NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos de procedencia /

REGLAMENTO AUTÓNOMO – Concepto / RECHAZO DE LA DEMANDA – La

norma demandada no constituye un reglamento autónomo

El señor Leonardo Fabio Reales Chacón, en su calidad de ciudadano, presentó

demanda de nulidad por inconstitucionalidad en contra el parágrafo segundo del
artículo segundo de la Resolución 2276 de 2018 a través del cual, el Consejo
Nacional Electoral reguló la aplicación del artículo 25 de la Ley 1909 de 2019. (…).
[S]on pasibles de ser demandados ante esta Corporación en ejercicio del medio
de control de nulidad por inconstitucionalidad, por infracción directa de la
Constitución Política, los decretos de carácter general dictados por el Gobierno
Nacional que no sean competencia de la Corte Constitucional y los actos de esa
misma categoría, que por expreso mandato constitucional, sean expedidos por
entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. (…). [R]esulta
indispensable que la norma demandada en ejercicio del medio de control de
nulidad por inconstitucionalidad constituya un reglamento autónomo, entendido
como el desarrollo directo de la Constitución Política en ejercicio de una facultad
expresa otorgada a la autoridad que lo expide por parte de la misma Carta, sin que
medie desarrollo legal de la disposición superior. (…). Del análisis de las normas
invocadas como fundamento de la disposición demandada, se advierte que la
norma demandada no fue expedida en ejercicio de una expresa atribución
constitucional. De hecho, ninguna de las disposiciones en comento se refiere a la
aplicación del Estatuto de la Oposición en lo que al voto en blanco se refiere, por
lo que no se evidencia que con la norma acusada se desarrolle directamente la
Constitución. Además, dicha figura fue regulada por la Ley 1909 de 2018, con
base en la cual se expidió el acto ahora acusado, razón por la cual es evidente
que el parágrafo segundo del artículo segundo de la Resolución 2276 de 2019 del
Consejo Nacional Electoral no es pasible del medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad. En tales condiciones, es claro que la norma demandada no
constituye un reglamento autónomo, por cuanto no desarrolla directamente la
Constitución Política, no fue expedido por la autoridad demandada en ejercicio de
una facultad constitucional expresamente otorgada para el efecto y además,
reglamenta un tema regulado por una ley previa, concretamente la Ley 1909 de
2018. Así las cosas, resulta palmario que la demanda de la referencia no cumple
con los requisitos de procedencia de la nulidad por inconstitucionalidad y por tanto,
el acto demandado no puede ser enjuiciado a través de dicho medio de control. En
consecuencia, la demanda debe ser rechazada.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a los requisitos de procedencia de la nulidad

por inconstitucionalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00,
providencia del 6 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 258 PARÁGRAFO 1

/ ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009 - ARTÍCULO 9 / LEY 1909 DE 2018 -
ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 135

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2276 DE 2018 CONSEJO NACIONAL

ELECTORAL - ARTÍCULO 2 PARÁGRAFO 2 (Demanda rechazada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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 SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00058-00

Actor: LEONARDO FABIO REALES CHACÓN

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - CNE

Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

RECHAZA DEMANDA

El señor Leonardo Fabio Reales Chacón, en su calidad de ciudadano, presentó

demanda de nulidad por inconstitucionalidad en contra el parágrafo segundo del
artículo segundo de la Resolución 2276 de 2018 a través del cual, el Consejo
Nacional Electoral reguló la aplicación del artículo 25 de la Ley 1909 de 2019 en
los siguientes términos:

“En caso de que el voto en blanco o promotores de este, obtengan la

segunda votación en las elecciones de cargos uninominales, la misma no
será tenida en cuenta para los efectos del artículo 25 de la Ley 1909 de
2018 y de lo estipulado en el presente acto administrativo.”

El medio de control de nulidad por inconstitucionalidad está consagrado en el

artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo en los siguientes términos:

“Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio
de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda
a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la
Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de

carácter general que por expresa disposición constitucional sean
expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su

decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá
fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la
sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales”.

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Conforme con la norma, son pasibles de ser demandados ante esta Corporación
en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, por infracción
directa de la Constitución Política, los decretos de carácter general dictados por el
Gobierno Nacional que no sean competencia de la Corte Constitucional y los actos
de esa misma categoría, que por expreso mandato constitucional, sean expedidos
por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional

Frente a los requisitos de procedencia de la nulidad por inconstitucionalidad la

Sala Plena de esta Corporación ha sido reiterativa al establecer:

“En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son

presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los
siguientes1:

i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el

Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una
atribución derivada de la Constitución misma;

ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir,

que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley
previa;
iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se
realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley;

iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia

de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la
Constitución Política“2

“En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter

general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u
organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional. En
segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la
confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley.
Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio
de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas
constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el

1
Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de
2016, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 01059 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra
Vélez; Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 11001 03 24 000 2016 00484
00, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2008 01255 00,
CP: Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación
11001 03 25 000 2018 01728 00 y 11001 03 25 000 2018 01730 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra
Vélez.
2
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-24-000-
2013-00291-00. Providencia del 31 de mayo de 2019. M.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón.

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 análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis
de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En
tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley
expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto
legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241
constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional. En cuarto
lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un
reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en
ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar
o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación
a una ley específica3”.

Conforme con lo expuesto, resulta indispensable que la norma demandada en

ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad constituya un
reglamento autónomo, entendido como el desarrollo directo de la Constitución
Política en ejercicio de una facultad expresa otorgada a la autoridad que lo expide
por parte de la misma Carta, sin que medie desarrollo legal de la disposición
superior.

En ese orden de ideas, corresponde al Despacho examinar si en el caso concreto

se reúnen los requisitos en cuestión.

Según se tiene, a través del acto demandado el Consejo Nacional Electoral reguló
la aplicación del artículo 25 de la Ley 1909 de 2018, Estatuto de la Oposición, en
los casos en que el voto en blanco obtiene el segundo lugar en las elecciones de
cargos unipersonales.

El referido acto administrativo fue expedido en ejercicio de las facultades

conferidas por los numerales 1, 3 y 4 del artículo 265 de la Constitución Política y
los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 2241 de 1986, normas que disponen:

“Constitución Política. Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral

regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral
de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de
ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos,
garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos
corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización

electoral.

(…)

3
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente
11001031500020080125500. Providencia del 6 de junio de 2018. M.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.

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3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan
contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en
tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales
correspondientes.

4. Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los

documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del
proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la
verdad de los resultados…”

Decreto Ley 2241 de 1986. “Artículo 11. El Consejo Nacional Electoral

tendrá a su cargo la suprema inspección y vigilancia de la organización
electoral y en el ejercicio de estas atribuciones cumplirá las funciones
que le asignen las Leyes y expedirá las medidas necesarias para el
debido cumplimiento de éstas y de los Decretos que las reglamenten.”

Artículo 12. EL Consejo Nacional Electoral ejercerá las siguientes

funciones:
1. <Numeral derogado por la Ley 1134 de 2007, Ver Sentencia C-230A-
08>

2. Remover al Registrador Nacional del Estado por cualesquiera de las

causales establecidas en la Ley.

3. Designar sus delegados para que realicen los escrutinios generales

en cada Circunscripción Electoral.

4. Aprobar el presupuesto que le presente el Registrador Nacional del

Estado Civil, así como sus adiciones, traslaciones, créditos o
contracréditos.

5. <Numeral INEXEQUIBLE>

6. <Numeral INEXEQUIBLE>

7. Realizar el escrutinio para Presidente de la República y expedir la

respectiva credencial.

8. Conocer y decidir de los recursos que se interpongan contra las

decisiones de sus Delegados para los escrutinios generales, resolver
sus desacuerdos y llenar sus vacíos y omisiones en la decisión de las
peticiones que se les hubieren presentado legalmente.

9. Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente.

10. Expedir su propio reglamento de trabajo.

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 11. Nombrar y remover sus propios empleados.

12. Las demás que le atribuyan las Leyes de la República.

PARÁGRAFO. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las funciones que

otras Le yes asignaban o asignen a la Corte Electoral.”

De igual forma, en atención a lo establecido en el artículo 9 del Acto Legislativo 01

de 2009 que modificó el parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución
Política en los siguientes términos:

“Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de
una Corporación Pública, Gobernador, Alcalde o la primera vuelta en
las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los
votos en blanco constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones
unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras
en las de Corporaciones Públicas no se podrán presentar a las nuevas
elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.”

Del análisis de las normas invocadas como fundamento de la disposición

demandada, se advierte que la norma demandada no fue expedida en ejercicio de
una expresa atribución constitucional.

De hecho, ninguna de las disposiciones en comento se refiere a la aplicación del

Estatuto de la Oposición en lo que al voto en blanco se refiere, por lo que no se
evidencia que con la norma acusada se desarrolle directamente la Constitución.

Además, dicha figura fue regulada por la Ley 1909 de 2018, con base en la cual se
expidió el acto ahora acusado, razón por la cual es evidente que el parágrafo
segundo del artículo segundo de la Resolución 2276 de 2019 del Consejo
Nacional Electoral no es pasible del medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad.

En tales condiciones, es claro que la norma demandada no constituye un

reglamento autónomo, por cuanto no desarrolla directamente la Constitución
Política, no fue expedido por la autoridad demandada en ejercicio de una facultad
constitucional expresamente otorgada para el efecto y además, reglamenta un
tema regulado por una ley previa, concretamente la Ley 1909 de 2018.

Así las cosas, resulta palmario que la demanda de la referencia no cumple con los
requisitos de procedencia de la nulidad por inconstitucionalidad y por tanto, el acto
demandado no puede ser enjuiciado a través de dicho medio de control.

En consecuencia, la demanda debe ser rechazada.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

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Primero: Recházase la demanda de la referencia de conformidad con lo expuesto
en la parte motiva de esa providencia.

Segundo: Devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

Tercero: En firma esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

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