A Natureza Jurídica das CPIs e do Inquérito Parlamentar (Hidemberg Alves da Frota) 1

A Natureza Jurídica das CPIs e do Inquérito Parlamentar1

Hidemberg Alves da Frota

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As Comissões Parlamentares de Inquérito brasileiras constituem órgãos

colegiados2, fracionários, transitórios e auxiliares3 das Casas Legislativas
pátrias, investigando, por prazo certo4, fato(s) determinado(s)5 de interesse
público6, de natureza política, administrativa, jurídica, social ou econômica7.
Por prazo certo (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/888), incumbe às CPIs
examinarem possíveis e específicas irregularidades, plasmadas em fato(s)
determinado(s) (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/88, c/c art. 1º, caput, parte final, da

1
Versão original do presente artigo jurídico: FROTA, Hidemberg Alves da. A natureza jurídica dos poderes de
investigação de autoridade judicial das Comissões Parlamentares de Inquérito. Doutrina ADCOAS: informações
jurídicas e empresariais. Rio de Janeiro, v. 8, n. 8, p. 142-144, 2ª quinz. abr. 2005. Estudo incluído no corpo
deste trabalho doutrinário: FROTA, Hidemberg Alves da. Teoria geral das Comissões Parlamentares de
Inquérito brasileiras. Revista Jurídica UNIGRAN, Dourados, v. 7, n. 14, p. 87-122, jul.-dez. 2005; Anuario de
Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, v. 12, n. 1, t. 1, p. 229-259, ene.-dic. 2006; Revista de
Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, v. 15, n. 59, p. 146-175, abr.-jun. 2007. Revisado em 10 de
dezembro de 2010.
2
BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 2.
3
Ibid., p. 15.
4
ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões Parlamentares de Inquérito: poderes e limites de atuação. Porto
Alegre: SAFE, 2004, p. 117.
5
Ibid., loc. cit.
6
Em percuciente dissertação de Mestrado, Alves associa o fato determinado a relevante interesse público, à
semelhança do art. 35, § 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (aprovado pelo art. 1º da Resolução
n. 17, de 21 de setembro de 1989), o qual vislumbra como fato determinado o acontecimento de relevante
interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal econômica e social do País, que estiver
devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão. Cf. ALVES, José Wanderley Bezerra.
Op. cit., p. 116, 484. Nesta monografia optou-se pela simples remissão ao interesse público, sem qualificá-lo de
relevante, porque, em última análise, todo interesse público é relevante.
7
Na visão de Meirelles, as CPIs materializam “uma das atribuições precípuas do Poder Legislativo: fiscalizar as
atividades dos administradores ou de tantos quantos gravitam em torno do interesse público” — evidência de que
quaisquer matérias relacionadas ao interesse público — seja de cunho político, administrativo, jurídico, social ou
econômico — podem justificar a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito. Cf. MEIRELLES, Hely
Lopes. Comissão parlamentar de inquérito. In: Estudos e pareceres de direito público. São Paulo: RT, 1991, v.
11, p. 24. Apud CASTRO, José Nilo de. A CPI Municipal. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 24. “Por
intermédio delas”, frisa Lôbo da Costa, “é o próprio Parlamento que investiga para esclarecer-se a propósito dos
problemas de interesse público, sobre os quais tem de exercer sua atividade fiscalizadora.” Cf. LÔBO DA
COSTA, Moacyr. Origem, natureza e atribuições das comissões parlamentares de inquérito: direito positivo
brasileiro; limitações constitucionais. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 9, jul.-set. 1969, p. 111.
8
BRASIL. Constituição (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.
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Lei n. 1.579, de 18 de março de 19529), pertinentes ao aparelho estatal, ao corpo

social ou à ordem econômica10 da respectiva unidade da Federação11.
As CPIs têm o fim primordial de fiscalizar o respeito ao ordenamento
jurídico pelo Poder Público, pela sociedade ou pela economia do ente federativo
a que se vincula sua Casa Legislativa (federal, estadual, distrital ou municipal) e
os objetivos secundários de municiar o respectivo Parlamento de subsídios para
a confecção de diplomas legislativos e informar ao público acerca do andamento
do respectivo inquérito parlamentar12.
Periféricas e ad hoc13, estabelecidas mediante requerimento de 1/3 (um
terço) dos membros da Casa Legislativa14 (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/88),
representam voz minoritária dentro do Parlamento15, embora sua composição
seja proporcional aos partidos ou blocos parlamentares16.
Temporárias17, duram, no máximo, até o final da legislatura em que foram
concebidas18. (As legislaturas do Congresso Nacional são quadrienais — art. 44,
parágrafo único, da CF/88 —, como o são as legislaturas das demais Casas
Legislativas brasileiras, em conformidade com o princípio da simetria e do

9
BRASIL. Lei n. 1.579, de 18 de março de 1952. Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.
10
ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto
Alegre: SAFE, 2004, p. 122. Embora possa se referir ao plexo normativo do Direito Econômico, traz-se a lume
neste trabalho a expressão ordem econômica como sinônima de atividade econômica ou relações econômicas.
Cf. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p.
51.
11
Expressão tomada no sentido amplo, englobando-se no rol de unidades da Federação lato sensu a União, os
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, de acordo com a leitura ampliativa da locução e de seus
sinônimos (unidades federativas, entes federativos, pessoas político-administrativas, entidades político-
constitucionais, entes estatais e congêneres) imposta pelo art. 1º, caput, da CF/88.
12
Sobre a ampla finalidade das CPIs, cf. ALVES, José Wanderley Bezerra. Op. cit., p. 119.
13
Ibid., p. 116.
14
SALGADO, Plínio. Comissões parlamentares de inquérito: doutrina, jurisprudência e legislação. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001, p. 53.
15
Na esteira das Cartas Políticas de 1934 (art. 36, caput c/c art. 92, § 1º, inc. VI), 1946 (art. 53, caput), 1967 (art.
39) e 1969 (art. 37) — Constituição oficialmente denominada Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de
1969 —, a Constituição Federal de 1988 (art. 58, § 3º) apenas evoca a possibilidade das CPIs serem instauradas
por meio do requerimento de um terço dos parlamentares. Por isso, não houve a recepção do art. 1º, parágrafo
único, 1ª parte, da Lei n. 1.579/52, o qual prevê a criação daquelas por meio de decisão do Plenário da Casa
Legislativa. Em verdade, o dispositivo legal em tela já era inconstitucional sob a égide da Constituição de 1946
(art. 53).
16
MARINHO, Josaphat. Comissão parlamentar de inquérito — indicação de integrantes. Revista Trimestral de
Direito Público, São Paulo, n. 4, out.-dez. 1993, p. 156.
17
BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo, 2001, p. 14.
18
Ibid., loc. cit.
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paralelismo das formas, implícito nos arts. 25, caput, 29, caput, e 32, caput,
todos da CF/88.)
Autônomas, desfrutam de atuação independente do Parlamento, o qual,
em consequência, não pode interferir em suas deliberações.
Especializadas, debruçam-se sobre fato(s) determinado(s), sendo seus
integrantes, de preferência, especialistas19 no assunto objeto da investigação.
Colegiadas20 e reduzidas21, compõem-se de limitado número de
parlamentares.
Ancilares (auxiliares)22 e investigativas23, realizam pesquisas a
subsidiarem a edição de leis pelo Parlamento e ajudam este a exercer seu mister
fiscalizatório e informativo.
A investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito se descortina
em sede de processo24 extrajudicial (inteligência do art. 6º, 1ª parte, da Lei n.
1.579/52), ultimado com o advento de juízo de valor conclusivo, insculpido no
relatório final das investigações efetuadas, contido, por sua vez, em projeto de
resolução, se disser respeito não apenas à competência fiscalizatória, mas
também à competência legislativa daquela Casa das Leis25.
A propósito, a competência fiscalizatória tende a ultrapassar a
competência legislativa26. Daí por que as Casas Legislativas estaduais, distrital e
municipais, conquanto seja de competência privativa da União legislar, ad

19
ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto
Alegre: SAFE, 2004, p. 122.
20
Ibid., p. 121.
21
Ibid., p. 122.
22
BULOS, Uadi Lammêgo. Op. cit., p. 15.
23
Ibid., loc. cit.
24
SILVA, José Luiz Mônaco da. Comissões parlamentares de inquérito. São Paulo: Ícone, 1999, p. 58-59. Nesse
sentido: FRANÇA, Pedro José Alexandre de Arruda P. Manual das CPI’s: legislação, doutrina e jurisprudência.
Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 2.
25
ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto
Alegre: SAFE, 2004, p. 297.
26
Elucida o Ministro Paulo Brossard: “Podem ser objeto de investigação [pelas CPIs federais] todos os assuntos
que estejam na competência legislativa ou fiscalizatória do Congresso.” Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Habeas corpus n. 71.039-RJ. Relator: Ministro Paulo Brossard. Brasília, DF, 7 de abril de 1994. Diário da
Justiça da União, Brasília, DF, 6 dez. 1996. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 13 jul. 2004.
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exemplum27, acerca de Direito Civil, Penal, Eleitoral, Comercial, Agrário e do

Trabalho (art. 22, inciso I, da CF/88), podem investigarem — por meio,
inclusive, de CPIs — matérias pertinentes a tais ramos jurídicos, desde que se
trata de investigação em que reste patente o interesse do respectivo ente estatal
(verbi gratia, em caso de CPI municipal, cumpre estar suficientemente
demonstrado nos autos do inquérito parlamentar o interesse local em se
proceder a essa atividade de pesquisa ou investigação — a exemplo de uma
Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a se debruçar sobre fato
determinado relativo às condições de trabalho dos jovens trabalhadores
portadores de deficiência física e a propor, se for o caso, medidas
administrativas e legislativas benéficas a essa parcela de trabalhadores).
Ao inquérito parlamentar refoge o papel de procedimento administrativo
preparatório para hipotético processo judicial condenatório ou processo ou fase
de execução (penal ou cível) deste derivado, não plasmando o fito de
pavimentar o caminho para o Ministério Público ajuizar ação penal pública, ação
civil pública28 ou ação por ato de improbidade administrativa.
A natureza jurídica do inquérito parlamentar transcende a de típico
procedimento administrativo inquisitorial, como os presididos pelos Delegados
de Polícia (inquéritos policiais29 civis e federais30) e pelos membros do

27
Enumeração exemplificativa, baseada no elenco do art. 22, inc. I, da CF/88.
28
GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Comissões parlamentares de inquérito: poderes de investigação. São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2001, p. 40.
29
Os inquéritos policiais civis têm como espeque legal o Livro I, Título II, arts. 4º a 23, do Código de Processo
Penal. Cf. BRASIL. Código de Processo Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul.
2004. Os inquéritos policiais federais, além do precitado fundamental legal, estribam-se, implicitamente, no art.
27, § 7º, da Lei Complementar n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Cf. BRASIL. Lei Complementar n. 10.683, de
28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.
30
Além dos inquéritos policiais civis e federais, há o inquérito policial militar, “de inteira responsabilidade de
um corpo de militares, destacado especialmente para sua condução, ligado à força a qual pertence o policial
militar infrator”. Cf. SILVA, Paulo Márcio da. Inquérito civil e ação civil pública: instrumentos da tutela
coletiva. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 81. O inquérito policial militar se rege pelo disposto no Título III,
arts. 9º a 28 do Código de Processo Penal Militar. Cf. BRASIL. Decreto-Lei n. 1.002, de 21 de outubro de 1969.
Código de Processo Penal Militar. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.
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Ministério Público (inquéritos civis e procedimentos administrativos

inominados31).
Diferente dos Órgãos Policiais e Ministeriais, cujas existências
ultrapassam a de seus inquéritos, a Comissão Parlamentar de Inquérito dura
enquanto estiver em curso o único inquérito parlamentar sob seus auspícios,
estando um atado ao outro como irmãos siameses, à semelhança da maioria das
Comissões Disciplinares32 (ou Comissões de Disciplina33), condutoras (exempli
gratia, na seara federal) do inquérito administrativo (salvo as situações em que
entes estatais possuem Comissões Permanentes de Disciplina).
Adstritos a subsidiar o juízo de convencimento ministerial no âmbito
judicial (esboçado na petição inicial e sedimentado nas alegações finais), os
inquéritos policial e civil não aventam juízos conclusivos. Já o inquérito
parlamentar, tal qual o inquérito administrativo na esfera federal (nos termos dos
arts. 165 e 166 c/c art. 150, caput, 1ª parte, todos da Lei n. 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, o Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União,
Autarquias e Fundações Públicas Federais34), transmite, em sua fase derradeira,
entendimento definitivo sobre a controvérsia analisada, elaborado — no bojo do
relatório final do inquérito parlamentar — por órgão colegiado, temporário e
autônomo, mas incompetente (porque despossuído de quaisquer resíduos de
função jurisdicional — a qual prepondera no Poder Judiciário e remanesce em
outros ramos do Poder Público, tais quais os Tribunais de Contas, quando

31
Os inquéritos civis se ancoram principalmente no art. 129, inc. III, da CF/88. Os procedimentos
administrativos inominados se respaldam no art. 26, inciso I, da Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, a Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público. Cf. BRASIL. Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público
dos Estados e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.
32
Cuida-se de locução (Comissões Disciplinares) usual na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Nesse
sentido: MS ns. 6.880/DF, 8.184/DF, 8.297/DF, 5.626/DF, 8.851/DF, 6.078/DF, 8.834/DF, 8.027/DF, 8.249/DF,
8.558/DF, 8.182/DF, 7.472/DF, 7.409-DF e 6.952-DF; ROMS ns. 9.143/DF, 10.265/BA, 10.266/BA, 10.872/PR
e 7.318/PR; RESP n. 456.829/RN.
33
Expressão (Comissões de Disciplina) acolhida pela doutrina. Cf. COSTA, José Armando. Processo
administrativo disciplinar. 3. ed. Brasília, DF: Brasília Jurídica, 1999, p. 127.
34
BRASIL. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em:
20 jul. 2004.
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julgam ordenadores de despesa) e destituído de poder de polícia suficiente para

aplicar sanções.
Quanto ao aspecto acima abordado (relativo ao fato das Comissões
Parlamentares de Inquérito alinhavarem juízos de valor conclusivos mesmo sem
decidirem sobre a aplicação ou não de sanção jurídica), as CPIs se assemelham
quer (a) às Comissões Disciplinares, quando apenas encaminham o relatório
final à autoridade administrativa superior, para que esta decida se aplica ou não
dada sanção disciplinar, quer (b) aos Tribunais de Contas, nas circunstâncias nas
quais apreciam as contas prestadas a cada ano pelos Chefes dos Poderes
Executivos, porquanto, nessas circunstâncias, as Cortes Fiscais, por intermédio
dos pareceres prévios encaminhados às correspondentes Casas Legislativas,
exaram juízo de valor conclusivo e independente, porém desprovido de conteúdo
decisório, pois, nesses casos, o julgamento, por ter no polo passivo a autoridade
máxima executiva, será realizado posteriormente pelo Plenário do respectivo
Parlamento (art. 71, inciso I, 2ª parte c/c art. 75, caput, todos da CF/8835).

35
Citou-se acima, primeiro, a norma constitucional alusiva ao envio de parecer prévio pelo Tribunal de Contas
da União ao Congresso Nacional (art. 71, inciso I, 2ª parte, da CF/88), e, depois, o dispositivo constitucional que
aplica, em relação ao funcionamento das Cortes Fiscais, o princípio da simetria com o centro e do paralelismo
das formas (art. 75, caput, da CF/88).