DOKUMEN YAYASAN PENCINTA DANAU TOBA

ACARA Seminar dan Pameran “Save Lake Toba”

TEMPAT Gedung Aula Fakultas Kedokteran UKI
WAKTU 17 Maret 2015

BEBERAPA ASPEK HUKUM RENCANA TATA RUANG

KAWASAN DANAU TOBA

Oleh

Maruarar Siahaan

Pendahuluan

Keinginan untuk menyelamatkan Danau Toba melalui kebijakan

terintegrasi dalam segala bidang secara berkesinambungan, sesungguhnya

sudah sejak lama harusnya menjadi keputusan dari penyelenggara

pemerintahan. Pemerintah daerah di seputar Danau Toba, dengan sumber

daya yang minimum, tampaknya berlomba-lomba dalam peningkatan

pendapatan daerah melalui investasi di wilayah masing-masing, yang secara

langsung maupun tidak langsung membawa dampak lingkungan terhadap

kawasan Danau Toba, baik di darat sebagai daerah tangkapan air, maupun

polusi di danau sendiri yang mengalami penurunan kualitas air. Dikeluarkannya

Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014 tentang Penataan Tata Ruang

Kawasan Danau Toba sebagai Kawasan Strategis, yang memuat rencana,

Page | 1
pelaksanaan, pengendalian secara menyeluruh dan terpadu, dibawah Menteri-

Menteri yang terkait dengan urusan pemerintahan dalam bidang penataan

ruang, sebagai Pelaksana yang memiliki kewenangan sejak dari hilir sampai

kehulu – dari perencanaan sampai dengan pengawasan dan pengendalian,

menyebabkan kita perlu memikirkan implikasi yang timbul dari peraturan

Presiden tersebut – baik secara sosial-politik- budaya dan hukum serta

penyelenggaraan pemerintahan. Ruang lingkup yang dicakup oleh Peraturan

Presiden Nomor 81 Tahun 2014 tersebut, sebagai suatu Penetapan Kawasan

Strategis Kawasan Danau Toba, dari segi perencanaan sampai dengan

pengendalian terhadap wilayah kawasan danau Toba, dari indikasi waktu,

indikasi sumber pendanaan, indikasi pelaksana dan Indikasi Program Utama

perwujudan Struktur Ruang Kawasan Danau Toba1 menyebabkan keseluruhan

Pemerintahan Daerah di kawasan Danau Toba terkena dampak, bukan hanya

secara positif, melainkan juga harus diperhitungkan kemungkinan dampaknya

secara negatif dari perspektif kewenangan penyelenggara pemerintahan

daerah. Ini disebabkan Kawasan Danau Toba sebagai kawasan strategis,

meliputi badan danau, daerah tangkapan air, dan cekungan air tanah yang

terkait dengan perairan danau Toba, serta pusat kegiatan dan jaringan

prasarana yang tidak berada di badan danau, daerah tangkapan air, cekungan

air tanah yang terkait dengan perairan Danau Toba dan mendukung perairan
1
Pasal 57-59 Peraturan Presiden 81/2014.

Page | 2
Danau Toba. 2 Ini mencakup wilayah yang meliputi bagian-bagian wilayah

Pemerintah Daerah Kabupaten di sekitar Danau Toba. Rencana tata ruang

kawasan Danau Toba adalah lompatan besar dari keinginan save Lake Toba

Penetapan Kawasan Strategis Sebagai Kewenangan Pemerintah.

Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014, yang mengatur kawasan

strategis Danau Toba, merupakan delegasi kewenangan dalam regulasi yang di

dasarkan pada Pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 dan

Pasal 123 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 tentang

Rencana Tata Ruang Nasional, yang diperlukan untuk menetapkan Rencana

Tata Ruang Kawasan. Suatu kawasan dianggap starategis secara nasional

karena mempunyai pengaruh yang sangat penting secara nasional dilihat dari

kedaulatan negara, pertahanan dan keamanan negara, ekonomi, sosial,

budaya, dan/atau lingkungan termasuk wilayah yang telah ditetapkan sebagai

warisan dunia3. Kawasan Danau Toba ditetapkan sebagai kawasan strategis

secara nasional, juga karena kepentingan ekonomi, sosial dan sebagai warisan

dunia, yang meliputi pariwisata.

2
Pasal 1 angka 7 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014.
3. Kawasan Danau Toba merupakan aset nasional dan bahkan telah diusulkan untuk ditetapkan oleh UNESCO sebagai
kawasan taman geologi (international geopark). Danau Toba juga merupakan kebanggaan Indonesia yang dapat
menjadi sumber ekonomi karena menjadi tujuan wisata, sumber pengairan, sumber penggerak energi listrik tenaga air
dalam skala ekonomi. Disamping posisinya yang sangat unik sebagai salah satu ekosistem spesifik dangan potensi
sumber alam hayati dan non hayati yang sangat mendesak untuk dipertahankan, kawasan ini juga membutuhkan
penanganan yang serious untuk mencegah kemerosotan yang semakin parah.

Page | 3
 Peraturan Presiden merupakan instrumen Presiden dalam

menyelenggarakan pemerintahan sebagai kewenangan konstitusional

pemegang kekuasaan pemerintahan. Ia merupakan rencana sekaligus sebagai

implementasi kebijakan yang dirumuskan dalam Undang-Undang Penataan

Ruang dan PP tentang Rencana Tata Ruang. Ketika terbayang bahwa koordinasi

7 (tujuh) pemerintahan daerah Kabupaten disekitar Danau Toba mengalami

kesulitan dalam penataan ruang kawasan danau Toba ketika kondisi sampai

kepada keadaan saat ini, memang kita melihat penggunaan instrumen

Peraturan Presiden telah menunjukkan Penataan Kawasan Danau Toba diambil

alih menjadi tugas Pemerintah Pusat. Oleh karenanya meskipun sedikit banyak

akan mengurangi peran pemerintah daerah Kabupaten dalam rencana

penataan ruang kawasan, maka tampak bahwa pengalaman empirik telah

menunjukkan bahwa kondisi danau toba seperti saat ini, sesungguhnya turut

disebabkan kegagalan pemerintah daerah tersebut melakukan koordinasi yang

diperlukan untuk mencegah kerusakan yang terjadi. Meskipun Pemerintahan

daerah berwenang untuk menetapkan peraturan daerah sebagai pelaksanaan

undang-undang dalam penataan ruang kawasan danau Toba, namun posisi

strategis kawasan danau Toba secara nasional sebagaimana telah diutarakan,

menyebabkan Pemerintah pusat menjadi perlu untuk mengambil alih

tanggung jawab itu, mulai dari penyusunan kebijakan, perencanaan,

Page | 4
pengelolaan sampai pengawasan. Melihat sifat komprehensif rencana yang

tertuang dalam Perpres dengan data detil yang dimuat, pastilah peran

Pemerintah daerah dalam penyusunan Perpres sangat mendasar.

Meskipun dalam pengelolaan Tata Ruang KDT dilihat dari Perpres,

Pemeran Pemerintah pusat sangat sentral, peran Pemerintah Daerah tetap

menjadi penting dalam pengelolaan kawasan danau Toba, karena Rencana

Tata Ruang yang telah disusun oleh Pemerintah Pusat adalah sebagai alat

operasionalisasi Rencana dan alat koordinasi pelaksanaan pembangunan di

Kawasan Danau Toba. Pemerintahan Daerah tetap berperan penting, dan

instrumen Peraturan Daerah akan digunakan untuk kegiatan implementasi

rencana tindak pelestarian dan pengembangan kawasan danau Toba sesuai

dengan bidang yang relevan.

Tumpang Tindih Kewenangan.

Ditetapkannya kawasan Danau Toba sebagai kawasan strategis

mengandung arti bahwa penataan ruangnya menjadi prioritas. Dengan scope

meliputi “badan danau, daerah tangkapan air, cekungan air tanah yang

terkait dengan perairan dana Toba,pusat kegiatan dan jaringan prasarana

yang tidak berada di badan danau, daerah tangkapan air dan cekungan air

tanah yang terkait dengan perairan Danau Toba”, maka dapat kita bayangkan

luas kawasan danau yang menjadi prioritas penanganan, serta anggaran besar
Page | 5
yang dibutuhkan untuk itu, dalam banyak hal akan mengandung gesekan

dengan kewenangan Pemerintah Daerah di sekitar Danau yang masuk dalam

scope kawasan danau. Apalagi dengan perintah undang-undang bahwa

pengelolaan kawasan Danau Toba dilaksanakan oleh Menteri,

menteri/pimpinan lembaga negara terkait, Gubernur dan Bupati sesuai dengan

kewenangannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, yang

kemudian dapat dilimpahkan untuk dilaksanakan Gubernur melalui

dekonsentrasi dan tugas pembantuan 4 , maka terdapat kemungkinan

perbedaan persepsi tentang apa yang menjadi kepentingan dan kewenangan

daerah. Terutama Kabupaten-Kabupaten yang menjadi bagian kawasan Danau

Toba, terkait dengan otonomi daerah, yang diartikan sebagai kewenangan

untuk menjalankan pemerintahan daerah berdasarkan otonomi yang seluas-

5
luasnya, mungkin akan merasakan kurangnya keleluasaan dalam

menyelenggarakan otonomi daerah yang seluas-luasnya.

Draft atau Rancangan PerPres 81/2014 menyebutkan dalam bagian

kelembagaan menyebutkan bahwa untuk keterpaduan, kelancaran dan

efektivitas pelestarian dan pengembangan Kawasan Danau Toba, dianggap

perlu membentuk lembaga yang bernama Dewan Kawasan Danau

Toba(DKDT), Badan Pengelola Kawasan Danau Toba (BPKDT) dan Unit

4
Pasal 126 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014.
5
Pasal 18 ayat (5) UUD 1945.

Page | 6
Pelaksana Teknis. Dewan Kawasan Danau Toba tersebut seyogianya dibentuk

dengan Keputusan Menteri yang terkait dengan penataan ruang. 6 Dewan

Kawasan Danau Toba bertugas merumuskan kebijakan umum pelestarian dan

Pengembangan Kawasan Danau Toba dan menyusun Rencana Tindak

Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Danau Toba secara lintas kabupaten

agar proses pembangunannya dapat berjalan dengan efektif dan pemadu

serasian baik secara ekologis maupun organisatorial. Dalam rancangan PerPres

disebut bahwa keanggotaan Dewan KDT tersebut unsur Pemerintah Daerah

(Provinsi dan Kabupate) diikut sertakan. Dilain pihak Badan Pengelola Kawasan

Danau Toba membantu para Bupati untuk mengimplementasi Rencana Tindak

Pelestarian dan Pengembangan KDT dan membantu terlaksananya Koordinasi .

Dari sisi penghimpunan dana melalui anggaran yang dapat dimobilisasi,

untuk pembiayaan Kawasan Strategis Danau Toba memang tidak dapat

disangkal bahwa pola yang bersifat top-down sangat efektif. Pergeseran sikap

dari rancangan yang memberi ruang pada peran secara bottom-up melalui

peran daerah, menjadi top-down dengan seluruh lingkup pengaturan dalam

Peraturan Presiden yang meliputi perencanaan, penetapan tujuan, kebijakan

dan strategi penataan ruang, rencana pola ruang Kawasan Danau Toba,

pemanfaatan, pengendalian pemanfaatan, pengelolaan dan peran masyarakat,

6
Pasal 72-73 Rancangan PerPres

Page | 7
akan menjadikan realisasi rencana tata ruang kawasan Danau Toba sedikit

banyak mengalami pengurangan semangat. Meskipun dikatakan dalam Pasal

126 PerPres 81/2014 tersebut bahwa dalam rangka mewujudkan Rencana Tata

Ruang Kawasan Danau Toba, pengelolaan kawasan Danau Toba dilaksanakan

oleh Menteri (Pemerintah Pusat) dengan keikut sertaan Gubernur dan Bupati-

Bupati di kawasan Danau Toba, sesuai dengan kewenangannya berdasarkan

peraturan perundang-undangan, maka sepengetahuan saya dalam penyusunan

rencana yang dilakukan untuk kawasan danau Toba, pemerintah daerah-

daerah yang tidak disebut partisipasinya dalam Perpres tersebut pasti

memberi kontribusi besar dalam penyiapan datanya. Pengelolaan dilakukan

Pemerintah Pusat, maka meski dapat dilimpahkan kepada Gubernur melalui

dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan, namun otonomi daerah dengan

segala kewenangannya, akan mengalami benturan kelembagaan dan tetap

menjadi persoalan yang melahirkan persoalan kompetisi kewenangan.7

Ketentuan Peralihan dalam Bab X menggariskan bahwa peraturan

daerah – provinsi –kabupaten - tentang rencana tata ruang beserta zonasi

yang telah ada harus disesuaikan kepada Peraturan Presiden Nomor 81/2014,

pada saat revisi peraturan daerah demikian. Bahkan penguasaan masyarakat

atas tanah berdasarkan hak adat dan/atau hak-hak atas tanah sesuai dengan
7
Dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil
pemerintah dan/atau instansi vertikal diwilayah tertentu. Dekonsentrasi sesungguhnya merupakan sentralisasi
yang berlawanan dengan desentralisasi.

Page | 8
ketentuan peraturan perundang-undangan, yang pemanfaatannya tidak sesuai

lagi dengan Rencana Tata Ruang dalam PerPres ini, penyelesaiannya dilakukan

sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dari semua merupakan hal

yang tidak mudah.

Penegakan Hukum Yang Efektif dan Konsisten.

Arahan pengendalian pemanfaatan ruang kawasan Danau Toba melalui

zonasi yang menjadi pedoman bagi Pemda Kabupaten yang menentukan jenis
kegiatan yang diperbolehkan dengan syarat-syaratnya, intensitas dan
prasarana dan sarana minimum serta ketentuan lain berupa ketentuan khusus,
menunjukkan hukum yang berlaku secara luas untuk dipedomani dalam
pengelolaan kawasan Danau Toba. Sekaligus arahan demikian menjadi ukuran
perilaku bagi setiap warga yang melakukan kegiatan di kawasan Danau Toba
yang berlaku sebagai hukum.

Meskipun hukum dapat digunakan sebagai alat untuk merekayasa

perilaku masyarakat kearah yang diinginkan (law as a tool of social
engineering), hukum sebagai regulasi dan lembaga, tidak memungkinkan
negara dan kita mampu melakukan upaya pemulihan danau Toba tanpa
dukungan menyeluruh dan berkesinambungan. Kita membutuhkan dukungan
budaya untuk menjadikan pemulihan melalui penegakan hukum mencegah
pencemaran dan penurunan lingkungan hidup, sebagai upaya yang tumbuh
dari kesadaran pribadi dan kelompok dalam melihat lingkungan hidup yang
sehat sebagai bagian dari hidup dan peradaban masyarakat, keluarga, bangsa
dan negara.

Page | 9
 Lawrence Friedman, banyak berbicara tentang hukum, sebagai
organism yang kompleks dengan tiga komponennya, yaitu :

1. Substansi Hukum : sebagai materi atau norma-norma hukum dalam

bentuk peraturan perundang-undang dan keputusan hukum;

2. Struktur Hukum sebagai kelembagaan yang diciptakan dalam sistem

hukum, untuk melakukan pelayanan dan penegakan hukum.

3. Budaya Hukum , berupa Ide-ide, sikap, harapan, pendapat, dan nilai-nilai

yang berhubungan dengan hukum, yang dapat mendukung pembentukan dan
kepatuhan yang tumbuh dari sikap dan diri warga masyarakat sendiri.8

Kegagalan dalam menegakkan hukum di bidang lingkungan hidup secara

nasional bukan menjadi rahasia lagi. Demikian juga penegakan hukum di
bidang kehutanan, yang meliputi pembakaran lahan untuk pembukaan
perkebunan besar yang menimbulkan polusi, dan penggundulan hutan yang
tidak dapat diatasi dengan mudah mengakibatkan erosi karena bahaya yang
timbul pada banjir, longsor dan pendangkalan sungai.

Menurut hemat kami, masalah yang sama juga ditemukan di kawasan

danau Toba. Kegagalan mencegah pelanggaran dan kegagalan proses

penegakan hukum menjadi sebab kerusakan lingkungan dalam segala dimensi,

yang mengakibatkan ekosistem kawasan semakin merosot secara tajam.

Upaya pemulihan juga baru tampak secara serius dari pihak Pemerintah

dengan penetapan Danau Toba sebagai kawasan strategis dengan Perpres ini.

Tetapi kita tidak harus menunggu perbaikan dilakukan setelah pembenahan

8
Lawrence Friedman, The Legal System, 1975 : p. 5

Page | 10
secara nasional meliputi kewenangan pengendalian tata ruang kawasan Danau

Toba yang kita dasarkan pada Perpres yang diperlengkapi dengan penegakan

hukum secara efektif, dengan mengikutkan instrumen insentif dan disinsentif

bagi pemerintah daerah yang mematuhinya.

Pemerintah Daerah masing-masing Kabupaten masih akan bekerja keras

untuk menyusun Peraturan Daerah yang sesuai dengan arahan pengenaan

sanksi yang diberikan terhadap kegiatan pemanfaatan ruang yang tidak sesuai

dengan rencana tata ruang wilayah kabupaten beserta rinciannya yang

didasarkan pada Rencana Tata Ruang Kawasan Danau Toba.9

Peran Masyarakat Dalam Penataan dan Pengendalian Kawasan

Danau Toba.
Tanpa disebutkan pun dalam peraturan perundang-undangan khususnya

Perpres Kawasan Danau Toba, peran serta masyarakat dalam penyusunan

kebijakan dan pengendalian/pengawasan, merupakan hal yang niscaya dalam

suatu negara demokrasi yang menjadi prinsip konstitusi dalam UUD 1945.

Demokrasi dalam hal demikian adalah partisipasi dan keterbukaan bagi

warganegara untuk ikut mempengaruhi kebijakan publik yang dibentuk,

9
Pasal 125 jo Pasal 60 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014.

Page | 11
bahkan dengan menguji kebijakan publik yang dirumuskan dalam peraturan

perundang-undangan yang terendah sampai yang tertinggi. Hal demikian juga

berlaku untuk masalah rencana penataan ruang kawasan Danau Toba.

Secara spesifik Perpres menyebut peran serta masyarakat dalam

penataan ruang Kawasan Danau Toba dapat dilakukan pada tahap

perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang, dalam

bentuk masukan, pengawasan, pelaporan dalam hal ada dugaan

penyimpangan dan pelanggaran, dan pengajuan keberatan atas keputusan

pejabat yang berwenang terhadap pembangunan yang dianggap tidak sesuai

dengan rencana tata ruang.10

Yayasan Danau Toba sebagai sebagai suatu LSM yang bergerak untuk

melestarikan Kawasan Danau Toba, merupakan organisasi yang dapat

menyalurkan peran serta masyarakat secara lebih terpadu dan terarah. Semua

tahap rencana penataan kawasan Danau Toba memerlukan perhatian yang

serious sesuai dengan tagline “Save Danau Toba”, yang dapat dipengaruhi

dengan segala cara yang disebut dalam Perpres dimaksud. Tetapi forum yang

lebih serious dalam partisipasi YDT menyelamatkan Danau Toba, adalah forum

pengadilan yang dapat memaksakan sanksi yang termuat dalam putusannya

dengan kekuatan negara, ketika ada pelanggaran dan penyimpangan hukum

10
Pasal 128-133.

Page | 12
yang dilakukan dalam penataan, pengendalian dan pemanfaatan kawasan

Danau Toba, terutama ketika penyelenggara pemerintahan sendiri yang

melakukan penyimpangan dan/atau pelanggaran.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 002/PUU-I/2003 menyatakan

dalam pertimbangannya bahwa para pemohon sebagaimana ternyata dari

anggaran dasarnya ternyata bahwa tujuan perkumpulan tersebut adalah untuk

memperjuangkan kepentingan umum (public interest advocacy), dan oleh

karenanya dianggap mempunyai kedudukan hukum (legal standing) sebagai

11
Pemohon di hadapan Mahkamah. Putusan-Putusan MK selanjutnya

mengikuti presedn tersebut. Secara lebih spesifik lagi dalam pengendalian

lingkungan hidup melalui Hukum Lingkungan hidup, di Pengadilan Negeri dan

TUN, Walhi dan organisasi lingkungan yang sejenis yang bertindak atas nama

lingkungan, secara tetap telah memperoleh legal standing dalam proses acara

di peradilan umum. Bahkan dalam Pasal 92 Undang-Undang Lingkungan Hidup,

yang melihat tanggung jawab perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup

sebagai hak asasi setiap warganegara sebagaimana amanat Pasal 28H UUD

1945, memberi tempat kepada organisasi lingkungan hidup - sebagai kelompok

orang yang terorganisasi dan terbentuk atas kehendak sendiri yang tujuan dan

11
Putusan Tanggal 21 Desember 2014.

Page | 13
kegiatannya berkaitan dengan lingkungan hidup – untuk berperan dalam

perlindungan lingkungan hidup yang sehat.12

Dengan pemeriksaan secara teliti pada karakter organisasinya, YPDT akan

dapat berperan sangat besar dalam memberikan masukan Rencana Penataan

dan Pengelolaan Kawasan Danau Toba, sebagai kawasan strategis nasional,

sehingga disamping dapat menggerakkan sendiri proses perlindungan dan

penegakan hukum atas penataan dan pengelolaan kawasan Danau Toba, juga

dapat memobilisasi kekuatan sosial budaya masyarakat Kawasan Danau Toba

dan para Diaspora yang memiliki kerinduan dan pengaruh besar terhadap

sanak saudara di kampung asal. Kerja sama YPDT dengan UKI, dan diharapkan

juga dengan Universitas –Universitas terkemuka di Sumater Utara dan

Tapanuli, dapat membangun kekuatan dalam bentuk kontrol hukum(public

advocacy) atas kawasan danau Toba secara berkesinambungan dan kuat.

Penutup.

Saatnya sekarang untuk bekerja. Tanpa menunggu realisasi dan

implementasi Perpres Nomor 81 Tahun 2014 dengan seluruh kompleksitasnya,

kita segera bekerja. Dengan kekuatan dan tekad dari seluruh pencinta Danau

Toba dan kesungguhan Pemerintah hadir dengan rancangan yang

12
Pasal 1 angka 27 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan & Pengelolaan Lingkungan
Hidup.

Page | 14
komprehensif dan jangka panjang, seluruh komponen masyarakat baik di

Kawasan Danau Toba maupun para diaspora yang tersebar di seantero tanah

air- bahkan dunia, bersama-sama dengan organisasi dan masyarakat hukum

adat, kita menyatukan langkah melakukan upaya mewujudkan Kawasan Danau

Toba yang tertata dan lestari yang telah menjadi identitas dan kebanggan serta

kekayaan kita yang diwariskan bagi dunia dan generasi mendatang.

Dibutuhkan pengorbanan dan kecintaan untuk mewujudkan impian kita

menyelamatkan kawasan Danau Toba.

Jakarta, 17 Maret 2015

Page | 15