1

TEORI – TEORI ADMINISTRASI NEGARA

Dalam pembahasan materi kuliah ini kita akan melihat 3 (tiga) hal pokok yaitu : tentang
Teori itu sendiri, Administrasi dan negara, dan selanjutnya apa yang dimaksud dengan Teori-teori
Administrasi Negara.
A. BATASAN KONSEP.
Apakah sesungguhnya yang disebut Teori Administrasi Publik? Jika ada, kapan suatu teori
disebut Administrasi Publik ?. Teori seperti apa yang berkembang dalam studi Administrasi
Publik ?. Untuk menjelaskan pertanyaan-pertanyaan diatas, perlu diperjelas dulu apa yang
dimaksud dengan teori dan apa pula yang dimaksud dengan administrasi publik. Dari pemahaman
tentang kedua konsep tersebut, pengertian “Teori Administrasi Publik” dapat dikemukakan
dengan lebih jelas.

B. TEORI
Apakah itu “Teori” ? Arti yang diberikan untuk istilah ini berbeda antara orang awam
dan ilmuwan, dan para ilmuwan pun sering menggunakan konsep ini secara berbeda. Orang
awam sering mengartikan teori sebagai “kesimpulan sementara” – atau “hipotesis” tentang realitas
yang belum dimengerti sepenuhnya. Misalnya seorang detektif yang belum sepenuhnya
memperoleh bukti tentang sebab dari suatu peristiwa kematian, berteori bahwa kematian tersebut
terjadi bukan karena bunuh diri tapi karena dibunuh.
Lebih jauh lagi orang awam sering mengartikan teori sebagai sesuatu yang berbeda dari realitas,
misalnya ketika banyak orang mengatakan “ah itu sih teori, prakteknya berbeda”. Pengertian teori
seperti tersebut diatas, tidak dipakai dalam pembahasan ini. Teori bukanlah dugaan sementara,
bukan juga sesuatu yang bertentangan dengan realitas. Teori muncul dari realitas dan
menjelaskannya secara abstrak sehingga mewakili semua realitas yang sejenis.
Schattshneider dan Charlesworth ( 1982 : 209 ) mendefinisikan teori sebagai “ the shortest way of
saying something important”.
Contoh : Teori kemiskinan kultural ( Cultural poverty misalnya, merupakan suatu cara yang
terpendek untuk menjelaskan betapa fenomena banyaknya orang yang gagal mencari pekerjaan,
tidak mampu makan secara teratur dengan mutu gizi yang cukup, menempati rumah kumuh
dengan fasilitas pemukiman yang terbatas dan lain-lain tidak cukup dijelaskan dari kondisi
ekonominya belaka, misalnya pengahasilan yang tidak cukup, tapi juga latar belakang nilai yang
melekat pada diri mereka yang disebut sebagai si miskin tersebut.
 2

Secara lebih tegas Simon dan Burstein ( 1985 ) menjelaskan bahwa elemen kunci dari teori adalah
bahwa : it abstracts a few characteristics of reality in an ettempt to isolate and describe its central
features. (hal.52).

Elemen Kunci dari Teori :

1. Teori tidak menjelaskan seluruh dimensi dan relitas yang kompleks, tetapi cenderung
mengambil beberapa karakteristik pokoknya sesuai dengan kepentingan atau tujuan dari
diciptakannya teori tersebut. Seperti seorang fotografer yang menyambil foto pertandingan
sepakbola, ia akan mengambil adegan-adegan tertentu, misalnya ketika seorang gelandang
memasukkan bola ke gawang, agar jelas pesannya. Sangat btidak tepat jika fotografer
menampakkan dalam satu gambar seluruh pemain yang bertarung di lapangan dan seluruh
penonton – yang menyaksikan, karena jika demikian gambar tersebut tidak akan menarik
karena tidak jelas pesan atau fokusnya.
2. Teori dipahami oleh Eaton sebagai jaringan ide – yang menjelaskan hubungan antara dua
variabel atau lebih : theory (is) a network of ideas about how or more variables are related
(Joseph Eaton, dalam Esman, 1972 : 14).
3. Teori juga dapat dijelaskan sebagai salah satu unsur informasi ilmiah dalam proses
penelitian empiris yang melingkar. Seperti yang diuraikan oleh Singarimbun dan Effendi
(1982).
4. Teori adalah unsur informasi ilmiah yang paling umum dan paling luas bidang
cakupannya. Melalui unsur motodologis deduksi logika, teori dapat diubah menjadi
hipotesis, yaitu informasi ilmiah yang lebih spesifik dan lebih sempit bidang cakupannya.
Hipotesis dapat diubah menjadi data (abservasi) dengan menginterprestasikan hipotesis
tersebut menjadi sesuatu yang dapat diamati, dengan penyusunan alat pengukur termasuk
penyusunan skala, dan penentuan sampel. Observasi atau data ini merupakan informasi
ilmiah yang sangat spesifik dan hanya menyangkut sampel tertentu dari variabel tertentu.
Melalui pengukuran, penyederhanaan informasi dan perkiraan, parameter, obsewrvasi
dapat diubah menjadi informasi yang lebih umum yakni generalisasi empiris. Selanjutnya
generalisasi empiris ini dapat dijadikan teori melalui penyusunan konsep, penyusunan
proposisi, dan pengaturan proposisi. ( Metode Penelitian Survai, hal. 14 ).
5. Tetapi teori tidak harus muncul melalui proses deduktif dan induktif, atau melalui
prosedur penelitian empiris seperti itu -- Teori dapat dibangun melalui pengujian.
 3

Pendekapan-pendekatan non positivisme, seperti phenomenology, interpretive

interactionisme, dan structuralisme, juga berguna untuk membangun teori-teori sosial
(Morgan, 1993).
Teori juga dapat dibangun melalui pengujian dan penemuan metaphor (Morgan, 1986).
Teori yang baik adalah teori yang mampu menjelaskan realitas dengan baik. Dalam hal ini
semestinya teori dan praktik tidak mempunyai jarak, atau menjadi satu (praxis).
Sayangnya persepsi sementara orang tentang hubungan antara teori dan praktik adalah
sebaliknya. Seperti diungkapkan oleh Harmon dan Mayer (1986:57), sementara orang
mendefinisikan teori secara sinis sebagai “........... Jargon and complex word to describe
what appear to be otherwise ralatively simple happenings”.
Dan sementara lainnya juga secara sinis mendefinisikannya sebagai “ ..........something
separate and distinct from, perhaps even alien to, the real world of practical work”.
Upaya menjembatani teori dan praktik dengan begitu merupakan tugas ilmu pengetahuan.
Lebih dari sekedar sesuai dengan realitas, teori haruslah memberi pencerahan kepada
pemakai ilmu yang berada di luar kesadaran sehingga dapat menuntun kepada tindakan
yang nyata. Setiap pemikir, teoritisi, atau penulis tidak bebas nilai, sebaliknya mereka
harus memiliki tanggung jawab moral terhadap praktisi di dalam menciptakan teori atau
buah pikirannya (Denhart, 1935 : ix). Sejalan dengan itu, Harmon dan Mayer (1986)
menyarankan agar teori (terutama dalam konteks administrasi publik) haruslah bersifat
praktis, dalam pengertian memiliki unsur-unsur diagnostik (Kenapa suatu problematis
tertentu terjadi?) dan instrumental (Bagaimana mencapai tujuan?)
Sebagai bahan pembanding tentang pengertian teori itu sendiri, kita coba petik
dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Ketiga, yang dimaksud dengan Teori adalah :
1. Pendapat yang didasarkan pada penelitian dan penemuan, yang didukung oleh data dan
argumentasi;
2. Penyelidikan eksperimental yang mampu menghasilkan fakta berdasarkan ilmu pasti,
logika, metodologi, argumentasi, seperti teori tentang pembentukan negara;
3. Asas dan hukum umum yang menjadi dasar suatu kesenian dan atau ilmu pengetahuan;
4. Pendapat, cara, dan aturan untuk melakukan sesuatu.
Teori sering pula disebut sebagai konsepsi dasar yang pada hakekatnya dapat dijadikan
dasar didalam memecahkan sesuatu masalah yang dihadapi oleh seseorang atau
sekelompok orang dan atau dalam suatu organisasi.
 4

C. ADMINISTRASI PUBLIK
Setiap masyarakat, bagaimanapun sederhanyanya, tentu memiliki masalah bersama
(masalah publik) tertentu yang menuntut pemecahan secara bersama melalui serangkaian
tindakan yang terorganisasi. Misalnya menghadapi ancaman musuh, menghadapi banjir atau
bencana alam lainnya, membangun saluran irigasi, jembatan, dan sebagainya. Masalah
publik berkembang biak baik jenis maupun kompleksitas permasalahannya seiring dengan
modernisasi yang berlangsung di masyarakat tersebut. Dalam kehidupan modern seperti
sekarang ini, banyak masalah yang semua dianggap sebagai masalah pribadi, berkembang
menjadi masalah publik karena implikasi sosial yang timbul dari perkembangan masalah
tersebut. Untuk menyebut sebagian adalah masalah pengangguran, ledakan penduduk,
kematian, perumahan, sandang, pendidikan, kesehatan, peranan wanita, kepemudaan, dan
sebagainya.
Apa yang kemudian menjadi bidang studi administrasi publik adalah bagaimana orang-orang
mengorganisasikan diri mereka sebagai publik secara kolektif dan juga tugas dan kewajiban
masing-masing memecahkan masalah-masalah publik untuk mencapai tujuan-tujuan bersama
mereka (Caiden, 1982 : 3).
Negara adalah merupakan lembaga formal yang memiliki mandat (dengan asumsi bahwa
mekanisme demokratis berlangsung) dan rakyat melalui cara-cara tertentu yang dapat
dibenarkan oleh hukum yang berlaku untuk memenuhi kepentingan publik. Karena itu
administrasi publik secara lebih khusus dapat dijelaskan sebagai apa yang dilakukan oleh
pemerintah, terutama lembaga eksekutifnya, didalam memecahkan masalah-masalah
kemasyarakatan (Nigro & Nigro, 1984 : 3-4).
Pelaku utama dalam proses administrasi publik adalah mereka yang disebut sebagai
administraor negara atau pegawai negeri. Merekalah yang dibebani tanggungjawab untuk
mengerjakan tugas-tugas pemerintahan atau pelayanan publik. Tetapi proses administrasi
publik sesungguhnya melibatkan juga banyak pihak luar pegawai negeri, seperti pekerja-
pekerja sosial, lembaga sosial masyarakat, dan lain-lain. Terutama dalam iklim deregulasi
dan privatisasi, sektor swasta cenderung memainkan peranan yang sangat penting dalam
proses pelayanan publik. Sektor-sektor non pemerintah tersebut melakukan tindakannya
dengan mengatasnamakan kepentingan publik, dan tindakan-tindakan mereka dapat
menimbulkan akibat-akibat tertentu kepada masyarakat. Oleh karena itu perlu juga menjadi
pusat perhatian dalam studi administrasi publik (Harmon & Mayer, 1986 :6).
 5

D. TEORI ADMINISTRASI PUBLIK

Pertama, dalam pembahasan ini sengaja digunakan istilah “administrasi publik” bukan
“administrasi negara”. Kata “publik” lebih dekat maknanya dengan istilah Inggrisnya
“Public”, dan mempunyai konotasi yang lebih luas daripada “negara”. Publik dapat berarti
negara, tetapi juga dapat berarti “umum”, “Rakyat” atau “Masyarakat Luas”. Sementara itu
kata “Negara” sering dalam penggunaan sehari-hari diartikan secara sempit sebagai
pemerintah. Walaupun proses administrasi publik meletakkan pemerintah sebagai aktor
atau lembaga utamanya, proses tersebut juga melibatkan unsur-unsur lain dalam masyarakat
seperti perusahaan bisnis, LSM, organisasi sosial dan lain-lain. Setair : itu publik atau
masyarakat luas merupakan sumber legitimasi dan tujuan dan mana dan kepada siapa proses
administrasi diselenggarakan. Dalam negara yang demokratis, proses administrasi publik
dilakukan atas mandat yang diberikan publik, melalui proses yang melibatkan publik, dan
untuk sebesar-besar manfaat yang dapat diterima publik. Selain itu pembaca perlu
menagkap istilah “Teori Administrasi Publik” secara hati—hati, Karena literatur
Administrasi Publik sejauh ini belum membuahkan teori yang secara kuat dapat disebut
sebagai teori administrasi publik, seperti jika literatur Psychologi memberikan klaim teori
motivasi sebagai teorinya. Atau literatur ilmu politik menyatakan secara sama terhadap teori
partisipasi politik, dan ilmu ekonomi menyatakan serupa terhadap konsep efisiensi.
Motivasi, partisipasi politik, dan efisiensi adalah dua dan banyak teori yang dkembangkan
diluar disiplin administrasi publik, tetapi banyak dipakai dalam literatur administrasi
administrasi publik untuk menjelaskan fenomena administrasi publik. Sulit, jikapun ada
kita menemukan teori yang secara orisinil merupakan teori administrasi publik. Konsep
efisiensi datang dan ilmu ekonomi atau manajemen, konsep perataan (equility) muncul dan
ilmu politik, konsep kelompok formal dan informal adalah konsep sosiologi, dan konsep
motivasi, sikap dan prilaku adalah konsep psykologi. Karena itu dapat dipahami jika
Caiden (a982) menyatakan : “ Public administration has yet to develov a systematic body of
theory of its own. There are theories in public administration, but there are few general
theories of public administration. It evokes memories still of the simplistic normative
slogans of administrative proverbs of the scientific management approach to public
administration before World War II. The disillusionment Simon`s Administrative Behavior
and Woldo`s The Administrative State, the latter summarizing it as `crude, presumptuous,
incomplete-wrong in some of its conclusions, naive in its scientific methodology, parochial
in its outlock”, has persisted (hal 205).
 6

Menyadari kenyataan bahwa teori-teori yang dipakai dalam literatur administrasi publik
berasal dari luar disiplin ilmu tersebut, secara berhati-hati banyak teori administrasi publik
memberi judul “Teori dalam Administrasi Publik” dan pada “Teori Administrasi Publik”.
Satu contoh adalah buku Harmon & Mayor yang berjudul : Organization Theory for Public
Administration (1986) upaya untuk mendudukkan Ilmu Administrasi Publik sebagai Ilmu
yang berdiri sendiri telah lama dimulai, misalnya secara jelas diperlihatkan oleh para
penganut Administrasi Baru seperti Frederickson (1971 dan 1974) dan Marini (1971), yaitu
dengan memberikan batasan yang jelas mengenai foci dan loci ilmu administrasi publik,
sehingga ilmu administrasi publik secaram jelas dapat dibedakan dengan ilmu-ilmu lain
yang pernah menjadi ilmu induk dan administrasi publik yaitu ilmu politik dan ilmu
administrasi atau manajemen. Tetapi pembatasan demikian tidak menutup pengaruh kedua
ilmu tersebut, dan juga ilmu-ilmu lainnya, terhadap administrasi publik. Yang kemudian
terjadi justru berkembang suburnya pendekatan multidisipliner dalam ilmu yang ada, sosial
atau eksakta.
Dalam keadaan demikian batas antar ilmu menjadi tidak tegas lagi, atau menjadi kabur,
karena terjadi tumpang tindih yang tak terhindarkan baik dalam foci atau loci masing-
masing ilmu. Dalam iklim perkembangan ilmu yang cenderung bersifat lintas disiplin ini,
artikel Bailey (1986 : 64) “Objektives of the Theory of Public Administration” memberi
penjelasan yang tepat tentang teori administrasi publik, yaitu dengan menekankan tujuan
dan dibangunnya teori administrasi negara. Menurut dia tujuan akhir dari teori administrasi
publik adalah jelas yaitu :
............ to draw together the insights of humanities and the validated propositions of the
social and behavioral sciences and to apply these insights and propositions to the/task of
improving the processes of govermment aimed at achieving politically legitimated goals by
constitutionally mandeted means.
Dalam pandangan Bailey, semua teori (dari disiplin ilmu manapun datangnya) yang
berguna untuk memberikan gambaran teoritis baik dalam bentuk wawasan atau proposisi
dalam rangka meningkatkan kualitas proses pemerintahan adalah teori administrasi publik,
dan diterapkan dalam praktek administrasi publik, Bailey juga menekankan sifat praktis dan
ilmu administrasi publik yaitu dengan menjelaskan empat macam teori, yang secara
keseluruhan dapat memberikan kontribusi terhadap praktek administrasi publik, yaitu :
Teori Deskriptif – ekplanatif, Teori Normatif, Teori Asumtif dan Teori Instrumental.
1. Teori Deskriptif – Eksplnatif
 7

Teori Deskriptif-Eskplanatif, memberikan penjelasan secara abstrak

realitas administrasi publik, baik dalam bentuk konsep, proposisi, atau
hukum. Salah satu contoh adalah konsep hirarki dan organisasi formal.
Konsep tersebut menjelaskan ciri umum dari organisasi formal, yaitu adanya
penjenjangan dalam struktur organisasi. Konsep yang sederhana seperti hirarki ini
bisa berkembang menjadi konsep yang lebih rumit, misalnya teori yang menjelaskan
deskriptif multihirarki dalam mekanisme kerja organisasi publik, dimana seorang manajer
organisasi publik kurang lengkap dijelaskan sebagai orang yang berada dipucuk hirarki
suatu organisasi dan secara eksklusif bekerja dalam struktur internal tersebut, karena di
samping organisasi yang dipimpinnya, ia jua harus berhubungan dengan organisasi atau
kelompok-kelompok sosial/politik lain yang juga memiliki hirarki sendiri. Dalam hal ini
manajer suatu organisasi lebih cocok dijelaskan sebagai broker yang senantiasa harus
bernegosiasi menjembatani antara kepentingan-kepentingan organisasinya dengan
kepentingan-kepentingan di luar organisasi yang ia pimpin.

-Para Pemilih
-Wakil- Wakil
Rakyat
-Pejabat-
pejabat
politik

Manajer Kelompok-kelompok
Lembaga- Kepentingan
Lembaga terkait Administratif

Hirarki
Administrasi
Tradisional

Sumber : Bryant & White, 1982, hal.51

 8

Pada dasarnya teori deskriptif-eksplanatif menjawab dua pertanyaan dasar, yaitu ada
dan mengapa atau apa berhubungan dengan apa. Pertanyaan pertama apa, menuntut
jawaban deskriptif mengenai suatu realitas tertentu yang dijelaskan secara abstrak ke
dalam satu konsep tertentu misalnya : hirarki organisasi formal, hirarki kebutuhan,
organisasi formal, konflik peranan, ketidak jelasan peranan, semangat kerja dan lain-lain.
Pertanyaan mengapa atau apa berhubungan dengan apa menuntut jawaban aksplanatif atau
diagnostik mengenai keterkaitan antara satu konsep abstrak tertentu dengan konsep abstrak
lainnya. Misalnya konflik peranan berhubungan dengan tipe kegiatan dalam organisasi,
apakah bersifat departemental atau koordinatif. Artinya kegiatan yang bersifat
departemental (dilaksanakan hanya oleh satu departemen) cenderung kurang menimbulkan
konflik peranan di antara para pengambil keputusan dan pelaksana, dibanding jika
kegiatan tersebut dilaksanakan secara koordinatif (melibatkan banyak departemen).
Hubungan kausal seperti diatas dapat sigambarkan sebagai berikut :

Gambar 2
Hubungan Kausal Tipe Kegiatan dan Konflik Peranan

Konflik
Tipe Kegiatan Peranan

Hubungan satu konsep dengan konsep lain dapat lebih kompleks dan sekedar
hubungan kausal antara dua variabel (variabel pengaruh dan variabel terpengaruh).
Hubungan antar banyak variabel dapat bersifat timbal balik atau sistematik. Model
Keterkaitan Ketidak mampuan Administrasi, yang menjelaskan secara abstrak lingkaran
setan dan sejumlah banyak variabel baik bersifat internal maupun eksternal yang secara
sistematik berhubungan dengan ketidakmampuan administratif. Model ini mengisyaratkan
bahwa upaya mengatasi ketidakmampuan administratif akan gagal jika hanya
memperhatikan satu faktor saja, dan mengabaikan pengaruh dan faktor-faktor lain.
 9

Model Terkait Ketidakmampuan Administrasi

FAKTOR FAKTOR
EKSTERNAL INTERNAL
Pengalaman
Kolonial

Elit
Hubungan
Dagang

Struktur – Struktur
Ketidak Dan
Mampuan Lembaga-lembaga
Administratif
Pasar
Finansial
Sumber-Sumber
Kuasa dan
Wewenang

Bantuan
Militer
Sumber-Sumber
Daya Fisik

Bantuan
Pembangunan

Sumber : Bryant & White, 1982, hal.51

1. Teori Normatif
Teori Normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang secara
prospektif. Termasuk dalam teori normatif adalah utopi, misalnya masyarakat adil dan
makmur berdasarkan Pancasila atau keluarga kecil yang bahagia dan sejahtera. Teori
normatif juga dapat dikembangkan dengan merumuskan kriteria-kriteria normatif yang
lebih spesifik, seperti efisiensi, efektifitas, responsibilitas, akuntabilitas, ekonomi,
semangat kerja pegawai, desentralisasi, partisipasi, inovasi, demokrasi, dan sebagainya.
Teori normatif memberikan rekomendasi ke arah mana suatu realitas harus dikembangkan
atau perlu diubah dengan menawarkan kriteria-kriteria normatif tertentu. Letak persoalan
dalam teori normatif adalah bahwa kriteria-kriteria normatif yang ditawarkan dalam
literatur tidaklah selalu saling mendukung, tapi dalam beberapa hal dapat saling
bertentangan. Penekanan yang terlalu tinggi pada efisiensi dapat mengorbankan
pemerataan. Demikian pula sentralisasi diperlukan dalam rangka menjaga koordinasi,
 10

tetapi setralisasi yang berlebihan dapat mengorbankan akuntabilitas dan inovasi (terutama
dari bawah).
Selain itu nilai tertentu yang mendominasi satu kurun waktu atau tempat, mungkin
cocok di situ atau untuk masa itu, tapi tidak untuk masa dan tempat yang berbeda.
Kepemimpinan yang bersifat demokratis cocok untuk diterapkan dalam lingkungan yang
mempunyai kedewasaan yang tinggi, dan akanmenimbulkan efektifitas organisasi yang
rendah jika diterapkan dalam lingkungan yang mempunyai tingkat kedewasaan yang
rendah. Pembangunan yang menekankan pada pertumbuhan ekonomi munghkin cocok
diterapkan di Indonesia pada dekade pertama pembangunan nasional, tetapi tidak cocok
untuk dekade berikutnya.
Walaupun kriteria-kriteria normatif dalam administrasi publik acapkali ambisus,
kontradiktif satu dengan lainnya, dan relatif (keberlakuannya dibatasi ruang dan waktu),
postulat normatif tetaplah penting. Bagaimana kita berbicara tentang kemajuan
administrasi kalau tidak dibangun terlebih dahulu kriteria yang tepat untuk mengukur
kemajuan tersebut.
Aspek Normatif dan Teori Administrasi Publik lebih penting untuk Indonesia saat ini,
misalnya dalam hal isu KKN, Krisis moneter yang berkepanjangan yang melanda
Indonesia, salah satunya disebabkan oleh suburnya praktek KKN, dan kronisme dalam
kehidupan birokrasi tidak efisien. Karena praktek ini pula pemerintah banyak melakukan
salah urus dalam pengembangan industri, perdagangan, perbankan, dan lain-lain, yang
secara keseluruhan membuat struktur perekonomian nasional keropos dan rentan terhadap
gejolak ekonomi internasional. Inti dan persoalan KKN adalah norma, yaitu tidak
terlembaganya nilai-nilai kejujuran, transparansi, obyektivitas, keadilan, dan rasionalitas.
2. Teori Asumtif
Meskipun teori deskriptif – eklanatif dan teori asumtif telah jelas dan disepakati
bersama, keduanya belum cukup untuk menghantar kepada perbaikan praktek
administrasi.
Teori Asumtif menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu realitas sosial
dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun. Menurut Bailey teori administrasi
lemah dalam menyatakan asumsi-asumsi dasar tentang sifat manusia dan institusi (Bailey,
1986 : 67 ).
Tanpa asumsi yang jelas membuat teori menjadi utopis atau ahistoris karena tidak jelas
dasar berpijaknya. Namun tidak berarti bahwa literatur administrasi publik tidak memiliki
teori asumtif. Teori X dan Y dari Douglas Mc Gregor adalah contoh teori asumtif
 11

dimaksud. Dalam teori tersebut dikemukakan dua jenis asumsi yang berlawanan tentang
sifat manusia. Teori X berasumsi bahwa pada dasarnya manusia bersifat malas dan senang
menghindari pekerjaan jika mungkin. Sementara teori yang berasumsi sebliknya, yaitu
bahwa manusia memiliki kemauan untuk bekerja dan memiliki kemampuan untuk
mengontrol dirinya dalam mengemban tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.
Masing-masing asumsi tersebut mempunyai implikasi penting dalam pengembangan teori
manajemen atau kepemimpinan dalam organisasi.
Akhir-akhir ini teori asumtif dalam administrasi publik menjadi lebih penting
karena berkembangnya pendekatan non positivisme dalam ilmu administrasi publik.
Berdasarkan teori general semantics dan Alfred Korzybski dan epistemics dan J. Samuel
Bols, Wlliam J. Williams (1985 : 1-6) mengembangkan metode abduksi (abduction) yaitu
suatu proses untuk membangun asumsi-asumsi baru dan merumuskan cara untuk
menyelesaikan tugas-tugas dengan cara mempertanyakan secara kritis asumsi-asumsi lama
yang kita miliki, mengevaluasi asumsi-asumsi tersebut, dengan mengkaji simbol-simbol,
misalnya bahasa, dan sejarah budaya secara berbeda. Melalui proses abduksi ini konsep-
konsep yang dalam penelitian empiris diterima sebagaimana adanyan (taken for granted),
seperti dikotomi, ruang, waktu, dan isi dipertanyakan secara kritis dan melalui pengkajian
simbol dan sejarah budaya diciptakan pemahaman-pemahaman baru mengenai apa yang
berlangsung (What is going on WIGO) dalam realitas kehidupan.
William N. Dunn, dalam Publik Policy Analysis (1994) mengenalkan Analisis
asumsional. Untuk mengidentifikasi suatu masalah kebijakan analis dapat mempelajari
asumsi-asumsi yang dipunyai para pelaku kebijakan yang banyak dan berbagai latar
belakang politik yang berbeda. Asumsi-asumsi tersebut kemudian diidentifikasi,
dimunculkan, dipertentangkan, dan selanjutnya dicari sintesisnya.
Burrel dan Morgan dalam Sosiaological Paradigms and Organisational Analysis
(1979) secara komprehensif merumuskan empat paradigma ilmu sosial, fungsional,
struktural, interpretif, humanisme radikal masing-masing dibangun berdasarkan asumsi-
asumsi dasar tentang manusia dan sifat ilmu yang berbeda. Kedalam empat paradigma
teori-teori organisasi dapat dikelompokkan, dan berpijak pada masing-masing paradigma
tersebut terori-teori organisasi dapat dikembangkan.
3. Teori Instrumental
Pertanyaan pokok yang dijawab dalam jenis teori ini adalah “Bagaimana” dan
“Kapan?”. Misalnya jika sistem administrasi berlangsung secara begini dan begitu karena
ini dan itu, jika desentralisasi dapat meninghkatkan efektivitas birokrasi, jika manusia dan
 12

institusinya sudah siap atau dapat disiapkan kepada perubahan sistem administrasi ke arah
desentralisasi yang besar, maka strategi, teknik, dan alat-alat apa yang dikembangkan
untuk menunjangnya ?
Analisis kebijakan banyak mengembangkan atau mengaplikasikan berbagai teknik
baik kuantitatif – misalnya regresi atau riset operasi – maupun kualitatif, baik rasional atau
intutif, untuk menjawab pertanyaan “Bagaimana?” dan “Kapan?” ini, jawaban mana
berguna sebagai rekomendasi kepada pengambil kebijakan dalam menentukan langkah-
langkah konkrit dalam proses kebijakan publik. Didalam literatur manajemen berkembang
apa yang disebut manajemen strategis, suatu teknik yang diorganisasi untuk mencapai
tujuan-tujuannya dan menghadapi tantangan internal dan eksternal dengan melakukan
pengenalan dan analisis terhadap kekuatan (strength), kelemahan (weakness), kesempatan
(opportunities), dan ancaman (threat). Teknik ini dikenal dengan teknik SWOT.

E. . PENGERTIAN ADMINISTRASI
Pertama-tama marilah kita melihat pada pengertian Administrasi dan Ilmu
Administrasi itu sendiri, sebelum menguraikan berbagai unsur-unsur dan fungsi dari
sebagian unsur tersebut lebih jauh.
Beberapa Sarjana telah memberikan pengertian antara lain sebagai berikut :
1. Menurut Herbert A. Simon :
Administration can be defined as the activities of groups cooperating to
accomplish common goals. ( Jadi, baginya administrasi dapat dirumuskan sebagai
kegiatan-kegiatan kelompok kerja sama untuk mencapai tujuan-tujuan bersama).
2. Menurut Leonard B. White :
Administration can be defined as the activities of groups efforts, public or
private, civil or militery. ( Jadi, baginya adminitrasi adalah suatu proses yang umum ada
pada setiap usaha kelompok-kelompok, baik pemerintah maupun swasta, baik sipil
maupun militer, baik dalam ukuran besar maupun kecil).
3. Menurut Prajudi Atmosudirjo :
Administrasi merupakan fenomena sosial, yaitu perwujudan tertentu di dalam
masyarakat modern. Eksistensi administrasi itu berkaitan dengan organisasi. Jadi, barang
siapa hendak mengetahui adanya administrasi dalam masyarakat ia harus mencari terlebih
dahulu suatu organisasi yang masih hidup, di situ terdapat administrasi.
4. Menurut Luther Gulick :
 13

Administration has to do with getting things done, with the accomplishment of

difined objectives. ( Jadi, menurut Gulick Administrasi berkenaan dengan penyelesaian
hal apa yang hendak dikerjakan, dengan tercapainya tujuan-tujuan yang telah ditetapkan).
Sedangkan Ilmu Administrasi didefinisikan Gulick sebagai berikut :
The science of administration in thus the system of knowledge where by men may
understand relationship, predict result, and influence outcomes in any situation where
men are organized at work together for a common purpose. ( Jadi, menurut Gulick, Ilmu
Administrasi adalah suatu sistem pengetahuan dimana olehnya manusia dapat mengerti
hubungan-hubungan meramalkan akibat-akibat dan mempengaruhi hasil-hasil pada suatu
keadaan di mana orang-orang secara teratur bekerja sama untuk tujuan bersama).
5. Menurut The Liang Gie :
Administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap
pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama mencapai
tujuan tertentu.
6. Menurut Sondang P. Siagian :
Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan dari keputusan-
keputusan yang telah diambil dan pelaksanaan itu pada umumnya dilakukan oleh dua
orang manusia atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya.
7. Menurut Hadari Nawawi :
Administrasi adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan sebagai proses
pengendalian usaha kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan bersama yang
telah ditetapkan sebelumnya.

Definisi para ahli tentang Administrasi ini sangat banyak, sehingga tidak perlu lagi
disajikan satu per satu, karena pada prinsipnya mempunyai pengertian yang sama, yaitu
antara lain :
a. Kerja sama,
b. Banyak orang,
c. Peralatan dan perlengkapan,
d. Untuk mencapai tujuan bersama.
Pengertian diatas dimaksudkan sebagai administrasi dalam arti luas, sedangkan pengertian
dalam arti sempit adalah administrasi sebagaimana yang sering kita dengar sehari-hari,
yaitu Tata Usaha. Memang tata usaha merupakan unsur administrasi dalam arti luas.
Secara lengkap unsur-unsur pelaksanaannya tersebut sebagai berikut :
 14

a. Pengorganisasian
b. Manajemen
c. Tata Hubungan
d. Kepegawaian
e. Keuangan
f. Perbekalan
g. Tata Usaha
h. Perwakilan.
Ke delapan unsur tersebut diatas dapat dijelaskan sebagai berikut :
1. Pengorganisasian : Rangkaian perbuatan menyusun suatu kerangka yang yang menjadi
wadah bagi setiap kegiatan dari usaha kerjasama yang bersangkutan;
2. Manajemen : Rangkaian perbuatan menggerakkan karyawan-karyawan dan menggerakkan
segenap fasilitas kerja agar tujuan kerjasama itu benar-benar tercapai;
3. Tata Hubungan (Komunikasi) : Rangkaian perbuatan menyampaikan warta dari satu pihak
kepada pihak lain dalam usaha kerja sama itu;
4. Kepegawaian : Rangkaian perbuatan mengatur dan mengurus tanaga-tenaga kerja yang
diperlukan dalam usaha kerjasama itu;
5. Keuangan : Rangkaian perbuatan mengelola segi-segi pembelanjaan dalam usaha
kerjasama itu;
6. Perbekalan : Rangkaian perbuatan mengadakan, mengatur pemakaian, mendaftar,
memelihara sampai menyingkir kan segenap perlengkapan dalam usaha kerjasama itu;
7. Tata Usaha : Rangkaian perbuatan menghimpun, mencatat, mengolah, menggandakan,
mengirim dan menyimpan keterangan-keterangan yang diperlukan dalam usaha kerjasana
itu;
8. Perwakilan : Rangkaian perbuatan menciptakan hubungan baik dan dukungan dari
masyarakat sekeliling terhadap usaha kerjasama itu.

Seperti halnya Manajemen, banyak pendapat yang mengatakan bahwa Manajemen

adalah bagian dari Administrasi seperti diatas dan ada pula sebaliknya.
Sebenarnya keduanya tergantung dari tempat atau Negara mana pendapat itu berasal
(Prajudi 1982,32). Pada kesempatan lain para ahli Administrasi pada umumnya
sependapat bahwa Manajemen merupakan inti dari Administrasi dan Kepemimpinan
merupakan inti dari Manajemen (Siagian 1985,7). Kendati manajemen tersebut memiliki
fungsi-fungsi sebagai berikut :
 15

Planning, Organizing, Commanding, coordinating, dan controlling (Hendry Fayol,

1916);
Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reforting, dan Bugetting
(Luther M.Gulick, 1930);
Planning, Organizing, Staffing, Directing, dan Controlling ( Harold Koonts dan
Cyrill O’Donnei);
Directing dan Facilitating ( John D. Milet);
Planning, Organizing, Motivating, dan Controlling (John F. Mee);
Planning, Organizing, Actuating, dan Controlling ( George R. Terry ) dan lain-
lain.
Kembali pada persoalan semula, bahwa yang penting kita rasakan adalah begitu
luasnya Administrasi karena menyangkut segala proses kerja sama untuk mencapai tujuan
bersama. Jadi, artian utamanya adalah berkenaan dengan pengendalian, memerintah, to
manage, besturen, beheren, bewindvoeren ( J. Wajong, 1961,2)

Secara etimologis, Administrasi berasal dari kata ad dan ministrate yang

berarti sebagai berikut :
- Melayani
- Menghasilgunakan
- Membantu
- Mengelola
- Memenuhi
- Melaksanakan
- Mengemudikan
- Menerapkan
- Mengatur
- Mengendalikan
- Mengurus
- Menyelenggarakan
- Mengusahakan
- Mengarahkan
- Mendayagunakan
 16

Dalam bahasa Arab disebut juga sebagai Yudabbiru, yang artinya

mengarahkan, melaksanakan, mengelola, menjalankan, rekarasa, mengemudikan,
penguasa, mengatur, bertugas,, mengurus dengan baik, mengekonomiskan, membuat
rencana, dan berusaha ( Cowan, 1976).
Sedangkan dalam bahasa Prancis disebut dengan perkataan Administer. Dari
kata ini terbentuk kata benda yaitu Administratio dan kata sifat Administrativus yang
dalam bahasa Inggris diterjemahkan sebagai Administration.

Dalam Buku Petunjuk Administrasi terbitan Universitas Gajah Mada, Administrasi

disebutkan sebagai nerikut :
1. Suatu aktivitas yang terutama bersangkutan dengan cara untuk menyelenggarakan tujuan
yang telah ditentukan semula.
2. Suatu proses yang lazim terdapat dalam segenap usaha bersama, baik usaha pemerintah
maupun usaha swasta, baik sipil maupun militer, baik usaha berskala besar maupun usaha
kecil-kecilan.
3. Suatu pengorganisasian dan bimbingan orang-orang agar dapat melaksanakan suatu
tujuan khusus.
4. Suatu proses penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok manusia untuk
mencapai tujuan tertentu.
Administrasi disebut sebagai Ilmu bahkan kini menjadi suatu disiplin Ilmu pengetahuan
yang berdiri sendiri karena memenuhi syarat yang diminta oleh suatu disiplin ilmu sebagai
Ilmu Pengetahuan Yang Mandiri.
Pertama, sebagai disiplin ilmu, administrasi memiliki objek materia yaitu manusia,
artinya melihat dari pokok masalah yang dibahas maka manusialah sosok yang dibahas.
Namun demikian, yang namanya objek materia sudah barang tentu akan bertumpang
tindih ( convergency) dengan objek materia ilmu lain yang sama-sama membahas manusia
sebagai sosok yang dikaji, yaitu seperti ilmu jiwa, ilmu pendidikan, ilmu hukum, ilmu
ekonomi, dan lain-lain.
K e d u a, administrasi sebagai disiplin ilmu yang mandiri memiliki objek forma, dalam
arti sudut pandangnya adalah penyelenggaraan. Baik penyelenggaraan yang bermula dari
perencanaan, maupun penyelenggaraan yang berakhir dengan evaluasi untuk memulai
kembali pekerjaan terencana tersebut. Dalam rangkaian penyelenggaraan inilah
diperlukan pengendalian berbagai kerja sama manusia untuk mencapai tujuan yang telah
ditetapkan bersama sejak semula.
 17

Ketiga, sebagai ilmu, administrasi diterima secara universal di seluruh dunia.

Walaupun kemudian dilihat dari corak berpikir ( paradigma) terdapat berbagai kutub yang
saling bertolak belakang.
Keempat, sebagai ilmu, administrasi juga dapat dipelajari dan diajarkan, sehingga
berbagai Perguruan Tinggi mendirikan jurusan dan kajian administrasi pada berbagai
strata. Bahkan pada beberapa Perguruan Tinggi didirikan Sekolah Tinggi Ilmu
Administrasi (STIA) sebelum menjadi Universitas.
Kelima, ilmu administrasi juga mempunyai sistematika yang khas. Bahkan
Sistem Administrasi suatu negara tidak sama dengan Sistem Administrasi Negara lain.
Selain itu negara terkadang memiliki sistem administrasi yang berubah sesuai ruang dan
waktu.
Administrasi disebut sebagai seni adalah karena dalam administrasi juga dikenal
berbagai cipta, rasa, dan karsa seorang administrator. Hal tersebut mempengaruhi
rakyatnya, membuat perubahan administrasi secara baik, benar dan indah
penyelenggaraannya, rekayasa keadaan, yang mengikat tanpa paksaan. Administrasi
memiliki seni merencanakan, seni membiayai, seni mengatur, seni mengurus, seni
menyelenggarakan berbagai kegiatan baik rutin maupun insidental.

Seni biasanya adalah bakat alamiah yang dibawa sejak seseorang itu lahir, dengan begitu
meripakan karunia Tuhan Yang Maha Kuasa. Tetapi dapat pula seni diperoleh dari
lingkungan seperti pendidikan, agama, pergaulan, pengalaman dan praktik kebiasaan
sehari-hari suatu kelompok etnis.
Dalam ilmu administrasi, seni menyelenggarakan kegiatan secara baik, benar, dan
indah ada strateginya. Strateginya adalah bagaimana seorang administrator dengan
keahliannya mampu mengetahui, bagaimana caranya agar mampu menyelenggarakan
pekerjaannya, menjadikan pekerjaannya secara teater, dan dirinya sendiri menjadi dalang.
Kendati bawahannya menjadi wayang yang dapat diatur, siapa yang akan kalah dan siapa
yang akan menang dalam pertempuran yang direkayasa sang dalang sendiri.
Menurut George Terry, Seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang kreatif
ditambah dengan keahlian yang bersangkutan dalam menampilkan tugas pekerjaannya (
art is personal creative power plus skill in performance).
 18

Jadi, seni administrasi merupakan kemampuan dan kemahiran seseorang untuk

mewujudkan berbagai strategi pemecahan masalah, bagaimana identifikasinya, solusinya,
memikirkan pembiayaannya, pengkoordinasiannya, serta evaluasinya.
Para Administrator haruslah mempunyai moral dalam penyelenggaraan kegiatan
administrasinya. Hendaknya disadari oleh para administrator bahwa kegiatan apapun
bertujuan untuk menegakkan kebenaran, kebaikan serta keindahan. Walaupun dirinya
semula hanya rakyat biasa ( Infrastruktur Politik ) kemudian menjadi pemerintah (
Suprastruktur Politik ) .
Selanjutnya, administrasi juga harus dipandang sebagai ETIKA dan MORAL.
Karena pemerintah harus mengajak kebenaran dan kebaikan, serta melarang terjadinya
dekadensi moral dalam lingkungan masyarakat yang dipimpinnya. Khusus untuk
mengantisipasi keburukan dekadensi moral maka memang hanya pemerintahlah yang
mampu melakukan. Karena yang bersangkutan memiliki seperangkat kekuasaan militer,
polisi, dan jaksa yang berada di bawah kekuasaan aparat eksekutif.
Tetapi apabila pemerintah tidak memiliki hati nurani dan etika moral sudah
barang tentu yang bersangkutan akan mendiamkan terjadinya berbagai tindakan kejahatan,
kriminal, serta dekadensi moral lainnya. Bahkan tidak menutup kemungkinan pemerintah
akan menjadi pelindungnya. Dengan demikian apa jadinya suatu negara ketika pemerintah
mendiamkan kejahatan tersebut.
Yang harus dilindungi dan dilayani pemerintah adalah kebaikan dan kebenaran,
seperti orang tua terlantar, anak yatim piatu, dan para kaum fakir miskin. Oleh karena itu,
pemerintah mendirikan berbagai dinas sosial di tingkat daerah dan departemen sosial
ditingkat pusat sebagai usaha untuk menanggulangi biaya hidup mereka.
Jadi pemerintah harus melakukan pelayanan kepada kebaikan dan kebenaran di
satu pihak, serta melakukan kekuasaan untuk yang dekadensi moral dipihak lain. Tetapi
apabila pemerintah tidak memiliki moral maka yang terjadi sebaliknya, yaitu melindungi
kejahatan seperti narkoba, pencurian, pelacuran, dan dekadensi lainnya.

F. PENGERTIAN NEGARA
Sebelum menjelaskan keberadaan administrasi negara, perlu kiranya dibahas
keberadaan negara itu sendiri. Negara sebagai objek materia administrasi negara juga
akan bertumpang tindih dengan ilmu politik dan ilmu pemerintahan, yaitu sebagai berikut :
Menurut Aristoteles, Negara adalah persekutuan dari keluarga dan desa guna
memperoleh hidup yang sebaik-baiknya.
 19

Menurut Jean Bodin, Negara adalah suatu persekutuan dari keluarga dengan
segala kepentingannya yang dipimpin oleh akal dari suatu kuasa yang berdaulat.
Menurut Hugo de Groot, Negara adalah suatu persekutuan yang sempurna dari
orang-orang yang merdeka untuk memperoleh perlindungan hukum.
Menurut Bluntschli, Negara adalah suatu diri rakyat yang disusun dalam suatu
organisasi politik di suatu daerah tertentu.
Menurut Hans Kelsen, Negara adalah suatu susunan pergaulan hidup bersama
dengan tata paksa.
Menurut Leon Duguit, Negara adalah kekuasaan orang-orang kuat yang
memerintah orang-orang yang lemah dan kekuasaan orang-orang yang kuat tersebut
diperoleh karena faktor politik.
Menurut Herman Finer, Negara adalah organisasi kewilayahan yang bergerak
dibidang kemasyarakatan dan kepentingan perseroangan dari segenap kehidupan yang
multidimensional untuk pengawasan pemerintahan dengan legalitas kekuasaan tertinggi.
Menurut Robert Mac Iver, Negara adalah gabungan antara suatu sistem
kelembagaan dengan organisasinya sendiri sehingga bila membahas tentang negara, kita
cenderung selalu mengartikan lembaga dari suatu organisasi penyelenggara.
Menurut Logemann, Negara adalah suatu organisasi kekuasaan yang penuh
kewibawaan.
Menurut Kranenburg, Negara adalah suatu sistem dari tugas-tugas umum dan
organisasi yang diatur dalam usaha untuk mencapai tujuan yang juga menjadi tujuan
rakyat yang diliputinya, sehingga harus ada pemerintah yang berdaulat.
Menurut Roger H. Soltau, Negara adalah alat atau wewenang yang mengatur
atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat.
Menurut Harold J. Laski, Negara adalah suatu masyarakat yang
diintegrasikan karena mempunyai wewenang yang bersifat memaksa dan secara sah lebih
agung daripada individu atau kelompok yang merupakan bagian dari masyarakat.
Menurut Max Weber, Negara adalah suatu masyarakat yang mempunyai
monopoli dalam penggunaan kekerasan fisik secara sah dalam suatu wilayah.
Menurut Miriam Budiardjo, Negara adalah suatu daerah teritorial yang
rakyatnya diperintah oleh sejumlah pejabat yang berhasil menuntut warganya untuk taat
pada peraturan perundang-undangan melalui penguasaan monopolistis dari kekuasaan
yang sah.
 20

Menurut Nasroen, Negara adalah merupakan salah satu alat penting yang
diadakan oleh manusia dan berada di tangan manusia itu sendiri.
Menurut Djokosoetono, Negara adalah suatu organisasi manusia atau
kumpulan manusia yang berada di bawah suatu pemerintah yang sama.
Dengan demikian menurut H. Inu Kencana Syafiie, sendiiri menjabarkannya
sebagai berikut : Negara adalah suatu kelompok persekutuan, alat organisasi
kedaerah dan kewilayahan, yang memiliki sistem politik yang melembaga dari
rakyat, keluarga, desa, dan pemerintah yang lebih tinggi; terdiri dari orang-orang
yang kuat memiliki monopoli, kewibawaan, daulat, hukum, dan kepemimpinan yang
bersifat memaksa sehingga akhirnya memperoleh keabsahan dari luar dan dalam
negeri; selanjutnya organisasi ini memiliki kewenangan untuk membuat rakyatnya
tenteram, aman, teratur, terkendali di satu pihak dan di pihak lain melayani
kesejahteraan dalam rangka mewujudkan cita-cita bersama.

SYARAT NEGARA
Ada empat syarat negara di dunia yang wajib dipenuhi, yaitu sebagai berikut :
1. Adanya wilayah.
2. Adanya pengakuan.
3. Adanya pemerintahan.
4. Adanya rakyat.
Syarat lain yang tidak terlalu penting adalah konstitusi. Karena Kerajaan
Inggris Raya yang besar tidak memiliki Undang-Undang Dasar tertulis ( Konstitusi) tetapi
tetap hidup sebagai negara yang makmur. Artinya mereka hanya mempunyasi undang-
undang, sedangkan udang-undang dasar hanya tidak tertulis tetapi diikuti secara turun-
temurun sebagai kebiasaan yang mengakar (konvensi).
1. Adanya Wilayah.
Akan halnya wilayah, dua negara dapat saling bertempur mati-matian karena
persoalan wilayah.
* Lihatlah Inggris dan Argentina berebut pulau Malvinas
*Bahkan Indonesia dan Malaysia di meja perundingan sempat menimbulkan
ketegangan bagi masyarakat yang mendengar persoalan Pulau Sipadan dan Ligitan yang
kemudian lepas ke tangan negeri Jiran tersebut.
*Terlepas dari benar atau salah maka lepaslah Timor Timur menjadi negara Timor
Leste yang berdiri sendiri, juga menjadi hujatan orang terhadap Presiden Habibie yang
memberikan dua opsi memilih.
Wilayah memang sangat penting bagi tegaknya negara.
*Rakyat Palestina sepanjang hidupnya menuntut haknya kepada dunia bahwa tanah
yang dikankangi Israel adalah milik mereka.
 21

* India dan Pakistan juga masih mempersoalkan Kashmir.

* Rusia bagaimanapun berbeda agama dengan negara-negara Islam yang diinjaknya
terus-menerus mengintimidasi negara-negara tersebut.
Artinya wilayah memang sangat perlu bahkan mempunyai potensi yang andal
untuk dikembangkan.
Letak suatu wilayah juga mempunyai potensi yang andal. Negara kota seperti
Singapura sangat tepat sebagai tempat kapal bongkar dan pergudangan barang-barang
yang lewat dari Asia ke Eropa atau sebaliknya. Sehingga andaikata dibuka emenanjung
Kra (mengikuti Terusan Suez dan Penama) mengakibatkan kematian negara kecil ini.
Itulah sebabnya, secara politik negara ini melirik perpolitikan Indonesia sebagai alternatif
kekecilan wilayahnya ( dan berhasil membeli saham Indosat karena kelemahan
pemerintahan pada saat itu ( Pemerintahan Megawati ).
Monako hanya dari perjudian orang-orang Eropa yang beristirahat di Laut
Tengah. Jadi, pariwisata tidak terpuji ini menjadi aset negara ini, sehingga ketika Raja
Reiner menikah dengan bintang film Grace Kelly dulu, hal ini menjadi promosi yang andal
bagi mereka.
Semua aspek potensi wilayah harus dapat diidentifikasikan, terutama faktor-
faktor dominannya. Pembahasan yang bersifat menyeluruh tetapi cukup menyatu dalam
upaya mentransformasikan potensi wilayah harus dikaji secara mendalam.
Letak strategis geografis dapat dirinci lebih lanjut dalam sejumlah faktor yang
cukup dominan. Seperti posisi untuk menguasai perdagangan, lalu lintas laut, darat dan
udara, serta daya tarik kepariwisataan nsebagaimana tersebut diatas. Dengan demikian
mesti diperhitungkan kondisi morfologinya, topografinya, dan peruntukan tata ruang yang
lain.
Kekayaan alam yang terkandung dalam suatu wilayah negara, terutama dilihat
dari klasifikasinya yaitu mineral, energi yang dimiliki, kekayaan laut, serta sumber daya
buatan. Kemudian perlu pula diperhitungkan berapa deposit tersedianya sumber kekayaan
alam tersebut, tingkat pengelolaannya, pola konsumsi dalam negeri dan kemungkinan
eksport keluar negeri, serta tingkat peranan pemerintah setempat dalam manajemen
pemasaran dan pengelolaannya.

Dari uraian tersebut diatas dapat didefinisikan bahwa yang dimaksud dengan
WILAYAH adalah lokasi atau area tertentu dengan segala kandungan potensi wilayah
tersebut, dan semua kekuatan yang dapat dimanfaatkan mulai dari darat, laut dan udara,
 22

baik yang sifatnya fisik maupun non fisik. Secara kompleks menyangkut keseluruhan tata
ruang dan sumber kekayaan alam yang terkandung dalam wilayah tersebut.

2. Adanya Pengakuan.
Adanya pengakuan dari dalam dan luar negeri tentang eksisnya suatu
negara adalah sangat penting, bagaimana jadinya suatu negara yang tidak diakui. Ada dua
jenis pengakuan, yaitu dari dalam negeri sendiri dan dari luar negeri.
* Pengakuan dari dalam negeri adalah kesediaan dan kerelaan warga negara untuk
diperintah oleh pemerintah yang sah. Karena mengharapkan pengakuan dari warga
negara sendiri itulah maka pemerintah mengadakan pemilihan umum agar masyarakat
yang menentukan sendiri pemerintah mana yang mereka sukai. Karena banyaknya
anggota masyarakat maka terlebih dulu mereka menetapkan para wakil di parlemen.
Namun demikian, tidak menutup kemungkinan setelah rakyat memilih sendiri wakilnya di
parlemen mereka juga memilih kembali pemerintah yang akan memimpin merekam
dengan pemilihan presiden langsung, atau pemilihan gubernur dan bupati langsung.
* Pengakuan dari luar negeri adalah dengan mengirim duta besar berkuasa penuh
yang mewakili negeri tersebut ke dalam negeri kita begitu negeri kita bari merdeka.
Sebaliknya, kita juga mengirimkan duta dan konsul kita ke negeri tersebut mewakili
pemerintahan kita untuk berbagai hal seperti politik dan ekonomi. Itulah sebabnya, begitu
seseorang memenangkan pemilihan presiden maka yang bersangkutan akan berkeliling ke
luar negeri untuk mendapat pengakuan.
Pengakuan eksistensi suatu pemerintahan negara oleh negara-negara lain
dimaksudkan sebagai kerelaan negara-negara itu untuk mengakui suatu negara merdeka
dan pemerintah yang menguasainya adalah pemerintah yang sah dan berdaulat. Bahkan
selain saling menukar duta besar dan konsul jenderal, juga ditunjukkan dengan kerja sama
di berbagai bidang.

3. Adanya Pemerintahan.
Syarat berikutnya yang menjadi syarat berdirinya negara adalah adanya
pemerintah. Apabila tidak dibentuk dalam suatu negara maka masyarakat akan seenaknya
bertindak tanpa hukum ( anarkhis). Dalam arti luas pemerintah adalah eksekutif, legsilatif,
yudikatif, dan lembaga tinggi lainnya, sedangkan dalam arti sempit hanyalah lembaga
eksekutif saja.
 23

Pemerintah hanya sekelompok orang yang menjalankan aturan dengan maksud

menjaga ketertiban dan keamanan disatu pihak, sedangkan di lain pihak dituntut
pelayanannya terhadap berbagai persoalan masyarakat. Biaya hidup pemerintah diperoleh
dari pajak ( pungutan paksa sesuai peraturan), retribusi (pungutan setelah memberikan
jasa) yang dipungut dari rakyat banyak.
Agar pemerintah tidak semaunya menikmati hasil bumi bagi daerah kaya dan
menikmati pinjaman luar negeri bagi bagi daerah miskin maka rakyat mempersiapkan
lembaga wakil rakyat yang dipilih melalui pemilihan umum untuk menyuarakan aspirasi.
Lembaga itu disebut dengan parlemen atau badan legislatif.
Rakyat yang terlalu kuat dalam menjatuhkan pemerintah melalui wakil-wakilnya
di parlemen akan membuat pembangunan ekonomi tidak berjalan karena berbagai proyek
tersendat. Karena seringnya mosi tidak percaya dari parlemen akibatnya eksekutif tidak
bekerja. Oleh karena itu, pemerintah membuat undang-undang yang memperkuat dirinya.
Pemerintah yang terlalu kuat akan membuat dikebirinya para wakil rakyat
dengan hanya datang pura-pura bersidang tanda ada protes kepada pemerintah. Hal ini
walaupun mempercepat pembangunan ekonomi tetapi hanya dinikmati oleh segelintir
aparat pemerintah saja. Itulah sebabnya, untuk meningkatkan pembangunan politik maka
wakil rakyat membuat undang-undang yang membuat pemerintah eksekutif tidak semena-
mena dalam menjalankan roda pemerintahannya.

4. Adanya Rakyat.
Pertama-tama perlu dibedakan terlebih dahulu antara rakyat, warga negara,
masyarakat, dan penduduk yaitu sebagai berikut :
Rakyat adalah salah satu syarat negara, yaitu keseluruhan orang-orang baik
yang berada di dalam negeri maupun yang ada di luar negeri dan mempunyai hak pilih
atau dicabut hak pilihnya untuk waktu tertentu, atau belum mempunyai hak pilih karena
persyaratan tertentu.
Warga Negara adalah mereka yang dinyatakan warga oleh suatu negara tertentu
berdasarkan peraturan perundang-undangan negara tersebut.
Masyarakat adalah mereka yang bersama-sama menjadi anggota suatu negara
yang harus dibina dan dilayani oleh administrasi pemerintah setempat.
Penduduk adalah mereka yang menjadi penghuni dari suatu negara tertentu
yang harus diinventarisasi.
 24

Menurut Hukum Internasional, tiap-tiap negara berhak untuk menetapkan

sendiri siapa yang akan menjadi warga negaranya.. Untuk itu ada dua asas yang bisa
dipakai dalam penentuan kewarganegaraan, yaitu Asas Ius Soli dan Asas Ius Sanguinis.
Asas Ius Soli, menentukan kewarganegaraan berdasarkan tempat, yaitu siapapun
yang bertempat tinggal dalam waktu tertentu di suatu tempat maka yang bersangkutan
dinyatakan sebagai warga negara tempat tersebut. Sudah barang tentu termasuk yang
dilahirkan di tempat tersebut.
Asas Ius Sanguinis, menentukan kewarganegaraan berdasarkan darah, yaitu
siapapun yang merupakan anak kandung (sedarah seketurunan) dilahirkan oleh seorang
warga negara tertentu maka anak tersebut juga dianggap warga negara yang bersangkutan.

G. PENGERTIAN ADMINISTRASI NEGARA

Banyak para ahli yang memberikan definisi pada Administrasi Negara
diantaranya sebagai berikut :
Menurut John M. Pffifner dan Robert V. Presthus :
1. Public Administration involves the implementation of public which has been
determine by representative political bodies.
( Administrasi Negara meliputi implementasi kebijaksanaan pemerintah yang telah
ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik).
2. Public Administration may be defined as the coordination of induvidual and group
efforts to carry out public policy. It mainly ocuupied with the daily work of goverments.
( Administrasi Negara dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha perorangan
dan kelompok untuk melaksanakan kebijaksanaan pemerintah. Hal ini terutama meliputi
pekerjaan sehari-hari pemerintah).
3. In Sum, public administration is a process concerned with carrying out public
policies, encompassing innumerable skiills and techniques large number of people.
( Secara ringkas, Administrasi Negara adalah suatu proses yang bersangkutan dengan
pelaksanaan kebiajksanaan-kebijaksanaan pemerintah, pengarahan kecakapan dan teknik-
tehnik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud terhadap usaha
sejumlah orang).
Menurut Felix A. Nigro dan Lloyd G. Nigro :
1. ( Public Administration ) is cooperative group effort in public setting. ( Administrasi
Negara adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan pemerintahan).
 25

2. ( Public Administration ) covers all three branches : executive, legeslative, and Yudicial,
and their interrelationships. ( Administrasi Negara meliputi ketiga cabang pemerintahan
yaitu : eksekutif, legislatif, dan Yudikatif serta hubungan di antara mereka.).
3. ( Public Administration ) has an important role formulating of public policy and is thus a
part of the political proses. ( Administrasi Negara mempunyai peranan penting dalam
perumusan kebijaksanaan pemerintah dan karenanya merupakan sebagian dari proses
politik ).
4. ( Public Administration ) is closely associated with numerous private groups and
individuals in providing services to the community. ( Administrasi Negara sangat erat
berkaitan dengan berbagai macam kelompok dan perorangan dalam menyajikan pelayanan
kepada masyarakat.
5. ( Public Administration ) is ini different in significant ways from private administration.
(Administrasi Negara dalam beberapa hal berbeda pada penempatan pengertian dengan
administrasi perseorangan.)
Menurut Prajudi Atmosudirdjo :
Administrasi Negara adalah administrasi dari Negara sebagai Organisasi, dan
administrasi yang mengejar tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan.
Menurut Arifin Abdulrachman :
Administrasi Negara adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan dari Politik
Negara.
Menurut Edward H. Lichfield :
Administrasi Negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-
macam badan pemerintah diorganisir, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya, dibiayai,
digerakkan, dan dipimpin.
Menurut Dwight Waldo :
Administrasi Negara adalah Manajemen dan Organisasi dari manusia dan
peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah.
Menurut Marshall E. Dimock, Gladys O. Dimock, dan Louis W. Koening :
Administrasi Negara adalah kegiatan pemerintyah di dalam melaksanakan
kekuasaan politiknya.
Menurut George J. Gordon :
Administrasi Negara dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang
dilakukan organisasi maupun perseorangan yang berkaitan dengan penerapan atau
 26

pelaksanaan hukum dan peraturan yang dikeluarkan oleh badan legislatif, eksekutif, serta
peradilan.

RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA

Sebegitu luasnya ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara sehingga dapat pula
mencakup ilmu-ilmu sosial lain. Terutama yang memiliki objek materianya negara, yaitu
antara lain Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik, Hukum Tata Negara, dan Ilmu Negara
Sendiri, serta Ilmu Filsafat yang menjadi sumber keilmuan. Dengan demikian. Ruang
lingkup Ilmu Administrasi Negara dapat diuraikan sebagai berikut :

Dibidang hubungan, peristiwa dan gejala pemerintahan yang banyak ditulis para pakar
pemerintahan, meliputi :
1. Administrasi Pemerintahan Pusat,
2. Administrasi Pemerintahan Daerah,
3. Administrasi Pemerintahan Kecamatan,
4. Administrasi Pemerintahan Kelurahan,
5. Administrasi Pemerintahan Desa,
6. Administrasi Pemerintahan Kotamadya,
7. Administrasi Pemerintahan Kota Administratif,
8. Administrasi Departemen, dan
9. Administrasi Nondepartemen.
Di bidang kekuasaan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Politik, meliputi :
1. Administrasi Politik Luar Negeri,
2. Administrasi Politik Dalam Negeri,
3. Administrasi Partai Politik, dan
4. Administrasi Kebijaksanaan Pemerintah.
Di bidang peraturan perundang-undangan yang banyak ditulis oleh hukum Tata
Negara, meliputi :
1. Landasan Idiil,
2. Landasan Konstitusional, dan
3. Landasan Operasional.
Di bidang kenegaraan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Negara, meliputi :
1. Tugas dan wewenang negara,
2. Hak dan kewenangan negara,
 27

3. Tipe dan bentuk negara,

4. Fungsi dan prinsip negara,
5. Unsur-unsur negara,
6. Tujuan negara dan tujuan nasional.
Di bidang pemikiran hakiki yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu Filsafat,
meluputi :
1. Etika Administrasi Negara,
2. Estetika Administrasi Negara,
3. Hakikat Administrasi Negara.
Di bidang ketatalaksanaan yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu Administrasi
Negara, meliputi :
1. Administrasi Pembangunan,
2. Administrasi Kepegawaian,
3. Administrasi Kemiliteran,
4. Administrasi Kepolisian,
5. Administrasi Perpajakan,
6. Administrasi Pengadilan,
7. Administrasi Kepenjaraan, dan
8. Administrasi Perusahaan, (antara lain : Penjualan, Periklanan, Pemasaran, Perbankan,
Perhotelan, Pengangkutan).

Didalam implementasi Teori-Teori Administrasi Negara didalam suatu Negara yang

telah berdaulat dan merdeka, akan dapat dipahami didalam penyelenggaraan pemerintahan
negara itu sendiri, yaitu pada garis besarnya akan terlihat pada bagaimana Sistem
Administrasi Negara yang diterapkan pada suatu negara tertentu, dimana tiap negara
menerapkan sistem administrasi yang pada umumnya berbeda-beda, tergantung pada falsafah
negara masing-masing.