis.

Disamping prinsip equity yang dimaksud diatas, penguatan


kinerja akan menguat jika dalam perbaikan penggajian juga harus
memenuhi prinsip-prinsip lainnya yang meliputi :
a. Dapat menarik Sumber Daya Manusia yang berkualitas untuk
bergabung dengan organisasi dan sekaligus mampu
mempertahankan pekerja berkualitas yang sudah ada dalam
organisasi.
b. Menyediakan reward terhadap pegawai yang perilakunya sesuai
dengan yang diinginkan oleh organisasi (desired behaviour),

Pembaruan Birokrasi
xliv Daftar Isi

seperti prestasi kerja, patuh, disiplin, berpengalaman,


bertanggung jawab, dan lain sebagainya.
c. Memudahkan pelaksanaan pengawasan terhadap pengeluaran
dalam suatu organisasi.
d. Tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang
berlaku.
e. Dapat dimengerti oleh pegawai maupun petugas pembayar gaji
dengan mudah, dan;
f. Dapat diadministrasikan secara efisien.

3.4. Analisis Kebijakan tentang Gaji Aparatur Negara


(Evaluasi PP No.11 Tahun 2003)

Persoalan selanjutnya yang agak krusial adalah menentukan


berapa gaji yang layak untuk aparatur negara (PNS)? Tentu saja hal
ini sangat mungkin diperdebatkan, namun melihat realitas
kemampuan pemerintah yang ada saat ini maka kenaikan tersebut
tentunya tidak serta merta menyejajarkan gaji aparatur negara (PNS)
dengan perusahaan swasta dan BUMN besar tetapi memberikan
alternatif moderat-realistis sehingga dapat diimplementasikan.

Gaji yang diterima PNS berdasarkan PP No. 11/2003 ternyata


belum cukup memadai untuk memberikan kehidupan yang “sangat
layak” sehingga fokus perhatian PNS tidak terpecah. Hal ini sejalan
dengan hasil penelitian Puslitbang BKN (2000) yang menyatakan
bahwa gaji dan sejumlah kompensasi yang diterima jauh dari
mencukupi jika dibanding dengan kebutuhan hidup minimum satu
keluarga (suami, isteri, dan dua anak). (lihat Bab-1)
PP No.11 Tahun 2003 tentang Peraturan Gaji PNS merupakan
upaya perbaikan paling akhir dari beberapa kali perubahan dalam
rangka memenuhi kriteria gaji yang layak dan ideal sebagaimana

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xlv

tertuang dalam UU No.43 Tahun 1999. PP yang terdiri atas dua


pasal dan satu lampiran ini tidak mencabut PP-PP sebelumnya
melainkan hanya mengubah lampiran II PP Nomor 7 Tahun 1977
sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan PP Nomor
26 Tahun 2001. Dalam analisis wacana seputar kebijakan PP No.11
Tahun 2003 versi BKNxvi, menyebutkan bahwa Pemerintah dalam
mengimplementasikan PP No.11 Tahun 2003 masih harus
menggunakan PP No.7 Tahun 1977 dan PP Nomor 26 Tahun 2001.
Hal tersebut berbeda dengan pola perbaikan gaji terhadap peraturan
gaji TNI yang paling akhir yakni PP No.28 Tahun 2001.
Perbedaannya terletak pada pernyataan tidak diberlakukannya PP
sebelumnya yakni PP No.18 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji
Anggota Angkatan ABRI sebagaimana telah beberapa kali diubah
terakhir dengan PP No.7 Tahun 1997.

Terhadap masalah daftar gaji dalam kaitannya dengan padanan


pendidikan dan golongan ruang, BKN menilai bahwa PP No.11
Tahun 2003 dalam menyusun penentuan golongan ruang tidak
didasarkan pada suatu rumus tertentu melainkan dengan asumsi: (a)
Jenjang pendidikan terendah adalah Sekolah Dasar (bernomor urut
1) dan tertinggi doktor (S3), Spesialis II (bernomor urut 7), (b)
Jenjang golongan ruang I/a (bernomor urut 1) dan tertinggi IV/e
(bernomor urut 17).

Dalam rekomendasi analisis tersebut BKN menyatakan perlunya


peraturan gaji PNS yang integrated dengan membuat: (1)
perbandingan gaji terendah-tertinggi minimal 1:10 agar terjadi
keadilan antara PNS yang telah mengabdi 32 tahun dengan yang
pemula, dan untuk menumbuhkan motivasi pegawai untuk
berprestasi dan meningkatkan pangkat, serta untuk memacu
produktivitas PNS. (2) Gaji pokok PNS harus lebih besar

Pembaruan Birokrasi
xlvi Daftar Isi

jumlahnya dari tunjangan agar PNS yang telah mencapai pangkat


puncak tidak cemas menghadapi pensiun.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xlvii

Bab – IV
Pembahasan Permasalahan

Tidak ada resep yang pasti bisa dipakai untuk


pembaruan. Yang dibutuhkan dalam pembaruan
adalah strategi.

1. Pilihan Restrukturisasi Sistem Kepegawaian

1.1. Penyusunan Sistem Kinerja yang Efisien dan Efektif

Restrukturisasi sistem kepegawaian adalah perbaikan dalam


manajemen aparatur negara (pegawai negeri sipil). Sesuai dengan
kandungan undang-undang kepegawaian (No. 43 Tahun 1999),
restrukturisasi meliputi usaha-usaha perbaikan dalam aspek
perencanaan, pengadaan, pengembangan kualitas, penempatan,
promosi, penggajian, kesejahteraan, dan pemberhentian aparatur.
Pilihan restrukturisasi ini secara umum merupakan peningkatan
kualitas sumber daya aparatur dan selanjutnya akan berkaitan erat
dengan restrukturisasi sistem kompensasi (penggajian) sebagai hal
yang tidak dapat dipisahkan dan merupakan kata kunci dalam
meraih tujuan manajemen PNS.

Perbaikan manajemen kepegawaian dimaksud didasari atas


kriteria: (i) sistem kinerja yang efisien dan efektif, transparan, dan
akuntabel; (ii) klasifikasi jabatan berdasarkan analisis beban kerja;
(iii) pemisahan tugas dan wewenang antara jabatan karir dengan

Pembaruan Birokrasi
xlviii Daftar Isi

jabatan politik; dan (iv) dapat mengendalikan tindak korupsi, kolusi


dan nepotisme.

Restrukturisasi sistem kepegawaian akan memperbaiki aspek


kelembagaan, ketatalaksanaan, dan manusianya. Untuk itu struktur
birokrasi harus dirubah mengikuti strategi pembaruan yang akan
mencapai serangkaian target pembaruan berupa tercapainya
efisiensi dan efektifitas organisasi. Target ini akan berhubungan
langsung pada indikator pencapaian berupa menurunnya tingkat
korupsi di birokrasi, daya saing bangsa meningkat karena
dukungan nyata birokrasi, indeks pembangunan manusia tinggi dan
indikator kesejahteraan bangsa terpenuhi.

Untuk mencapai target pembaruan ini, restrukturisasi harus


mengikuti sejumlah langkah audit terhadap struktur organisasi,
jumlah personalia, garis-garis komunikasi, rentang kendali, dan
prosedur pengambilan keputusan. Program audit ini harus berkala
dilakukan untuk memonitor dan mengevaluasi perkembangan
restrukturisasi. Minimalnya, setiap menjelang akhir kepemimpinan
nasional proses audit harus berjalan. Proses audit harus dilakukan
secara teliti oleh para ahli organisasi dan manajemen melalui
metode interview kepada para pimpinan di berbagai jenjang
terhadap yang sudah dilakukannya dan rencana selanjutnya yang
bisa memberikan penyempurnaan terhadap proses restrukturisasi.

Pendekatan yang bisa digunakan dalam proses audit ini adalah


prosedur fungsionalisme-struktural atau structure follows strategy.
Strategi adalah rujukan dalam menyusun kotak-kotak dan garis
komunikasi organisasi. Penyusunan struktur bukan aatas dasar
akomodasi kepentingan tetapi pencapaian visi dan misi. Yakni
untuk mencapai serangkaian target pembaruan birokrasi.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xlix

Proses audit juga harus mempertimbangkan analisis beban kerja


dan analisis jabatan. Analisis terhadap beban kerja dilakukan untuk
mengetahui standar kelayakan jumlah atau kuantitas aparatur pada
suatu instansi. Sedangkan analisis jabatan akan menilai jenis atau
kualitas aparatur yang menduduki suatu jabatan. Kedua hasil
analisis ini akan dijadikan pedoman dalam membuat standar beban
kerja dan standar jabatan.

Sejumlah pendekatan di atas akan membantu dalam pendekatan


lainnya yakni yang disebut relokasi aparatur. Pendekatan ini adalah
bagian dari rasionalisasi aparatur yang didasarkan atas penilaian
kualitas kinerja melalui hasil analisis beban kerja dan analisis
jabatan. Relokasi adalah proses pengujian dari dua sisi keadilan,
keadilan internal (internal equity) dan ekternal (eksternal equity).
Keadilan interna akan mengetahui sampai sejauh mana seorang
aparatur memahami penempatan dirinya berdasarkan
kemampuannya. Sedangkan keadilan eksternal akan mengetahui
perbandingan kemampuan dengan organisasi lain di luar birokrasi
yang menyelenggarakan misi dan fungsi sejenis, serta sebagai alat
ukur menjawab pemenuhan target pembaruan.

Setelah melakukan proses pengujian tersebut, relokasi akan


membuat sejumlah alokasi penempatan baru sesuai hasil pengujian.
Beberapa kemungkinan pilihan penempatan dalam proses relokasi
adalah: (i) aparatur dengan standar penilaian baik akan bertahan
pada posisi sebelumnya; (ii) aparatur dengan standar penilaian baik
akan melakukan proses perpindahan posisi/jabatan/organisasi; (iii)
aparatur dengan standar penilaian kurang/tidak baik akan bertahan
pada posisi sebelumnya dengan persyaratan mengikuti sejumlah
prosedur (seperti: re-training); (iv) aparatur dengan standar
penilaian kurang/tidak baik akan melakukan proses perpindahan
posisi/jabatan/organisasi dengan sejumlah persyaratan; dan

Pembaruan Birokrasi
l Daftar Isi

kemungkinan yang terakhir (v) pemberian rekomendasi untuk


pensiun muda dengan sejumlah prosedur.

Pendekatan relokasi dilakukan dengan pertimbangan: (i)


kuantitas aparatur di Indonesia masih dianggap layak untuk
melakukan pelayanan publiknya kepada penduduk Indonesia.
Dalam hal ini jumlah aparatur /pegawai negeri kurang dari 1,8%
dari jumlah penduduk Indonesia; (ii) persentase terbesar pegawai
negeri didominasi oleh guru dari TK sampai SLTA (sebesar 37%).
Hal ini juga memiliki masalah bahwa pada daerah tertentu masih
banyak daerah yang kekurangan tenaga guru dan di daerah tertentu
juga kelebihan guru terjadi; (iii) relokasi berfungsi sebagai
pemberdayaan, jadi dampak yang diinginkan dari relokasi adalah
terberdayakannya aparatur baik secara skill maupun moral.
Relokasi bukanlah pemecatan atau perumahan pegawai yang bisa
berimbas pada krisis sosial akan tetapi memberikan pilihan sadar
akan perbaikan nasib bangsa secara keseluruhan, (iv) pilihan
relokasi menargetkan pada faktor rewarding yang akan
mendatangkan keuntungan jauh lebih besar dibanding biaya yang
harus dikeluarkan untuk perbaikan kualitas aparatur sampai
rencana pensiun muda aparatur.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi li

Tabel 4.1
Klasifikasi Jabatan PNS
No. Jabatan Jumlah Total

Jumlah Seluruhnya 3.832.086

A. Pendidikan 1.486.087
1. Guru Besar 145
2. Guru Besar Madya 191
3. Lektor Kepala 859
4. Lektor Kepala Madya 2.370
5. Lektor 6.546
6. Lektor Madya 8.793
7. Lektor Muda 13.113
8. Asisten Ahli 10.408
9. Asisten Ahli Madya 16.549
10. Guru TK 26.685
11. Guru SD 1.015.357
12. Guru SLTP 245.599
13. Guru SLTA 139.472
B. Penelitian 3.982
1. Ahli Peneliti 123
2. Peneliti 854
3. Ajun Peneliti 1.577
4. Asisten Peneliti 1.428
C. Struktural 174.453
1. Eselon I 324
2. Eselon II 1.900
3. Eselon III 11.669
4. Eselon IV 59.048
5. Eselon V 101.512
D. Kesehatan (Medis/Paramedis) 292.057
E. Fungsional Lainnya 1.875.507
*) Sumber: Badan Kepegawaian Negara (BKN),
menggunakan data tertanggal 1 Juli 2002

Pembaruan Birokrasi
lii Daftar Isi

2. Pilihan Restrukturisasi Sistem Penggajian

2.1 Alternatif Restrukturisasi Sistem Penggajian

Restrukturisasi sistem penggajian adalah upaya perbaikan dalam


dimensi kesejahteraan untuk mencapai target pembaruan birokrasi.
Sesuai dengan kandungan undang-undang kepegawaian (No. 43
Tahun 1999), restrukturisasi meliputi kriteria : (i) dapat menunjang
peningkatan kesejahteraan aparatur dalam memenuhi kebutuhan
hidup diri dan keluarganya secara layak; (ii) dapat memberikan
dampak peningkatan profesionalitas yang ditunjukkan dengan
kualitas kinerja yang baik (good performance); (iii) dapat
memberikan dampak pengembangan masa depan yang baik melalui
penjenjangan karir yang didasarkan atas pertimbangan prestasi
kerja; dan (iv) dapat mencegah berkembangnya potensi korupsi,
kolusi, dan nepotisme.

Restrukturisasi sistem penggajian adalah satu paket dari


restrukturisasi sistem kepegawaian. Secara umum sejalan dengan
peningkatan kualitas sumber daya aparatur sesuai kriteria yang
diharapkan tersebut. Restrukturisasi ini bukanlah sekedar
mengupas peningkatan penggajian dalam perspektif anggaran saja.
Faktor-faktor yang sama yang juga harus diperhatikan untuk
merealisasikan gagasan ini adalah keadilan internal dan keadilan
ekternal.

Kedua faktor tersebut dijadikan sebagai indikator atau


parameter dalam mengukur keberhasilan membentuk aparatur yang
bersih (bebas korupsi), profesional (kompeten, efisien, efektif) dan
bertanggung jawab (akuntabel). Jika kedua faktor tersebut tidak
mencapai parameter kinerja tertentu, gagasan peningkatan gaji dan

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi liii

pembaruan birokrasi akan menjadi kebijakan yang gagal atau


menimbulkan permasalahan baru yang lebih hebat.

Program restrukturisasi ini akan memperbaiki aspek


kelembagaan, ketatalaksanaan dan manusianya, mencakup lingkup
pusat maupun di daerah. Perbaikan sistem penggajian ini
menggunakan pendekatan yang sama seperti yang digunakan dalam
perbaikan sistem kepegawaian. Pendekatan structural follows
strategy, analisis beban kerja dan jabatan, dan pendekatan relokasi.
Restrukturisasi sistem penggajian ini akan banyak tergantung dari
sejumlah langkah audit yang dilakukan dalam restrukturisasi sistem
kepegawaian.

Proses pengujian terhadap faktor keadilan internal dan eksternal


juga menjadi kunci dalam menentukan kelayakan suatu penggajian
(sistem merit). Kelayakan suatu penggajian juga didasarkan atas
standar hidup dinamis, bukan sekedar standar hidup minimum.
Sejumlah faktor ini yang akan menjadi alasan formal untuk
menyesuaikan standar penggajian sektor pemerintah dengan yang
berlaku pada sektor BUMN atau swasta.

Kelayakan penggajian yang menggunakan sistem merit yang


cenderung diterapkan di sektor swasta, bisa diturunkan ke dalam
komponen-komponen sebagai berikutxvii:
a. Merit Potensi, yaitu imbalan berupa besaran uang yang
diberikan kepada pegawai berupa gaji yang diberikan
berdasarkan penghargaan atas potensi, jabatan dan prestasi
kinerja maupun pengalaman/masa kerja pegawai.
b. Merit Jabatan, yaitu imbalan berupa besaran uang yang
diberikan kepada pegawai sebagai penghargaan terhadap potensi
pegawai berdasarkan tingkat pendidikan dan/atau pengalaman
kerja.

Pembaruan Birokrasi
liv Daftar Isi

c. Merit Prestasi, yaitu imbalan berupa besaran uang yang


diberikan kepada pegawai berdasarkan hasil penilaian prestasi
kerja pegawai selama satu bulan takwim.
d. Merit Resiko, yaitu imbalan berupa besaran uang yang diberikan
kepada pegawai yang menduduki jabatan tertentu yang karena
sifat pekerjaannya dapat menimbulkan resiko mengganti
kerugian kepada perusahaan.
e. Merit Shift, yaitu imbalan berupa besaran uang yang diberikan
kepada pegawai yang bekerja berdasarkan rotasi kerja.
f. Merit Keluarga, yaitu imbalan berupa uang secara lumpsum
kepada setiap pegawai untuk memenuhi kebutuhan hidup
keluarganya, meliputi kebutuhan perumahan, dan lain-lain.
g. Merit Transport, yaitu pemberian biaya transportasi berupa uang
secara lumpsum kepada karyawan.

Jika dibandingkan dengan gaji pengawai swasta, gaji PNS baru


20-30 persen, sehingga tidak mungkin dapat ditingkatkan
produktivitas dan dikembangkan birokrasi yang profesional dan
sistem penggajian yang diterapkan tidak membedakan orang
berdasarkan kompetensi, profesi, dan tanggung jawabnya (Effendi,
2000). Sistem gaji lama yang ada pada PGPS perlu dirubah karena
tidak berdasarkan sistem merit. (lihat perbandingan penggajian
pada Jasa Marga, Tabel 4.2).

Atas dasar itulah perbaikan sistem penggajian dimaksud harus


maknai sebagai serangkaian metode, prosedur, atau teknik yang
disatukan oleh interaksi yang teratur sehingga membentuk suatu
kesatuan yang terpadu tentang gaji.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lv

Tabel 4.2
Penggajian PT. Jasa Marga
(pada tingkat jabatan tertentu)

JABATAN
(Beberapa abatan yang setara dengan Jumlah*)
departemen/LPND)
Kepala Biro 9.140.170.0
Kepala Bagian 6.958.390.0
Kepala Seksi/Sub Bagian 4.376.170.0
Staf Rencana 3.616.020.0
Staf Tata Usaha 1.878.340.0
Pengemudi 1.131.689.0
*)
Tidak memperhitungkan beberapa komponen penerimaan dan
pengeluaran, seperti dana pensiun, lembur, tunjangan kesehatan,
tunjangan lain-lain, tunjangan pajak penghasilan, dan tunjangan
khusus. Beberapa komponen pengeluaran diantaranya merit
prestasi, dana pensiun, jamsostek iuran SKJM, iuran Dharma
Wanita, kompensasi, iuran PNS, Lembur, Kesehatan, lain-lain dan
pajak penghasilan. (Diolah dari Hasil Kajian Bappenas, 2003)

Selain itu, pendekatan yang relatif pas sebagai alternatif


penerapan sistem penggajian PNS yaitu kombinasi antara
pendekatan kebutuhan pegawai dan pendekatan bobot jabatan
(usulan dari hasil kajian Kementerian PAN).

Melalui sistem ini, gaji pokok terendah ditetapkan berdasarkan


kebutuhan hidup layak pegawai dan keluarganya (standarnya bisa
membandingkan data BPS tentang besarnya rata-rata konsumsi
rumah tangga Rp 1.694.493; riset BKN tentang gaji guru dan
keluarganya di beberapa daerah rata-rata diatas Rp 1.500.000;
atau standar gaji BUMN/Swasta ).

Gaji pokok tertinggi, sesuai dengan prinsip penggajian yang


efektif, bisa ditetapkan paling tidak 12 kali gaji pokok terendah.

Pembaruan Birokrasi
lvi Daftar Isi

Selain gaji pokok juga diberikan berbagai tunjangan seperti:


tunjangan jabatan, tunjangan keluarga, tunjangan rumah, serta
kompensasi bagi pegawai yang ditempatkan di daerah terpencil,
daerah kerusuhan, serta pegawai yang lingkungan kerjanya
berbahaya dan/atau jam kerjanya diluar jam kerja normal. Besar
tunjangan secara keseluruhan tidak melebihi perhitungan 20% dari
besarnya gaji pokok.

Apabila gaji terendah (berdasarkan perbandingan dari data riset)


ditetapkan Rp 1,5 juta, maka gaji pokok tertinggi menjadi Rp 18
juta. Apabila ditambah dengan tunjangan yang besarnya maksimum
20% dari gaji pokok, maka penghasilan tertinggi dapat mencapai
Rp 21,6 juta.

Model ini tidak menetapkan struktur gaji berdasarkan pangkat


sebagaimana saat ini tetapi berdasarkan bobot jabatan yang
dihitung berdasarkan kriteria tertentu seperti: tingkat kompetensi
yang diperlukan untuk melaksanakan tugas suatu jabatan, tanggung
jawab, resiko, kondisi lingkungan kerja, dan lain-lain.

Secara garis besar, besaran gaji dikelompokkan menjadi :


- Kelompok jabatan manajerial (tingkat I s.d. tingkat IV)
- Kelompok profesional (4 jenjang)
- Kelompok teknisi (4 jenjang)
- Kelompok operator dan lain-lain (4 jenjang)

Dari kelompok diatas yang menjadi kelompok terendah dengan


besaran gaji Rp 1,5 juta adalah kelompok operator (umum), dan
kelompok tertinggi (manajerial tingkat tertinggi) mendapatkan 21,6
juta (dengan perhitungan tunjangan).

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lvii

2.2. Alternatif Moderat-Realistis (Kenaikan Gaji)

Kenaikan gaji PNS merupakan keharusan namun kenaikan yang


yang dilakukan menggunakan alternatif moderat yang dapat
memenuhi kebutuhan hidup dinamis PNS dengan seorang
isteri/suami dan dua orang anak. Selanjutnya untuk menumbuhkan
motivasi dan mewujudkan proporsionalitas secara bertahap, maka
pilihan kenaikan dibedakan sesuai dengan lama kerja dengan
perbandingan gaji terendah dan tertinggi lebih mendekati
perbandingan proporsional-moderat. (Tabel 4.3)

Tabel 4.3
Perbandingan Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil (PGPS)

Tahun PGP PGPS & Prinsip-Prinsip Penggajian


PGP Tahun 1948 PP No.21 Tahun 1998
- Hanya ada satu macam pegawai;
- Golongan dan ruang berdasarkan pendidikan;
- Struktur gaji berdasarkan gaji pokok, tunjangan-
tunjangan, ujian jabatan, dan akte;
- Tunjangan-tunjangan terdiri dari: tanggung jawab
keuangan, perwakilan, jabatan, akte, keluarga,
kemahalan, jabatan yang berbahaya, dan lainnya.
- Tunjangan keluarga terdiri dari tunjangan anak
(termasuk anak angkat), orangtua yang berumur 55
tahun ke aras (termasuk orang tua angkat, tiri, dan
mertua), dan orang cacat yang seturunan langsung ke
atas atau ke bawah yang tidak bisa mencari nafkah
sendiri;
- Besaran gaji pokok ditetapkan berdasarkan kebutuhan
hidup layak dengan gaji pokok terendah sebesar Rp.
45 perbulan. Sedangkan pegawai yang telah
berkeluarga dan mempunyai anak dua atau lebih, gaji
pokok ditambah tunjangan keluarga serendah-
rendahnya Rp. 65 perbulan;
- Gaji pokok menganut sistem horisontal, dalam arti
tingginya gaji ditentukan oleh masa kerja, dan masa

Pembaruan Birokrasi
lviii Daftar Isi

Tahun PGP PGPS & Prinsip-Prinsip Penggajian


kerja dalam pangkat;
- Pegawai yang memiliki kecakapan luar biasa atau
bekerja rajin sekali dan patut dijadikan teladan diberi
penghargaan berupa bonus satu bulan gaji poko atau
kenaikan gaji istimewa
PGPN 1961 PP No. 200 Tahun 1961
- Struktur gaji meliputi gaji pokok (terendah Rp.200 dan
tertinggi Rp.4.000 atau perbandingan 1:20);
- Tunjangan-tunjangan terdiri dari: untuk keluarga
meliputi 25 persen dari gaji pokok dan anak 10 persen
dari gaji pokok, tunjangan kemahalan umum, jabatan,
kemahalan setempat, dan tunjangan lainnya sebagai
kompensasi atas resiko pekerjaan.
- Prinsip-prinsip lainnya seperti tertuang dalam PGP
1948
PGPN 1967 PP No.12 Tahun 1967
- struktur gaji meliputi: gaji pokok (terendah Rp.400 dan
tertinggi Rp.10.000 atau perbandingan 1:12);
- Tunjangan-tunjangan terdiri dari: untuk keluarga
meliputi: istri 5 persen dari gaji pokok dan anak 2
persen dari gaji pokok, tunjangan kemahalan daerah,
pelaksana, jabatan.
PGPS 1977 PP No.7 Tahun 1977
- jumlah dan perbandingan gaji pokok, (terendah
Rp.12.000 dan tertinggi Rp.120.000 atau perbandingan
1:10)
- Prinsip-prinsip lainnya seperti tertuang dalam PGPS
1967
Keppres No.15 Tahun 1977 tentang Tunjangan
Jabatan Struktural
Tunjangan jabatan struktural terendah Rp.10.000 dan
tertinggi Rp.120.000
PGPS 1985 PP No.15 Tahun 1958
- jumlah dan perbandingan gaji pokok, (terendah
Rp.33.200 dan tertinggi Rp.265.000 atau perbandingan
1:8);
- Prinsip-prinsip lainnya seperti tertuang dalam PGPS
sebelumnya.
Keppres No.29 Tahun 1985 tentang Perubahan
Keppres No.9 Tahun 1977 Tunjangan Jabatan
Struktural

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lix

Tahun PGP PGPS & Prinsip-Prinsip Penggajian


Tunjangan jabatan struktural terendah Rp.14.000 dan
tertinggi Rp.166.000
PGPS 1992 PP No.51 Tahun 1992
- jumlah dan perbandingan gaji pokok, (terendah
Rp.51.000 dan tertinggi Rp.399.200 atau perbandingan
1:7);
- Prinsip-prinsip lainnya seperti tertuang dalam PGPS
sebelumnya.
PGPS 1993 PP No.15 Tahun 1993
jumlah dan perbandingan gaji pokok, (terendah
Rp.78.000 dan tertinggi Rp.537.600 atau perbandingan
1:6);
Keppres No.62 Tahun 1993 tentang Tunjangan
Jabatan Struktural
Tunjangan jabatan struktural terendah Rp.50.000 dan
tertinggi Rp.500.000
PGPS 1997 PP No.6 Tahun 1997
- jumlah dan perbandingan gaji pokok, (terendah
Rp.135.000 dan tertinggi Rp.722.500 atau
perbandingan 1:5);
- Prinsip-prinsip lainnya seperti tertuang dalam PGPS
sebelumnya.
Surat Edaran Dirjen Anggaran No.SE 32/A/2000
Terhitung 1 April 2000 tunjangan jabatan struktural PNS
meningkat rata-rata 10% dengan kenaikan tertinggi 20%
untuk pejabatan eselon-II a (semula Rp.250.000 menjadi
Rp.500.000) dan terendah 4% untuk pejabat eselon Iva
(semula Rp.100.000 menjadi 400.000) serta pejabat
eselon Vb (semula Rp.50.000 menjadi Rp.200.000).
Tunjangan jabatan struktural tertinggi diberikan kepada
pejabat eselon Ia (Rp.9.000.000 sebelumnya
Rp.500.000)

Keterangan:
Ketentuan ini berlaku hanya 2 bulan (April-mei 2000)
karena alasan anggaran, maka Dirjen Anggaran
mengeluarkan Surat Edaran No.SE-67/A/2000 yang
meninjau kembali tunjangan jabatan tersebut.
Sejak Juni 2000 rata-rata tunjangan jabatan mengalami
penurunan 50%. Tunjangan bagi pejabat eselon Ia
menjadi Rp.4.500.000, dan pejabat eselon Vb menjadi

Pembaruan Birokrasi
lx Daftar Isi

Tahun PGP PGPS & Prinsip-Prinsip Penggajian


Rp.120.000. Kedua surat edaran tersebut ditetapkan
dalam Keppres No.99 Tahun 2000 tentang Tunjangan
Jabatan Struktural
PGPS 2001 - Mula1 1 April 1998 kenaikan 15 persen dari gaji pokok
ditambah dengan tunjangan keluarga
- Mulai 1 April 1999 seluruh PNS mengalami kenaikan
masing-masing Rp. 155.250,-
- Mulai 1 Oktober 2000 mengalami kenaikan sebesar
Rp. 65.000,-

PP No. 26 Tahun 2001


Perbandingan gaji pokok terendah Rp. 500.000,- dan
tertinggi Rp. 1.500.000,- atau perbandungan 1:3

Mengacu pada pilihan tersebut, ada 3 pendekatan yang dapat


digunakan dalam kenaikan gaji bagi PNS sebagai berikut (studi
kasus tahun 2003, menggunakan data PNS tahun 2002):

1. Skenario I: Kenaikan 25% untuk golongan ruang Ia, IIa, IIIa,


IVa; 50% untuk golongan ruang Ib, IIb, IIIb, IVb; 75% untuk
golongan ruang Ic, IIc, IIIc, IVc, 100% untuk golongan ruang Id,
IId, IIId, IVd; dan 125% untuk golongan IVe. Dengan kenaikan
tersebut dibutuhkan dana sebesar Rp. 76,344 trilyun (kebutuhan
untuk PNS Pusat sebesar Rp. 18,202 trilyun dan untuk PNS
Daerah sebesar Rp. 58,132 trilyun). Gaji terendah untuk
skenario ini adalah Rp. 839.188,- dan gaji tertinggi Rp.
3.443.850,-

2. Skenario II: Kenaikan 50% untuk golongan ruang Ia, IIa, IIIa,
IVa; 75% untuk golongan ruang Ib, IIb, IIIb, IVb; 100% untuk
golongan ruang Ic, IIc, IIIc, IVc, 125% untuk golongan ruang Id,
IId, IIId, IVd; dan 150% untuk golongan IVe.Dengan kenaikan
tersebut dibutuhkan dana sebesar Rp. 88,467 trilyun (kebutuhan

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxi

PNS Pusat sebesar Rp. 21,121 trilyun dan PNS Daerah sebesar
Rp. 67,345 trilyun). Gaji terendah untuk skenario ini adalah
Rp. 1.007.025,- dan gaji tertinggi Rp. 3.826.500,-

3. Skenario III: Kenaikan 75% untuk golongan ruang Ia, IIa, IIIa,
IVa; 100% untuk golongan ruang Ib, IIb, IIIb, IVb; 125% untuk
golongan ruang Ic, IIc, IIIc, IVc, 150% untuk golongan ruang Id,
IId, IIId, IVd; dan 175% untuk golongan IVe. Dengan kenaikan
tersebut dibutuhkan dana sebesar Rp. 100,6 trilyun (kebutuhan
PNS Pusat sebesar Rp. 24,041 trilyun dan PNS Daerah sebesar
Rp. 76,559 trilyun). Gaji terendah untuk skenario ini adalah
Rp. 1.174.863,- dan gaji tertinggi Rp. 4.209.150,- (lihat Tabel 4.4
dan Tabel 4.5)

Pembaruan Birokrasi
Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi

Usulan Peningkatan Gaji Moderat-Realistis *)


Tabel 4.4
(Menurut Golongan) **)
No. Jenis Kepegawaian Jumlah Total Median Gaji Skenario 1 (25:50:75:100:125) Skenario 2 (50:75:100:125:150) Skenario 3 (75:100:125:150:175)
PP 11/2003 Usulan Gaji Rp Juta/bulan Rp Juta/tahun Usulan Gaji Rp Juta/bulan Rp Juta/tahun Usulan Gaji Rp Juta/bulan Rp Juta/tahun
Jumlah Seluruhnya 3.832.086 6.361.218 76.334.618 7.372.283 88.467.402 8.383.349 100.600.185
A. Golongan I 237.541 314.274 3.771.288 358.568 4.302.822 402.863 4.834.355
1. Gol I/a 17.595 671.350 839.188 14.766 177.186 1.007.025 17.719 212.623 1.174.863 20.672 248.060
2. Gol I/b 49.858 714.450 1.071.675 53.432 641.179 1.250.288 62.337 748.042 1.428.900 71.242 854.905
3. Gol I/c 72.044 744.650 1.303.138 93.883 1.126.599 1.489.300 107.295 1.287.542 1.675.463 120.707 1.448.484
4. Gol I/d 98.044 776.150 1.552.300 152.194 1.826.324 1.746.338 171.218 2.054.615 1.940.375 190.242 2.282.906
B. Golongan II 1.469.231 2.330.365 27.964.386 2.681.942 32.183.304 3.033.519 36.402.223
1. Gol II/a 354.726 886.350 1.107.938 393.014 4.716.171 1.329.525 471.617 5.659.405 1.551.113 550.220 6.602.639
2. Gol II/b 330.803 936.700 1.405.050 464.795 5.577.537 1.639.225 542.261 6.507.127 1.873.400 619.726 7.436.716
3. Gol II/c 374.913 976.300 1.708.525 640.548 7.686.579 1.952.600 732.055 8.784.661 2.196.675 823.562 9.882.744
4. Gol II/d 408.789 1.017.650 2.035.300 832.008 9.984.099 2.289.713 936.009 11.232.111 2.544.125 1.040.010 12.480.124
C. Golongan III 2.003.544 3.507.557 42.090.683 4.082.885 48.994.625 4.658.214 55.898.567
1. Gol III/a 776.247 1.098.750 1.373.438 1.066.127 12.793.521 1.648.125 1.279.352 15.352.225 1.922.813 1.492.577 17.910.929
2. Gol III/b 589.429 1.144.750 1.717.125 1.012.123 12.145.479 2.003.313 1.180.810 14.169.726 2.289.500 1.349.498 16.193.972
3. Gol III/c 395.478 1.193.700 2.088.975 826.144 9.913.724 2.387.400 944.164 11.329.970 2.685.825 1.062.185 12.746.216
4. Gol III/d 242.390 1.244.200 2.488.400 603.163 7.237.959 2.799.450 678.559 8.142.704 3.110.500 753.954 9.047.449
D. Golongan IV 121.770 209.022 2.508.261 248.888 2.986.650 288.753 3.465.039
1. Gol IV/a 101.004 1.296.850 1.621.063 163.734 1.964.806 1.945.275 196.481 2.357.767 2.269.488 229.227 2.750.728
2. Gol IV/b 15.436 1.351.300 2.026.950 31.288 375.456 2.364.775 36.503 438.032 2.702.600 41.717 500.608
3. Gol IV/c 3.863 1.408.900 2.465.575 9.525 114.294 2.817.800 10.885 130.622 3.170.025 12.246 146.950
4. Gol IV/d 1.138 1.468.550 2.937.100 3.342 40.109 3.304.238 3.760 45.123 3.671.375 4.178 50.136
5. Gol IV/e 329 1.530.600 3.443.850 1.133 13.596 3.826.500 1.259 15.107 4.209.150 1.385 16.618
Usulan kenaikan berdasarkan golongan ruang a, b, c, d, dan e tersebut lebih bersifat "proxy" sehingga tidak mutlak yang ingin ditekankan adalah lama kerja PNS
*)
yang bersangkutan
lxii
**) Sumber: Diolah dari Data Badan Kepegawaian Negara (BKN), 1 Juli 2002
lxiii

Pembaruan Birokrasi
Tabel 4.5 Usulan Peningkatan Gaji Moderat-Realistis *)
(Pusat dan Daerah) **)
No. Jenis Kepegawaian Total PNS PNS Daerah Skenario 1 (25:50:75:100:125) Skenario 2 (50:75:100:125:150) Skenario 3 (75:100:125:150:175)
Pusat Usulan Gaji Pusat (Rp) Daerah (Rp) Usulan Gaji Pusat (Rp) Daerah (Rp) Usulan Gaji Pusat (Rp) Daerah (Rp)
Jumlah Seluruhnya 924.840 2.907.246 18.201.844 58.132.774 21.121.418 67.345.984 24.040.992 76.559.193
A. Golongan I 56.108 181.433 866.144 2.905.144 990.859 3.311.963 1.115.573 3.718.782
1. Gol I/a 5.255 12.340 839.188 52.919 124.267 1.007.025 63.503 149.120 1.174.863 74.087 173.974
2. Gol I/b 14.744 35.114 1.071.675 189.609 451.570 1.250.288 221.211 526.831 1.428.900 252.812 602.093
3. Gol I/c 16.391 55.653 1.303.138 256.317 870.282 1.489.300 292.933 994.608 1.675.463 329.550 1.118.934
4. Gol I/d 19.718 78.326 1.552.300 367.299 1.459.025 1.746.338 413.211 1.641.404 1.940.375 459.124 1.823.782
B. Golongan II 369.160 1.100.071 6.877.862 21.086.524 7.932.885 24.250.420 8.987.908 27.414.315
1. Gol II/a 96.192 258.534 1.107.938 1.278.897 3.437.274 1.329.525 1.534.676 4.124.729 1.551.113 1.790.455 4.812.184
2. Gol II/b 92.169 238.634 1.405.050 1.554.025 4.023.512 1.639.225 1.813.029 4.694.098 1.873.400 2.072.033 5.364.683
3. Gol II/c 94.566 280.347 1.708.525 1.938.821 5.747.758 1.952.600 2.215.795 6.568.867 2.196.675 2.492.769 7.389.975
4. Gol II/d 86.233 322.556 2.035.300 2.106.120 7.877.979 2.289.713 2.369.385 8.862.726 2.544.125 2.632.650 9.847.473
C. Golongan III 460.004 1.543.540 9.595.602 32.495.081 11.178.426 37.816.200 12.761.249 43.137.318
1. Gol III/a 191.373 584.874 1.373.438 3.154.066 9.639.455 1.648.125 3.784.880 11.567.346 1.922.813 4.415.693 13.495.236
2. Gol III/b 127.677 461.752 1.717.125 2.630.848 9.514.631 2.003.313 3.069.323 11.100.403 2.289.500 3.507.798 12.686.174
3. Gol III/c 83.101 312.377 2.088.975 2.083.151 7.830.573 2.387.400 2.380.744 8.949.226 2.685.825 2.678.337 10.067.879
4. Gol III/d 57.853 184.537 2.488.400 1.727.537 5.510.422 2.799.450 1.943.479 6.199.225 3.110.500 2.159.421 6.888.028
D. Golongan IV 39.568 82.202 862.236 1.646.026 1.019.249 1.967.401 1.176.262 2.288.777
1. Gol IV/a 26.331 74.673 1.621.063 512.210 1.452.595 1.945.275 614.652 1.743.114 2.269.488 717.095 2.033.633
2. Gol IV/b 9.436 6.000 2.026.950 229.516 145.940 2.364.775 267.768 170.264 2.702.600 306.021 194.587
3. Gol IV/c 2.661 1.202 2.465.575 78.731 35.563 2.817.800 89.978 40.644 3.170.025 101.225 45.724
4. Gol IV/d 877 261 2.937.100 30.910 9.199 3.304.238 34.774 10.349 3.671.375 38.638 11.499
5. Gol IV/e 263 66 3.443.850 10.869 2.728 3.826.500 12.076 3.031 4.209.150 13.284 3.334
Daftar Isi
*) Usulan kenaikan berdasarkan golongan ruang a, b, c, d, e tersebut lebih bersifat "proxy" sehingga tidak mutlak yang ingin ditekankan adalah lama kerja PNS yang bersangkutan
**) Tabel ini dimaksudkan untuk memberikan gambaran perbandingan kebutuhan dana untuk gaji PNS di Pusat dan di
Daerah.
lxiv Daftar Isi

Berdasarkan klasifikasi jabatan pegawai negeri sipil, kenaikan


gaji dapat dilihat sebagai berikut:

Tabel 4.6
Kenaikan Gaji PNS*)
(Menurut Jabatan)
No. Jabatan Jumlah Total Gaji Dana
(Juta Rupiah)

Jumlah Seluruhnya 3.8 32.0 8 6 194.445.60 0

A. Pendidikan 1.48 6.0 8 7 73.651.674


1. Guru Besar 145 6.50 0 .0 0 0 11.310
2. Guru Besar Madya 191 6.0 0 0 .0 0 0 13.752
3. Lektor Kepala 8 59 5.50 0 .0 0 0 56.694
4. Lektor Kepala Madya 2.370 5.0 0 0 .0 0 0 142.20 0
5. Lektor 6.546 4.50 0 .0 0 0 353.48 4
6. Lektor Madya 8 .793 4.0 0 0 .0 0 0 422.0 64
7. Lektor Muda 13.113 3.50 0 .0 0 0 550 .746
8 . Asisten Ahli 10 .40 8 3.0 0 0 .0 0 0 374.68 8
9. Asisten Ahli Madya 16.549 2.50 0 .0 0 0 496.470
10 . Guru TK **) 26.68 5 4.0 0 0 .0 0 0 1.28 0 .8 8 0
11. Guru SD **) 1.0 15.357 4.0 0 0 .0 0 0 48 .737.136
12. Guru SLTP **) 245.599 4.50 0 .0 0 0 13.262.346
13. Guru SLTA **) 139.472 4.750 .0 0 0 7.949.90 4

B. Penelitian 3.98 2 163.30 8


1. Ahli Peneliti 123 5.50 0 .0 0 0 8 .118
2. Peneliti 8 54 4.50 0 .0 0 0 46.116
3. Ajun Peneliti 1.577 3.50 0 .0 0 0 66.234
4. Asisten Peneliti 1.428 2.50 0 .0 0 0 42.8 40
C. Struktural 174.453 6.58 0 .170
1. Eselon I 324 17.50 0 .0 0 0 68 .0 40
2. Eselon II 1.90 0 9.50 0 .0 0 0 216.60 0
3. Eselon III 11.669 5.50 0 .0 0 0 770 .154
4. Eselon IV 59.0 48 3.50 0 .0 0 0 2.48 0 .0 16
5. Eselon V 10 1.512 2.50 0 .0 0 0 3.0 45.360
D. Kesehatan (Medis/Paramedis) **) 292.0 57 5.250 .0 0 0 18 .399.591
D. Fungsional Lainnya **) 1.8 75.50 7 4.250 .0 0 0 95.650 .8 57

*) Sumber: Badan Kepegawaian Negara (BKN), 1 Juli 20 0 2


**) Median gaji (Y= Y1+ Yn/2), secara umum gaji terendah Rp. 1,5 juta
dan tertinggi Rp. 17,5 juta (1;11)

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxv

Sedangkan yang berkaitan dengan pegawai negeri dari TNI dan


Polri, peningkatan gaji dapat diusulkan sebagai berikut :

Tabel 4.7
Jumlah Personil TNI dan POLRI dan Peningkatan Penggajian
No. Personil Jumlah Gaji Dana
(Juta Rp.)
*)
A. TNI 337.485 36.448.380
Angkatan Darat **) 261.173 9.000.000 28.206.684
Angkatan Udara **) 24.194 9.000.000 2.612.952
Angkatan Laut **) 52.118 9.000.000 5.628.744

B. POLRI 258.966 21.134.418


Tamtama **) 43.744 4.250.000 2.230.944
Bintara **) 186.453 6.250.000 13.983.975
Perwira **) 28.769 14.250.000 4.919.499

Jumlah Total 596.451 57.582.798

*) Happy B. Zulkarnaen, TNI dan Perubahan Masyarakat.


Pikiran Rakyat, 7 Oktober 2002.
**) Median gaji (Y=Y1+Yn/2), secara umum gaji terendah Rp. 1,5 juta
dan tertinggi Rp. 17,5 juta (1;11)

2.3. Alternatif Ideal (Rasionalisasi & Kompensasi)

Untuk melakukan perbaikan yang serius dalam mengatasi


produktivitas PNS sebagaimana pernah dikeluhkan Presiden
Megawati, maka upaya peningkatan efisiensi dan efektivitas PNS

Pembaruan Birokrasi
lxvi Daftar Isi

menjadi pilihan yang tidak bisa ditunda. Tidak dapat dipungkiri


bahwa efisiensi dan efektivitas PNS merupakan masalah krusial
dalam menata PNS sehingga banyak jenis pekerjaan yang
seharusnya dapat dilakukan seorang saja, namun dalam praktiknya
dikerjakan oleh banyak pegawai sehingga menyebabkan
pengangguran terselubung.

Kondisi tersebut sebenarnya tidak perlu terjadi apabila PNS


tersebut mampu menciptakan pekerjaan bagi dirinya sendiri
(kreatif). Keterbatasan kemampuan untuk menciptakan pekerjaan
tidak akan dialami oleh orang-orang yang mempunyai etos kerja
yang tinggi dan ditunjang oleh kompetensi yang memadai.

Sedikitnya ada tiga masalah mendasar dalam penataan PNS saat


ini, yaitu: (1) jumlah yang terlalu besar dibandingkan dengan beban
pekerjaan yang ada sehingga terjadi pengangguran terselubung; (2)
rendahnya etos kerja akibat tidak tersedianya pola insentif yang
memadai; (3) rendahnya kompetensi PNS sebagai akibat pola
rekruitmen yang tidak memenuhi standar merit. Berdasarkan
kenyataan tersebut maka alternatif untuk memberikan peningkatan
gaji saja jelas tidak cukup, bahkan berpotensi tidak memenuhi
prinsip keadilan, di mana rendahnya produktivitas sebagian PNS
bukannya mendapat punishment justru mendapat reward dalam
bentuk kenaikan gaji.

Pilihan yang tepat adalah menata ulang struktur PNS yang ada
melalui restrukturisasi yang berisikan pilihan-pilihan dengan
konsekuensi keuntungan ataupun kerugian yang akan diterima PNS
yang didasarkan pada kerelaan dan kesadaran. Mengacu kepada
laporan Kementrian Pendayagunan Aparatur Negara (PAN), maka
sedikitnya (moderat) kita bisa mengambil 1,5 juta PNS (40 persen)
yang akan dirasionalisasi.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxvii

Kotak 4.1

Menurut Kementrian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN), sekitar


60% dari lebih kurang 4 juta Pegawai Negeri Sipil (PNS) dinilai tidak
berkualitas, tidak produktif, dan tidak profesional hingga perlu dilakukan
berbagai perbaikan (24 September 2002).

Pelaksanaan rasionalisasi dapat dilaksanakan dengan cara


menawarkan terlebih dahulu beberapa pilihan yang harus diambil
oleh para PNS. Sedikitnya ada tiga pilihan untuk PNS dalam
program rasionalisasi, yaitu: (1) untuk yang masih mau
melanjutkan karier sebagai PNS diharuskan uji kompetensi
sehingga sesuai antara penempatan dan kemampuan; (2) untuk PNS
yang memiliki keterbatasan ditawarkan untuk memilih pensiun dini
dengan kompensasi yang ‘memadai’; apabila pilihan ini tidak
diambil dan tidak lulus dalam uji kompetensi maka PNS tersebut
akan dipensiundinikan tanpa kompensasi.

Dengan alternatif tersebut, tindakan selanjutnya adalah


menerapkan sistem merit yang ditunjang dengan pola insentif dan
disinsentif secara tegas dan terukur.

Alternatif diatas akan berimplikasi pada peningkatan kebutuhan


belanja pegawai yang berlipat: (1) untuk membayar kompensasi
PNS yang pensiun atau dipensiunkan dini; dan (2) untuk
menambah kenaikan gaji PNS pasca rasionalisasi.

Pembaruan Birokrasi
lxviii Daftar Isi

PILIHAN RASIONALISASI I (40%)


Untuk membiayai kompensasi PNS yang dirasionalisasi sebesar
40 persen PNS (1,5 juta), ada tiga skenario yang dapat diambil,
yaitu:
1. Skenario 1 (skenario minimal): Kompensasi terendah sebesar
Rp. 25 juta dan kompensasi tertinggi adalah Rp. 90 juta. Untuk
kompensasi skenario ini dibutuhkan dana sebesar Rp. 83,2
trilyun.
2. Skenario 2 (skenario moderat): Kompensasi terendah sebesar
Rp. 50 juta dan tertinggi sebesar Rp. 110 juta. Untuk skenario
ini dibutuhkan sedikitnya dana sebesar Rp. 116,5 trilyun.
3. Skenario 3 (skenario ideal): Kompensasi terendah sebesar Rp.
60 juta dan tertinggi sebesar Rp. 200 juta. Untuk skenario ini
dibutuhkan sedikitnya dana sebesar Rp. 182,3 trilyun.

Dengan demikian, dibutuhkan dana sebesar (1) Rp. 199,9


trilyun untuk kenaikan gaji PNS dan dana kompensasi skenario 1;
(2) Rp. 233,1 trilyun untuk kenaikan gaji PNS dan dana
kompensasi skenario 2; (3) Rp. 298,9 trilyun untuk kenaikan gaji
PNS dan dana kompensasi skenario 3.

PILIHAN RASIONALISASI II (20%)


Jika rasionalisasi I sulit dilakukan karena dikhawatirkan
berdampak social yang relatif besar,maka dapat dilakukan
optimalisasi sebagian PNS melalui realokasi. Pilihan ini tetap
melakukan rasionalisasi tetapi besarannya lebih rendah yaitu
setengahnya atau 20 persen saja yang dipensiundinikan. Untuk
membiayai kompensasi PNS yang dirasionalisasi sebesar 20 persen
PNS (7,6 juta), ada tiga skenario yang dapat diambil, yaitu:
1. Skenario 1 (skenario minimal): Kompensasi terendah sebesar
Rp. 25 juta dan kompensasi tertinggi adalah Rp. 90 juta. Untuk

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxix

kompensasi skenario ini dibutuhkan dana sebesar Rp. 41,6


trilyun.
2. Skenario 2 (skenario moderat): Kompensasi terendah sebesar
Rp. 50 juta dan tertinggi sebesar Rp. 110 juta. Untuk skenario
ini dibutuhkan sedikitnya dana sebesar Rp. 58,3 trilyun.
3. Skenario 3 (skenario ideal): Kompensasi terendah sebesar Rp.
60 juta dan tertinggi sebesar Rp. 200 juta. Untuk skenario ini
dibutuhkan sedikitnya dana sebesar Rp. 91,1 trilyun.

Dengan demikian, dibutuhkan dana sebesar (1) Rp. 197,1


trilyun untuk kenaikan gaji PNS dan dana kompensasi skenario 1;
(2) Rp. 213,8 trilyun untuk kenaikan gaji PNS dan dana
kompensasi skenario 2; (3) Rp. 246,6 trilyun untuk kenaikan gaji
PNS dan dana kompensasi skenario 3.

Rasionalisasi tidak cukup hanya dengan merasionalkan jumlah


pegawai tetapi dibutuhkan pula ‘merasionalkan’ beban kerja dan
kompensasi dalam bentuk gaji. Oleh karena itu, peningkatan gaji
PNS merupakan suatu keniscayaan jika ingin meningkatkan
produktivitas PNS.

Dengan jumlah PNS yang telah dirasionalisasikan (20% dan


40%) dan mengacu pada model ideal gaji tertinggi-terendah-nya
Badan Kepegawaian Negara (BKN), yaitu 1:10 dengan gaji
minimal sesuai hasil beberapa studi tentang kelayakan dan
perbandingan dengan swasta/BUMN, maka kedua pilihan
rasionalisasi tersebut telah dapat mengalokasikan gaji yang cukup
ideal, yaitu terendah Rp. 1,6 juta dan tertinggi Rp. 16,5 juta.

Kedua pilihan di atas membutuhkan dana yang relatif besar,


kebutuhan dana yang sedemikian besar tersebut dalam jangka
panjang secara ekonomi, sosial dan budaya bangsa “relatif murah”

Pembaruan Birokrasi
lxx Daftar Isi

dibandingkan dengan kerusakan yang dasyat dan massif akibat


rendahnya gaji dan terlalu besarnya jumlah PNS sehingga
memberikan ruang yang luas untuk korupsi secara bersama-sama
sehingga menjadi ‘budaya’. Dalam konteks kepentingan bangsa ke
depan biaya tersebut jelas lebih sedikit daripada biaya yang harus
ditanggung akibat budaya korupsi.

2.4. Peningkatan Gaji dan Target Pemberantasan Korupsi

Korupsi diibaratkan sebagai penyakit menular yamg memiliki


dampak sangat buruk terhadap kondisi sosial dan ekonomi
masyarakat. Korupsi merupakan segala bentuk penyalahgunaan
wewenang dan kekuasaan dengan tujuan untuk memperkaya diri
atau kalangan sendiri –yang sangat dirahasiakan terhadap pihak-
pihak lain di luar kalangan sendiri itu, dalam garis besarnya sebagai
berikut:
1. Buruknya efisiensi organisasi dan efisiensi perekonomian yang
berdampak pada merosotnya daya saing.
2. Buruknya distribusi sumber daya nasional dalam segala
bentuknya yang berakibat pada mencoloknya kesenjangan sosial.
3. Buruknya insentif untuk melakukan pekerjaan-pekerjaan
produktif karena terdorong untuk mencari jalan pintas.
4. Buruknya hubungan antara pemerintah dan masyarakat yang
berakibat pada meluasnya sikap apatis atau meningkatnya
instabilitas politik.

Pemberantasan korupsi harus ditargetkan tidak hanya mencegah


berlanjutnya korupsi tetapi sekaligus dapat mengubah prilaku
aparat birokrasi dari pro-korupsi menjadi insan terpercaya
(amanah).

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxi

Sebagai gambaran dalam mencapai target tersebut, pengalaman


Filipina dalam pemberantasan korupsi bisa kita rujuk. Direktorat
Perpajakan Filipina, Robert Klitgaard (1998) menawarkan tiga hal
sebagai komponen utama strategi penanggulangan korupsi yang
efektif:
1. Penetapan sebuah sistem evaluasi kinerja yang baru dalam
instansi pemerintah. Tujuannya untuk menumbuhkan orientasi
positif dalam melakukan pekerjaan, yaitu sebagai lawan dari
ketidakjelasan orientasi yang menyebabkan tumbuh sumburnya
korupsi. Sebagaimana dikatakan Klitgaard merajalelanya
korupsi seringkali tidak dapat dipisahkan dari ketidakjelasan
orientasi dalam melakukan suatu pekerjaan. Agar pelaksanaan
suatu pekerjaan memiliki orientasi positif, pemberian insentif
dalam melaksanakan pekerjaan harus secara tegas dikaitkan
dengan pencapaian tingkat prestasi kerja tertentu.
2. Pengumpulan informasi sebanyak-banyaknya tentang korupsi.
Tujuannya tidak hanya untuk mengenali jenis-jenis korupsi yang
parah pada instansi itu, tetapi sekaligus untuk mencegah
berlanjutnya perbuatan tersebut. Ketika para karyawan suatu
instansi pemerintah mengetahui bahwa praktik korupsi yang
biasa mereka lakukan mulai memiliki resiko untuk diketahui,
perbuatan itu biasanya cenderung berkurang. Untuk mendukung
tindakan ini, perlu dibentuk sebuah tim yang benar-benar dapat
dipercaya.
3. Menghukum dengan segera pejabat/aparatur yang korup.
Tujuannya untuk memberi contoh bahwa korupsi benar-benar
akan diperangi. Penanggulangan korupsi yang dimulai dari
bawah akan menyebabkan bertahannya korupsi di tingkat yang
lebih tinggi. Selama korupsi di tingkat yang lebih tinggi masih
terus berlangsung, selama itu pula korupsi di tingkat yang lebih
rendah akan kambuh kembali

Pembaruan Birokrasi
lxxii Daftar Isi

3. Pilihan Pembiayaan untuk Restrukturisasi Sistem


Penggajian (Alternatif Moderat dan Ideal)

Persoalan dalam pembiayaan restrukturisasi sistem penggajian


ini terletak pada:
1. Kemampuan keuangan negara. Alasan ini juga harus didukung
dengan transparasi keuangan negara. Transparansi ini
dibutuhkan untuk mengoptimalkan kemampuan anggaran dari
berbagai potensi penyimpangan anggaran PBN.
2. Potensi uang negara yang hilang akibat penyalahgunaan dan
penyimpangan di berbagai sektor dan bidang kehidupan.

Hal-hal di atas sangat dibutuhkan untuk mendukung perhitungan


yang tepat dalam mengalokasi keuangan negara untuk peningkatan
penggajian pegawai negeri. Selain itu dengan mengetahui secara
persis alokasi keuangan negara dalam pos-pos yang berkaitan
dengan penggajian juga akan memudahkan dalam membuat strategi
penerapan program restrukturisasi penggajian.

Kenaikan gaji PNS akan sangat berpengaruh pada alokasi


anggaran APBN secara keseluruhan. Dalam kasus di Indonesia,
jumlah PNS dinilai terlalu banyak sehingga sedikit saja kenaikan
gaji langsung berdampak luas pada anggaran negara. Karena itulah
ketika Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPAN)
pada bulan Maret 2003 mengusulkan rasionalisasi dengan
mengurangi jumlah PNS -khususnya aparat birokrasi- sambil
menaikkan gajinya secara signifikan kandas ditolak Direktorat
Jenderal Anggaran, Departemen Keuangan karena berimplikasi
kebutuhan dana yang sangat besar, yaitu dana kompensasi pensiun
yang bersamaan dengan dana tambahan untuk kenaikan gaji
sehingga membutuhkan dana yang sangat besar.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxiii

Jika pilihannya salah satu dulu, misalnya kenaikan gaji saja


maka kenaikan tidak akan terlalu besar. Meskipun tetap ada
kenaikan yang akan berpengaruh terhadap APBN secara
keseluruhan. Maka disinilah perlu adanya political will untuk
menjadikan dana kenaikan gaji PNS sebagai prioritas untuk
meningkatkan efektivitas pelayanan publik.
Lalu dari manakah dana untuk kenaikan gaji PNS itu akan
diambil? Tidak mudah untuk menjawab persoalan pelik ini,
mengacu pada saran dari para pakar ekonomi, yaitu menghapus
belanja rutin dan belanja pembangunan yang tidak perlu. Para
perencana mahfum betul, mana dana siluman dan mana dana titipan
dalam anggaran pembangunan, demikian pula orang pemerintah
yang bergelut di bidang pengolahan anggaran tahu persis dan hapal
di luar kepala pos-pos mana saja dan jenis-jenis pengeluaran apa
saja yang bisa dipotong. Berdasarkan asumsi tersebut ada beberapa
skenario yang dapat dimaksimalkan untuk dana kenaikan gaji PNS,
yaitu:

Pertama, optimalisasi anggaran rutin APBN dan APBD dengan


cara memfokuskan alokasi rutin untuk gaji pegawai, sedikitnya 60
persen belanja pegawai dapat dimaksimalkan untuk gaji PNS
setelah dikurangi: gaji TNI-POLRI, pensiun, dan belanja pegawai
lainnya. Demikian halnya dengan alokasi belanja barang,
sedikitnya dapat dihemat sebesar 70 persen karena belanja barang
dalam dan luar negeri ini juga akan muncul dalam ATK di proyek.
Dengan demikian dperoleh dana sebesar Rp. 46,6 trilyun. Dana
tersebut dapat ditingkatkan dengan memaksimalkan sedikitnya 75
persen dari alokasi belanja pegawai dan barang di APBD, yaitu
sebesar Rp. 52,1 trilyun.

Pembaruan Birokrasi
lxxiv Daftar Isi

Kedua, optimalisasi alokasi anggaran pembangunan dengan


meminimalisir alokasi titipan dan alokasi siluman sehingga
pengurangan anggaran pembangunan tidak mengurangi target
pencapaian pembangunan. Berdasarkan perhitungan dari
Rekapitulasi DIP TA 2003, sedikitnya 22 persen atau sebesar Rp.
15 trilyun dari alokasi pembangunan merupakan komponen
gaji/upah dan perjalanan baik yang di Administrasi proyek maupun
di kegiatan non-fisik.

Dengan penghematan tersebut, sedikitnya terdapat dana sebesar


Rp. 113,7 trilyun yang dapat dialokasikan untuk peningkatan gaji
PNS.

Sedangkan untuk merealisasikan gagasan alternatif ideal


(rasionalisasi dan kompensasi), upaya yang bisa dilakukan untuk
kebutuhan dana tersebut, sedikitnya ada beberapa alternatif, yaitu:

Pertama, mengekstensifkan perpajakan (tax ratio), dengan


meningkatkan jumlah wajib pajak (dari 2 juta obyek pajak baru 600
ribu yang terdaftar) dan memaksimalkan potensi pengemplangan
pajak selama 10 tahun terakhir sebesar Rp. 131 trilyun.

Tabel 4.8
*)
PENGGELAPAN PAJAK TA 2003
No. Objek pajak Terdaftar menjadi Wajib Pajak Bisa dimaksimalkan

1 2 Juta Wajib Pajak 600.000 Objek Pajak 1,4 Juta Objek Pajak
2 17.348 Laporan Audit 1.900 Laporan Audit 15.448 Belum laporan Audit
3 83 Juta PBB 3 Juta PBB 80 Juta PBB
4 6.000 Mebil Mewah 250 Mobil Mewah 5.750 Mobil Mewah
5 40.000 Transaksi LN Tidak Ada 40.000 Transaksi LN
6 Rp. 131 Trilyun Pengemplangan
*)
Sumber: Ditjen Pajak

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxv

Kedua, meningkatkan efisiensi besar-besaran anggaran


pemerintah, baik rutin maupun pembangunan. Dari dana efisiensi
tersebut sedikitnya diperoleh dana sebesar Rp. 113,7 trilyun.

Ketiga, dengan memperhitungkan skenario tertinggi dari kedua


alternatif rasionalisasi, yaitu sebesar Rp. 246,6 trilyun (untuk
pilihan 20 persen) dan Rp. 298,9 trilyun (untuk pilihan 40 persen)
maka masih dibutuhkan dana sebesar Rp. 1,9 trilyun (untuk
rasionalisasi 20 persen) dan sebesar Rp. 54,2 trilyun (untuk
rasionalisasi 40 persen). Dana tersebut relatif kecil dibandingkan
ongkos yang harus ditanggung pemerintah dan masyarakat akibat
massif-nya korupsi birokrasi di berbagai bidang. Bintoro (1995)
mengatakan bahwa gaji yang rendah seringkali bukan penghematan,
tetapi merupakan tambahan beban karena produktivitas kerja
rendah.

Tabel 4.9
POTENSI PERIKANAN INDONESIA*)

No. Potensi Perikanan Besaran Ekuivalen (Rp.)

1 Ikan yang termanfaatkan 4,2 juta ton/tahun (59,53%)


2 Ikan yang bisa dimanfaatkan 5 juta ton/tahun (85%)
3 Ikan yang hilang (illegal fishing) USD 2 - 4 milyar/tahun 25.500.000.000.000
4 Perikanan tangkap USD 1,4 milyar 11.900.000.000.000
5 Perikanan budidaya USD 1,83 milyar 15.555.000.000.000
6 Devisa perikanan USD 3,2 milyar (3,3 %terhadap PDB) 27.200.000.000.000
*)
Sumber: Departemen Kelautan dan Perikanan

Pembaruan Birokrasi
lxxvi Daftar Isi

Tabel 4.10
Jumlah uang yang disia-siakan setiap tahunnya

No Item Jumlah
1 Ikan, pasir, dan kayu yang dicuri (senilai Rp. 76,5 trilyun
USD 9 milyar, kurs Rp.8.500 per dollar)
2 Pajak yang dibayar oleh pembayar pajak Rp. 215 trilyun
tetapi tidak masuk ke kas negara *)
3 Subsidi bank rekap yang tidak perlu Rp. 14 trilyun
(untuk 10 bank per 31 Desember 2002)
Jumlah Rp. 305,5 trilyun

*) Kebocoran pajak terdiri dari tiga komponen, yaitu:


1. Wajib pajak tidak membayarkan angsuran pajak bulanan sepenuhnya yang
dihitung dengan cara self assesement.
2. Maka pejabat pajak pada akhir tahunnya mengkoreksi dengan mengenakan
tambahan pembayaran oleh Wajib Pajak. Angka yang ditentukan masih saja lebih
kecil dibandingkan yang harus dibayarkan sebagaimana mestinya.
3. Jumlah yang sudah lebih kecil ini sebagai kesepakatan antara Wajib Pajak dan
pejabat pajak, oleh pejabat pajak hanya sebagian saja yang disetorkan ke Kas
Negara. Ini dialami oleh hampir seluruh Wajib Pajak, yaitu kwitansi pembayaran
pajak final yang dikeluarkan oleh Kas Negara lebih kecil dari yang dibayarkan
kepada pejabat pajak.

sumber: Kwik Kian Gie, Pemberantasan Korupsi untuk Meraih Kemandirian,


Kemakmuran, Kesejahteraan, dan Keadilan (Edisi Kedua, 2003)

4. Penerapan Hukum (Law Enforcement) terhadap Perilaku


Penyimpangan Aparatur Negara

Penerapan hukum harus berlaku pada seluruh elemen birokrasi


dan lembaga negara. Dari segi penyusunan kebijakan yang terkait
dengan upaya mewujudan pemerintahan yang bersih dan efektif
terbilang produktif. Ketentuan lama banyak yang dicabut atau
setidaknya direvisi, puluhan peraturan perundang-undangan
dikeluarkan, termasuk TAP/MPR hingga Surat Edaran.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxvii

Tabel 4.11
Produk Peraturan yang berkaitan dengan
Perilaku Penyimpangan Aparatur Negara

Institusi Produk Peraturan Kekuatan dan Pengaruh


MPR Tap MPR No. XI/MPR/1999 1. Berpotensi menjatuhkan
Tentang Penyelenggaraan Presiden dari kursi
Negara yang Bersih dan kekuasaan, dengan alasan
Bebas Korupsi, Kolusi, dan melanggar haluan negara;
Nepotisme 2. TIdak bisa diubah oleh
eksekutif sebagai
penyelenggara
pemerintahan.
DPR dan Undang-undang Kepailitan 1. Proses pengajuan gugatan
Pemerintah No. 4 Tahun 1998 dan penyelesaiannya sangat
singkat.
2. Pihak yang berhak
mengajukan gugatan lebih
jelas;
3. Ada mekanisme perdamaian
yang lebih adil.
UU No. 28 Tahun 1999 1. Mengukuhkan secara formal
Tentang Penyelenggara bahwa korupsi, kolusi dan
Negara yang Bersih dan nepotisme sebagai tindak
Bebas Korupsi, Kolusi, dan pidana;
Nepotisme 2. Menerima prinsip-prinsip
good governance sebagai
bagian dari norma hukum;
3. Membentuk Komisi
Pemeriksa terhadap
eksekutif, legistatif dan
yudikatif.

Pembaruan Birokrasi
lxxviii Daftar Isi

UU No. 31 Tahun 1999 1. Mencantumkan korporasi


Tentang Pemberantasan sebagai subjek hukum yang
Tindak Pidana Korupsi bisa terkena pasal korupsi;
2. Memasukan ancaman
hukuman mati;
3. Ancaman hukuman atas
penggelapan meningkat;
4. Hadiah dan janji terkena
Pidana;
5. Ahli waris koruptor (meski
belum sempat diputus
bersalah) tetap kena
gugatan;
6. Masyarakat bisa berperan
aktif dalam proses klarifikasi
adanya tindak pidana
korupsi.
UU No. 36 Tahun 2000 1. Memberi insentif yang lebih
Tentang besar peda investor asing;
Penetapan Perpu No 1 2. Hak-hak dan prosedur yang
Tahun 2000 Tentang lebih jelas bagi pengusaha di
Kawasan Perdagangan Kawasan Perdagangan
Bebas Bebas
UU No. 43 Tahun 1999 1. Presiden tidak lagi dominan
Tentang Perubahan Atas mengatur kewenangan
UU no 8 Tentang Pokok- pengangkatan, pemindahan,
Pokok Kepegawaian, dan pemberhentian Pegawai
Wewenang Pengangkatan, Negeri;
Pemindahan, dan 2. Jenjang karir memakai pola
Pemberhentian Pegawai tertutup.
Negeri
UU No. 16 Tahun 2000 1. Keleluasan menggali
tentang Perubahan Kedua sumber-sumber pendapatan
Atas Undang-Undang negara lebih terbuka;
Nomor 6 Tahun 1983 2. Prosedur penyelesaian
tentang Ketentuan Umum sengketa perpajakan lebih
dan Tata Cara Perpajakan adil.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxix

Pemerintah PP No. 65 Tahun 1999 1. Ada standarisasi mutu


Tentang Tata Cara pemeriksaan;
Pemeriksaan Kekayaan 2. Komisi Pemeriksa berhak
Penyelenggara Negara meneliti jumlah, jenis, dan
asal-usul kekayaan
penyelenggara negara;
3. Tidak hanya berhak tapi
seluruh penyelengara
negara wajib melaporkan
kekayaannya kepada Komisi
Pemeriksa;
4. Pihak Komisi Pemeriksa
mesti mengumumkan hasil
kerjanya kepada
masyarakat;
5. Laporan penyelenggara
negara berstatus sebagai
alat bukti di muka
pengadilan.
PP No. 66 Tahun 1999 1. Terbebas dari unsur
Tentang Persyaratan dan eksekutif –minimal mereka
Tata Cara Pengangkatan mesti cuti jika menjadi
serta Pemberhentian anggota Komisi Pemeriksa;
Anggota Komisi Pemeriksa 2. Ada jaringan kerja Komisi
Pemeriksa ke Daerah.
PP No. 67 Tahun 1999 1. Membentuk jadwal kerja
Tentang Tata Cara yang pasti dan ketat atas
Pemantauan dan Evaluasi kinerja Komisi Pemeriksa.
Pelaksanaan Tugas dan
Wewenang Komisi
Pemeriksa
PP No. 68 Tahun 1999 1. Merinci prosedur dan
Tentang Tata Cara batasan peran masyarakat
Pelaksanaan Peran Serta dalam memberantas praktik
Masyarakat dalam korupsi, kolusi, dan
Penyelenggaraan Negara nepotisme.
PP No. 96 Tahun 2000 1. Merampingkan porsi pengisi
Tentang Pengangkatan, jabatan petinggi eksekutif di
Pemindahan, dan Pusat;
Pemberhentian Pegawai 2. Kepastian berstatus pegawai
Negeri Sipil negeri sipil yang pendek.

Pembaruan Birokrasi
lxxx Daftar Isi

PP No. 97 Tahun 2000 1. Ada pemisahan yang tegas


Tentang Formasi Pegawai antara formasi pegawai
Negeri Sipil negeri sipil pusat dan
daerah, temasuk urusan
anggarannya;
2. Kebutuhan formasi memiliki
standar baku yang rinci;
3. Bahkan ada detil fomulanya.
PP No. 98 Tahun 2000 1. Membatasi penambahan
Tentang Pengadaan PNS;
Pegawai Negeri Sipil 2. Ada tahap perekrutan yang
terukur;
3. Tak ada penambahan yang
berlaku surut;
4. Terpisah dari partai politik.
Inpres No. 7 Tahun 1999 1. Memaksa Menteri, petinggi
Tentang Akuntabilitas TNI, Gubernur, hingga
Kinerja Instansi Pemerintah Walikota untuk menyusun
rencana kerja dan
mempertanggungjawabkan
tingkat perealisasiannya
setiap tahun.
Inpres No. 9 Tahun 1999 1. Mengkoordinasikan rekening
Tentang Penerbitan berbagai
Rekening Departemen/ Departemen/Lembaga
Lembaga Pemerintah Non Pemerintah Non
Departemen Departemen di satu atap;
2. Menghendaki pelaporan
bulanan/ rekening.
(Diolah dari berbagai sumber)

Saat ini yang diperlukan adalah pelaksanaan yang tegas tanpa


‘pandang bulu’. Pelaksanaan tersebut antara lain tindakan segera
dan sistematis dalam restrukturisasi struktur kepegawaian dan
penggajian, administrasi pelaporan penggunaan keuangan negara
diperketat. Di sisi kebijakan hukum diperlukan penyempurnaan
peraturan perundang-undangan yang memperberat ancaman hukum
atas pelaku tindak pidana korupsi hingga hukuman mati. Sebagai

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxxi

fakta pemberantasan korupsi di manca negara, berikut informasi


aktual tentang penghukuman mati pelaku korupsi.

Kotak 4.2

Koruptor Cina disuntik Mati


Hu Qineng, seorang pejabat China yang dituduh melakukan korupsi
terbesar, telah dieksekusi dengan suntikan maut. Demikian diberitakan
media kantor berita Cina, Xinhua, Rabu (29/10). Hu diputus bersalah
karena mengorup dana sebesar 1,44 juta dollar AS. Hu Xineng dieksekusi
hari Selasa (28/10) dengan suntikan yang mematikan setelah Mahkamah
Agung Cina memperkuat tuduhan bahwa dia bersalah dengan
menggelapkan dana 11,91 juta yuan (1,44 juta dollar AS). Kasus itu dinilai
sebagai skandal korupsi terbesar di Kota Chongqing sejak komunis
berkuasa tahun 1949 lalu. Hu menggunakan kekuasaan dan posisinya –
sebagai kepala sebuah badan pemerintah yang bertugas mengimpor
pupuk– untuk memperkaya diri. Selama menjabat sebagai Manajer Umum
Chongqing Municipal Corporation for Agricultural Means of Production
periode 1996-1999, Hu berkali-kali menjual kembali pupuk dengan harga
yang lebih tinggi. Dia juga dituduh menjual jatah pupuk untuk kota
Chongqing ke kota-kota lainnya. Di bawah sistem perekonomian China
yang memutuskan jatah pupuk yang dialokasikan ke kelompok petani dan
jumlah yang diimpor adalah pemerintah, bukan rakyat. (Kompas, 30
Oktober 2003)

5. Pencapaian Tata Pemerintahan yang Baik (Good


Governance)

Berbagai hasil survei tentang korupsi dan daya saing bangsa


semakin merendahkan indeks good governance di Indonesia dan
menegaskan bahwa good governance masih sebatas angan-angan.
Semua data tersebut merupakan formulasi dari kenyataan yang
dihadapi banyak pihak terhadap citra negatif birokrasi, bukan saja
pengusaha tetapi juga publik sebagai masyarakat pengguna yang

Pembaruan Birokrasi
lxxxii Daftar Isi

telah memberikan investasinya melalui pajak. Padahal tata


pemerintahan adalah sistem yang dibangun dari tiga pilar, baik di
kalangan pengusaha (masyarakat bisnis), pemerintahan dan
masyarakat sipil.

Dukungan rakyat (masyarakat sipil) dan masyarakat bisnis


(dunia usaha) sangat dibutuhkan sebagai pilar penting mewujudkan
tata pemerintahan yang baik (good governance). Dalam mengawasi
jalannnya proses pembaruan birokrasi, kedua pilar tersebut juga
harus memberikan harapan dengan turut andil untuk tidak
mendukung kemungkinan praktik-praktik penyimpangan. Untuk
mendapatkan dukungan masyarakat sipil dan masyarakat bisnis
tersebut, birokrasi harus memberikan kinerja pemerintahan yang
baik sebagai legitimasi substantif.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxxiii

Bab – V
Kesimpulan dan Rekomendasi

Tidak ada resep yang pasti bisa dipakai


digunakan untuk pembaruan. Yang dibutuhkan
dalam pembaruan adalah strategi.

Kesimpulan

(1) Pembaruan birokrasi harus dilakukan secara terpilih, terukur


dan bertahap. Terpilih berarti menseleksi hal-hal apa yang
perlu diperbarui dan hal-hal apa yang perlu diperkuat. Terukur
berarti dilakukan dengan indikator atau paramater yang jelas.
Bertahap berarti dimulai dari parameter yang memungkinkan
berhasil untuk melangkah ketahap selanjutnya. Dalam hal ini
restrukturisasi sistem kepegawaian dan penggajian serta
dukungan penegakan hukum yang tegas menjadi parameternya.

(2) Pembaruan birokrasi dapat mencakup berbagai hal dalam


aspek-aspek kelembagaan (organisasi) menyangkut fungsional-
struktural, aspek ketatalaksanaan (sistem kerja) menyangkut
manajemen strategis dan manajemen operasional, serta aspek
sumber daya manusia (aparatur) menyangkut rekrutmen,
pengembangan, kesejaheraan, sangsi dan penghargaan.

Pembaruan Birokrasi
lxxxiv Daftar Isi

(3) Pemberantasan korupsi sebagai suatu agenda penting


pembaruan birokrasi akan berhasil secara berkelanjutan
bilamana mencakup tidak hanya aspek represif (penegakan
hukum) tetapi sekaligus aspek edukatif dan aspek preventif
berupa pernyempurnaan sistem kepegawaian dan penggajian.

(4) Pembaruan birokrasi harus dilandasi oleh pembaruan di bidang


politik. Pembaruan politik berkenaan dengan perubahan pada
tatanan pembuatan keputusan politik/kebijakan publik,
sedangkan pembaruan birokrasi menyangkut perubahan pada
tatanan pelaksanaan keputusan politik/kebijakan publik.
Pembaruan birokrasi akan merubah birokrasi dari yang
bertumpu pada pengendalian dan penguasaan menjadi birokrasi
yang bertumpu pada pemberdayaan, fasilitasi dan pelayanan.
Secara keseluruhan pembaruan yang kita harapkan adalah
perubahan sistem dan organisasi pemerintah secara
fundamental guna menciptakan peningkatan yang signifikan
dalam efektivitas, efisiensi, dan berdaya untuk melakukan
inovasi. Perubahan ini dicapai dengan mengubah tujuan, sistem
insentif, pertanggungjawaban, struktur kekuasaan, dan budaya
sistem dan organisasi pemerintah.

(5) Pembaruan birokrasi dalam masa transisi menuju sistem politik


demokrasi ini harus bisa memisahkan antara pejabat politik
dengan pejabat birokrasi sebagai prioritas program pembaruan
birokrasi. Untuk itu pemetaan kembali jabatan politik dan
jabatan birokrasi merupakan prioritas program pembaruan
birokrasi. Jabatan politik berkaitan dengan pengambilan
keputusan politik/kebijakan publik serta diskresi (kewenangan)
eksekutif. Jabatan birokrasi berkaitan dengan implementasi
operasional dan teknis dari keputusan politik/kebijakan publik.
Pejabat politik (eksekutif) terdiri dari pejabat politik yang

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxxv

dipilih (presiden/wakil presiden, kepala daerah/wakil kepala


daerah) dan pejabat politik yang diangkat seperti anggota
kabinet dan sebagainya. Pejabat politik dalam sistem politik
demokrasi harus dimaknai mereka yang berproses dalam
kegiatan politik, baik yang dipilih maupun yang diangkat
karena kepercayaan politik. Pejabat birokrasi dalam sistem
politik demokrasi mereka yang berproses sebagai birokrat
profesional, terlepas dari proses perubahan politik yang silh
berganti. Pejabat birokrasi dilakukan berdasarkan mereka yang
mempunyai kompetensi manajemen operasional dan teknis,
non politis, yang diangkat sebagai pejabat birokrasi sesuai
norma birokrasi.

(6) Pembaruan birokrasi dalam masa transisi menuju sistem politik


demokrasi ini harus bisa memberikan prioritas kinerja kepada
publik berupa perbaikan pelayanan publik yang diawali dengan
penetapan dan penerapan standar pelayanan publik yang
langsung dapat dirasakan rakyat sebagai perbedaan yang
signifikan dari sistem sebelumnya.

(7) Pelayanan publik mencakup hal-hal sebagai berikut: Pada lapis


pertama berupa administrasi kependudukan, keamanan dan
ketertiban, pendidikan dan kesehatan. Pada lapis kedua hal-hal
yang berkaitan dengan fasilitasi kegiatan rakyat seperti
perijinan dan semacamnya. Dan, pada lapis ketiga hal-hal yang
berkaitan dengan pengembangan kreativitas rakyat seperti
fasilitas kegiatan publik, temasuk pelayanan untuk mendorong
inovasi, dan sebagainya.

(8) Standar pelayanan publik harus mencakup setidaknya tiga hal:


pelayanan yang diberikan, sanksi kegagalan pelayanan,
mekanisme komplain. Standar pelayanan publik harus

Pembaruan Birokrasi
lxxxvi Daftar Isi

menyediakan standar minimum pelayanan publik dan standar


dinamis pelayanan publik.

(9) Untuk menjalankan pembaruan birokrasi beberapa problem


pembaruan birokrasi di masa transisi poltik ini harus segera
dipikirkan dan dibenahi antara lain: (1) diperlukan otoritas
penuh untuk mengambil keputusan dan
mengimplementasikannya, (2) diantisipasi kemungkinan
resistensi dari internal birokrasi yang dalam berbagai hal
mempunyai akses terhadap kekuatan-kekuatan politik di
legislatif maupun partai politik. Dukungan publik juga harus
menjadi prasyarat terhadap pembaruan birokrasi.

(10) Dukungan rakyat (masyarakat sipil) dan masyarakat bisnis


(dunia usaha) sangat dibutuhkan sebagai pilar penting
mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good governance).
Dalam mengawasi jalannnya proses pembaruan birokrasi,
kedua pilar tersebut juga harus memberikan harapan dengan
turut andil untuk tidak mendukung kemungkinan praktik-
praktik penyimpangan. Untuk mendapatkan dukungan
masyarakat sipil dan masyarakat bisnis tersebut, birokrasi harus
memberikan kinerja pemerintahan yang baik sebagai legitimasi
substantif.

 Rekomendasi

(1) Untuk mewujudkan pembaruan sebagai serangkaian perbaikan


perlu didukung oleh pelaku politik formal (politisi), pejabat
politik yang memegang jabatan di lingkup birokrasi dan

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxxvii

pejabat birokrasi sendiri serta secara khusus adalah organisasi


serikat pegawai (Korps Pegawai Republik Indonesia).

(2) Secara khusus Korpri harus bisa memainkan peran penting


dalam pembaruan birokrasi. Karena itu pembaruan diri harus
dimulai dari Korpri. Lembaga ini harus bisa terus menerus
merubah performance, menemukan permasalahan mendasar
dan mencari jalan keluarnya.

(3) Sebagai bagian besar dari pembaruan birokrasi, keberadaaan


Korpri yang sering dianggap simbolisme dari kekuasaan negara
harus dirubah sebagai lembaga yang mampu berhadapan
bersama lembaga-lembaga negara dalam menjawab
permasalahan aparatur negara (pegawai negeri).

(4) Korpri harus berinisiatif sebagai lembaga pemikir (think thank)


terhadap keberlangsungan proses pembaruan birokrasi,
menjaga dan mensistemasikan bergulirnya langkah demi
langkah program pembaruan birokrasi. Keberlangsungan
eksistensi Korpri harus terukur dari perkembangan pembaruan
birokrasi. Pengambilan langkah strategis perlu dilakukan
dengan menemukan langkah strategis dan menyusunnya
sebagai program pembaruan birokrasi.

(5) Sejumlah langkah yang strategis diemban Korpri dalam


memenuhi kewajiban pembaruan birokrasi diantaranya adalah
audit efisiensi terhadap semua instansi pemerintahan. Audit
yang dilakukan Korpri harus berlaku independen dan Korpri
harus menjadikan keberadaannya bersifat sangat strategis
karena memiliki jaringan yang mengakomodasi keseluruhan
masa depan pegawai negeri. Audit efisiensi juga harus bisa
menyelenggarakan proses interview terhadap sejumlah

Pembaruan Birokrasi
lxxxviii Daftar Isi

pegawai negeri yang memegang jabatan strategis pada


golongan atau eselon tertentu guna menanyakan gagasan para
birokrat pemegang jabatan tersebut terhadap komitmen
pembaruan birokrasi. Proses interview juga bisa dilakukan
intersection terhadap jalur pengusaha dan pakar manajemen
pemerintah. Proses audit efisiensi harus didampingi secara
berkelanjutan dengan pengawasan efisiensi hingga
memungkinkan adanya efek berjangkit (domino effects) yang
merubah budaya birokrasi Indonesia kearah yang mampu
menjawab masa depan bangsa. Langkah ini dilakukan untuk
menepis pemeo birokrasi sebagai sistem yang dirancang orang-
orang ‘jenius’ tetapi untuk dijalankan oleh orang-orang yang
‘idiot’.

(6) Diperlukannya pembatasan jabatan antara yang jabatan yang


berpredikat sebagai jabatan politik –berdasarkan penunjukan
presiden sebagai pemimpin politik– dengan jabatan karir
birokrat –berdasarkan jenjang birokrasi yang berlaku formal di
masing-masing instansi pemerintahan. Langkah ini harus
mampu membatasi kemungkinan isu-isu kebijakan strategis
yang dicampuri dengan kepentingan politik pribadi dan
golongannya, menghindari adanya alih kendali manajemen
pemerintahan atas kecenderungan politisasi dari kepentingan
pribadi dan golongan.

(7) Diperlukannya penyusunan sistem administrasi yang mampu


mengarahkan manajer pemerintahan dan pejabat pemerintahan
agar peduli dengan manajemen pemerintahan dan mampu
berperan dengan implementasi. Langkah ini untuk menepis
anggapan negatif bahwa “kepemimpinan pejabat pemerintahan
sebelumnya seringkali berada di tangan orang-orang yang tidak

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi lxxxix

tahu apa-apa mengenai manajemen dan memandang rendah


orang yang tahu manajemen”.

(8) Perlunya penyesuaian ukuran organisasi pemerintah dengan


jumlah pegawai yang mampu meningkatkan kinerja
pemerintahan dalam jangka waktu pendek. Landasannya
adalah bahwa pembaruan bukanlah perampingan organisasi
tapi mencari ukuran organisasi yang memaksimumkan kinerja.
Struktur harus mengikuti fungsi, ukuran harus mengikuti
strategi.

(9) Perlunya dibuat “Piagam Pelanggan” (Citizen’s Charter)


sebagai prakarsa pelayanan publik efisien sekaligus efektif
(dukungan kemauan politik dan tuntutan manajerial) untuk
membuat publik menjadi pelanggan yang kuat dan birokrasi
bisa perbaikan mutu pelayanan publiknya.

(10) Perlunya sistem yang menetapkan suatu badan atau


organisasi tertentu untuk mengukur kinerja dan menerbitkan
data perbandingan masing-masing yang dimulai dari Pusat.
Selanjutnya badan tersebut mendorong perbandingan kinerja
sampai ke tingkat instansi daerah. Data perbandingan tersebut
nantinya memuat catatan kinerja masing-masing instansi di
pusat antarinstansi di daerah. Badan ini juga akan berfungsi
melaksanakan segala pengarahan dari departemen atau instansi
pengarah bisa mencatat prestasi yang melejit sehingga bisa
meyakinkan agar diberikan kepercayaan atau wewenang lebih
besar dalam hal penganggaran dan kepegawaian yang bisa
memecahkan masalah-masalah mereka yang paling menekan.
Sehingga selanjutnya bisa memiliki kewenangan untuk
mengontrol anggaran, struktur penggajian, dan sistem

Pembaruan Birokrasi
xc Daftar Isi

kepangkatan. Juga diizinkan untuk memindahkan dana


anggaran yang tersisa ke dalam anggaran tahun berikutnya.
Sehingga bisa mendapatkan hasil dimana biaya operasi tidak
bertambah, peningkatan biaya yang muncul bisa tertutupi,
penyesuaian tingkat inflasi dengan tidak menggunakan hasil
penghematan mereka sendiri (deviden efisensi).

_o0o_

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xci

pindahan:
KOTAK 1.3

Pertimbangan Pendanaan Restrukturisasi dalam rangka Pemberantasan


Korupsi
Upaya korupsi harus dilakukan dengan cermat dengan pertimbangan rasional.
Pemberantasan korupsi harus dilakukan dengan biaya operasi yang tidak
boleh lebih mahal daripada biaya sosial dan ekonomi yang ditimbulkannya.
Pemberantasan korupsi harus dapat mengkategorikan korupsi berdasarkan
dampak sosial ekonomis yang ditimbulkannya. Upaya membasmi korupsi
juga harus bisa membuat prioritas yang jelas. Di sektor publik
(pemerintahan), sesungguhnya korupsi dapat diidentifikasikan dengan
mudah. Hanya saja banyaknya instansi dari berbagai jenis dan lingkup
kegiatannya, secara operasional jenis korupsi yang berlangsung menjadi
beragam. Strategi korupsi yang baik adalah yang bisa efektif dalam
penanganannya. (dikemukakan pengamat ekonomi, Revrison Baswir,
Republika 15 Oktober 2003)

KOTAK 1.4

Pembaruan birokrasi sangat tergantung dari perubahan sistem politik sebagai


faktor pengungkitnya (leverage factor). Dalam sistem politik yang
berlangsung saat ini kehadiran banyaknya partai politik harus dijadikan
faktor pengungkit yang harus dipertimbangkan dalam reformasi birokrasi
pemerintah. Faktor pengungkit kedua adalah akuntabilitas publik yang
disertai dengan upaya mengubah sistem dari sentralisasi kekuasaan ke
desentralisasi kewenangan baik politik maupun administrasi. Faktor
pengungkit ketiga adalah krisis ekonomi yang membuat pertumbuhan
ekonomi kita menjadi terpuruk. Krisis ekonomi ini mestinya ditanggapi oleh
suatu kebijakan penghematan, efisiensi dan integrasi atas semua program
pemerintah dan kegiatan pemerintah dan diperanginya korupsi. (dikemukakan
oleh Miftah Thoha dalam makalah “Reformasi Birokrasi Pemerintah”, 24
Oktober 2002)

Pembaruan Birokrasi
xcii Daftar Isi

sambungan KOTAK 1.3

Beberapa penelitian yang telah dilakukan mengenai penggajian PNS adalah


sebagai berikut :
- Penelitian BKN, dilakukan terhadap responden PNS guru di Propinsi
Jawa Timur, Sulawesi Selatan, dan Sumatera Selatan. Penelitian tersebut
menunjukkan bahwa rata-rata pengeluaran per bulan seorang guru dan
keluarganya di ketiga propinsi tersebut adalah: guru SDN
Rp.1.556.524,28; guru SLTPN Rp.1.488.834,03; guru SMUN
Rp.1.529.127,07; guru SMKN Rp.1.572.530,59. Hasil penelitian tersebut
menyebutkan bahwa gaji dan sejumlah kompensasi lain yang timbul
akibat statusnya sebagai PNS, jauh dari mencukupi jika dibanding dengan
kebutuhan hidup minimum satu keluarga (suami, istri, dan dua anak)
(Puslitbang BKN, 2000). Pada saat penelitian diatas berlangsung, standar
gaji yang berlaku berdasarkan peraturan tahun 1997 dengan gaji terendah
yang diterima PNS Rp. 135,000,- dan tertinggi Rp. 722,500,-. Kemudian
pemerintah memberikan kenaikan gaji sebagaimana yang diatur dalam PP
Nomor 26 Tahun 2001 dengan gaji terendah yang diterima PNS
Rp.500.000,- dan tertinggi Rp.1.500.000,-. Dengan mean (rata-rata) gaji
PNS perbulan Rp.1.000.000,-. Lihat op.cit. hal.2 dan penelitian PSKK
UGM.
- Penelitian Sekretariat Jenderal Ketahanan Nasional, menyatakan bahwa
besarnya pengeluaran untuk kebutuhan hidup minimum seorang PNS dan
keluarganya adalah Rp.1.096.250,- (Setjen Wanhannas, 1999:11-12).
Lihat op.cit., hal.2.
- Badan Pusat Statistik, menunjukkan bahwa rata-rata konsumsi rumah
tangga Jakarta untuk Januari tahun 2000 sebesar Rp.1.694.493,- (BPS,
2000:1) Lihat loc.cit.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xciii

CATATAN BAB-I
i
Memperbarui berasal dari kata baru (baharu), artinya memperbaiki
supaya menjadi baru; mengganti dengan yang baru; memodernkan.
Pembaruan adalah perbuatan atau cara memperbarui. Lihat Kamus
Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, 1999.

Pembaruan dapat dimaknai sebagai transformasi sistem dan


organisasi pemerintah secara fundamental guna menciptakan
peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi, dan kemampuan
untuk melakukan inovasi. Transformasi ini dicapai dengan mengubah
tujuan, sistem insentif, pertanggungjawaban, struktur kekuasaan, dan
budaya sistem dan organisasi pemerintah. Lihat David Osborne dan
Peter Plastrik, Memangkas Birokrasi, Lima Strategi Menuju Pemerintahan
Wirausaha, PPM, 2000. (Definisi pembaruan birokrasi selanjutnya dapat
dilihat dalam Bab-2).
ii
Beambtenstaat dijadikan sebagai mesin birokrasi yang efisien, rapi,
dengan penekanan kuat pada administrasi, orientasi disiplin, jujur,
menghargai hukum, memiliki keahlian teknis, dan berorientasi pada
pembangunan ekonomi sebagai nilai-nilai utama, dan sifatnya apolitik.

Lihat Ruth T. Mc Vey, “The Beambtenstaat in Indonesia”, dalam


Ben Anderson and Kahin (eds), Interpreting Indonesia Politic, Cornell
University Press, Ithaca, 1982, hlm.85-91, sebagaimana dikutip oleh
Priyo Budi Santoso Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Perspektif Kultural
dan Struktural, Grafindo, Jakarta, 1995 hal.6 dan 44.

Pembaruan Birokrasi
xciv Daftar Isi

iii
Pangreh praja adalah pejabat atau pegawai negara (aparatur
birokrasi) yang diisi oleh kalangan priyayi yang mempunyai kekuasaan
–bukan sekedar orang gajian– karena mempunyai kedudukan kuat
dalam masyarakat. Pada zaman pendudukan Belanda pangreh praja
disebut sebagai ambtenaar yang diangkat atas dasar kualifikasi rasional
bukan berdasarkan geneologis. Dasar pengangkatan ini yang
membedakan dengan para abdi dalem –pejabat istana dalam tradisi
masa kerajaan, khususnya kerajaan-kerajaan Jawa– yang diangkat atas
dasar kedekatan dan kemurahan raja.
iv
Birokrasi Patrimonial menurut Max Weber bercirikan: (1)
pejabat-pejabat disaring atas dasar kriteria pribadi dan politik, (2)
jabatan dipandang sebagai sumber kekayaan atau keuntungan, (3)
pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik maupun administratif,
karena tidak ada pemisahan antara sarana-sarana produksi dan
administrasi, (4) setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan
politik.

Lihat S.N. Eisenstadt, Traditional Patrimonialism and Modern


Neopatrimonialism, Sage Publication, Beverly Hills, California, 1973,
hlm.5 sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso, op.cit., hal.23.
v
Masa orde baru birokrasi memegang peranan besar antara lain: (1)
birokrasi cenderung mengatur segenap segi kehidupan masyarakat dan
negara yang diarahkan bukan kepada perkembangan yang obyektif
tetapi kepada keinginan birokrat, (2) dalam melayani masyarakat
digunakan pola dari atas ke bawah (top-down approach), (3) dalam
usahanya mempercepat pembangunan, birokrasi melakukan
pembangunan besar-besaran dan dimotivasi melalui pentargetan, dan
(3) partisipasi hanya menjadi ditaruh sebagai kesan dalam proses
birokratisasi.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xcv

Lihat Taliziduhu Ndraha, “Birokrasi Pembangunan: Dominasi atau


Alat Demokratisasi?”, Jurnal Ilmu Politik 1, PT. Gramedia, Jakarta,
1986, hlm. 50-55 sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso, op.cit.,
hal. 8.
vi
Bureaucratic polity adalah salah satu model teoretis yang paling
sering digunakan di dalam memahami karakteristik politik dan
birokrasi Indonesia pada masa Orde Baru. Suatu konsep yang mula-
mula dikembangkan oleh Riggs untuk menerangkan sistem politik di
Thailand pada pertengahan tahun 1960-an, dan kemudian digunakan
oleh Karl D. Jackson dalam konteks Indonesia. Menurut Jackson,
bureaucratic polity ini adalah suatu bentuk sistem politik dimana
kekuasaan dan partisipasi politik dalam membuat keputusan terbatas
sepenuhnya kepada penguasa negara terutama perwira militer dan
pejabat tinggi birokrasi. Pendapat lain menurut Crouch bureaucratic
polity di Indonesia mengandung tiga ciri utama: (1) lembaga politik
yang dominan adalah birokrasi, (2) lembaga-lembaga politik lainnya
seperti parlemen, partai politik, dan kelompok-kelompok kepentingan
berada dalam keadaan lemah, sehingga tidak mampu mengimbangi
atau mengontrol kekuatan birokrasi, (3) massa di luar birokrasi secara
politik dan ekonomis adalah pasif, yang sebagian merupakan
kelemahan parpol dan secara timbal balik menguatkan birokrasi.

Lihat Karl D. Jackson, dalam Jackson and Pye (eds), Political Power
and Communication in Indonesia, University of California Press, Barkeley,
1978, hlm. 3 sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso, op.cit., hal.
30.

Lihat Harold Crouch, “The New Order: The Prospecr for Political
Stability”, dalam: J.A.C Mackie (eds), Indonesia: The Making of A Nation,

Pembaruan Birokrasi
xcvi Daftar Isi

The Australian National University, Canberra, 1980 sebagaimana


dikutip oleh Priyo Budi Santoso, op.cit., hal. 31.
vii
Teknokrat adalah kaum intelektual yang mengisi jabatan dalam
birokrasi. Teknokrat dianggap memiliki pandangan dan penghayatan
mengenai kedudukan birokrasi dalam struktur masyarakat serta
orientasi terhadap birokrasi itu sendiri, yaitu bagaimana struktur, cara
kerja, kriteria-kriteria yang seharusnya dalam pengembangan birokrasi.

Lihat John James Macdougall, “The Technocratic Model of


Modernization: the Case of Indonesia’s new Order”, dalam Asian
Survey, No.12/XVI, Desember 1970 sebagaimana dikutip oleh Priyo
Budi Santoso, op.cit., hal. 49.
viii
Asal muasal elite administratif Indonesia modern dapat
ditelusuri ke belakang, lewat zaman kolonial berlanjut ke dinasti
keluarga raja-raja Jawa, walaupun pada awalnya kesan aristokratik
Jawa telah mengalami nasionalisasi dan demokratisasi sejalan dengan
gagasan pegawai negeri sipil yang melayani kepentingan publik, sisa-
sisa peninggalan masa lampau terus berlanjut.

Pendapat ini dikemukakan Donald K. Emmerson, Indonesia’s Elite:


Political Culture and Cultural Politics, Cornell University, Ithaca, New
York, 1976, hlm.35 sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso,
op.cit., hal.4.
ix
Lihat Moeljarto Tjokrowinoto, “Sosok Birokrasi Indonesia dalam
Era Tinggal Landas”, 1989 sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi
Santoso, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Persepktif Kultural dan Struktural,
Grafindo, Jakarta, 1995 hal.4.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xcvii

x
Sebagian kelompok permasalahan diambil dari hasil workshop
‘Reformasi Birokrasi’ yang diselenggarakan Bappenas 24 Oktober
2002.
xi
Sejalan dengan pembentukan kinerja aparatur negara yang baik
dan anti KKN, Undang-Undang Nomor 43 tahun 1999 tentang
Pokok-Pokok Kepegawaian mengamanatkan terwujudnya PNS yang
profesional, netral, adil dan sejahtera serta PNS yang satu (unified)
sebagai alat perekat bangsa.
xii
Kualitas kinerja birokrasi yang dinilai rendah banyak dilansir
dalam berbagai hasil riset. Lihat Berikut beberapa tabel terkait dengan
hasil riset tersebut.

Peringkat Kualitas Birokrasi Tahun 2001


Hong Kong 2,61 2,89 4,61 3,80 3,07
Amerika Serikat - - - 5,43 3,58
Singapura 3,24 2,73 4,27 2,71 3,83
Australia - - - 6,19 4,00
Jepang 7,02 7,13 6,18 4,20 5,50
Korea Selatan 8,39 8,27 8,70 8,33 6,33
Taiwan 6,71 6,25 6,92 6,22 6,38
Malaysia 6,33 6,14 7,88 7,50 6,50
China 8,15 7,63 8,75 8,89 7,63
Filipina 6,06 7,00 7,29 6,67 8,00
Thailand 6,65 6,88 8,14 6,40 8,18
Indonesia 8,16 7,91 8,18 7,44 8,83
India 8,00 9,00 9,22 9,60 8,88
Vietnam 8,33 9,25 8,50 9,40 9,50
(sumber: PSKK-UGM : 2002)

Pembaruan Birokrasi
xcviii Daftar Isi

Persentase Kekecewaan Publik atas


Pelayanan Birokrasi Pascareformasi

Kekecewaan Sumatera Barat D.I Yogyakarta Sulawesi Selatan


Pelayanan N % N % N %
Ya 136 27,5 363 69,1 127 25,4
Tidak 358 72,5 162 30,9 373 74,6
Jumlah 494 100 525 100 500 100
PSKK-UGM : 2002

Persepsi Publik atas Perbaikan Pelayanan sesudah Reformasi

Perbaikan Sumatera Barat D I Yogyakarta Sulawesi Selatan


pelayanan N % N % N %
Ya 253 51,2 414 78,9 307 61,4
Tidak 241 48,8 111 21,1 193 38,6
Jumlah 494 100 525 100 500 100
PSKK-UGM : 2002

Tingkat Akuntabilitas Aparat Birokrasi

Tingkat Sumatera Barat D I Yogyakarta Sulawesi Selatan


Akuntabilitas N % N % N %
Baik 26 9,1 42 12,9 39 13,0
Buruk 261 90,9 283 87,1 261 87,0
Jumlah 287 100 325 100 300 100
PSKK-UGM : 2002

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi xcix

Sikap Aparat Birokrasi dalam Merespon Keluhan Publik

Sikap aparat Sumatera Barat D I Yogyakarta Sulawesi Selatan


N % N % N %
Jengkel/ 4 2,6 7 3,3 13 7,8
Membiarkan
Menampung 72 48,0 94 43,0 50 30,4
keluhan
Berusaha 75 49,4 117 53,7 102 61,8
menyelesaikan
Jumlah 152 100 218 100 165 100
PSKK-UGM : 2002

Penolakan Pelayanan Aparat Birokrasi

Penolakan Sumatera Barat D I Yogyakarta Sulawesi Selatan


pelayanan N % N % N %
Ya 127 44,3 177 54,5 134 44,7
Tidak 160 55,7 148 45,5 166 55,3
Jumlah 287 100 325 100 300 100
PSKK-UGM : 2002

xiii
Penafsiran atas asumsi tersebut dapat dijelaskan dari beberapa
hasil riset yang mendukung. Berikut tabel terkait tentang Skor
Korupsi di Asia.

Skor Korupsi di Asia

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


China 7,30 8,00 8,06 6,97 9,00 9,11 7,88
Hong Kong 2,80 2,79 3,03 2,74 4,06 2,49 3,77
India 7,00 686 8,20 7,40 9,17 9,50 9,25

Pembaruan Birokrasi
c Daftar Isi

Indonesia 7,30 7,69 8,67 8,95 9,91 9,88 9,67


Japan 2,00 1,93 4,60 5,00 4,25 3,.90 2,50
Malaysia 4,60 5,00 5,80 5,38 7,50 5,50 6,00
Philippines 6,60 6,95 6,50 7,17 6,71 8,67 9,00
Singapore 1,20 1,09 1,05 1,43 1,55 0,71 0,83
South Korea 4,00 5,16 7,71 7,12 8,20 8,33 7,00
Taiwan 4,20 5,53 5,96 5,20 6,92 6,89 6,00
Thailand 5,90 6,55 7,49 8,29 7,57 8,20 8,55
Vietnam N/A 7,78 8,00 8,25 8,50 9,20 9,75
www.asiarisk.com/lib10.html
• Skor menggunakan skala 1 sampai 10, angka 10 menunjukkan penilaian
terburuk.

CATATAN AKHIR BAB 2


 xiii
Martin Albrow, dalam Donald P. Warwick, A Theory of Public
Bureaucracy, Harvard University Press, Cambridge, Massachussets, 1975,
hlm.4, sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso Birokrasi Pemerintah Orde
Baru, Perspektif Kultural dan Struktural, Grafindo, Jakarta, 1995 hal.13.
 xiii
Priyo , op.cit. hal.14.
 xiii
Moeljarto Tjokrowinoto, “Birokrasi Pembangunan Masyarakat”,
1990 sebagaimana dikutip Priyo, op.cit., hal.16.
 xiii
Amitai Etzioni, Organisasi-organisasi Modern, UIU Press, Jakarta, 1982
sebagaimana dikutip Priyo, op.cit., hal.18.
 xiii
Albrow, loc.cit. dalam Priyo, op.cit. hal.18
 xiii
Robert Michels, Partai Politik: Kecendrungan Oligarkhis dalam Birokrasi,
Rajawali Press, Jakarta, 1984, dalam Priyo, op.cit., hal.19.
 xiii
Gabriel Almond and Bingham Powell, Comparative Politics Development
Approach, Little Brown Company. Bombay, Indis, 1966, hal.95 dalam Priyo,
op.cit., hal.19.
 xiii
Lance Castles, “Bureaucracy and Society in Indonesia” 1976 dalam
Priyo, op.cit., hal 20.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi ci

 xiii
La Palombara, Bureaucracy and Political Development, Princeton, New
Jersey, 1967, hal.49 dalam Priyo, op.cit. hal 20.
 xiii
Syukur Abdullah, “Budaya Birokrasi di Indonesia” dalam Alfian dan
Nazaruddin Sjamsuddin (eds), Profil Budaya Politik Indonesia, Pustaka Utama
Grafiti, Jakarta, 1991, hal.223. Lihat Priyo, op.cit., hal.21.
 xiii
David Osborne dan Peter Plastik, Memangkas Birokrasi, Lima Strategi
Menuju Pemerintahan Wirausaha, PPM, 2000, hal. 52.
 xiii
Pendekatan sistem politik ini bisa dilihat dalam Analisa Politik, David
E. Apter, LP3ES, 1985, hal.135
 xiii
Lihat Mohtar Mas’oed, Politik, Birokrasi dan Pembangunan, Pustaka
Pelajar, 1994 hal. 68.
 xiii
Lihat S.N. Eisenstadt, Traditional Patrimonialism and Modern
Neopatrimonialism, Sage Publication, Beverly Hills, California, 1973, hlm.5
sebagaimana dikutip oleh Priyo Budi Santoso, op.cit., hal.23.
 xiii
Konsep pembangunan politik sebagaimana digagas Lucian W. Pye
(1966) terdiri dari sepuluh definisi pembangunan politik, yaitu: (1)
Pembangunan politik sebagai prasyarat politik bagi pembangunan ekonomi;
(2) Pembangunan politik sebagai ciri khas kehidupan politik masyarakat
industri; (3) Pembangunan politik sebagai modernisasi politik; (4)
Pembangunan politik sebagai operasi negara bangsa; (5) Pembangunan
politik sebagai pembangunan administrasi dan hukum; (6) Pembangunan
politik sebagai mobilisasi dan partisipasi massa; (7) Pembangunan politik
sebagai pembinaan demokrasi; (8) Pembangunan politik sebagai stabilitas
dan perubahan teratur; (9) Pembangunan politik sebagai mobilisasi dan
kekuasaan; dan (10) Pembangunan politik sebagai satu segi proses
perubahan sosial yang multidimensi.
Lihat Lucian W. Pye (1966) dalam Yahya Muhaimin dan Colin
MacAndrews, Masalah-Masalah Pembangunan Politik, Gajah Mada University
Press, 1991, hal.4.
 xiii
David E. Apter, Pengantar Analisa Ilmu Politik, LP3ES, 1985, hal.158.
 xiii
Lihat Restrukturisasi Sistem Kompensasi Pegawai Negeri Sipil, Tim Peneliti
BKN, Pusat Penelitian dan Pengembangan Badan kepegawaian Negara,
2001, hal.7-12.
 xiii
Puslitbang BKN, op.cit., hal. 16-19.

Pembaruan Birokrasi
cii Daftar Isi

Kantor Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dalam kertas


 xiii

kerja tentang “Penyempurnaan Sistem Penggajian Pegawai Negeri Sipil


Guna Mengatasi Masalah Korupsi”.
 xiii
David Osborne dan Peter Plastrik, Memangkas Birokrasi, Lima Strategi
Menuju Pemerintahan Wirausaha, PPM, 2000.
 xiii
Suyadi Prawirosentono, Kebijakan Kinerja Karyawan, Manajemen, BPFE
Yogyakarta, Ed. Pertama, 1999, hal. 1-3.
 xiii
Robert E. Quinn, Sue R. Faerman, Michael Thompson dan Michael
R. Mc.Grath (1990), dalam buku berjudul “Becoming A Master Manager, A
Competency Frame Work” dalam Prawirosentono, op.cit., hal. 4-5
 xiii
loc.cit.
 xiii
Richard S. Sloma, How To Measure Managerial Performance, Macmillan
Publishing Co, Inc, New york (1980) dalam Prawirosentono, op.cit. hal.6-9.
 xiii
Ahmad S. Ruky, Sistem Manajemen Kinerja, PT.Gramedia Pustaka
Utama, 2002, hal.35
 xiii
Puslitbang BKN, op.cit., hal. 20-23.
 xiii
Moekijat, Analisis Jabatan, CV Mandar Maju, bandung 1998.
 xiii
Puslitbang BKN, op.cit., hal. 20
 xiii
Pandangan ini sebagaimana dikemukakan Kwik Kian Gie dalam
Pemberantasan Korupsi untuk Meraih Kemandirian, Kemakmuran, Kesejahteraan dan
Keadilan, 2003.
 xiii V. Soegino S, Pensiun yang Bermakna., CV. Gino.

CATATAN BAB-III

xiv Di penghujung tahun 1950-an, Dr. Moh. Hatta mengamati bahwa,

“Karyawan dan pegawai pemerintah… dieksploitir oleh petualang yang giat


berusaha, yang ingin cepat kaya.. suap dan sogok –menyogok sudah menjadi
semakin lazim. Dikutip dari Theodore M. Smith, Korupsi, Tradisi, dan
Perubahan di Indonesia, dalam James C. Scott daN Mochtar Lubis, Korupsi
Politik (Obor: Jakarta 1993) hal. 57.

Pembaruan Birokrasi
Daftar Isi ciii

xvRiset
Filmer (Bank Dunia) dan David L. Lindauer masih menggunakan
data Survei Angkatan Kerja (Sakernas) 1998 dari Badan Pusat Statistik (BPS)
yang belum memperhitungkan kenaikan gaji PNS yang mencolok tahun
2001 (Ikhsan:2001).

xvi Analisis Kebijakan Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2003

tentang Peraturan Gaji PNS, Sub Direktorat Analisis Sistem Kompensasi,


Direktorat Pengembangan Sumber Daya Kepegawaian, BKN, Jakarta 2003.
CATATAN BAB-IV

Bahan-bahan penggajian P.T. Jasa Marga, lampiran dalam “Hasil


 xvii

Kajian Penyempurnaan Kebijakan Sistem Remunerasi PNS: Studi Kasus di


Lingkungan Kantor Meneg PPN/Bappenas, Bappenas, 2003.

Pembaruan Birokrasi

View publication stats