ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO DE EJECUCIÓN – Concepto /

ACTOS DE EJECUCIÓN – No son objeto de control por la Jurisdicción

Contencioso Administrativa

Ya se ha pronunciado el Consejo de Estado en el sentido de advertir que son los

actos definitivos, los susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. (…). Aunque existen varias clasificaciones en relación
con los actos administrativos, nos circunscribimos a los actos particulares y a los
actos de ejecución en el caso en discusión. Se advierte que, tampoco existe una
definición legal de acto administrativo; sin embargo, se ha entendido que éste es
una declaración de voluntad en ejercicio de una función administrativa, que
produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue
situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar
cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que
de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto
ejecutado. (…). [L]a jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida
para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos, es
decir, aquellos que exteriorizan la voluntad de la administración y que se expiden
con la finalidad de producir efectos jurídicos. Con este preámbulo, en el auto de la
Magistrada que devolvió el expediente para revisar su admisibilidad, se advirtió
que la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en el sentido que los
actos de ejecución, no son objeto de control por la jurisdicción contenciosa
administrativa pues, en ellos no se concreta una función administrativa o electoral,
que pueda ser cuestionada y revisada sino que obedece al acatamiento de una
orden proferida por una autoridad con jurisdicción frente a la cual no existe
competencia de esta jurisdicción para controvertir las motivaciones y las órdenes
impartidas. Así mismo, se señaló, que esta Corporación ha admitido que si el
supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la
sentencia o en otro acto administrativo que se pretende ejecutar – en otras
palabras, si se excede la decisión a ejecutar -, es procedente ejercer el medio de
control pertinente. En suma, los actos de ejecución conforme con la jurisprudencia
no tienen control judicial salvo: i) Cuando el acto desconozca el alcance del fallo,
ii) crea situaciones jurídicas nuevas o distintas y iii) esté en contravía con la
providencia que ejecuta, hipótesis que podría ser susceptible de revisión por parte
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que son los actos definitivos los susceptibles
de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consultar:
Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 12 de noviembre de 2015, radicación
17001-23-33-000-2013-00653-01(21095), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Con respecto a la clasificación de los actos administrativos, consultar: Consejo de
Estado, Sección Quinta, auto del 28 de agosto de 2013, radicación 11001-03-28-
000-2013-00017-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Acerca de los actos de ejecución,
consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 30 de marzo de
2006, radicación 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784), C.P. Ligia López Díaz.
En relación con los actos de ejecución y que no son objeto de control por la
jurisdicción contenciosa administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección
Quinta, auto del 20 de noviembre de 2013, radicación 08001-23-31-000-2013-
00430-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. En cuanto a los eventos en los cuales es
factible ejercer el medio de control pertinente en contra del acto de ejecución,
consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 31 de
marzo de 2011, radicación 08001-23-31-000-2010-01230-01 (AC), C.P. Susana
Buitrago Valencia, y Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 30 de
marzo de 2006, radicación 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784), C.P. Ligia
López Díaz.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 104

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL – Diferencias con el medio

de control de nulidad y restablecimiento del derecho

[L]os actos electorales en especial los actos de nombramiento, o los de

llamamiento, pueden ser controvertidos, principalmente a través de dos vías a
saber: mediante el medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA -nulidad
electoral-, o a través del descrito en el artículo 138 ibídem- nulidad y
restablecimiento. La precisión respecto de uno u otro medio de control, dependerá
de la finalidad que se busque con la demanda. En este sentido, la Sección ha
concluido que debe acudirse a “La nulidad electoral cuando la pretensión es
discutir la legalidad del acto declaratorio de elección o acto electoral propiamente
dicho y, la nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el propósito pretensional
sea la obtención de un restablecimiento, expreso si se solicita por postulación de
parte, o tácito, implícito o automático, cuando del planteamiento de la causa
petendi así se advierta”. Por lo anterior, si lo que busca es controvertir la legalidad
en abstracto de un acto electoral se debe acudir al medio previsto en el artículo
139 del CPACA; por el contrario, si lo que se pretende no solo es un control de
legalidad, sino, adicionalmente, el resarcimiento de un derecho deberá invocarse
el medio de nulidad y restablecimiento. Esto es de suma, importancia porque el
uso de una u otra herramienta judicial tendrán consecuencias distintas tanto desde
el punto de vista procesal, en cuanto a las cargas legales que cada uno comporta
para las partes.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la posibilidad de solicitar la nulidad de los

actos de elección popular, de nombramiento y de llamamiento, consultar: Consejo
de Estado, Sección Quinta, auto del 29 de septiembre de 2016, radicación 05001-
23-33-000-2016-00254-02, C.P. Rocío Araujo Oñate. En cuanto al hecho de que
los actos electorales puedan demandarse a través del medio de control de nulidad
electoral o del de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar: Consejo de
Estado, Sección Quinta, auto del 3 de mayo de 2018, radicación 17001-23-33-000-
2018-00019-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que rechazó la demanda /

RECHAZO DE LA DEMANDA – Se confirma decisión frente a la Resolución
062 por tratarse de un acto de ejecución / RECHAZO DE LA DEMANDA – Se
revoca decisión frente a resolución 063 para que se inadmita y corrija

Es claro (…) que la Resolución 062 “Por medio de la cual se cumple una orden
judicial y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias” no es susceptible de control judicial, por tratarse de un acto de ejecución y
no encontrarse dentro de las excepciones que lo permiten. A su turno, la
Resolución No. 063 “Por medio de la cual se recompone el listado de la bancada
del partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las curules y se dictan
otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias”, tiene diversas
naturalezas: en cuanto al artículo primero es un acto de ejecución, el artículo 2 es
un acto preparatorio, el artículo 3 es un acto de llamamiento y el artículo 4 es la
consecuencia que se genera del acto de llamamiento y a su vez es el que revoca
su designación ante el Concejo Municipal. Por lo anterior, aparece de bulto que en
la demanda se incurrió en indebida acumulación de pretensiones de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, de manera que el
Tribunal debió inadmitir para que se procediera a la respectiva corrección según el
artículo 276 ibídem. En consecuencia, el actor deberá definir si persiste en la
solicitud de la declaratoria de nulidad de los artículos 2, 3 y 4 de la anterior
resolución y conforme a ello ajustar su demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al hecho de que la acción electoral no

puede tornarse en una nueva instancia de la acción de tutela, consultar: Consejo
de Estado, Sección Quinta, auto de 14 de febrero de 2013, radicación 27001-23-
31-000-2012-00069-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 276

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 13001-23-33-000-2019-00264-02

Actor: DAGOBERTO MACÍAS CABRERA

Demandado: WILSON ERNESTO TONCEL OCHOA – CONCEJAL DISTRITO

DE CARTAGENA DE INDIAS

Referencia: NULIDAD ELECTORAL - ACTOS DE EJECUCIÓN – ACTO

ELECTORAL – ACTO PARTICULAR Y CONCRETO

AUTO RESUELVE APELACIÓN RECHAZO DEMANDA

OBJETO DE LA DECISIÓN

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante

y el agente del Ministerio Público, contra el auto de 4 de septiembre de 2019, por
medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar dejó sin valor y efecto la
actuación a partir del auto del 28 de mayo de los corrientes (auto admisorio)
inclusive, para en su lugar rechazar la demanda de la referencia por considerar
que el asunto no es susceptible de control judicial.

I. ANTECEDENTES

1.1 La demanda
1. El señor Dagoberto Macías Cabrera, actuando a través de apoderado judicial,
presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad electoral
consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, para que se declare la
nulidad parcial de las resoluciones No. 062 “Por medio de la cual se cumple una
orden judicial y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias” y No. 063 “Por medio del cual se recompone el listado de la bancada
del partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las curules y se dictan
otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias” del 5 de abril
de 2019, proferidas por el Presidente del Concejo Distrital de Cartagena. En el
mismo libelo genitor, el demandante solicitó como medida cautelar la suspensión
provisional de las resoluciones en mención.

2. Como sustento de su demanda relató la siguiente situación fáctica:

 El 30 de marzo de 2017, la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias le

informó al Concejo Distrital, sobre la decisión de declarar fiscalmente
responsable al concejal del Partido Cambio Radical, Carlos Alberto Barrios
Gómez. En razón al mencionado fallo de responsabilidad fiscal, la
Presidencia de la duma distrital expidió la Resolución No. 047 “Mediante la
cual se da cumplimiento al Fallo de Responsabilidad Fiscal Proferido por la
Contraloría de Cartagena, dentro del Proceso Radicado No. 028 de 2014”
del 6 de abril de 2017, en ella resolvió declarar la cesación en sus funciones
como concejal al señor Barrios Gómez, acto recurrido en reposición, el cual
fue resuelto a través de la Resolución No. 052 del 8 de abril de 2017,
confirmando la decisión adoptada.

 Ante la vacante que se presentó conforme a las Resoluciones No. 047 y

052 de 2017, el señor Wilson Toncel Ochoa en su calidad de miembro del
partido Cambio Radical y al estar en la lista de no elegidos en orden de
votación que le seguía en forma sucesiva y descendiente al señor Barrios
Gómez, presentó acción de tutela con radicación No.
13001408801120177800 contra el Concejo Distrital de Cartagena de Indias,
para que se le convocara a ocupar la curul vacante, petición que fue
acogida por el Juez 11 Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena mediante fallo del 10 de mayo de 2017, dispuso
dar posesión al señor Wilson Toncel Ochoa. Luego de ello, la corporación
accionada expidió la Resolución No. 059 “Por medio de la cual se da
cumplimiento a un fallo judicial de Tutela y se suple una vacancia para el
periodo Constitucional 2016 – 2019 en el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias y se dictan otras disposiciones” del 11 de mayo de 2017, ante lo cual,
el señor Toncel Ochoa ocupó la vacante del partido Cambio Radical que
dejó Barrios Gómez.

 El 21 de junio de 2018, el señor Vicente Blel Scaf en su condición de

Concejal del mismo partido -Cambio Radical-, presentó renuncia al cargo
que venía ejerciendo, fue aceptada en sesión plenaria del concejo mediante
la Resolución No. 098 del 22 de junio de 2018, corregida por la Resolución
1
Folios 1 a 161 Cuaderno 1.
 No. 101 de 2018, generándose una vacancia absoluta en esa curul. Como
se debía llamar en lista a quien seguía en votación al concejal Wilson
Toncel Ochoa, la Presidencia solicitó a la Registraduría Nacional el acta E–
26 y la certificación en la que consta el cómputo de los votos del partido.

 La Registraduría Nacional del Estado Civil a través de oficio No. 001980 de

25 de junio de 2018 entregó al Concejo Distrital de Cartagena de Indias el
formulario E-26 y la certificación en la que consta el cómputo de los votos
del partido Cambio Radical. Conforme con estos documentos indicó que
quien seguía en la lista de manera descendente era el señor Dagoberto
Macías Cabrera, por lo que el presidente de la corporación a través de la
Resolución No. 105 “Por medio de la cual se suple una curul que tiene
vacancia absoluta en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias” del 26 de
junio de 2018, suplió la vacancia absoluta llamando a ocupar la curul al
señor Macías Cabrera.

 Por otro lado, la Corte Constitucional a través de la Sentencia T–132 del 27

de marzo de 2019 determinó que el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias, vulneró el derecho al debido proceso administrativo del señor Carlos
Alberto Barrios Gómez, ya que no se inició un procedimiento administrativo
con la finalidad de permitirle ejercer su derecho de defensa y contradicción
en el trámite de cumplimiento de los fallos de responsabilidad fiscal. Por
ende, resolvió suspender los efectos de las resoluciones 047 y 052 del
Concejo Distrital “hasta que finalicen los procesos contenciosos
administrativos adelantados por Carlos Alberto Barrios Gómez” contra las
decisiones de carácter fiscal2 y también ordenó al presidente de dicha
corporación que en 48 horas contadas a partir de la notificación de la
providencia reintegrara a Barrios Gómez al cargo de concejal por el período
2016-2019.

 El Presidente del Concejo Distrital, para dar cumplimiento a lo resuelto por

la Corte Constitucional en la sentencia T–132 de 2019, realizó un
procedimiento administrativo previo en el que otorgó 24 horas para que los
señores Dagoberto Macías Cabrera y Wilson Toncel Ochoa ejercieran el
derecho de defensa y contradicción. En el entre tanto, expidió la Resolución
No. 062 “Por medio de la cual se cumple una orden judicial y se dictan
otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias” del 5 de
abril de 2019, que dispuso suspender los efectos de las Resoluciones No.
047 y 052 de 2017 y ordenó tomar las medidas pertinentes para reintegrar
al cargo al concejal del Partido Cambio Radical, señor Carlos Alberto
Barrios Gómez.

 Adicionalmente, el Presidente del Concejo Distrital de Cartagena de Indias

expidió la Resolución No. 063 “Por medio del cual se recompone el listado
de la bancada del partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las
curules y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias” del 5 de abril de 2019 que resolvió: i) reintegrar al señor Carlos
2
Folio 087 Cuaderno Medida Cautelar 1.
 Alberto Barrios Gómez conforme la orden de tutela, ii) recomponer la lista
de la bancada del partido Cambio Radical, iii) llamar a Wilson Ernesto
Toncel Ochoa a ocupar la curul del partido Cambio Radical por ser el
candidato a la corporación que le sigue en lista a Carlos Alberto Barrios
Gómez para ocupar la curul del señor Vicente Blel Scaf, iv) excluir del
llamado a lista al señor Dagoberto Macías Cabrera y v) enviar copia al
partido Cambio Radical, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría
Nacional del Estado Civil y a la Corte Constitucional. 3

3. Como causal de nulidad el actor invocó que le fue violado el derecho de

defensa y contradicción dentro del trámite administrativo desplegado para dar
cumplimiento al fallo de tutela T-132 de 2019. Precisó que se dio una clara
extralimitación de funciones por parte del Presidente del Concejo Distrital de
Cartagena de Indias, al expedir las Resoluciones 062 y 063 del 5 de abril de 2019,
porque la corporación no actuó como lo establecen las normas de procedimiento,
ni garantizó y salvaguardó al interesado sus derechos de defensa. Por ello, al
retirarlo de su cargo como concejal violó la presunción de legalidad de la que goza
la Resolución No. 105 de 2018, porque los efectos de este acto no fueron
suspendidos por la sentencia T-132 de 2019. En síntesis, para el actor es diáfana
la violación del artículo 294 y 2095 de la Constitución Política.

1.2 Actuaciones procesales relevantes

4. Por auto de 28 de mayo de 2019 6, el Magistrado Ponente del Tribunal

Administrativo de Bolívar, admitió la demanda de nulidad electoral y negó la
suspensión provisional, puesto que no se encontró acreditado que de no otorgarse
la medida, se causaría un perjuicio irremediable. Además, que al realizar un
estudio somero de las normas superiores, no se acreditó que éste se haya
proferido con una palpable violación de los cánones invocados.

5. El 4 de junio del año en curso, el demandante interpuso recurso de apelación 7,

indicando que mientras se decide el fondo del asunto, puede perder la oportunidad
de ocupar la curul, limitándosele el período institucional en la Corporación Pública

3
Folios 093 – 094 Cuaderno Medida Cautelar 1.
4
“Artículo 29: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea
sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la
investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y
a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
5
“Artículo 209: La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los
términos que señale la ley”.
6
Folios 204 a 210 cuaderno medida cautelar 1.
7
Folios 211 a 222 cuaderno medida cautelar 1.
y afectándosele irremediablemente su derecho a desempeñar de manera efectiva
esta dignidad pública.

6. Mediante auto de 9 de agosto del presente, el despacho a quien le correspondió

la sustanciación del asunto, decidió como medida de saneamiento lo siguiente:
devolver al Tribunal Administrativo de Bolívar, el expediente No. 13001-23-33-000-
2019-00264-01, para que revise la admisibilidad de la demanda y, si es del caso,
determine al tenor del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 el medio de control
correspondiente.

1.2.1 Decisión recurrida

7. Por auto de 4 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar

resolvió dejar sin efecto la actuación a partir del auto del 28 de mayo del 2019
(auto admisorio) inclusive, para en su lugar rechazar la demanda de nulidad
electoral.

8. El Tribunal puso de presente que para darle cumplimiento a la decisión proferida

el 9 de agosto del 2019, se debe hacer nuevamente el estudio de admisibilidad,
para determinar si los actos administrativos que se cuestionan son de ejecución de
una orden judicial emanada de la Corte Constitucional, y de ser el caso adecuar el
medio de control.

9. Luego de analizar la naturaleza de los actos de ejecución y la posibilidad de su

control jurisdiccional, sostuvo que “si los actos administrativos que ejecutan
decisiones judiciales no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones
desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no son susceptibles de
control jurisdiccional”.

10. Por ello, al realizar nuevamente el examen del caso concreto, el a quo
determinó que los actos que se cuestionan “son actos de ejecución, por cuanto se
limitan a cumplir las órdenes dadas por la Corte Constitucional en el fallo T -132
del 2019, pues no tenía otra alternativa el Consejo (sic) Distrital, dada la longitud
de las prescripciones del citado fallo, que reintegrar al ciudadano Carlos Alberto
Barrios Gómez, siendo necesario para ello recomponer la lista del Partido y amen
del hecho que involucra la renuncia del Concejal que se encontraba en la cúspide
de la lista por tener la mayor (Vicente Blel), quiere decir esto que las resoluciones
62 y 63 del 5 de abril del 2019 están inescindiblemente ligadas, dado que
conforman (ambas) la declaración de voluntad de la administración dirigida al
exclusivo propósito de dar cumplimiento a un fallo judicial”.

11. A juicio del Tribunal, “…la circunstancia de que se haya ordenado la

reconformación de la lista y ello hubiese perjudicado a quien es actor en el
presente medio de control, no debe entenderse como un acto administrativo
aislado que resuelve de fondo una situación jurídica particular, es decir, como un
verdadero acto pasible de control judicial, sino como lo que realmente es, un acto
de cumplimiento de una orden judicial que escapa al control de la jurisdicción,
amén que no encaja en las excepciones desarrolladas por la jurisprudencia (citada
ut supra) que indican que solamente se da la posibilidad de revisión de este tipo
de actos a instancias del contencioso de anulación cuando se apartan, no
cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la
autoridad judicial, o se carezca de competencia para proferirlo”

12. En este contexto, manifestó que “dado que corresponde al juez incorporar a la
actuación judicial los principios sobre los que descansan las bases del derecho
procesal y con ello, que en el asunto particular no ha operado la cosa juzgada, en
aras de evitar un desgaste innecesario que conlleve indefectiblemente a la
decisión inhibitoria, se dejarán sin valor y efecto las decisiones interlocutorias y de
trámite proferidas en este proceso hasta el auto admisorio inclusive, para en su
lugar y en aplicación de la regla 169 -3 de la Ley 1437 de 2011, RECHAZAR la
demanda”.

1.3. Recurso de apelación

13. El Agente del Ministerio Público y el demandante interpusieron recurso de

apelación con el propósito de que se revoque el auto del 4 de septiembre de 2019
y se disponga admitir la demanda y adecuarla al medio de control, conforme los
siguientes argumentos:

1.3.1. Demandante

14. Insistió en que la Resolución 062 del 5 de abril de 2019, proferida por el
Concejo Distrital, es objeto de control judicial parcial, porque en el artículo
segundo de la misma, en modo aparente se avizora la ejecución del cumplimiento
de una orden contraída en la sentencia T– 132 de 2019, de la cual se deriva la
Resolución 063.

15. En cuanto a la Resolución 063 de 2019 de la misma fecha, manifestó que hay
una extralimitación de la duma distrital frente al cumplimiento de lo ordenado en el
fallo de tutela, tal y como lo señaló el Magistrado José Rafael Guerrero Leal en el
salvamento parcial de voto del auto impugnado 8.

16. Argumentó que el Concejo Distrital de Cartagena, le hizo extensivos los

efectos de una sentencia de tutela, a su representado, siendo que él nunca fue
vinculado a dicho proceso judicial, como sí lo fue el señor Wilson Toncel Ochoa.

17. Consideró que en el procedimiento administrativo que tenía como fin, darle
acatamiento a lo ordenado en el fallo de tutela, se le vulneraron los derechos de
defensa y debido proceso a su mandante, toda vez que no se cumplió con el
término que se otorgó para contradecir las medidas que se tomarían por parte del
Concejo Distrital.

8
Folio 416 cuaderno 3. “Su ejecución dio inicio (RESOLUCIÓN 063/2019) a una extralimitación y/o alcance
diferente al señalado en el fallo de tutela T -132/2019 expedido por la Corte Constitucional, tal y como lo
señala el Magistrado JOSE RAFAEL GUERRERO REAL en su salvamento parcial de voto “(…) de la
Resolución 063 de 05 de abril de 2019, se toma una decisión que no resulta ser consecuencia inmediata de la
sentencia T – 132, al excluir del llamado a lista al señor Dagoberto Macías Cabrera, persona que no fue parte
dentro del proceso de tutela (…)”
18. Continuó la apoderada, indicando que la Resolución 105 del 26 de junio del
2018, por la cual fue llamado su representado a ocupar la curul del señor Vicente
Blel Scaff, nunca fue demandada, por lo tanto goza de presunción de legalidad, de
forma que, no comparte la tesis del Tribunal, en el sentido que aquella ha perdido
su fuerza ejecutoria.

19. A juicio de la apoderada, el Magistrado sustanciador de primera instancia,

analizó las resoluciones demandadas y el auto del 9 de agosto del presente, del
Consejo de Estado, por fuera del contexto real y de manera desacertada.

20. En el entender de la apoderada, el Tribunal Administrativo de Bolívar, debió

determinar si conforme con las pretensiones de la demanda, los hechos y el
concepto de violación, lo que se pretende es el control abstracto de legalidad del
acto acusado o si por el contrario, se busca un restablecimiento de un derecho en
favor propio.

21. Se ratificó en que con la demanda, no se desprenden pretensiones de

resarcimiento económico, que el concepto de violación es de acuerdo con las
causales de nulidad electoral, de manera que, resulta claro “que la demanda
impetrada en su integralidad por la parte demandante a través de la suscrita, es
una exposición argumentativa que respalda las pretensiones de nulidad electoral”.

22. Por todo lo anterior, señaló que es preciso que “para este caso concreto la
única manera de que se la brinde protección jurídica al señor Dagoberto Macías
Cabrera, es que sea con el trámite a través (sic) del medio de control de nulidad
electoral y no dejar completamente desprotegido a la parte actora con esta
decisión la cual resulta lesiva y violatoria de los derechos constitucionales del
señor MACIAS CABRERA el cual quedó sin protección judicial por cuenta del
aparato jurisdiccional”.

1.3.2. Ministerio Público

23. Estimó que analizadas las Resoluciones 062 y 063 atacadas, se comparte la
posición asumida por los honorables magistrados, pero sólo con respecto a la
Resolución 062 del 5 de abril de 2019, expedida por el Presidente del Concejo
Distrital de Cartagena, pues con la lectura de la misma, se advierte que a través
de ella se da cumplimiento a la sentencia T– 132 de 2019, que amparó el derecho
al debido proceso del señor Carlos Alberto Barrios Gómez y ordenó reincorporarlo
al seno del cabildo distrital.

24. A renglón seguido, se refirió a la Resolución 063 de la misma fecha, de la cual

consideró que a primera vista contiene elementos o decisiones que no se
desprenden de la sentencia de la Corte Constitucional y que por ello es controlable
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que dispuso recomponer
la lista del partido Cambio Radical a partir de la renuncia del doctor Vicente Blel
Scaff, para hacer el llamamiento en cabeza del señor Wilson Ernesto Toncel
Ochoa por ser el siguiente en número de votos y, como consecuencia de ello
excluyó de la lista al accionante de la nulidad electoral; procedimiento que no se
desprende del cumplimiento de la sentencia T–132 de 2019.

25. Concluyendo, solicitó revocar el auto de fecha 4 de septiembre de 2019,

mediante el cual se rechazó la demanda y en su lugar, se ordene su admisión
adecuándola al medio de control pertinente si se considera procedente.

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia

26. En los términos de los artículos 125, 150 y 276 de la Ley 1437 de 2011,
corresponde a la Sección decidir la apelación presentada por la parte demandante
y el Agente del Ministerio Público, contra el auto de 4 de septiembre de 2019
adoptado por el Tribunal Administrativo de Bolívar a través del cual resolvió dejar
sin efecto las actuaciones adelantadas a partir del auto del 28 de mayo del 2019
(auto admisorio) inclusive, para en su lugar rechazar la demanda.

2.2. Oportunidad y trámite del recurso

27. La Sala observa que el recurso de apelación se presentó dentro de la

oportunidad legal correspondiente, esto es, dentro del término dispuesto por el
artículo 276 ibídem, ya que la decisión que se cuestiona se notificó personalmente
al demandante a su correo electrónico el 18 de septiembre de 2019 9, en tanto el
recurso el recurso se interpuso el día 20 del mismo mes y año 10.

2.3 Problema jurídico

28. Le corresponde a la Sala analizar si se ajusta a las reglas de la nulidad

electoral, específicamente lo normado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011,
la decisión del 4 de septiembre de 2019, a través de la cual el Tribunal
Administrativo de Bolívar resolvió dejar sin efecto las actuaciones procesales
adelantadas dentro del presente medio de control, a partir del auto del 28 de
mayo del 2019 (auto admisorio) inclusive, para en su lugar rechazar la demanda.

29. Para resolver el problema jurídico, la sala deberá en primer lugar abordar
desde el punto de visto teórico i) los actos pasibles de control de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, ii) la diferencia entre el medio de control de nulidad
y nulidad y restablecimiento del derecho, dado que se planteó en la apelación por
parte tanto del Ministerio Público, como de la apoderada del demandante y iii) el
caso concreto.

2.4. Marco teórico del medio de control

2.4.1. Actos pasibles de control de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo

9
Folio 402 reverso del cuaderno 3.
10
Folio 85 a 93 del expediente.
30. Ya se ha pronunciado el Consejo de Estado 11 en el sentido de advertir que son
los actos definitivos, los susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 43 de la
Ley 1437 de 2011, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o
hagan imposible continuar la actuación”.

31. Aunque existen varias clasificaciones en relación con los actos

administrativos12, nos circunscribimos a los actos particulares y a los actos de
ejecución en el caso en discusión. Se advierte que, tampoco existe una definición
legal de acto administrativo; sin embargo, se ha entendido que éste es una
declaración de voluntad en ejercicio de una función administrativa, que produce
efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones
jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una
decisión judicial o administrativa13, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan
situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Magistrado ponente: Jorge
Octavio Ramírez Ramírez, Auto del 12 de noviembre de 2015. Radicación número: 17001-23-33-000-2013-
00653-01(21095).
12
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado ponente: Alberto
Yepes Barreiro, Auto del 28 de agosto de 2013. Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00017-00.
Clasificación de los actos administrativos. Según sus destinatarios: los actos administrativos pueden ser
singulares, individuales o concretos los cuales tienen efectos respecto de una o varias personas determinadas
y generales, cuando los destinatarios son indeterminados y su contenido es abstracto. Según el procedimiento
administrativo para su expedición: se clasifican en actos de trámite, que son aquellos que se profieren en el
curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, y que resultan
necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin a la respectiva actuación; y resolutorios o
definitivos que resuelven de fondo la cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite o
procedimiento administrativo. También pueden ser de ejecución cuando le dan eficacia al acto definitivo,
permitiendo que este se materialice y cumpla sus fines. Es decir, no deciden una actuación, pues solo son
expedidos para materializar o ejecutar esas decisiones previas. Según el número de órganos que participan
en su elaboración, los actos administrativos se clasifican también en actos simples, complejos y colectivos.
Los primeros son dictados por un solo órgano, sea individual o colegiado, que funge como unidad estructural.
A su turno, los actos complejos, que se configuran por los siguientes elementos: i) concurrencia de dos o más
órganos o autoridades en la formación del acto; ii) pluralidad de voluntades manifestadas en distintos
momentos y de manera sucesiva; iii) unidad o igualdad de finalidad y contenido en cada acto administrativo; y
iv) interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir. En el acto colectivo
también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se unen solamente en una única declaración
permaneciendo jurídicamente autónomas. Las anteriores precisiones, permiten analizar la naturaleza del
calendario electoral cuya nulidad se pretende en el vocativo de la referencia.
13
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López
Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver
también sentencias del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarriá Olcos, del 9 de agosto de
1991, exp. 5934 C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto
Polo.
32. Aunado a lo anterior, el artículo 104 14 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las
controversias y litigios originados en actos administrativos, es decir, aquellos que
exteriorizan la voluntad de la administración y que se expiden con la finalidad de
producir efectos jurídicos.

33. Con este preámbulo, en el auto de la Magistrada que devolvió el expediente

para revisar su admisibilidad, se advirtió que la jurisprudencia15 de esta
Corporación se ha pronunciado en el sentido que los actos de ejecución, no son
objeto de control por la jurisdicción contenciosa administrativa pues, en ellos no se
concreta una función administrativa o electoral, que pueda ser cuestionada y
revisada sino que obedece al acatamiento de una orden proferida por una
autoridad con jurisdicción frente a la cual no existe competencia de esta
jurisdicción para controvertir las motivaciones y las órdenes impartidas.

34. Así mismo, se señaló, que esta Corporación ha admitido que si el supuesto
“acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en
otro acto administrativo que se pretende ejecutar – en otras palabras, si se excede
la decisión a ejecutar -, es procedente ejercer el medio de control pertinente 16.

35. En suma, los actos de ejecución conforme con la jurisprudencia no tienen

control judicial salvo: i) Cuando el acto desconozca el alcance del fallo, ii) crea
situaciones jurídicas nuevas o distintas y iii) esté en contravía con la providencia
que ejecuta, hipótesis que podría ser susceptible de revisión por parte de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo 17.

14
“Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares
cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el
régimen aplicable.
2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un
particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en
los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad
social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción,
así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente
los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados
por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o
entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado
tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal
igual o superior al 50%.
15
. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado ponente: Alberto
Yepes Barreiro, Auto del 20 de noviembre de 2013. Radicación número: 08001-23-31-000-2013-00430-01.
16
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrada ponente: Susana
Buitrago Valencia, Sentencia del 31 de marzo de 2011. Radicación número: 08001-23-31-000-2010-01230-01
(AC).Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia
López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-
01(15784); Sentencia del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875 C.P. Consuelo Sarria Olcos.
17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrada Ponente: Susana
Buitrago Valencia, providencia del 31 de marzo de 2011. Radicación número: 08001-23-31-000-2010-01230-
2.4.2. Diferencia entre el medio de control de nulidad electoral y el de nulidad y
restablecimiento del derecho

36. El artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo prevé la posibilidad de que cualquier persona solicite la nulidad de
los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de
nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden y
de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones
públicas18.

37. En consecuencia, por disposición de la ley, los actos electorales en especial

los actos de nombramiento, o los de llamamiento, pueden ser controvertidos,
principalmente a través de dos vías a saber: mediante el medio de control previsto
en el artículo 139 del CPACA -nulidad electoral-, o a través del descrito en el
artículo 138 ibídem- nulidad y restablecimiento- 19.

38. La precisión respecto de uno u otro medio de control, dependerá de la

finalidad que se busque con la demanda. En este sentido, la Sección ha concluido
que debe acudirse a “La nulidad electoral cuando la pretensión es discutir la
legalidad del acto declaratorio de elección o acto electoral propiamente dicho y,
la nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el propósito pretensional sea
la obtención de un restablecimiento, expreso si se solicita por postulación de
parte, o tácito, implícito o automático, cuando del planteamiento de la causa
petendi así se advierta” 20.

39. Por lo anterior, si lo que busca es controvertir la legalidad en abstracto de un

acto electoral se debe acudir al medio previsto en el artículo 139 del CPACA; por
el contrario, si lo que se pretende no solo es un control de legalidad, sino,
adicionalmente, el resarcimiento de un derecho deberá invocarse el medio de
nulidad y restablecimiento. Esto es de suma, importancia porque el uso de una u
otra herramienta judicial tendrán consecuencias distintas tanto desde el punto de
vista procesal, en cuanto a las cargas legales que cada uno comporta para las
partes.

40. Por ello, el juez en uso de sus poderes de adecuación (artículo 171 del
CPACA), dirección del proceso e interpretación de la demanda debe examinar si
la vía procesal invocada por la parte actora es la adecuada, y en caso negativo,
en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia la adecue
salvaguardando los presupuestos propios de cada medio de control.

01 (AC)
18
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta del Consejo de Estado, auto del
29 de septiembre de 2016, radicación número: 05001-23-33-000-2016-00254-02, M. P. Rocío Araujo Oñate.
19
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta del Consejo de Estado, auto del
3 de mayo de 2018, radicación número: 17001-23-33-000-2018-00019-01, M. P. Alberto Yepes Barreiro.
20
Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de Sala del 30 de junio de 2016, radicación
68001233300020160048401 CP. Lucy Jeannette Bermúdez Ddo. Personero de Floridablanca. En el mismo
sentido: Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de Sala del 7 de julio de 2016, radicación
7600123330072016-00252-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez Ddo. Concejales de Tuluá.
2.5. Caso concreto

41. Como quedó expuesto en los hechos de la demanda, el Concejo Distrital de

Cartagena de Indias, para dar cumplimiento a la sentencia T 132 de 2019,
proferida por la Corte Constitucional, expidió dos Resoluciones: 062 y 063 del 5 de
abril de 2019.

42. En auto de 9 de agosto de 2019, proferido por la Magistrada ponente del

proceso, se devolvió el expediente para que se revisara la admisibilidad de la
demanda y si era del caso se determinara al tenor del artículo 171 de la Ley 1437
de 2011, el medio de control correspondiente.

43. En el nuevo estudio de admisibilidad, el Tribunal Administrativo de Bolívar

consideró que tanto la Resolución 062, como la 063 del 5 de abril de 2019,
proferidas por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, son actos de
cumplimiento de una orden judicial, que escapan al control de la jurisdicción, en la
medida en que no encajan en las excepciones que prevé la jurisprudencia para
controlar actos de ejecución, es decir cuando ellos se apartan, no cumplen,
modifican o dan un alcance diferente a lo decidido por la autoridad judicial, o se
carezca de competencia para proferirlo.

44. En la impugnación, la apoderada de la parte demandante insistió en que el

artículo 2 de la Resolución 062, es pasible de control porque solo cumple la orden
de tutela de modo aparente y este artículo da lugar a la expedición de la
Resolución 063, que es la que se extralimita o da un alcance diferente a lo
señalado en el fallo de tutela T – 132/2019.

45. A su turno, tanto el Magistrado que salvó el voto en el Tribunal Administrativo

de Bolívar como el agente del Ministerio Público, coinciden en que la Resolución
062 del 5 de abril de 2019, es un acto de ejecución, pues de su lectura, se advierte
que se está dando cumplimiento a la sentencia T – 132 de 2019. Igualmente,
convienen en que en la Resolución 063 de la misma fecha, se toman decisiones
que no parecen desprenderse de la sentencia de tutela.

46. Para la Sala, el primer acto que se acusa, esto es, la Resolución No. 062 “Por
medio de la cual se cumple una orden judicial y se dictan otras disposiciones en el
Concejo Distrital de Cartagena de Indias”, contrario a exteriorizar una verdadera
voluntad de la administración, lo que hace es ejecutar una sentencia, -acto de
ejecución- que por su propia naturaleza está destinado a hacer efectiva una
voluntad previa, en este caso la judicial.

47. Lo anterior se advierte al realizar el contraste entre la parte resolutiva del acto
con lo ordenado en el fallo de tutela:

SENTENCIA TUTELA T RESOLUCIÓN 062 DE PRETENSIONES DE LA

– 132 DE 2019 2019 DEL 5 DE ABRIL DEMANDA
SEGUNDO. ARTICULO PRIMERO: PRIMERA. Declárase
SUSPENDER LOS Cúmplase lo ordenado que es nulo parcialmente
EFECTOS de las por la H. Corte el acto administrativo
resoluciones 047 y 052 Constitucional a través contenido en la
de 2017 expedida por el de la sentencia T Resolución No. 062 de
Concejo Distrital de
-132/2019 y por tal fecha cinco (5) de abril de
Cartagena de Indias
hasta que finalicen los razón, suspender los dos mil diecinueve (2019)
procesos contenciosos efectos de las suscrita por el señor
adelantados por Carlos resoluciones No. 047 y la OSCAR ALFONSO
Alberto Barrios Gómez resolución No. 052 de MARÍN VILLALBA, en su
con ocasión de su retiro 2017. condición de Presidente
del servicio y, en del CONCEJO
consecuencia ORDENAR
ARTICULO SEGUNDO: DISTRITAL DE
al presidente de dicha
corporación política que Tómese las medidas CARTAGENA DE
proceda, en el término de administrativas INDIAS, y en
cuarenta y ocho (48) pertinentes, para darle consecuencia, declarar la
horas contado a partir de reintegro al cargo del nulidad del artículo
la notificación de esta concejal por el Partido segundo (2), en el cual se
providencia, a reintegrar Cambio Radical, al señor resolvió:
al mencionado ciudadano
CARLOS BARRIOS “(…) ARTICULO
al cargo de concejal de la
ciudad para el periodo GÓMEZ. SEGUNDO: Tómese las
constitucional medidas administrativas
comprendido entre los ARTICULO TERCERO: pertinentes, para darle
años 2016 y 2019. La presente resolución, reintegro al cargo del
rige a partir de la fecha concejal por el Partido
de su expedición”21 Cambio Radical, al señor
CARLOS BARRIOS
GÓMEZ. (…)”

48. Como se puede apreciar, contrario a exteriorizar una verdadera voluntad de la

administración, la decisión de “cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional” y
“tomar medidas pertinentes para darle reintegro al demandante”, no corresponden
sino a la ejecución de una orden proferida por el juez de tutela, pues es claro que
para dar reintegro al concejal que se encontraba fuera del cargo, era necesario
que se tomaran las medidas pertinentes.

49. En suma, la controversia que se suscita respecto de la Resolución 062 de

2019, no puede ser objeto de pronunciamiento por parte de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en la medida en que no tiene como origen un acto
administrativo definitivo. Lo anterior, sería tanto como aceptar que la acción
electoral se tornara en una nueva instancia del trámite tutelar 22.

50. Procede a continuación esta Sección a realizar el análisis del segundo acto
acusado, esto es la Resolución No. 063 “Por medio de la cual se recompone el
listado de la bancada del partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las
curules y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias”, para lo cual se utilizará un cuadro comparativo:

21
Folios 089 – 090 Cuaderno medida cautelar No. 1.
22
En el mismo sentido Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta. Expediente: 27001-23-31-000-2012-00069-01.
Auto de 14 de febrero de 2013. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro.
 SENTENCIA TUTELA RESOLUCIÓN 063 DE PRETENSIONES DE LA
T – 132 DE 2019 2019 DEL 5 DE ABRIL DEMANDA
PRIMERO. REVOCAR
los fallos proferidos por
el Juzgado Cuarto
Penal Municipal con
Funciones de Control
de Garantías de
Cartagena de Indias, el
27 de abril de 2018, y
por el Juzgado Primero
Penal del Circuito con
Funciones de
Conocimiento de la
misma ciudad, el 10 de
julio de la mencionada
anualidad, los cuales
declararon
improcedente el
amparo de la referencia
y, en su lugar,
TUTELAR
TRANSITORIAMENTE
los derechos
fundamentales al
debido proceso
administrativo y a
desempeñar cargos
públicos de Carlos
Alberto Barrios Gómez.
SEGUNDO. ARTICULO PRIMERO: SEGUNDA: Declárase que
SUSPENDER LOS Reintégrese al señor es nulo parcialmente el acto
EFECTOS de las CARLOS BARRIOS administrativo contenido en
resoluciones 047 y 052 GÓMEZ, a la curul la Resolución No. 063 de
de 2017 expedida por el partido Cambio Radical, fecha cinco (5) de abril de
Concejo Distrital de que venía ocupando, de dos mil diecinueve (2019)
Cartagena de Indias conformidad con la signada por el señor
hasta que finalicen los parte considerativa de OSCAR ALFONSO MARIN
procesos contenciosos la presenta resolución. VILLALBA, en su calidad de
adelantados por Carlos Presidente del CONCEJO
Alberto Barrios Gómez ARTICULO SEGUNDO: DISTRITAL DE
con ocasión de su retiro Recompóngase la lista CARTAGENA DE INDIAS, y
del servicio y, en que conforma la en consecuencia, declarar la
consecuencia bancada del Partido nulidad del artículo segundo
ORDENAR al Cambio Radical, según (2), artículo tercero (3) y
presidente de dicha el orden descendente artículo cuarto (4), en los
corporación política que empezando por el cuales se resolvió:…
proceda, en el término candidato que haya
de cuarenta y ocho (48) obtenido el mayor TERCERA: Que como
horas contado a partir número de votos consecuencia de las
de la notificación de preferentemente anteriores declaraciones se
esta providencia, a conforme al formulario ordene al CONCEJO
reintegrar al E-26 a partir de la DISTRITAL DE
mencionado ciudadano renuncia del señor CARTAGENA DE INDIAS
al cargo de concejal de VICENTE BLEL SCAFF reintegrar al señor
la ciudad para el así: DAGOBERTO MACÍAS
periodo constitucional CABRERA a la curul que
comprendido entre los Candidato No. venía desempeñando como
años 2016 y 2019. votos Concejal por el Partido
LUIS 8.808 Cambio Radical, en virtud
JAVIER del acto administrativo
CASSIANI contenido en la Resolución
VALIENTE No. 105 del 26 de junio de
ANTONIO 7.310 2018.
SALIM
GUERRA CUARTA: Que se hagan las
TORRES demás declaraciones y
CARLOS 6.419 condenas a que haya lugar
ALBERTO conforme lo señalan las
BARRIOS leyes y las especiales
GÓMEZ circunstancias del proceso
WILSON 5.630
ERNESTO
TONCEL
OCHOA

ARTICULO TERCERO:
Llámese al señor
WILSON ERNESTO
TONCEL OCHOA,
identificado con la
cédula de ciudadanía
No. 9.237.356 de
Cartagena a ocupar la
curul del Partido
Cambio Radical, por ser
el candidato a la
Corporación Concejo
Distrital de Cartagena
de Indias, que le sigue
en lista a CARLOS
BARRIOS GÓMEZ, y
désele posesión en el
cargo.

ARTICULO CUARTO:
Por Secretaría General
de la corporación
exclúyase del llamado a
lista al señor
DAGOBERTO MACIAS
CABRERA, conforme a
lo expuesto en la parte
motiva de esta
resolución.

ARTICULO QUINTO:
La presente resolución,
 rige a partir de la fecha
de su expedición.

ARTICULO SEXTO:
Envíese copia íntegra
de la presente
resolución al Partido
Cambio Radical, al
Consejo Nacional
Electoral, a la
Registraduría Nacional
del Estado Civil y la H.
Corte Constitucional,
para su conocimiento. 23

51. El artículo primero de la Resolución 063, no es objeto de discusión porque es

claro que se desprende del cumplimiento de la orden de la tutela T– 132 de 2019,
en el que en 48 horas contado a partir de su notificación se debía reintegrar al
señor Carlos Alberto Barrios Gómez al cargo de concejal de la ciudad para el
período constitucional comprendido entre los años 2016 y 2019.

52. No ocurre lo mismo, con los artículos 2, 3 y 4 del acto acusado 24, toda vez que
en estas disposiciones, el Concejo Distrital ordenó la recomposición de la lista que
conformó la bancada del Partido Cambio Radical, llamó a quien le sigue en lista a
Carlos Alberto Barrios Gómez y excluyó del llamado a lista al actor del presente
proceso, el señor Dagoberto Macías Cabrera, todo lo anterior, como consecuencia
de la renuncia del señor Vicente Blel Scaff.

53. Por lo tanto, el contenido de los artículos acusados de la Resolución 063, en el

presente proceso, excede el mandato de la sentencia de tutela, en tanto contiene
decisiones que no se derivan directamente de su ejecución, pues ellas devienen
del llamamiento que se origina en la vacancia absoluta producida por la renuncia
de un concejal.

54. Lo procedente a continuación es la determinación del medio de control, de

nulidad electoral o de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que como
se indicó en el acápite 2.4.2., la interposición de uno u otro, dependerá de la
finalidad que se busque con la demanda.

55. En cuanto al artículo 2 de este acto que ordenó la recomposición de la lista, se

tiene que es una decisión previa y necesaria para realizar el llamamiento que es el
que se constituye en un acto autónomo y pasible de control a través del medio de
nulidad electoral, sin que ello no implique que si se presentan vicios en éste quede
sustraído del control judicial, pues lo que sucede es que dichas anomalías se
estudiaran por el juez electoral cuando analice la legalidad del acto definitivo de
llamamiento25
23
Folios 93 – 94 cuaderno medida cautelar 1.
24
Es de advertir que el artículo primero de la resolución, es un acto de ejecución y no fue objeto de la
demanda.
25
Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de febrero de 2016, M.P: Alberto Yepes Barreiro, Radicado
No. 25000-23-41-000-2015-00101-02.
56. Respecto del artículo 3, es el acto de llamamiento propiamente dicho y por lo
tanto, pasible de control judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
a través de la nulidad electoral, conforme la regla establecida en el artículo 139 de
la Ley 1437 de 2011.

57. Del análisis inicial del contenido de la tercera pretensión del accionante en su
libelo introductorio, se podría deducir que procuraba un restablecimiento del
derecho dentro del proceso de nulidad electoral, al solicitar “el reintegro a la curul
que venía desempeñando en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias”.

58. No obstante, en el recurso de apelación del auto que esta Sala conoce, la
apoderada manifestó que no tienen pretensiones de resarcimiento económico y
que tan solo solicitan un control abstracto de legalidad de los actos acusados, de
manera que el concepto de la violación, se planteó conforme con las causales de
nulidad electoral, con lo cual se puede apreciar que definitivamente la demanda
adolece de claridad, de manera que lo procedente era la inadmisión a fin de
individualizar y esclarecer las pretensiones.

59. De esta manera, dado que la controversia que se suscita en relación con el
artículo 3 de la Resolución 063 del 5 de abril de 2019, se encuentra dentro de los
actos que pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y en la medida que la pretensión del accionante es
únicamente la de un control objetivo de legalidad del acto acusado, se debe
adecuar al medio de nulidad electoral.

60. Ahora bien, el artículo 4 del acto en discusión, es la consecuencia del

llamamiento previsto en el artículo 3 y escapa del control objetivo propio del medio
de control de nulidad electoral, máxime cuando el actor indica que se presume la
legalidad de la Resolución 105 del 26 de junio del 2018, por la cual fue llamado a
ocupar la curul del señor Vicente Blel Scaff. En razón de ello, si es su voluntad
demandar la decisión por la cual el Concejo Distrital de Cartagena le revocó su
llamamiento, dicha pretensión debe ventilarse a la luz del medio de control
establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

2.6. Conclusión

61. Es claro del análisis precedente que la Resolución 062 “Por medio de la cual
se cumple una orden judicial y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital
de Cartagena de Indias” no es susceptible de control judicial, por tratarse de un
acto de ejecución y no encontrarse dentro de las excepciones que lo permiten.

62. A su turno, la Resolución No. 063 “Por medio de la cual se recompone el

listado de la bancada del partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las
curules y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias”, tiene diversas naturalezas: en cuanto al artículo primero es un acto de
ejecución, el artículo 2 es un acto preparatorio, el artículo 3 es un acto de
llamamiento y el artículo 4 es la consecuencia que se genera del acto de
llamamiento y a su vez es el que revoca su designación ante el Concejo Municipal.

63. Por lo anterior, aparece de bulto que en la demanda se incurrió en indebida

acumulación de pretensiones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165
de la Ley 1437 de 2011, de manera que el Tribunal debió inadmitir para que se
procediera a la respectiva corrección según el artículo 276 ibídem.

64. En consecuencia, el actor deberá definir si persiste en la solicitud de la

declaratoria de nulidad de los artículos 2, 3 y 4 de la anterior resolución y
conforme a ello ajustar su demanda en los siguientes términos:

a) Demandar en nulidad electoral el artículo 3 de la Resolución 063 del 5 de

abril de 2019. En cuanto al artículo 2, que constituye un acto preparatorio,
se puede demandar pero no de manera autónoma, sino como una
irregularidad en el proceso de expedición del acto de llamamiento,
indicando las inconformidades.

b) Demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 4 en tanto

que el argumento según el cual la Resolución 105 del 26 de junio del 2018,
por la cual fue llamado a ocupar la curul del señor Vicente Blel Scaff, goza
de presunción de legalidad y por lo tanto, no podía ser excluido en las
condiciones en las que lo hizo el concejo distrital 26.

2.7. Otras consideraciones

65. Esta Sala considera oportuno advertir una circunstancia que si bien quedó
saneada al no ser objetada, ni recurrida por las partes, es necesario que el
conductor de este trámite en primera instancia, asuma los correctivos del caso en
aplicación de la ley y en adelante atienda las disposiciones que en asuntos de
similar naturaleza, le ordenan actuar en decisión colectiva 27.

66. Se trata de la competencia para pronunciarse sobre la solicitud de suspensión

provisional de los efectos del acto que se cuestione a través del ejercicio del
medio de nulidad electoral, que es de decisión de la Sala del Tribunal. Tal
explicación porque el pronunciamiento de esta medida fue del ponente y en
observancia del artículo 277 del CPACA, esta decisión, se insiste debe adoptarse:
i) en el auto que admite la demanda y ii) corresponde a los miembros que integran
la correspondiente Sala, cuando la competencia del proceso esté asignada a una
corporación colegiada28.
26
Es de aclarar que de conformidad con el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, no es posible la acumulación
de pretensiones de nulidad electoral, con nulidad y restablecimiento del derecho.
27
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2017.
Radicación 76001233300020170005301. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
28
Al respecto se puede consultar la siguiente providencia en la que se precisó: “Es de anotar que estas
disposiciones especiales y específicas para resolver las demandas de carácter electoral tienen aplicación
preferente sobre las que regulan el proceso ordinario, no solo porque el artículo 179 ibídem así lo establece,
sino porque en aplicación de la regla de hermenéutica jurídica que enuncia que la “ley especial prima sobre la
ley general”, es claro que en el trámite de una demanda electoral deben tener prelación las regulaciones
especiales que para el proceso electoral el legislador contempló. Ahora bien, en lo que atañe a la resolución
de la solicitud de la medida cautelar en los procesos electorales, el CPACA consagró una norma especial y
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley.

III. RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el auto del 4 de septiembre de 2019 dictado por el

Tribunal Administrativo de Bolívar en el sentido de confirmar la decisión que dejó
sin valor y efecto la actuación a partir del auto del 28 de mayo de los corrientes
(auto admisorio) inclusive, y rechazó la demanda de la referencia en cuanto
determinó que la Resolución 062 “Por medio de la cual se cumple una orden
judicial y se dictan otras disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias” no es susceptible de control judicial.

SEGUNDO. REVOCAR la decisión de rechazo del auto en mención, en cuanto a

la Resolución 063 “Por medio de la cual se recompone el listado de la bancada del
partido Cambio Radical, se hace un llamado a ocupar las curules y se dictan otras
disposiciones en el Concejo Distrital de Cartagena de Indias”, para en su lugar el
Tribunal Administrativo inadmita la demanda, con el propósito de que se corrija y
se pronuncie respecto a si es posible o no su admisión conforme la parte motiva
de este proveído.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de

origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

preferente sobre las disposiciones que rigen al proceso ordinario, pues en el inciso final del artículo
277 dispuso que dicha petición debería ser resuelta en el mismo auto admisorio de la demanda por “el
juez, la Sala o la Sección” dependiendo de si la autoridad judicial competente para resolver el asunto
electoral era un cuerpo colegiado o un juez unitario. De la norma se concluye, sin lugar a dudas, que en
los procesos electorales, contrario a lo que sucede en el proceso ordinario, la decisión acerca de la viabilidad
o no de decretar la medida cautelar de suspensión provisional: i) se resuelve en la misma providencia en la
que se admite la demanda y ii) se adopta por la Sala o la Sección, en caso de que la autoridad judicial
que conozca del asunto sea un cuerpo colegiado” Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso
Administrativo - Sección Quinta. Auto del 4 de febrero de 2016. Radicación N° 11001-03-28-000-2015-00048-
00. Actor: Fredy Antonio Machado Lopez. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
 ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada
Ausente en Comisión