CURSO EN GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES PARA

AUTORIDADES AMBIENTALES EN COLOMBIA

Unidad II: Gestión de riesgos de desastre en la planificación territorial

GUSTAVO ADOLFO CARRIÓN BARRERO

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Luis Gilberto Murillo
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Arlein Charry Velásquez

Director General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del SINA

Henry Leonardo Gómez Castiblanco

Coordinador Grupo de Gestión del Riesgo, Director General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del SINA

Andrea Gayón
Diana Marcela Gómez Bonilla
Luis Guillermo Pineda
Grupo de Gestión del Riesgo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Martín Santiago Herrero
Coordinador Residente

Arnaud Peral
Director de País

Inka Mattila
Directora Adjunta

Jimena Puyana E
Coordinadora Área de Desarrollo Sostenible

Zoraida Fajardo Rodríguez

Coordinadora Estrategia Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos en Zonas Secas

Jairo Bárcenas Sandoval

Coordinador Proyecto Gestión del Riesgo de Desastres

HUB Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Richard Barathe
Jefe del equipo de apoyo a países y programa regional

Jacinda Fairholm
Especialista de programa en Riesgo de desastres (BBPS)

Luis Gamarra
Investigador en Riesgo de desastres

Wilmer Castañeda
Andrea de la Torre
Natalia Echeverry
Equipo de Gestión de Conocimiento

Revisión sustantiva

Jacinda Fairholm
Especialista de programa en Riesgo de desastres

Luis Gamarra
Investigador Clúster de Desarrollo Sostenible

Jairo Bárcenas
Área de Desarrollo Sostenible, PNUD Colombia

Revisión de estilo y enfoque pedagógico

Andrea de la Torre
Natalia Echeverry
Equipo de Gestión del Conocimiento, HUB Regional PNUD

Con el apoyo de
Corporación Autónoma Regional del Valle de Aburrá
Corporación para el desarrollo sostenible del área de manejo especial La Macarena
Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena
Corporación Autónoma Regional de Popayán
Área de Desarrollo Sostenible, Oficina de País del PNUD en Colombia
Equipo de Gestión de Conocimiento del HUB Regional del PNUD
INTRODUCCIÓN

A manera de introducción: Prevención, anticipación y planeación

Ulrich Beck (1998) señala frente a los riesgos, que “(…) no son un invento de la Edad Moderna.
Quién, como Colón, partió para descubrir nuevos países y continentes aceptó <<riesgos>>. Pero
se trataba de riesgos personales, no de las situaciones globales de amenaza que surgen para
toda la humanidad con la fisión nuclear o el almacenamiento de basura atómica. La palabra
<<riesgo>> tenía en el contexto de esa época la connotación de coraje y aventura, no de la posi-
ble autodestrucción de la vida en la tierra (…)”. Esta advertencia que nos plantea el autor,
esconde posibles paradojas: ¿Será que en la antigüedad pesaba más la acción, la valentía, el
mérito o el coraje para actuar que la misma información? ¿O será que en la edad moderna,
mayor información o conocimiento, no genera necesariamente mayor coraje, sino muchas
veces dudas, temores e inmovilidad para la acción?

Más allá de estas comparaciones respecto a diferencias entre planeación y gestión riesgos a
lo largo de la historia, lo cierto es que la gestión del riesgo y la misma planificación son méto-
dos y técnicas que han tenido caminos comunes a lo largo de la misma historia. En últimas,
toda planeación es en esencia previsión y toda gestión de riesgos indica un proceso de toma
de decisiones y de planificación. Podríamos decir que ambas nociones son hermanas melli-
zas, con múltiples relaciones y vasos comunicantes.

Es así, que la similitud entre gestión de riesgos y planificación, no se limita solo al uso de
conceptos comunes como territorio, desarrollo sostenible o planeación del desarrollo, tal y
como se planteó en los materiales de trabajo de la unidad 1 de este curso; sino que tiene que
ver con el proceso de toma de decisiones y con los beneficios o impactos derivados del uso de
las dos en una perspectiva de reforzamiento mutuo1. Así las cosas, Allan Lavell, señala que la
gestión de riesgos es un proceso de toma de conciencia y de decisiones, entendiéndola
como:

“Proceso por medio del cual un grupo humano o individuo toman conciencia del riesgo que
enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opciones y prioridades en términos de su
reducción, considera los recursos disponibles para enfrentarlo, diseña las estrategias e
instrumentos necesarios para enfrentarlo, negocia su aplicación y toma la decisión de
hacerlo. Finalmente se implementa la solución más apropiada en términos del contexto
concreto en que se produce o se puede producir el riesgo”2

1
Desde el documento de orientación trabajado en la unidad 1, se planteaba que “uno de los elementos fundamentales
para alcanzar procesos de desarrollo de forma sostenible, es la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en la
estructuración de políticas, planes, programas y proyectos, direccionando acciones conducentes a reducir la vulnerabili-
dad como elemento neurálgico para optimizar la gestión del riesgo de desastres (GRD)”
2
Ver: Lavell, A. 1996. Sobre la gestión del riesgo: Apuntes hacia una definición. Págs. 8- 16.
Tomado de http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd29/riesgo-apuntes.pdf 1
Por otra parte, la Ley 1523 de 2012 también entiende la gestión de riesgos como un proceso
de toma de decisiones y ligado a un marco lógico de planificación. Al respecto, el artículo 1 de
la mencionada ley señala:

“La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social
orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias,
planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el
conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito
explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al
desarrollo sostenible.”

De hecho, los temas de gestión del riesgo y de instrumentos de planificación territorial son
dos temas plenamente asociados, y así lo han entendido entidades del sector ambiental,
dado que ambas acciones buscan:

a) Un mismo propósito: proporcionar las condiciones para una mejor calidad de vida de la
población, garantizando la sostenibilidad ambiental;
b) La participación de actores institucionales y de la sociedad civil; y
c) La orientación de las acciones para corregir situaciones de riesgo ya existentes, enfren-
tando condiciones y desequilibrios que se presentan en el momento actual e intervencio-
nes que permitan orientar las acciones a futuro, evitando el incremento y la generación de
nuevos desequilibrios3.

En consecuencia, se puede pensar que existen relaciones solidarias y contradictorias entre

gestión de riesgos y planificación territorial, cuyas decisiones se plasman en políticas, planes,
programas y proyectos, en función de los tiempos de planificación o gestión de cada instru-
mento, existiendo además antecedentes de la planificación territorial con enfoque de
gestión de riesgos y sistemas actuales para la coordinación de instrumentos de planificación
y gestión de riesgos en Colombia. Es necesario conocer y entender cómo funcionan estos
instrumentos para ver a cabalidad la gestión de riesgos de desastre en la planificación territo-
rial del país. El presente documento está dividido en 3 grandes momentos, a saber:

1. Temporalidades, escenarios de riesgos e instrumentos de planeación

2. Evolución de la planeación y la gestión de riesgo en Colombia: Relatos desde
la planeación del desarrollo, la descentralización y la gestión ambiental
3. Los instrumentos de planeación hoy en Colombia. Armonización, articulación
y coordinación desde la perspectiva de la gestión del riesgo

En cada sección se cuenta con gráficas sobre las temáticas planteadas y enlaces a sitios de
interés, que ameritan una revisión de parte del lector.
3
Ver: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2006. La Gestión de Riesgos, un tema de Ordenamiento
Territorial. Ruta para la toma de decisiones. Panamericana. Bogotá D.C., pág. 7.
Tomado de: https://www.cortolima.gov.co/SIGAM/Series/Series13.pdf 2
 Temporalidades, escenarios de riesgos
e instrumentos de planeación4

En lo relacionado con instrumentos para la gestión de riesgos de desastre y la planificación,

el debate sobre temporalidades es fundamental. Lavell (1996) señala que

(…)Un primer referente es, efectivamente, el presente y la vulnerabilidad, amenazas y

riesgo ya construidos (…) El segundo referente temporal se refiere al futuro, al riesgo
nuevo que la sociedad construirá al promover nuevas inversiones en infraestructura,
producción, asentamientos humanos etc.5

En ese sentido, la reducción del riesgo existente se ha denominado comúnmente como “ges-
tión correctiva o compensatoria”. El propósito de este tipo de gestión es llegar a niveles de
riesgo manejables o “aceptables” con los recursos disponibles del sector público, privado,
comunidades u otros actores sociales que generan o sufren el riesgo. Responde, además, a la
necesidad de abordar acciones cuando existe un riesgo inminente, es decir, cuando se cuente
con una amenaza y una vulnerabilidad. En ese sentido, este tipo de gestión se asocia muchas
veces con instrumentos de planeación nacional y local, urbanística o regional, a través de los
cuales se determinan prioridades, recursos, condicionamientos o tratamientos a seguir,
acorde con condiciones técnicas, económicas y sociales que permitan o no la intervención, la
prevención o la mitigación.

Por su parte, el referente temporal del futuro, se asocia con “gestión prospectiva del
riesgo”. El futuro es múltiple e incierto y por ello se basa en la prospectiva como técnica para
visualizar el futuro6, siendo entonces esta gestión un asunto centrado en la identificación de
factores futuros que derivarían de acciones y procesos sociales, tecnológicos e históricos que
pueden llegar a generar nuevos riesgos. Por lo tanto, desde aquí se abordan métodos y análi-
sis que permitan desde el presente, desde hoy, evitar que un riesgo se materialice más
adelante; es decir, antes de que se revelen la amenaza y la vulnerabilidad. Y se hace uso de
elementos como la construcción de escenarios futuros de riesgo, los modelos de ocupación,
las visiones alternativas de futuro y los análisis estratégicos.

Tanto la gestión compensatoria como la gestión prospectiva, abordan problemas y situa-

ciones que parecen distintas o poco relacionadas, pero ambas se condicionan mutuamente.
Un ejemplo claro es la determinación de suelos de protección por amenazas, acción median-
te la cual se restringe su uso para fines de urbanización por incompatibilidades con las condi-
Ejemplo
ciones de riesgo existentes. En el caso de que las áreas o suelos de protección por amenaza o

4
Un buen documento de referencia para claridad conceptual -ya mencionado atrás en otro pie de página- entre gestión
propositiva y gestión compensatoria es el de Lavell A. Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes hacía una Definición Allan
Lavell, Ph.D. Dicho documento se puede consultar en: http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd29/riesgo-apuntes.pdf
5
Lavell, op cit
6
Mojica (1992) 3
riesgo se encuentren ocupadas, necesariamente se debe buscar la priorización de acciones
que minimicen los daños a los que se podrían ver expuestas las comunidades allí asentadas;
por lo cual, la zonificación, la reubicación, el reasentamiento de poblaciones, la compatibili-
zación de usos, incentivos para la relocalización, desarrollo de obras de ingeniería y prepara-
ción de las comunidades allí asentadas se pueden asumir como acciones de gestión com-
pensatoria a desarrollar dentro de este tipo de áreas. Por otra parte, si en un territorio dado
existieran áreas de protección por amenaza o riesgo donde no hay población asentada, pero
existiesen dinámicas demográficas, sociales y económicas que evidencian probables desa-
Ejemplo
rrollos a futuro por procesos de expansión urbana, o decisiones anticipadas sobre dichas
áreas; se buscará entonces adelantar acciones, reglamentaciones o actuaciones que eviten o
condiciones dichas ocupaciones futuras, ya sea a través de establecimiento de zonificacio-
nes, declaratoria de áreas protegidas, mayores restricciones, compra de predios, entre
muchas otras acciones de gestión prospectiva.

Ejemplos de interrelación de las temporalidades en gestión del riesgo

Apropiado conocimiento
Del territorio: con relación a los fenómenos
potencialmente peligrosos y las áreas de
afectación de tales fenómenos (tanto las ya
ocupadas como las zonas no ocupadas pero
factibles de ocupación)

Zonificación de la aptitud para el uso del Zonificación de las áreas ya ocupadas

suelo Que presentan susceptibilidad de sufrir
Que considere los fenómenos potencial- daños por fenómenos potencialmente
mente peligrosos que pueden afectar áreas peligrosos (como deslizamientos e inunda-
no ocupadas ciones y otros fenómenos)

Reglamentación
Para EVITAR las ocupaciones que genera-
rían riesgo y por consiguiente desastres
(Suelo de protección o de uso con restriccio-
nes)
Reglamentación
Para PRIORIZAR las acciones que se deben
hacer para REDUCIR el riesgo hasta un nivel
“aceptable” (Acciones orientadas por
ejemplo a la reubicación)

Al evitar (prevenir) la generación de nuevos

riesgos y/o reducir (mitigar) el nivel de
riesgo existente, se está encaminando el
municipio hacia el desarrollo, toda vez que
el nivel de pérdidas esperado por la ocurren-
cia de desastres se ve disminuido.

Tomado de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2005. Incorporación de la prevención y la reducción de riesgos
en los procesos de ordenamiento territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial, Dirección de Desarrollo Territorial.

4
Tomado de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2005. Incorporación de la prevención y la reducción de riesgos
en los procesos de ordenamiento territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial, Dirección de Desarrollo Territorial.

En ese sentido, acciones de gestión correctiva o compensatoria pueden derivar en la reduc-

ción de riesgos futuros, pero a su vez, la gestión prospectiva para reducir riesgos que hoy no
existen, puede incidir en una gestión correctiva más o menos compleja en estadios avanza-
dos de una sociedad y hacia instrumentos de planificación más o menos eficientes. Un plan
de reducción de riesgos que plantee escenarios de riesgos de inundación o remoción en masa
podría plantear medidas de mitigación y apuestas por reducir riesgos existentes. Una política
de cambio climático será de carácter prospectivo (o con énfasis en la prevención) respecto a
condiciones futuras de precipitación y temperatura que no se han manifestado histórica-
mente, y su principal propósito es anticiparse a tomar decisiones, que no surjan nuevas situa-
ciones de riesgo a través de acciones de prevención para evitar intervenciones correctivas en
el futuro.

Gestión compensatoria y gestión prospectiva implican entonces el reconocimiento y la iden-

tificación de escenarios de riesgos, como elementos centrales en la definición de diagnósti-
cos y alternativas de solución al interior de cualquier instrumento de planificación que
busque la reducción del riesgo. En ese sentido, un escenario de riesgo se puede definir como:

5
 “Un análisis, presentado en forma escrita, cartográfica o diagramada, utilizando técnicas
cuantitativas y cualitativas, de las dimensiones del riesgo que afecta a territorios y grupos
sociales determinados. Significa una consideración pormenorizada de las amenazas y
vulnerabilidades y, como metodología, ofrece una base para la toma de decisiones sobre
la intervención en reducción, revisión y control de riesgo. En su acepción más reciente
implica también un paralelo entendimiento de los procesos sociales causales del riesgo y
de los actores sociales que contribuyen a las condiciones de riesgo existentes. Con esto se
supera la simple estimación de diferentes escenarios de consecuencias o efectos potencia-
les en un área geográfica que tipifica la noción más tradicional de escenarios en que los
efectos o impactos económicos se registran sin noción de causalidades” 7

La Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastre (2012) define los escenarios de

riesgos como:

Fragmentos o campos delimitados de las condiciones de riesgo del municipio, que facilitan
tanto la comprensión de los problemas como la priorización y formulación de las acciones
de intervención, así como el seguimiento y evaluación de las mismas.

Un escenario de riesgo se representa por medio de la caracterización de los factores de

riesgo, sus causas, la relación entre causas, los actores causales, el tipo y nivel de daños
que se pueden presentar, más la identificación de los principales factores que requieren
intervención así como las medidas posibles a aplicar y los actores públicos y privados que
deben intervenir.

Aunque como lo señala la misma UNGRD, el criterio de mayor uso para la definición de esce-
narios de riesgo suele ser la identificación de fenómenos amenazantes, se debe reconocer
que hay otros criterios que ofrecen ventajas para el reconocimiento y manejo de problemas
específicos, y para su uso en instrumentos de planificación. A continuación se enuncian algu-
nos criterios y posibles aplicaciones para la identificación de escenarios de riesgo.

Los escenarios del riesgo y las temporalidades evidencian la relación entre instrumentos de
planeación y gestión del riesgo con instrumentos de gestión ambiental. Nada más claro que
la relación entre principios de prevención ambiental y medidas para la reducción de impactos
de una obra o un proyecto que requiera una licencia ambiental, con gestiones prospectivas y
compensatorias y con escenarios de decisión, a través de diagnósticos ambientales de alter- Ejemplo

nativas y evaluaciones de impactos ambientales.

7
Lavell, A., Cardona O y Mansilla E, 2003
6
 CRITERIO DE DESCRIPCIÓN DEL EJEMPLOS DE PRINCIPAL APLICACIÓN
IDENTIFICACIÓN CRITERIO ESCENARIOS
DE ESCENARIOS DE RIESGO

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Inundaciones Implementación de los procesos

por fenómenos a las condiciones de riesgo Sísmico de la gestión del riesgo bajo un
1
amenazantes asociadas a un fenómeno Incendios enfoque territorial
(o grupo) amenazante estructurales

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Puentes Estudio e intervención desde el

por tipo de elementos a un elemento (o grupo) Cultivos punto de vista sectorial, bajo un
2 o bienes expuestos expuesto Viviendas interés económico, social o cultural:
Patrimonio estimar pérdidas, reducir y/o hacer
histórico protección financiera

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Heridos Implementación de medidas de

por tipo de daños a un tipo de daño esperado Trauma preparación para la respuesta y
3 para todo fenómeno psicológico recuperación, sobre todo en secto-
amenazante y condición de Contaminación res e instituciones con misión rela-
vulnerabilidad de ecosistemas cionada con el tipo de daño

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Niños y niñas Implementación de los procesos de
por grupo social a un grupo social específico Adultos mayores la gestión del riesgo bajo un enfo-
4
para todo fenómeno Mujeres cabeza que de gestión social
amenazante y condición de familia
de vulnerabilidad

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere a Minería Implementación de los procesos

por actividades una actividad económica Transporte de la gestión del riesgo bajo princi-
5 económicas específica, la cual es la fuen- Industria pios de responsabilidad por parte
te de los fenómenos amena- química de los actores económicos
zantes

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Correlejas Implementación de los procesos

por actividades socia- a una actividad social espe- Peregrinaciones de la gestión del riesgo bajo princi-
6 les cífica que a la vez constituye multitudinarias pios de corresponsabilidad por
la fuente de la amenaza parte de promotores y usuarios

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Instituciones Implementación de los procesos

por actividades insti- a una actividad institucional educativas de la gestión del riesgo bajo enfo-
7
tucionales con población permanente Unidades que de continuidad de funciona-
o temporal militares miento

Escenarios de riesgo Cada escenario se refiere Embalses Implementación de los procesos

8 por operación de a la operación de una obra Líneas de flujo de la gestión del riesgo bajo princi-
grandes obras o sistema, la cual es la fuente de hidrocarburos pios de responsabilidad por parte
de los fenómenos amenazan- Túneles del operador de una obra
tes

Tomado de UNGRD. 2012. Formulación del Plan Municipal de Gestión del riesgo (versión 1). Programas de reducción de la vulnerabili-
dad fiscal del Estado frente a desastres naturales (Banco Mundial)

7
Evolución de la planeación y la gestión de riesgo en Colombia: Relatos desde
la planeación del desarrollo, la descentralización y la gestión ambiental

Aunque la gestión de riesgo inicia formalmente en Colombia con la Ley 46 de 1988 y con el
Decreto 919 de 1989, desde las cuales se estableció el primer Sistema Nacional de Preven-
ción y Atención de Desastres como respuesta a la precaria preparación del Estado colombia-
no ante catástrofes ocurridas en el país (Terremoto de Popayán, avalancha de Armero, etc.),
los asuntos asociados con la planificación pública y territorial tienen antecedentes que se
remontan más atrás en el país, al menos hasta mediados del siglo pasado. En ese sentido, si
hay tres procesos que en la última mitad del siglo XX han influenciado el diseño de instru-
mentos de planificación y de gestión del riesgo en Colombia, estos estarían asociados con la
planificación del desarrollo, la irrupción de enfoques de desarrollo sostenible y el proceso de
descentralización.

Las primeras políticas nacionales de desarrollo se empiezan a dar en Colombia desde los
denominados planes nacionales de desarrollo hacia los años 60, mediante los cuales se
instrumentalizaba el principio y deber de intervención del Estado sobre la economía. Si
asumimos que el origen de dichos planes responde en su momento a medidas y paquetes
impulsados después de la Segunda Guerra Mundial, a través del Sistema Mundial de Nacio-
nes Unidas y políticas de cooperación tipo “Carta de Punta del Este en 1961”, o Alianza para
el Progreso, es posible insinuar que la planeación en Colombia -vista desde hoy -responde a
medidas de manejo de desastres, a recomendaciones para la recuperación y transformación
de condiciones estructurales en Latinoamérica. Es decir, a una planeación del desarrollo que
surge como una medida posterior a los desastres que deja la guerra.

La evolución de los enfoques de desarrollo sostenible y gestión ambiental. Durante

mucho tiempo, la definición de normas y políticas ambientales en Colombia se caracterizó
por su dispersión en cada materia. Solo hasta la expedición del Decreto–Ley 2811 de 1974
sobre recursos naturales, el país empieza a mostrar interés por ríos, acuíferos y ordenamien-
to de cuencas hidrográficas, como recursos y sistemas muy importantes, convirtiéndose
además en la primera legislación integrada de manejo de recursos naturales en América
Latina. Esta discusión, además, se dio en un contexto de debates internacionales en torno a
los límites al crecimiento como lo propuso durante la década de los 70 el “club de Roma”, y
que necesariamente tiene que ver con la identificación de riesgos de escala planetaria por el
crecimiento poblacional y el modelo de desarrollo8. Muchos avances instrumentales asocia-
dos a la política ambiental Colombiana desde mediados de siglo XX se dieron mediante

8
Para profundizar, puede seguir el siguiente enlace https://www.youtube.com/watch?v=Yg94Z1I8jvY
8
normas de aprovechamiento forestal, códigos de recursos naturales, criterios para el manejo
del recurso hídrico, leyes de protección ambiental, disposiciones constitucionales, al igual
que políticas e instrumentos para el ordenamiento territorial, orientando procesos de
conservación, aprovechamiento y explotación de recursos naturales, con evidentes impactos
en la configuración socio espacial del país y la gestión del riesgo.

Proceso de descentralización. Se da en varias etapas en el país e inicia con un proceso de

descentralización administrativa y reformas a la constitución durante los años 60 para entre-
gar funciones a los departamentos en el manejo de temas de salud y educación. Avanza con
discusiones sobre la generación de recursos propios, clasificación de los tributos para los
niveles nacionales y propuestas para el funcionamiento de fiscos territoriales a finales de los
años 70 y comienzos de los 80 (Misiones Wiesner Bird y Ley 14 de 1983); y tiene una culmina-
ción de una primera etapa con la elección popular de alcaldes a mediados de los años 80.
Todos estos procesos implicarían un fortalecimiento del nivel municipal, y unas mayores
funciones a alcaldes, municipios y mandatorios territoriales respecto a varios asuntos,
dentro de los que se incluyen temas como seguridad, reubicación y elaboración de inventa-
rios en zonas de alto riesgo.

En esa lógica, desde las leyes 46 de 1988, el decreto ley 919 de 1989 y la misma ley 9 de 1989,
se establecieron obligaciones a municipios en cuanto a

“la seguridad de los habitantes de las zonas urbanas ante los peligros naturales, estable-
ciendo, la obligatoriedad a los municipios con la asistencia de las oficinas de planeación
de levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presentan altos riesgos
para la localización de asentamientos humanos(inundación, deslizamiento) y adelantar
programas de reubicación de los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones nece-
sarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas”9.

Como lo señala Cardona (2013),

“en Colombia la incorporación de las amenazas y riesgo como determinantes de la planifi-

cación física se empezó a tratar desde los años 80 y hubo ejemplos como los de la ciudad
de Manizales y el Plan de Ordenamiento Territorial para la Troncal de Occidente, donde se
incluyeron amenazas como las zonas de inestabilidad activa y potencial, las manchas de
inundación y de flujos de lodo por erupción volcánica. Las zonas de caída de piroclástos a
causa de erupciones. Desde 1989 la Ley 9 de ese año señala la necesidad de reubicar asen-
tamientos de zonas de alto riesgo –con fines de prevención de desastres– por parte de las

9
Cardona Arboleda, O. 2013. Piloto de asistencia técnica para incorporar la gestión integral de riesgos hidroclimáticos
en el ordenamiento territorial municipal: Incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial instructivo para el nivel
municipal. Plan Regional Integral de Cambio Climático Región Capital. Bogotá-Cundinamarca - Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, Colombia, 2013, pág.8 9
 autoridades municipales y en 1997 se expidió la Ley 388 de Desarrollo Territorial y se exige
la incorporación de las amenazas naturales y riesgos en el ordenamiento territorial:
Planes de Ordenamiento Territorial, POT, Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT, y
Planes Básicos, PBOT, según el tamaño y número de habitantes de los municipios. En
2013 se previó la realización de la primera actualización de estos instrumentos de planifi-
cación urbana después de 12 años de los primeros planes que sufrieron revisiones y en
parte se debió a la necesidad de incluir las amenazas y riesgos en aquellos municipios
donde no se hizo debidamente desde el inicio”.10

La descentralización y varios asuntos conexos sobre planificación territorial, cobrarían vigen-

cia en el marco de la nueva Constitución Política de 1991, al incorporarse criterios como la
participación11, la perspectiva humanista12, el principio de equidad y el de eficiencia; pero
también decisiones asociadas con gestión de riesgos, tales como la incorporación de la
dimensión ambiental dentro de las políticas públicas territoriales y el establecimiento de
estados de excepción por emergencia económica, ecológica y social. También se plantearon
principios como la función social y ecológica de la propiedad, el derecho a un ambiente sano,
el enfoque de desarrollo sostenible y la obligatoriedad de formular políticas ambientales en
los planes de desarrollo. Los municipios colombianos se convirtieron en el pivote de la
descentralización y terminaron siendo los responsables de la organización del desarrollo de
su territorio y de la implementación de políticas de prevención de desastres. Se promovieron
procesos asociativos entre los entes territoriales para la prestación de servicios, el desarrollo
armónico de regiones, la conformación de áreas metropolitanas, la constitución de entida-
des territoriales indígenas, la titulación colectiva de tierras para comunidades afrocolombia-
nas, y la creación de Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros.

Con la nueva Constitución Política, los planes de desarrollo empiezan entonces a constituirse
en instrumentos fundamentales para el logro de fines de política pública, incluyendo decisio-
nes sobre gestión de riesgos y gestión ambiental. La ley 152 de 1994 –Ley Orgánica del Plan
de Desarrollo -, daría las pautas y reglamentos para estos Planes Nacionales de Desarrollo y
generaría un nuevo instrumento de planeación territorial: el Plan de Desarrollo Municipal,
que basado en el programa de gobierno de cada alcalde, se debería adoptar con el fin de
establecer acciones municipales durante cada mandato. Ambos instrumentos deberían, de
ahí en adelante, elaborarse con una parte general de carácter estratégico y con un plan de
inversiones de carácter operativo, en los cuales sería necesario incorporar elementos
ambientales y de prevención y atención de desastres.

10
Ibídem, pág. 6
11
Artículos 1, 2, 3, 41, 95 y 103 de la C.P de Colombia.
12
Título II, Art. 86 y 93 de la C.P de Colombia entre otros 10
Al Plan de Desarrollo municipal se sumó otro instrumento: el Plan de Ordenamiento Territo-
rial, establecido desde el artículo 41 de la Ley 152 de 1994 y desarrollado por la Ley 388 de
1997, como figura de planificación municipal de carácter físico-espacial para zonas urbanas,
rurales y de expansión de cada una de estas entidades territoriales. Desde aquí se creó un
nuevo esquema de planeación en el cual el ordenamiento territorial se empezó a relacionar
con las demás prácticas de planeación para programar con eficiencia proyectos y programas,
y establecer regulaciones necesarias para implementar modelos de ocupación territorial
durante 12 años. A partir de ese momento, los estudios sobre áreas sujetas a amenazas y
riesgos se consideraron necesarios para la definición de modelos de ocupación, zonas no
urbanizables con riesgos para la localización de asentamientos humanos, precisión de suelos
urbanos y rurales y elaboración de cartografía y planos asociados13. De igual forma, con los
planes de ordenamiento territorial se avanzó en varias ciudades del país con asuntos de
planificación territorial conexos a la gestión de riesgos: legalización de barrios, licencias de
construcción, reglamentación de planes parciales, procesos de reubicación y reasentamien-
to y emisión de conceptos de riesgo a nivel predial, zonal o local.

Posteriormente, en el año 2011 se promulga la Ley 1454, mediante la cual se establecen

varios asuntos que estaban pendientes de la legislación orgánica de ordenamiento territo-
rial, dentro de los que destacan principios, competencias para la nación, departamentos y
municipios, al igual que el desarrollo de instrumentos de asociatividad entre entidades terri-
toriales como las regiones de planeación, las provincias, los contratos plan, entre otras figu-
ras.

En ese recorrido, se llega a la Ley 1523 del año 2012, con la cual se estableció el Sistema
Nacional de Gestión de riesgos de desastres. Los artículos 8 y subsiguientes de esta ley, defi-
nen los integrantes e instancias del sistema de gestión de riesgos de desastres, ya explicados
en la unidad 1 de este curso. Así las cosas, con la Ley 1523 de 2012 se avanza en una mirada
más orientada hacia la reducción de riesgo, y por ello a la prevención y a la planeación, plan-
teándose la existencia de los 3 procesos que orientan el funcionamiento del Sistema Nacio-
nal de Gestión de riesgos: Conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desas-
tres.

13
A pesar de que la Ley 388 de 1997 ya tiene casi 20 años, y que muchos elementos asociados a identificación de zonas
expuestas a amenazas y riesgos se prevén desde allí, los asuntos técnicos sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos
no han sido muy claros por parte de municipios, alcaldes, tomadores de decisiones y secretarías de planeación. Desde
el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2014 y el reciente Decreto 1807 de 2014 es que se empieza a reglamentar y poner
obligaciones más detalladas a municipios para la preparación de estudios técnicos que desarrollen la delimitación de
zonas de amenaza y riesgo en escalas adecuadas. 11
 Los instrumentos de planeación hoy en Colombia: Armonización,
articulación y coordinación desde la perspectiva de la gestión del riesgo

El capítulo III de la Ley 1523 de 2012 aborda el tema de instrumentos de planeación, centran-
do gran parte de su desarrollo en aquellos propios del sistema de gestión de riesgos de desas-
tres, tales como el plan nacional de gestión de riesgos, los planes territoriales de gestión de
riesgos, las estrategias nacional, departamental y municipal para respuesta a emergencias y
la incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. Los artículos 39 y 40 de esta
ley plantean la integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarro-
llo, señalando que:

Artículo 39. INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN

TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO. Los planes de ordenamiento territorial, de manejo
de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de
gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y
socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y
la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas
condiciones de riesgo.
Parágrafo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la
fecha en que se sancione la presente ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordena-
miento territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no
haya incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo.

Artículo 40. INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN.

Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, poste-
rior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo
seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y
proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente
ley. En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o
normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamien-
tos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amena-
za derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales,
incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso
asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de
reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instru-
mentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para
reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.

Y a su vez, el Plan Nacional de Gestión de Riesgos “Una estrategia de desarrollo 2015 -2025”,
plantea reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial,
sectorial y ambiental sostenible, como uno de sus objetivos específicos, planteando desde
allí elementos importantes desde la planificación urbana y territorial14.
14
Aquí debe haber un vínculo al Plan nacional de Gestión de Riesgos y al anexo 1, para el lector que quiera profundizar
http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Plan-Nacional-Gestion-Riesgo-de-Desastres.aspx El mencionado anexo
1 de este documento aborda 4 factores que marcan la tendencia de crecimiento del riesgo en Colombia, muy asociados
con problemáticas de planificación y coordinación de acciones a nivel territorial, y son los que se ven en el cuadro
siguiente 12
 Los vacíos en el tema de gestión del riesgo de desastres en las políticas y planes sectoriales
amenazan la sostenibilidad de las inversiones tanto de sectores productivos como de servi-
cios, contribuyendo así, al aumento de la exposición y la vulnerabilidad

Los avances conceptuales
sobre la relación entre gestión
del riesgo y desarrollo, no han
podido ser llevados a nivel de
políticas de Estado, ni han
sido incorporados como parte
integral de gestión pública,
contribuyendo
El riesgo se está acumulando
permanentemente en las ciu-
dades y en las áreas rurales,
debido a la falta de aplicación
y control de las políticas e
instrumentos de ordenamien-
to territorial municipal y la
insuficiencia en el manejo de
cuencas hidrográficas así al
crecimiento del riesgo
Los vacíos en el tema de
gestión del riesgo de desas-
tres en las políticas y planes
sectoriales amenazan la
sostenibilidad de las inversio-
nes tanto de sectores produc-
tivos como de servicios,
contribuyendo así, al aumen-
to de la exposición y la
vulnerabilidad
La ausencia de una política
clara y los antecedentes en los
cuales generalmente la res-
ponsabilidad ha sido asumida
por el Estado, desincentivan a
los ciudadanos y al sector
privado a posesionarse de su
rol en cuanto en cuanto a la
reducción y el manejo del
riesgo y generan grandes
costos fiscales

Tomado de Anexo 1, UNGRD 2016. Fuente Banco Mundial

Como ya se señaló atrás, el cambio de modelo con la Constitución Política de 1991, en medio
del avance de la globalización económica, el fortalecimiento del proceso de descentraliza-
ción y la incorporación del concepto de desarrollo sostenible, continuó reformas dentro de la
estructura de planificación y la aparición de varios instrumentos en escalas territoriales. En
ese sentido, Colombia cuenta con al menos 5 sistemas para la coordinación con sus respecti-
vos instrumentos de planificación territorial que corresponden a:

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

SISTEMAS
ASOCIADOS CON GESTIÓN DE RIESGO

• Planes de gestión ambiental regional (PGAR) y Planes de acción cuatrienales

Sistema Nacional Ambiental de las CAR
(Ley 99 de 1993) • Planes de Manejo
• Planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (POMCA)

Sistema Nacional de Planeación

• Planes departamentales y municipales de desarrollo
(Ley 152 de 1994)

Sistema Nacional de Ordena- • Determinantes Ambientales de OT

miento Territorial (Ley 388 de • POT/Directrices de ordenamiento departamental
1997 y Ley 1454 de 2011) • Planes de ordenamiento territorial (POT/PBOT/EOT)

Sistema Nacional de Cambio

climático (Decreto 298 de 2016) • Planes de Acción y planes de adaptación

Sistema Nacional de Gestión del

Riesgo de Desastres (Ley 1523 • Planes departamentales y municipales gestión de riesgo
de 2012)

13
Sobre el último de los sistemas enunciados (el de Gestión del Riesgo de Desastres), desde
el artículo 37 de la ley 1523, se señala que

“(…) las autoridades departamentales, distritales y municipales formularán y concertarán

con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desas-
tres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en
armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales. El plan
y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el
gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores
a la fecha en que se sancione la presente ley.

Parágrafo 1°. Los planes de gestión del riesgo y estrategias de respuesta departamenta-
les, distritales y municipales, deberán considerar las acciones específicas para garantizar
el logro de los objetivos de la gestión del riesgo de desastres. En los casos en que la unidad
territorial cuente con planes similares, estos deberán ser revisados y actualizados en cum-
plimiento de la presente ley.

Parágrafo 2°. Los programas y proyectos de estos planes se integrarán en los planes de
ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo departamental, distrital o
municipal y demás herramientas de planificación del desarrollo, según sea el caso (…)

El anterior panorama indica que la planeación, ejecución, control y evaluación de los com-
promisos y acciones sobre reducción, conocimiento y manejo del riesgo requiere del enten-
dimiento sobre el funcionamiento de sistemas de planeación y coordinación de acciones
entre niveles territoriales y nacionales, y no únicamente los instrumentos del sistema de
gestión de riesgos de desastre definidos en la ley 1523 de 2012.

3.1. El sistema nacional ambiental: Entre políticas ambientales, planes de manejo y planes
de ordenamiento de cuencas hidrográficas

Integrado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sus entidades adscritas y

vinculadas, sus unidades administrativas especiales; las Corporaciones autónomas regiona-
les, las autoridades ambientales urbanas, los departamentos y los municipios, la Ley 99 de
1993 establece su organización.

El Sistema Nacional Ambiental (SINA), se ha asumido desde sus orígenes como uno de los
esquemas institucionales ambientales más antiguos y organizados de América Latina, desde
el cual se han abordado políticas públicas y reestructuraciones con el fin de incorporar las
discusiones del riesgo dadas en ámbitos regionales e internacionales. Además de crearlo, la

14
Ley 99 de 1993 perfeccionó varios instrumentos de gestión ambiental, transformando
además las competencias de las corporaciones autónomas regionales hacia temas exclusiva-
mente ambientales.

No obstante, la existencia de varias políticas ambientales que incorporan elementos de

gestión del riesgo, los instrumentos que se listan a continuación, corresponden a aquellos en
los cuales existe mayor relación con variables de gestión de riesgos:

• Planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas (POMCA)

• Planes Ambientales Locales

Respecto a los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCA, estos

corresponden al

“instrumento a través del cual se realiza la planeación del uso coordinado del suelo, de las
aguas, de la flora y la fauna y el manejo de la cuenca entendido como la ejecución de
obras y tratamientos, en la perspectiva de mantener el equilibrio entre el aprovechamien-
to social y económico recursos y la conservación la estructura físico-biótica de la cuenca y
particularmente del recurso hídrico”.

El componente de gestión del riesgo en el POMCA según MADS (2014) se orienta a:

• Identificar las posibilidades de afectación en la cuenca de las condiciones físicas, bióticas

y socio-económicas, de la infraestructura vital y los asentamientos humanos, por la
ocurrencia de eventos amenazantes, incluyendo condiciones de variabilidad climática por
eventos hidrometeorológicos extremos.
• Procurar la localización de las actividades socio-económicas en la cuenca de forma
segura bajo los fundamentos de sostenibilidad ambiental y adaptabilidad a la variabili-
dad climática.
• Determinar la tendencia de las condiciones de amenaza, de la vulnerabilidad de elemen-
tos expuestos y de los escenarios de riesgo identificados en la cuenca hidrográfica, y
proponer y concertar acciones para la reducción del riesgo que estén en consonancia y
favorezcan el desarrollo económico, ambiental y social proyectado.
• Señalar los condicionamientos de uso y ocupación del suelo, identificar y priorizar
programas para el conocimiento y la reducción de los riesgos existentes para evitar la
configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Las fases definidas en la normatividad para la formulación del POMCA son 6, y en ellas la
inclusión de componentes riesgos hace parte de consideraciones a tener en cuenta

15
 FASES OBJETIVOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PAZ

IDENTIFICACIÓN DE ACTORES ESTRATEGIA DE

FASES SOCIALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
APRESTAMIENTO
REVISIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN
ANÁLISIS SITUACIONAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
1. Aprestamiento
2. Diagnóstico
3. Prospectiva y zonificación DIAGNÓSTICO
IDENTIFICAR Y EVALUAR AMENAZAS, ANALIZAR,
VULNERABILIDADES Y ESCENARIOS DE RIESGOS
ambiental
4. Formulación
5. Ejecución
PROSPECTIVA Y
6. Seguimiento y evaluación ZONIFICACIÓN INCORPORAR ZONAS DE AMENAZA ALTA COMO
CONDICIONANTE DE USO
AMBIENTAL

FORMULACIÓN DEFINIR LA ESTRATEGIA, PROGRAMAS Y PROYECTOS

Tomado de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2005. Incorporación de la prevención y la reducción de riesgos
en los procesos de ordenamiento territorial, Serie Ambiente y Ordenamiento Territorial, Dirección de Desarrollo Territorial.

Por su parte, y de acuerdo con el artículo 47 del decreto 2372 de 2010, cada una de las áreas
protegidas que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) contará con un
Plan de manejo que será el principal instrumento de planificación que orienta su gestión de
conservación para un periodo de cinco (5) años de manera que se evidencien resultados
frente al logro de los objetivos de conservación que motivaron su designación y su contribu-
ción al desarrollo del SINAP. Dichos planes deben tener como mínimo los siguientes compo-
nentes, los cuales a su vez se constituyen en fases de su elaboración y contemplan considera-
ciones sobre gestión de riesgos15:

1. Componente diagnóstico: Ilustra la información básica del área, su contexto

regional, y analiza espacial y temporalmente los objetivos de conservación, preci-
sando la condición actual del área y su problemática.
2. Componente de ordenamiento: Contempla la información que regula el manejo
del área, aquí se define la zonificación y las reglas para el uso de los recursos y el
desarrollo de actividades.
3. Componente estratégico: Formula las estrategias, procedimientos y activida-
des más adecuadas con las que se busca lograr los objetivos de conservación.

15
Para profundizar, puede seguir el siguiente enlace
http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/pdf/GestiondelRiesgodeDesastresenlosPlanesdeManejo.pdf 16
 3.2. El sistema de planeación del desarrollo

La Ley Orgánica de Planeación (ley 152 de 1994), establece las autoridades e instancias de
planeación que se dan en Colombia en los tres niveles territoriales, cuya responsabilidad es la
formulación, discusión y aprobación de los planes de desarrollo: nacionales, departamenta-
les y municipales. La elaboración y trámite de aprobación de los planes de desarrollo nacio-
nales, departamentales y municipales está reglamentada por dicha ley, y se pueden estable-
cer tres momentos particulares dentro de todo el proceso, los cuales hacen referencia a:

1. Formulación
2. Discusión con instancias de planeación participativa
3. Aprobación y adopción

El tema de gestión de riesgos en los planes nacionales de desarrollo se ha venido consolidan-

do desde la Ley 152 de 199416. Por su parte, no existen aún balances sobre resultados de
planes municipales de desarrollo, aunque ciudades como Medellín, Bogotá y Manizales,
entre otras, han sido constantes en el tratamiento de estos temas en sus respectivos planes
de desarrollo.

3.3. El sistema de ordenamiento territorial

Integrado por el Departamento Nacional de Planeación, los Ministerios de Interior, Ambiente

y Desarrollo Sostenible y Vivienda Ciudad y Territorio; departamentos, áreas metropolitanas,

16
Los planes nacionales de desarrollo de la década de los 90 enfatizaron más en asuntos como la resolución del conflicto
socio-políticos para el logro del desarrollo económico, reformas estructurales e institucionales para la promoción de la
apertura económica, desarrollo de programas como la Red de Solidaridad Social, el Sistema Nacional de Beneficiarios
(SISBÉN), las intervenciones en zonas de conflicto relacionadas con el fortalecimiento de la seguridad y la convivencia,
la atención prioritaria a regiones de interés particular, como la región Caribe y el Eje Cafetero. Tan solo hasta el plan de
desarrollo “Cambio para construir la paz 1998 -2002”, es que se empiezan a plantear elementos importantes respecto a
la visión integral de ecosistemas desde las ecorregiones estratégicas, y se dan las bases para producir la Primera
Comunicación Nacional sobre el cambio climático.

Los planes de desarrollo de la primera década del siglo XXI, correspondientes a los dos periodos del gobierno de Álvaro
Uribe Vélez, aunque abordaron elementos importantes sobre sobre el cambio climático, como las bases para la segunda
comunicación del clima y el desarrollo de proyectos de captura de GEI, el énfasis central de sus respectivos planes fue
consolidar la política de seguridad democrática, y la focalización de inversión en regiones en conflicto, con prioridades en
proyectos productivos forestales, impulso a los sectores de comunicaciones, transporte, minas y energía, y fomento a
competitividad sostenible de algunos sectores.

En los dos últimos planes de desarrollo, correspondientes a dos periodos del presidente Juan Manuel Santos, se ha
avanzado en la consolidación institucional y el desarrollo de políticas y estrategias nacionales para la gestión del riesgo
y el cambio climático. La ola invernal derivada del Fenómeno de la Niña entre el año 2010 y 2011 sirvió de ventana de
oportunidad para que la agenda de política pública nacional empezara a preocuparse por las amenazas hidrometeoroló-
gicas y los múltiples riesgos y efectos de la variabilidad del cambio climático, mostrándose así que el concepto de
prevención y atención de emergencias debía fortalecerse con aquellos vinculados a la gestión de riesgos y la adaptación
al cambio climático. Derivado de lo anterior, el plan “Hacia la prosperidad democrática 2010 - 2014", avanzó de forma
importante en la transformación de un sistema nacional de prevención y atención de emergencia, hacia un sistema de
gestión de riesgos de desastres (Ley 1523 de 2012), definiendo además la Estrategia Nacional baja en Carbono a través
del Documento CONPES 3700 de 2011” (CI-MADS, 2016) 17
municipios y distritos. Los instrumentos que se enlistan a continuación corresponden a aque-
llos en los cuales existe mayor relación con variables de gestión de riesgos:

• Directrices de ordenamiento departamental

• Planes municipales de ordenamiento territorial

De acuerdo con el artículo 10 de la ley 388 de 1997, aquellas normas de superior jerarquía que
los municipios deben considerar en la elaboración y adopción de sus POT, se consideran
como determinantes de ordenamiento territorial. Los tipos de determinantes están dados
desde este mismo artículo y se clasifican en:

• Conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la

prevención de amenazas y riesgos naturales
• Conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como
patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos
• El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red
vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de
agua, saneamiento y suministro de energía (las directrices para sus áreas de
influencia)
• Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desa-
rrollo metropolitano

Al respecto de las primeras, consideradas como determinantes de carácter ambiental se

incluyen:

1. Directrices, normas y reglamentos expedidos por las entidades del SINA

• Las limitaciones derivadas de la reglamentación de usos del territorio
• Las regulaciones nacionales sobre uso y manejo del suelo y los recursos natura-
les (aspectos ambientales)
2. Regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras
3. Las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autori-
dad ambiental:
• La reserva, alindamiento, administración o sustracción de los DMI, las reservas
forestales y parques naturales de carácter regional
• Las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas
• Las directrices y normas para la conservación de las áreas de especial importan-
cia ecosistémica.

18
 4. Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento del sistema de
parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales.
5. Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos
naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamien-
tos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas
y riesgos naturales.

Sobre este último punto, la norma hace referencia al tema de amenazas y riesgos, sin identi-
ficar expresamente la autoridad competente, para establecer estas determinantes. No
obstante, a la luz de la Ley 99 de 1993 y de la Ley 1523 de 2012, se establecen funciones espe-
cíficas que las CAR deben desarrollar en el tema.

En este punto, vale la pena mencionar, que si bien la Ley indica que lo relativo a la incorpora-
ción efectiva del riesgo de desastre es “determinante ambiental”, la Unidad Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres- UNGRD- precisó mediante el concepto emitido a la Corpo-
ración Autónoma Regional de Nariño- CORPONARIÑO - que “(…) la gestión del riesgo es un
proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas,
estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes
para el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres con el propósito explícito de
contribuir a la seguridad, bienestar, calidad de vida de las personas y al desarrollo sosteni-
ble(…)”.

En ese sentido, “resulta ser una determinante tan amplia, técnica y omnicomprensiva…”,
que las competencias institucionales para su debida incorporación en los instrumentos de
planificación ambiental y territorial no radican en cabeza de una única instancia o entidad
sino de varias, de conformidad con sus facultades legales.

Así las cosas, corresponde en primera instancia a los municipios abordar desde su competen-
cia lo que establece el literal d, numeral 1, del artículo 10, de la ley 388 de 1997 con el apoyo
de las gobernaciones y de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a que hace referencia la Ley 1523
de 2012, con el fin de lograr el desarrollo de los objetivos comunes garantizando la armonía
en el ejercicio de las funciones otorgadas a cada instancia gubernamental, aunando esfuer-
zos que conlleven al logro de las metas comunes para el manejo integral de la gestión del
riesgo.

17
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre. Concepto 0188 del 27 de marzo de 2014 dirigido a la Corporación
Autónoma Regional de Nariño- CORPONARIÑO.
19
En ese sentido, “resulta ser una determinante tan amplia, técnica y omnicomprensiva…”,
que las competencias institucionales para su debida incorporación en los instrumentos de
planificación ambiental y territorial no radican en cabeza de una única instancia o entidad
sino de varias, de conformidad con sus facultades legales.

Así las cosas, corresponde en primera instancia a los municipios abordar desde su competen-
cia lo que establece el literal d, numeral 1, del artículo 10, de la ley 388 de 1997 con el apoyo
de las gobernaciones y de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a que hace referencia la Ley 1523
de 2012, con el fin de lograr el desarrollo de los objetivos comunes garantizando la armonía
en el ejercicio de las funciones otorgadas a cada instancia gubernamental, aunando esfuer-
zos que conlleven al logro de las metas comunes para el manejo integral de la gestión del
riesgo.

El artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, determina que las corporaciones autónomas regionales
deben apoyar, en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
definidos en el artículo 3 de la Ley 1523 de 2012, a las entidades territoriales en su jurisdicción
en los estudios sobre conocimiento y reducción del riesgo, teniendo en cuenta los estudios
que hayan elaborado para la formulación de sus instrumentos de planificación ambiental,
tales como los Planes de Manejo de las Cuencas Hidrográficas.

Así mismo, es importante resaltar que, en los términos del artículo 31 de la Ley 1523 de 2012,
el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales es complementario y subsidiario
respecto de la labor de las alcaldías y gobernaciones, y que en virtud de su naturaleza jurídi-
ca18 se circunscribe a la sostenibilidad ambiental del territorio. En ese sentido se resalta que
no se exime la responsabilidad primaria de los alcaldes y gobernadores en la implemen-
tación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Por su parte, a las Corporaciones Autónomas Regionales, como ejecutoras de políticas,

planes, programas y proyectos concernientes a la protección y conservación de ambiente y
los recursos naturales renovables, les corresponde, apoyar a las entidades territoriales de su
jurisdicción en todos los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo, ya
que sus estudios y decisiones deben ser integrados a los planes de ordenación de cuencas
(POMCAS), de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo, teniendo en
cuenta que sus competencias se extienden, incluso, al proceso de manejo de desastres,
como la recuperación ambiental de las zonas afectadas.

18
Ley 99 de 1993. “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes
corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfi-
ca, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” 20
En consecuencia, las determinantes ambientales son importantes en lógica de incidencia
sobre la gestión del riesgo desde un punto de vista omnicomprensivo y de responsabilidad de
distintas entidades, y no solo como asunto de autoridades ambientales. La incorporación de
figuras de ordenamiento ambiental, junto con las zonificaciones previstas para cada una
(conservación, restauración, usos sostenibles, etc.) son elementos centrales para la defini-
ción de modelos de ocupación territorial, restricciones en usos y definición de proyectos de
mitigación.

Respecto a las directrices departamentales de ordenamiento territorial, según la Comisión

Nacional de Ordenamiento Territorial (2013),

“se entienden como el desarrollo de los principales aspectos que son interés departamen-
tal y que deben ser marco de referencia para los procesos de ajustes de los POT de los
respectivos municipios para garantizar que los temas que trascienden el ámbito local, se
puedan desarrollar de manera coordinada con el gobierno departamental. Los departa-
mentos complementarán el desarrollo de las directrices con la definición de orientaciones
y recomendaciones que permitan la aplicación de las mismas en el conjunto del departa-
mento y en los municipios, de acuerdo con niveles de complejidad, articulación y armoni-
zación con los respectivos POT”.19

Por su parte,

“el Plan de Ordenamiento territorial departamental, articula las directrices de ordena-

miento territorial, a partir de un modelo de ocupación territorial acordado y de las respec-
tivas estrategias orientadas a la construcción de la visión y el correspondiente modelo de
ordenamiento, lo que posibilitará la acción supramunicipal y sectorial concertada para
gestionar aspectos básicos del desarrollo territorial departamental”.20

Finalmente, el proceso metodológico para la elaboración, formulación, revisión y ajuste de

planes municipales de ordenamiento territorial se encuentra estipulado en la Ley 388 de
1997, la Ley 507 de 1999 y los decretos nacionales 879 de 1998, 4002 de 2004 y 1077 de 2015.
Desde allí, se ha establecido en los últimos años la importancia de incorporación de la
gestión del riesgo como información estructurante en cada fase. Al respecto, el proceso de
formulación, adopción, revisión y ajuste de planes municipales de ordenamiento territorial
se puede ver en el decreto 1077 de 2015, desde el cual se establecen los siguientes momen-
tos, en los cuales se deben incorporar elementos de gestión de riesgos:

19
Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial –COT-. 2013. Lineamientos para el proceso de ordenamiento territorial
departamental. Contenidos básicos. Secretaría Técnica COT Nacional, Comité Especial Interinstitucional.
20
Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial –COT-. 2013. Lineamientos para el proceso de ordenamiento territorial
departamental. Contenidos básicos. Secretaría Técnica COT Nacional, Comité Especial Interinstitucional, pág. 20
21
1. Diagnóstico
2. Formulación
3. Concertación
4. Adopción – Aprobación
5. Implementación: Aplicación de instrumentos y mecanismos del POT
6. Seguimiento y evaluación

En años recientes se ha avanzado en la construcción de guías y materiales explicativos para

la incorporación de la gestión de riesgos en los POT21, lo mismo que en reglamentaciones
como el Decreto Ley 019 de 2012 y el Decreto 1807 de 2014, desde los cuales se aborda la
necesidad de contar con estudio técnicos y soportes para la revisión y ajuste de los POT con
elemento de gestión de riesgos, sobre movimientos en masa, inundaciones y avenidas
torrenciales principalmente.

3.4. El sistema de cambio climático

El documento CONPES 3700 y otros desarrollos legales y de política pública de los últimos
años, han avanzado en la articulación entre gestión del riesgo y gestión del cambio climáti-
co22. Con el artículo 1 del Decreto 298 de 2016 se establece el Sistema Nacional de Cambio
Climático –SISCLIMA-, y se define su objeto

Coordinar, articular, formular, hacer seguimiento y evaluar las políticas, normas, estrate-
gias, planes, programas, proyectos, acciones y medidas en materia de adaptación al
cambio climático y de mitigación de gases efecto invernadero, cuyo carácter intersectorial
y transversal implica la necesaria participación y corresponsabilidad de las entidades
públicas del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de las entida-
des privadas y entidades sin ánimo lucro.

Desde los mismos considerandos de este Decreto se plantea el propósito del sistema, el cual
apunta a que las entidades nacionales, las territoriales y los sectores incorporen en sus instru-
mentos de planificación medidas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero
y de adaptación a la variabilidad y al cambio climático.

21
Si desea profundizar, puede revisar la carpeta de recursos complementarios en el aula, donde podrá encontrar los
siguientes documentos:
MAVDT, 2005
MAVDT, 2006
Guía de la Dirección de Cambio Climático del MADS sobre consideraciones de Cambio Climático para el OT
22
Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastre 2015-2023; Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) del
año 2015 por parte de las Naciones Unidas; o la conferencia de las partes del Protocolo de Kioto (COP21) en diciembre
del 2015, incluyendo los acuerdos hechos por Colombia para impedir un aumento de temperatura. También existen
abundantes desarrollos legales e instrumentales en Colombia que justifican su creación, tales como: Ley 1523 del 2012,
la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, Plan Nacional de Adaptación y la Reducción de Emisiones de
gases de efecto invernadero causadas por la Deforestación y Degradación de los bosques. 22
El Documento de Política Nacional CONPES 3700 identifica varios impactos que el cambio
climático genera en el territorio, con el consecuente aumento del riesgo para la vida y los
recursos naturales, en el marco del concepto del desarrollo sostenible. Se señala desde allí
que en el país el cambio climático no se ha entendido como un tema de desarrollo económico
y social, y por ello no se ha integrado dicha problemática dentro de los procesos de planifica-
ción e inversión de los sectores productivos y los territorios. Desde este documento de políti-
ca pública se busca que el concepto de cambio climático se entienda como un tema propio de
los ámbitos de desarrollo económico y social, incluyendo por tanto en su análisis procesos de
planificación e inversión tanto de los territorios como de los sectores productivos, lo cual
implica estrategias de articulación, tanto a nivel sectorial, como en los ámbitos, nacional y
territorial, buscando una gestión eficaz y coordinada.

En síntesis, se puede afirmar que el CONPES 3700 plantea cuatro estrategias e instrumentos
básicos para entender las políticas nacionales de cambio climático para Colombia:

• Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono,

• Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación
• Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
• Estrategia de Protección Financiera ante Desastres.

Desde el documento CONPES 3700 se señala la necesidad de brindar espacios para que los
sectores y los territorios integren la problemática de cambio climático dentro de los procesos
de planificación, articulen todos los actores para hacer un uso adecuado de los recursos,
disminuyan la exposición y sensibilidad al riesgo, aumenten la capacidad de respuesta y
preparen al país para que se encamine hacia el desarrollo sostenible, generando competitivi-
dad y eficiencia (Conpes 3700 de 2011).

Por su parte, la Primera como la Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), pusieron en evidencia que
Colombia es un país altamente vulnerable a los efectos de la variabilidad del clima y del
cambio climático, lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del desarrollo y hace necesaria la
elaboración de una estrategia coordinada para la adaptación a los impactos que tendrán
estos fenómenos sobre la población, el medio ambiente y la economía del país.

La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) apunta a desligar el creci-

miento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del crecimiento económico
nacional, manteniendo el crecimiento proyectado del PIB. Para lograrlo, se busca identificar

23
y valorar acciones que eviten el crecimiento acelerado de las emisiones de GEI a medida que
los sectores crecen, desarrollar planes sectoriales de acción de mitigación de cambio climáti-
co (PAS) y crear o promover herramientas para la implementación de estos planes.

Finalmente, desde el MADS se viene trabajando en la formulación de los Planes territoriales

de adaptación, los cuales parten de un proceso de planificación, evaluación de impactos y
riesgo climático, cuantificación económica de los mismos, identificación y priorización de
medidas de adaptación. El MADS señala que

“los Planes de Adaptación son herramientas dinámicas, cuya construcción es continua y

flexible. Por lo tanto, no se deben diseñar con un principio y un final, sino como estrategias
para incorporar el cambio climático en las políticas, la planificación y en la ejecución de los
proyectos, así como para aprender de las lecciones y enseñanzas a lo largo del camino”.23

Un ejemplo importante de planes territoriales de adaptación en escala departamental se da

con el Plan Regional Integral de Cambio Climático para Bogotá Cundinamarca (PRICC).24

23
Departamento Nacional de Planeación – DNP – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS (2013). Hoja
de ruta para la elaboración de los planes de adaptación dentro del plan nacional de adaptación al cambio climático.
Bogotá D.C. octubre de 2013.
Para profundizar, siga el enlace http://www.cambioclimatico.gov.co/pricc
24
24
ALGUNAS CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES

1. Toda planeación es en esencia previsión y toda gestión de riesgos indica un proceso de

toma de decisiones y de planificación. Esto se materializa en distintos instrumentos de plani-
ficación nacional y territorial y en sistemas de coordinación como el Sistema Nacional
Ambiental y el Sistema de Gestión de Riesgos en Colombia. La articulación es la esencia de
una planificación orientada a la reducción del riesgo y debe darse no solo a través de la cohe-
rencia de los instrumentos sino a partir de la construcción de sinergias institucionales en los
espacios e instancias de coordinación y participación de los sistemas mencionados.

2. La reducción del riesgo implica intervenir los riesgos presentes y los riesgos futuros. En
consecuencia, toda intervención territorial que se plantee por parte de autoridades territo-
riales y ambientales debe considerar que sus decisiones y acciones para reducir el riesgo
presente pueden derivar en la producción de riesgos futuros si no se realizan de forma
adecuada e integral. Ello implica abordar un enfoque sistémico en cualquier tipo de interven-
ción territorial y de planificación, gestión, implementación seguimiento y evaluación del
riesgo.

3. La descentralización, el desarrollo sostenible y la planeación del desarrollo son elementos

comunes y marcos de soporte para entender el funcionamiento y operación de instrumentos
de planeación territorial en Colombia.

4. La gestión del riesgo, a pesar de ser considerada por la Ley 388 de 1997 como un determi-
nante con carácter ambiental para el ordenamiento territorial, no es responsabilidad exclusi-
va de las autoridades ambientales, sino que también implica, en el marco de los principios de
coordinación, subsidariedad, concurrencia y complementariedad, el concurso de las entida-
des territoriales, los sectores productivos y demás actores en territorio como responsables
de la gestión del riesgo de desastres; en armonía con lo establecido por la Ley 1523 de 2012.

5. Existen varios sistemas de coordinación e instrumentos de planeación territorial que es

necesario ver de forma integral, armónica y bajo principios de coordinación y complementa-
riedad, si lo que se busca es incidir en la adecuada incorporación de la gestión del riesgo en la
planificación territorial, tal y como lo propone la ley 1523 del año 2012.

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 REFERENTES BIBLIOGRÁFICOS

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