Anda di halaman 1dari 17

HUBUNGAN

3 KEUANGAN PUSAT
DAN DAERAH

” Fungsi stabilisasi pada umumnya dipegang oleh pemerintah pusat dan


bersifat nasional, hal ini disebabkan karena pemerintah daerah hanya
mempunyai sedikit bahkan tidak memiliki motivasi untuk
mengambil/melaksanakan kebijakan stabilisasi”

” Prinsip-prinsip yang digunakan sebagai dasar dalam pembagian pajak


berkaitan erat dengan tanggung jawab yang dipikul oleh pemerintah pusat
dan tingkatan pemerintahan di bawahnya dalam hal stabilitas makroekonomi,
distribusi pendapatan dan alokasi sumber daya”

Bab ini membahas hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat


dan Pemerintah Daerah. Setelah mempelajari bab ini diharapkan
Saudara mampu untuk menjelaskan hal-hal yang terkait dengan:
§ Fungsi pemerintahan beserta pembagian fungsi tersebut
pada masing-masing tingkatan pemerintahan
§ Pembagian pajak menurut tingkatan pemerintahan
§ Vertical Fiscal Imbalance dan Horizontal Fiscal Imbalance
§ Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah di Indonesia
62 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

Gambaran Umum

Kebanyakan negara di dunia ini mempunyai beberapa tingkatan pemerintahan.


Selain pemerintah pusat, sebagian besar negara mempunyai dua tingkat
pemerintahan daerah yaitu tingkat provinsi (region) dan tingkat kabupaten/kota
(local). Lebih jauh, pemerintah lokal terbagi lagi menjadi beberapa tingkatan yang
lebih rendah seperti kecamatan dan desa/kelurahan. Di beberapa negara, tingkatan
pemerintahan yang lebih rendah biasanya memegang fungsi fiskal yang penting baik
dari sisi pengeluaran (expenditure) maupun dari sisi pendapatan (revenue) (Boadway
et al., 2000). Dalam sistem federal, bentuk hubungan fiskal antara pemerintah pusat
dan tingkatan pemerintahan yang lebih rendah dapat menentukan proses dan cara
bagaimana perpajakan itu dialokasikan dan dibagi diantara berbagai tingkatan
pemerintahan. Hubungan fiskal ini juga menentukan bagaimana dana akan ditransfer
dari satu tingkatan pemerintah ke tingkatan pemerintah lainnya. Oleh karena itu,
hubungan antartingkat pemerintahan (intergovernmental relations) baik vertikal (antar
tingkatan yang berbeda) maupun horizontal (antar tingkatan yang sama) sangat
penting dan diperlukan guna mendukung pengembangan dan pengoperasian sektor
publik secara efektif dan efisien.

Cara untuk mengorganisasikan/mengelola sistem hubungan keuangan antara


pemerintahan pusat dan daerah berbeda-beda dari satu negara ke negara lain.
Perbedaan ini sebagian disebabkan karena perjalanan sejarah dan karakteristik
geografi dari masing-masing negara, derajat heterogenitas populasi, tingkat
intervensi pemerintah dalam ekonomi. Dengan adanya perbedaan ini, maka dalam
praktiknya struktur dan fungsi hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah juga
akan berbeda antara satu negara dengan negara lain (Bird, 1990). Meskipun
perbedaan ini mempersulit pengambilan kesimpulan, namun praktik dan pengalaman
yang berlaku di beberapa negara dapat digunakan sebagai referensi.

Siapa Melakukan Apa?


Masalah pokok dalam hubungan keuangan pusat dan daerah adalah pembagian
fungsi dan keuangan kepada masing-masing tingkatan pemerintahan. Hal ini dapat
juga diartikan sebagai alokasi kekuasaan/otoritas dan tanggung jawab keputusan
sektor publik antarpusat kekuasaan yang berbeda-beda. Menurut teori fiscal
federalism, secara umum sektor publik (pemerintah) mempunyai tiga fungsi utama:
stabilitas makroekonomi, distribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya. Teori ini
menekankan bahwa dua fungsi pertama (stabilitas makroekonomi dan distribusi
pendapatan) sebaiknya diserahkan kepada pemerintah pusat, sementara fungsi yang
ketiga (alokasi sumber daya) sebaiknya diserahkan kepada pemerintah daerah.
Berikut ini dibahas secara singkat argumentasi di balik pemikiran tersebut.

Stabilitas Makroekonomi. Dua instrumen utama dalam kebijakan makroekonomi


adalah kebijakan moneter dana kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal, seperti
pengendalian jumlah dan struktur pajak dan belanja serta pengelolaan defisit dan
surplus anggaran, merupakan instrumen yang sangat kuat untuk menstabilkan
ekonomi. Fungsi stabilisasi pada umumnya dipegang oleh pemerintah pusat dan
bersifat nasional, hal ini disebabkan karena pemerintah daerah hanya mempunyai
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 63

sedikit bahkan tidak memiliki motivasi untuk mengambil/melaksanakan kebijakan


stabilisasi. Selain itu, pemerintah daerah sering mengalami kekurangan bahkan tidak
memiliki instrumen makroekonomi yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan
tersebut.

Karena pemerintah daerah (regional/provinsi dan lokal/kabupaten/kota) masih


sangat tergantung kepada pemerintah pusat dalam hal keuangan, maka akan lebih
baik untuk berfikir bahwa pemerintah daerah merupakan bagian dari pemerintah
pusat daripada sebagai pemerintahan yang berdiri sendiri. Namun, di beberapa
negara federal, di mana pembagian pendapatan nasional tersebar ke seluruh
tingkatan pemerintahan yang lebih rendah, keberadaan beberapa tingkatan
pemerintahan justru dapat menambah kesulitan dalam manajemen makroekonomi.
Oleh karena itu Prud’homme (1995) menyatakan bahwa sistem desentralisasi fiskal
membuat kebijakan makroekonomi semakin sulit untuk diimplementasikan.

Kondisi Argentina selama tahun 1980-an menggambarkan keadaan yang biasa


disebut sebagai kondisi fiskal pemerintah daerah yang buruk (fiscal perversity of sub
national government). Dalam tahun 1986 pengeluaran pemerintah provinsi naik
dengan tajam mencapai lebih dari 11,2 % dari pendapatan nasional bruto (GDP),
sementara pendapatan pemerintah provinsi turun drastis menjadi 5 % dari GDP.
Defisit sebesar 6,2% ditutup dengan transfer dari pemerintah pusat dan dengan
pinjaman di mana kedua-duanya adalah inflationary. Lebih lanjut, karena subsidi tidak
didanai oleh pendapatan pemerintah pusat, praktik seperti ini memicu pemerintah
menderita defisit yang sangat besar. Kondisi ini, ditambah dengan besarnya pinjaman
pemerintah provinsi kepada bank sentral atau bank lain yang berada di bawah
pengawasan pemerintah provinsi, menyebabkan timbulnya defisit sektor publik yang
tidak sustainabel (unsustainable public sector fiscal deficit), yang pada akhirnya
menghambat usaha pemerintah untuk mencapai stabilitas harga dan untuk
mendorong pembangunan ekonomi yang berkelanjutan.

Sebaliknya, hasil studi dari beberapa negara, termasuk Amerika Serikat dan
Eropa Barat, menyimpulkan bahwa desentralisasi fiskal tidak mengganggu stabilitas
(World Bank, 2000). Temuan dari Kanada bahkan mengindikasikan bahwa
pertumbuhan anggaran pemerintah daerah ternyata berakibat pada stabilitas
ekonomi yang makin baik. Hasil tersebut didasarkan pada observasi di mana
(tanggung jawab) pengeluaran utama (major expenditure), yang biasanya diserahkan
kepada pemerintah daerah seperti pembiayaan publik untuk kesehatan dan
pendidikan, berfungsi sebagai penstabil otomatis (otomatic stabilisers) karena
pengeluaran/pembiayaan tersebut adalah rutin dan tidak fleksibel. Meningkatnya
kepercayaan dan ketergantungan kepada pajak langsung, seperti pajak penghasilan
dalam pembiayaan pemerintah daerah, di beberapa negara juga ditemukan memiliki
efek stabilitas.

Distribusi Pendapatan. Dalam beberapa literatur mengenai pembagian


keuangan/pembiayaan publik (share of public finance) dijelaskan bahwa redistribusi
pendapatan menjadi perhatian dan tangung jawab pemerintah pusat. Beberapa ahli
bahkan mengatakan bahwa usaha pemerintah daerah untuk
menyamakan/menyeimbangkan perbedaan pendapatan merupakan suatu tindakan
64 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

yang tidak rasional/fair. Lebih lanjut dikatakan, distribusi pendapatan yang


terdesentralisasi akan mengakibatkan kerugian pada daerah itu sendiri. Sebagai
contoh, apabila suatu daerah mengadopsi kebijakan untuk redistribusi pendapatan
dengan mengenakan pajak yang tinggi kepada penduduk/pihak yang kaya dan
memberikan manfaat yang tinggi pula kepada pihak yang miskin, maka orang yang
kaya justru akan lari dan meninggalkan daerah tersebut, sementara orang yang
miskin akan berbondong-bondong masuk ke daerah tersebut.

Namun demikian, dalam praktiknya, kebijakan redistribusi pendapatan sering


dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Di beberapa negara, banyak kebijakan yang
berkaitan dengan pengaturan redistribusi dialokasikan kepada otoritas lokal seperti,
pengelolaan/pengendalian atas penggunaan dan sewa tanah. Perawatan kesehatan
masyarakat, pendidikan dasar, perumahan dan transportasi publik yang diserahkan
kepada pemerintah lokal juga mengandung fungsi redistribusi. Di negara-negara
miskin, seluruh pelayanan tersebut merupakan satu-satunya instrumen yang dapat
digunakan oleh pemerintah pusat untuk memberikan transfer (in kind) kepada
keluarga miskin. Besar dan luasnya ukuran pemerintah lokal di negara-negara
Skandinavia juga mengisyaratkan besarnya tanggung jawab pemerintah lokal untuk
melaksanakan fungsi distribusi pendapatan. Denmark misalnya, pengeluaran untuk
pemerintah lokal mencapai lebih dari separuh total pengeluaran pemerintah dan
sekitar sepertiga dari total produksi nasional bruto (GNP). Dari total pengeluaran
pemerintah lokal tersebut, lebih dari setengahnya digunakan untuk keamanan dan
kesejahteraan sosial.

Alokasi Sumber Daya. Dalam sistem keuangan federal, pemerintah lokal memiliki
peranan yang penting dalam mengalokasikan sumber daya. Alasan klasik yang
sering digunakan dalam teori keuangan federal adalah bahwa dalam masyarakat
yang demokratis, desentralisasi fiskal akan memberikan dampak yang baik dan
menguntungkan karena memungkinkan adanya kesesuaian antara penawaran dan
permintaan terhadap barang dan jasa publik. Karena dekatnya dengan masyarakat,
pemerintah lokal akan lebih mudah untuk mengidentifikasi kebutuhan masyarakat,
sehingga dapat menyediakan barang dan jasa publik yang benar-benar diperlukan.
Para peneliti juga sepakat bahwa desentralisasi fiskal dapat menciptakan terjadinya
kompetisi yang sehat antar pemerintah daerah.

Namun, alasan teoritis tersebut dalam kenyataannya menghadapi berbagai


macam hambatan politis. Prud’home (1995) misalnya, mempertanyakan sekaligus
meragukan relevansi dari asumsi-asumsi yang digunakan dalam model keuangan
federal untuk negara-negara berkembang. Dia memberikan tiga alasan utama yang
mendukung kritiknya atas asumsi-asumsi tersebut. Pertama, dalam kebanyakan
negara berkembang masalah yang muncul bukanlah perbedaan rasa dan preferensi
masyarakat di masing-masing daerah, tetapi bagaimana dapat memenuhi kebutuhan
dasar. Kedua, model keuangan federal menganggap bahwa para pembayar pajak
(penduduk) di setiap daerah akan selalu memaksimumkan preferensi mereka dengan
berpindah-pindah dari satu daerah ke daerah lain. Namun di negara sedang
berkembang, di mana pasar faktor produksi tidak dapat berfungsi dengan baik dan
demokrasi merupakan sesuatu yang masih relatif langka, sangat tidak realistis untuk
mengasumsikan bahwa penduduk dapat dengan mudah berpindah dari satu daerah
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 65

ke daerah lain atau membuat pendapat mereka dapat didengar oleh para penguasa
melalui proses politik. Oleh karena itu, barang dan jasa publik yang disediakan oleh
pemerintah kadang-kadang tidak dapat memenuhi preferensi mereka. Ketiga,
sekalipun para wakil rakyat dan pemerintah ingin memenuhi janji mereka kepada
para pemilihnya, tetapi mereka tidak dapat memenuhinya karena adanya
ketidaksesuaian antara sumber daya yang tersedia dengan pengeluaran yang
dijanjikan.

Oleh karena itu, para wakil rakyat biasanya tidak mempunyai insentif untuk
berpegang teguh dan selalu menjaga janji mereka. Sungguhpun mereka memiliki
sumberdaya yang cukup, namun kadang-kadang para wakil rayat tidak memiliki
kekuasaan untuk mendesak pemerintah daerah untuk bekerja sama memenuhi
kebutuhan rakyat. Pemerintah daerah di negara sedang berkembang sering tidak
responsif, tidak memiliki motivasi dan kadang-kadang tidak memiliki kompetensi,
sehingga tidak menutup kemungkinan bahwa mereka hanya akan mementingkan dan
mendahulukan agenda mereka sendiri daripada agenda dari atasannya. Alasan ini
didasarkan pada hasil observasi bahwa di negara-negara sedang berkembang orang-
orang yang memiliki kompentensi tinggi sangat tertarik untuk mengisi birokrasi
pemerintah pusat. Hal ini disebabkan karena pemerintah pusat dapat memberikan
gaji yang lebih bagus, menjanjikan jenjang karier yang lebih baik, dan lebih
memberikan kesempatan kepada para karyawan untuk dipromosikan. Kerena setiap
orang tertarik untuk bekerja di kantor pusat, maka birokrasi di pemerintah daerah
sebagian besar diisi oleh orang-orang yang memiliki kompetensi rendah.

Dari seluruh ilustrasi di atas terlihat dengan jelas bahwa pembagian fungsi antar
tingkatan pemerintahan ternyata sangat kompleks. Di beberapa negara, pembagian
tanggung jawab antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sudah mulai
terbuka. Namun, akuntabilitas tidak akan tercipta jika tidak ada transparansi dan
kerangka kerja aturan yang jelas. Sebagai contoh Negara Afrika Selatan pada tahun
1990-an. Pemerintah pusat dan pemerintah provinsi mempunyai tanggung jawab
bersama (joint responsibilities) untuk menyediakan pelayanan kesehatan dan
pendidikan, tetapi pembagian tanggung jawab untuk masing-masing tingkatan
pemerintahan tidak jelas (World Bank, 2000). Sebagai akibatnya, pemerintah provinsi
menerima transfer dari pemerintah pusat untuk menyediakan pelayanan tersebut,
tetapi mungkin akan menggunakannya untuk tujuan lain, karena mereka tahu bahwa
pemerintah pusat akan selalu menyediakan pelayanan yang dibutuhkan.

Siapa Membebankan Pajak Apa?

Untuk memenuhi kebutuhan pendapatan, pemerintah sangat tergantung pada


berbagai jenis pajak termasuk pajak langsung dan pajak tidak langsung, pajak umum
dan pajak khusus, serta pajak perorangan dan pajak badan. Dalam bagian ini akan
diulas berbagai jenis pajak yang sesuai untuk masing-masing tingkatan pemerintah.
Sebenarnya tidak ada pembagian pajak yang ideal antara pemerintah pusat dan
tingkatan pemerintah di bawahnya (regional dan lokal). Namun teori keuangan
federal telah berhasil membuat satu set aturan pembagian pajak. Prinsip-prinsip yang
digunakan sebagai dasar dalam pembagian ini berkaian erat dengan tanggung jawab
66 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

yang dipikul oleh pemerintah pusat dan tingkatan pemerintahan di bawahnya dalam
hal stabilitas makroekonomi, distribusi pendapatan dan alokasi sumber daya. Lebih
lanjut, di negara-negara yang sedang berkembang kemampuan pemerintah daerah
dalam mendesain pajak (seperti keputusan mengenai dasar pengenaan pajak dan
tarif pajak) juga harus diperhatikan.

Untuk tujuan stabilisasi dibutuhkan adanya pengendalian oleh pemerintah pusat


terhadap instrumen perpajakan yang mempengaruhi defisit anggaran pemerintah
pusat dan inflasi. Oleh karena itu, pajak yang berkaitan dengan transaksi
internasional (seperti bea masuk), pajak pendapatan, dan pajak yang berkaitan
dengan penjualan (seperti PPN) seharusnya dikelola oleh pemerintah pusat. Selain
itu, fungsi distribusi pendapatan yang dipegang oleh pemerintah pusat juga
merupakan alasan mengapa pajak penghasilan badan dan pajak kekayaan
sebaiknya diserahkan kepada pemerintah pusat. Jika terdapat perbedaan yang
mencolok dalam pendapatan dan kekayaan antardaerah, sebagaimana yang terjadi
di negara-negara sedang berkembang, penyerahan kekuasaan pengenaan pajak
pendapatan dan kekayaan kepada pemerintah daerah justru akan memperburuk
jurang perbedaan tersebut. Lagi pula, karena pemerintah pusat dapat meminjam
uang untuk menutup kerugian/defisit, maka pemerintah pusat dapat hidup dengan
sumber pendapatan yang tidak stabil. Sebaliknya, pemerintah daerah memerlukan
sumber pendapatan yang relatif stabil. Dengan mengikuti Musgrave (1983), secara
umum, prinsip-prinsip pembagian aturan perpajakan ini dapat dirinci ke dalam enam
kelompok:
a. Seluruh pajak yang berhubungan dengan stabilitas ekonomi sebaiknya dipegang
oleh pemerintah pusat
b. Pajak progresif yang berkaitan dengan redistribusi seharusnya diserahkan
kepada pemerintah pusat
c. Pajak perorangan dengan tarif progresif sebaiknya dikelola/dipungut oleh daerah
yang memang mampu mengimplementasikan pajak
d. Pemerintah daerah sebaiknya mengenakan pajak terhadap pendapatan yang
tingkat mobilitasnya rendah
e. Dasar pengenaan pajak yang terdistribusi secara tidak sama/merata antardaerah
sebaiknya dipusatkan
f. Pajak keuntungan (manfaat) dan beban pemakai mungkin dapat dipungut oleh
setiap level pemerintah

Keenam prinsip tersebut dapat menghasilkan pembagian pengenaan pajak


antara pemerintah pusat dan daerah sebagaimana terangkum dalam Tabel 3.1 pada
berikut.

Tabel 3.1
Pembagian Pajak: Siapa seharusnya memungut pajak apa?

Jenis Pajak Penentuan Administrasi Keterangan


Dasar Tarif dan
pajak pajak Pengumpula
n
Bea N N N Pajak perdagangan
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 67

internasional
Pendapatan badan N N N Faktor yang mobil
Pajak Penghasilan N N,P,L N Redistributif, mobilitas,
perorangan stabilisasi
Pajak kekayaan N N,P N Redistribusi
Gaji & upah N,P N,P N,P Program sosial
Pajak Pertambahan N N N Biaya administrasi, stabilisasi
Nilai (PPN)
Pajak sumber daya:
Pajak sewa (profit) N N N Terdistribusi secara tidak
merata
Royalty P,L P,L P,L Pajak manfaat
Beban konservasi P,L P,L P,L Perlindungan lingkungan
Alkohol, tembakau N,P N,P N,P Perawatan kesehatan
Judi, taruhan P,L P,L P,L Tanggung jawab provinsi dan
lokal
Lotere P,L P,L P,L Tanggung jawab provinsi dan
lokal
Karbon N N N Polusi global
Bahan bakar N,P,L N,P,L N,P,L Penggunaan jalan & jalan tol
Jalan Tol N,P,L N,P,L N,P,L Penggunaan jalan & jalan tol
Kendaraan bermotor:
Pendaftaran (STNK) P P P Sumber pendapatan provinsi
SIM P P P Sumber pendapatan provinsi
Pajak usaha P P P Pajak keuntungan/manfaat
Cukai P P P Pajak untuk barang yg tidak
mobil
Pajak properti P L L Pajak manfaat, tidak mobil
Pajak tanah P L L Pajak manfaat, tidak mobil
Beban pemakai (user N,P,L N,P,L N,P,L Biaya pelayanan
charges)

N = nasional (pusat); P = provinsi (regional); dan L = lokal


Sumber: Boadway et al. (2000)

Pembagian pajak menurut tabel di atas memang sangat berguna dan


menguntungkan, namun dalam praktiknya, banyak faktor-faktor tertentu yang lebih
memainkan peranan. Di beberapa negara, pemerintah lokal berusaha untuk
menaikkan berbagai jenis pajak yang dirasa dapat dinaikkan, tanpa menghiraukan
efek buruk dari kenaikan pajak tersebut seperti penyimpangan ekonomi dan distribusi
pendapatan. Sebagai contoh sistem perpajakan di Afrika, di mana pemerintah lokal
mengenakan berbagai bentuk pajak pendapatan. Tanzania, misalnya, merupakan
contoh kasus yang bagus. Bukanlah sesuatu yang aneh kalau pemerintah lokal di
negara tersebut membebankan lebih dari 50 jenis pajak dan beban. Dalam suatu
daerah, Fjelstad & Semboja (2000) menemukan bahwa ada 38 komponen pajak yang
berbeda yang dikenakan kepada para pedagang di pinggir jalan, termasuk izin
reparasi sepeda, semir sepatu, cuci mobil, tukang kayu, penjual makanan kecil, dll.
Selain itu, terdapat juga berbagai jenis tarif pajak yang dibebankan oleh pemerintah
terhadap jenis pendapatan yang sama, seperti hasil pertanian. Kondisi ini akan
memicu timbulnya penyelundupan barang-barang pertanian antardaerah. Kurangnya
68 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam masalah


perpajakan juga sering menimbulkan duplikasi pajak dan ketidakkonsistenan pajak
yang dipungut oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Dari ilustrasi di atas terlihat bahwa tidak ada satu pun cara yang “ideal” dalam
membagi tanggung jawab perpajakan antara pemerintah pusat dan tingkatan
pemerintah di bawahnya. Sentralisasi pajak biasanya dikenakan pada basis pajak
yang berkaitan dengan masalah makroekonomi dan keadilan, sementara pajak yang
berakitan dengan masalah efisiensi diserahkan kepada pemerintah daerah. Namun,
cara yang optimal dalam pembagian tersebut tergantung pada bagaimana
pemerintah memberikan bobot pada makroekonomi, keadilan, dan efisiensi tersebut.
Selain itu, kemampuan para fiskus dalam mengadministrasikan pajak sering menjadi
hambatan utama dalam mendelegasikan pajak kepada pemerintah daerah
(khususnya di negara sedang berkembang). Apabila pemerintah daerah tidak dapat
mengukur/menghitung dan memungut pajak secara efektif, maka sistem perpajakan
akan cenderung tersentralisasi.

Pemulihan Biaya melalui Pengenaan Beban kepada Para Pemakai (user


charges). Pajak bukanlah mekanisme yang paling baik untuk mencapai kesesuaian
antara permintaan dan penawaran pelayanan publik. Hubungan kesesuaian yang
lebih baik antara permintaan dan penawaran dapat diperoleh melalui sistem
pemulihan biaya (cost-recovery charging system). Selain itu, user charges juga dapat
menyederhanakan berbagai permasalahan yang muncul antara pemerintah pusat
dan pemerintah daerah. Hal ini disebabkan karena user charges dapat diterapkan
pada seluruh level pemerintahan (Bennett, 1990). Di beberapa negara, termasuk
Afrika Selatan, beban/pembayaran atas jasa trading seperti listrik, air, sanitasi, dan
sampah padat, merupakan sumber utama pemerintah kota.

Pada prinsipnya, user charges berhubungan erat dengan banyaknya jasa yang
digunakan/dikonsumsi oleh para konsumen. Dengan demikian, tingkat
sensitivitas/respon para konsumen dapat diperoleh melalui mekanisme cost recovery.
Bennett (1990) menambahkan bahwa user charges juga memiliki potensial untuk:
a. Memperbaiki alokasi sumber daya
b. Mengendalikan kemungkinan terjadinya “crowding out” dengan menerapkan
basis kompetisi yang seragam yang memungkin para supplier di luar sektor
pemerintah untuk tetap hidup dan berkembang
c. Memotivasi para penyedia jasa untuk lebih responsif terhadap permintaan
konsumen sehingga dapat meningkatkan kualitas produksi
d. Memperbaiki keadilan sosial dan kebijakan lingkungan dengan
mempertimbangkan biaya sosial atas eksternalitas

Untuk negara-negara sedang berkembang, penerapan user charges dan bentuk


lain dari cost recovery ternyata mengalami berbagai hambatan. Hal ini muncul karena
adanya masalah keadilan, fluktuasi permintaan, dan hubungan antara pelayanan
yang didanai oleh charges dan sektor swasta dibandingkan dengan pelayanan yang
didanai oleh pendapatan dari pajak. Pemerintah pusat sering tidak memiliki informasi
yang lengkap mengenai struktur dan efek dari user charges antarlintas pemerintah
daerah. Sehingga sulit bagi pemerintah pusat untuk menentukan apakah struktur
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 69

yang ada sekarang ini sudah sesuai dengan tujuan untuk mencapai keseimbangan
antara efisiensi dan keadilan. Lebih jauh, ada kemungkinan bagi pemerintah lokal
untuk menerapkan user charges sebagai pajak untuk mendanai seluruh pengeluaran,
sehingga hubungan antara permintaan dan penawaran pelayanan publik menjadi
rancu.

Bagaimana Mengatasi Kesenjangan Vertikal (Vertical Imbalance)

Setiap negara memiliki problem yang sama dalam hal hubungan keuangan antar
pemerintah pusat dan daerah. Hampir seluruh negara, tanpa kecuali, memberikan
fungsi pengeluaran yang lebih kepada pemerintah daerah dibandingkan dengan
kemampuan fiskal daerah itu sendiri. Akibat dari kesenjangan fiskal (vertical
imbalance) ini – perbedaan antara pengeluaran dan pendapatan daerah - adalah
ketergantungan pemerintah daerah terhadap transfer/subsidi dari level pemerintahan
yang lebih tinggi. Kesenjangan vertikal di beberapa negara dapat diilustrasikan dalam
Tabel 3.2.

Vertical fiscal imbalance yang muncul di negara-negara dalam tabel 3.2


disebabkan karena tidak cukupnya penerimaan pemerintah daerah (regional dan
lokal) untuk membiayai seluruh pengeluaran yang menjadi tanggung jawabnya. Dari
tabel tersebut terlihat bahwa derajat kesenjangan vertikal antara negara yang satu
dengan yang lainnya berbeda-beda. Pemerintah daerah di Agentina, Brazil, Amerika
Serikat dan India adalah yang paling dekat untuk mencapai keseimbangan fiskal.
Kesenjangan antara pengeluaran dan penerimaan (tahun 1997) paling besar terdapat
di negara Afrika Selatan, Malaysia, Italia dan Inggris. Pemerintah daerah di negara-
negara tersebut sangat tergantung pada transfer dari pemerintah pusat. Tabel
tersebut juga menunjukkan bahwa Argentina adalah negara yang memiliki derajat
sentralisasi yang paling rendah dalam sistem perpajakan, sementara Kenya,
Malaysia, Inggris, dan Afrika Selatan sistem perpajakannya sangat tersentralisasi.

Tabel 3.2
Kesenjangan Vertikal untuk Beberapa Negara

Vertical Imbalance
Share of Sub-national government (%)
Negara Dalam pengeluaran publik Dalam penerimaan pajak total
total
1990 1997 1990 1997
Argentina 46,3 43,9 38,2 41,1
Brazil 35,3 36,5 30,9 31,3
Ethiopia 1,5 … 1,6 …
Perancis 18,7 18,6 9,7 10,8
India 51,1 53,3 33,8 36,1
Italia 22,8 25,4 3,6 6,5
Kenya 4,4 3,5 2,2 1,9
Malaysia 20,2 19,1 3,7 2,4
Pilipina 6,5 … 4,0 …
Afrika Selatan 20,7 49,8 5,5 5,3
70 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

Inggris 29,0 27,0 5,9 3,6


Amerika Serikat 42,0 46,4 33,8 32,9
Sumber: World Bank (2000),dikutip dari Fjeldstad (2001)

Alasan dasar munculnya sistem transfer adalah adanya kesenjangan fiskal (fiscal
gap) yang terjadi pada pemerintah daerah. Kesenjangan ini muncul karena tingginya
pengeluaran daerah, sementara penghasilan asli daerah (PAD) sangat rendah dan
tidak cukup untuk mendanai pengeluaran tersebut. Ada beberapa metode yang dapat
digunakan untuk menghilangkan kesenjangan fiskal pemerintah daerah, yang
sebagian diantaranya juga dapat mengurangi kesenjangan antara daerah. Metode
yang akan dibahas dalam seksi ini adalah bagi hasil (revenue sharing) dan subsidi
(grants).

Bagi Hasil (Revenue Sharing). Sebagian besar pendapatan yang diperoleh dari
pajak (menurut aturan sebagaimana dijelaskan pada bagian terdahulu) menjadi hak
pemerintah pusat. Atas dasar pertimbangan ini, pemerintah pusat seharusnya
menjaga dan terfokus pada pajak-pajak utama seperti pajak pendapatan perusahaan
(PPh badan), pajak bertingkat seperti PPN, dan pajak atas perdagangan luar negeri.
Jika perhatian utama pemerintah pusat adalah untuk menutup kesenjangan vertikal,
maka salah satu cara yang dapat digunakan adalah dengan memberikan bagi hasil
kepada pemerintah daerah atas pajak yang dikumpulkan oleh pemerintah pusat dari
daerah yang bersangkutan. Pemerintah daerah mungkin dapat membantu dalam
mobilisasi pendapatan dengan memberikan informasi mengenai para pembayar
pajak (wajib pajak), sehingga dapat meningkatkan pendapatan pajak.

Pendapatan pajak dapat dibagi atas dasar tiap jenis pajak (tax-by-tax basis) atau
atas dasar nilai keseluruhan (entire pool) dari pendapatan pajak pemerintah pusat.
Contoh yang umum dari jenis pembagian yang pertama adalah sistem pajak yang
berlaku di Argentina, Brazil, Pakistan, dan Rusia (Tanzi, 2000). Di Argentina
misalnya, pemerintah pusat memungut pajak penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai
(PPN), cukai, bea, pajak bahan bakar, pajak keamanan social, dan beberapa pajak
kecil lainnya. Banyak dari jenis pajak tersebut, termasuk PPN, pajak penghasilan,
dan cukai sulit dilakukan bagi hasil antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Pada prinsipnya, distribusi bagi hasil diantara pemerintah daerah dibuat atas dasar
sumber pendapatan (derivation basis) di mana setiap daerah akan memperoleh porsi
yang sama dari pendapatan yang dikumpulkan di daerahnya masing-masing.

Salah satu masalah yang muncul berkaitan dengan tax-by-tax sharing adalah
bahwa basis ini mungkin akan memberikan insentif kepada pemerintah pusat untuk
memusatkan usaha pengumpulan dan pemaksaan pajak baik yang akan dibagi
(shared) maupun yang tidak akan dibagi (not shared) dengan pemerintah daerah.
Selain itu, pemerintah pusat mungkin juga memiliki insentif untuk menaikkan porsi
bagi hasil untuk pemerintah pusat dengan alasan stabilisasi. Dengan adanya
permasalahan tersebut, maka bagi hasil atas dasar nilai total penerimaan pajak
mungkin lebih menarik dan lebih disukai.

Subsidi/Hibah/Transfer (Grant). Di samping bagi hasil, mekanisme utama yang


biasa digunakan dalam pemberian transfer adalah subsidi (grant) dari pemerintah
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 71

pusat kepada pemerintah daerah/lokal. Secara umum, grant dapat dibedakan ke


dalam tiga kategori, yaitu:
a. Unconditional grants: subsidi ini merupakan transfer yang bersifat/untuk tujuan
umum dan dimaksudkan untuk mengatasi vertical fiskal imbalance
b. Conditional grants: subsidi ini bisanya tergantung dari tujuan penggunaan dana.
Conditional grants ini dipergunakan untuk keperluan yang dianggap penting oleh
pemerintah pusat, namun kurang dianggap penting oleh pemerintah daerah
c. Equalization grants: subsidi ini dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan
horisontal (horizontal fiskal imbalance) antarpemerintah daerah. Tujuan utama
dari equalization grants adalah untuk menyeimbangkan kapasitas pemerintah
lokal sehingga mampu menyediakan barang dan jasa publik menurut standar
nasional.

Banyak sistem unconditional grants yang dapat digunakan untuk menentukan


jumlah total yang harus didistribusikan kepada pemerintah daerah. Brosio (2000)
memberikan gambaran mengenai sistem grants yang berlaku di Afrika: Ghana
misalnya, menggunakan suatu sistem di mana tidak kurang dari 5% dari total
pendapatan pajak pemerintah pusat di alokasikan kepada pemerintah daerah dalam
bentuk commond fund. Di Uganda, unconditional grants ditentukan setiap tahun
berdasarkan pembagian tugas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Menurut konstitusi Uganda, jumlah unconditional grants tahun berjalan dihitung
dengan menggunakan formula yang memasukkan unconditional grants tahun lalu,
disesuaikan dengan kenaikan tingkat harga secara umum, ditambah perubahan
bersih biaya-biaya yang dianggarkan untuk pelayanan/servis yang didelegasikan
kepada pemerintah daerah. Dengan demikian, formula yang dipakai oleh pemerintah
Uganda juga memperhatikan pendelegasian fungsi dan implikasi anggaran.
Sebaliknya, Etiopia dalam menentukan besarnya unconditional grants mengikuti
sistem yang kurang transparan. Ketika menentukan besarnya grants, pemerintah
memperkirakan dulu besarnya sumber daya yang tersedia dari pendapatan pajak,
pendapatan bukan pajak, dan sumber dana komplemen lainnya; namun bantuan
langsung dari luar negeri yang diberikan kepada beberapa daerah tidak
diperhitungkan. Setelah melakukan negosiasi dengan pemerintah daerah, kemudian
pemerintah pusat mengalokasikan seluruh penerimaan kepada pemerintah pusat dan
pemerintah daerah.

Elemen kunci dalam desentralisasi fiskal di negara-negara sedang berkembang


adalah penyediaan conditional block grants dari pemerintah pusat kepada pemerintah
daerah. Conditional grants ini berkaitan erat dengan alokasi dana untuk pelayanan
dasar tertentu seperti pendidikan dasar, kesehatan, penyediaan air minum, pertanian,
dan jalan. Subsidi ini biasanya didasarkan pada standar minimum pelayanan.
Conditional grant ini pada umumnya hanya berkaitan dengan biaya-biaya rutin.
Seluruh pelayanan publik selain pelayanan-pelayanan dasar yang disebutkan di atas,
sering didanai dengan unconditional block grants. Karena subsidi ini merupakan
unconditional grants maka dalam pelaksanaannya tidak ada standar pelayanan
minimum dan tidak ada indikator kinerja. Oleh karena itu, subsidi ini dapat digunakan
oleh pemerintah daerah sesuai dengan kemauannya untuk menyediakan pelayanan
yang dibutuhkan sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai oleh masing-masing
daerah.
72 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

Ada dua faktor kritis yang perlu diperhatikan dalam memastikan tingkat efektivitas
sistem block grant. Kedua faktor tersebut adalah (1) akuntabilitas (accountability) dan
(2) prediktabilits (predictability). Berkenaan dengan maslah accountability, di negara-
negara sedang berkembang manajemen dan pengendalian keuangan atas subsidi
rutin masih sangat lemah. Hal ini berhubungan erat dengan tidak adanya internal
audit, sistem pelaporan yang kurang baik, dan tidak patuh pada aturan keuangan
yang telah digariskan. Semboja (1999) melaporkan dari Tanzania bahwa banyak
pemerintah daerah di negara tersebut yang mengalihkan subsidi kusus untuk sektor
pendidikan dan kesehatan ke sektor-sektor lainnya. Berkenaan dengan masalah
predictability, pemerintah daerah sering terlambat menerima subsidi dan menerima
subsidi tidak sesuai dengan aturan yang telah ditentukan. Menurut Semboja (1999),
pemerintah daerah di Tanzania, secara umum, menerima dana kurang dari yang
dianggarkan oleh Parlemen. Sebagai contoh, selama lima periode bulan dari Oktober
1998 ke Februari 1999, Kisarawe district hanya menerima 45% dari anggaran yang
disetujui, sementara Kota Dar es Salam juga hanya menerima 66% dari anggaran.

Oleh karena itu, pengalaman telah membuktikan bahwa untuk mendesain dan
mengimplementasikan kondisi yang sesuai untuk subsidi akan menghadapi berbagai
masalah. Tanpa adanya pembangunan kapasits (capacity building) untuk aparat
pemerintah daerah dalam manajemen keuangan dan pengawasan keuangan, maka
pengendalian hanya akan berakhir secara formalitas saja dan masih jauh dari
substansinya, serta akan terbuka kesempatan terjadinya mismanagement dan
korupsi.

Bagaimana Mengatasi Kesenjangan Horizontal (Horizontal Imbalance)

Masalah kesenjangan horisontal muncul karena adanya kenyataan bahwa letak


geografis masing-masing daerah berbeda-beda dan biasanya berpengaruh besar
pada kebutuhan dan kapasitas sumber daya. Sebagai contoh, dasar pengenaan
pajak per kapita sering berbeda antara pemerintah kota dan pemerintah kabupatan.
Selain itu, kebutuhan akan barang dan jasa publik juga berbeda-beda antara daerah
yang satu dengan yang lainnya, misalnya, suatu daerah memiliki persentase yang
tinggi untuk anak-anak usia sekolah dan orang tua usia lanjut di banding dengan
daerah lainnya. Untuk mendesain institusi fiskal dalam rangka mengatasi kenyataan
yang sangat rumit ini sering mengalami hambatan. Bahkan kondisi ini akan semakin
buruk dengan masuknya kepentingan politik yang menuntut diperlakukannya seluruh
daerah secara seragam; terlebih lagi apabila sebelumnya pernah terjadi suatu konflik
dan pertengkaran antardaerah dan antar kelompok masyarakat.

Apakah desentralisasi fiskal akan mempertajam perbedaan pendapatan


antardaerah atau justru menjadi penggerak positif dalam usaha untuk mengurangi
kemiskinan, tergantung pada dua faktor (World Bank, 2000). Pertama, horizontal
equity, yaitu sampai seberapa jauh pemerintah daerah memiliki kapasitas fiskal untuk
menyediakan sekaligus mendistribusikan pelayanan kepada warganya pada level
yang sama. Faktor yang kedua sering disebut sebagai within-state equity, yaitu
kemampuan atau keinginan yang kuat dari pemerintah daerah untuk memperbaiki
distribusi pendapatan di wilayah mereka masing-masing.
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 73

Horizontal equity berakitan erat dengan masalah subsidi penyeimbang


(equalization grants). Basis pajak biasanya berbeda-beda antara pemerintah provinsi
yang satu dengan yang lainnya dan antara pemerintah lokal yang satu dengan yang
lainnya. Daerah yang memiliki basis pajak kecil tidak akan dapat menaikkan tarif
pajak karena akan berisiko pada hilangnya perusahaan dan wajib pajak, di mana
mereka akan pindah ke daerah lain yang tarif pajaknya lebih rendah. Biaya
penyediaan barang dan jasa publik antara daerah yang satu dengan daerah lainnya
juga bervariasi. Hal ini disebabkan karena, misalnya, kepadatan penduduk dan letak
geografis dari daerah tersebut. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, banyak
negara telah memperkenalkan sistem equalization grants. Tujuan dari subsidi (grant)
ini adalah untuk menjembatani aliran dana dari daerah yang relatif kaya ke daerah
yang lebih miskin. Transfer jenis ini biasanya didasarkan pada suatu rumus
(equalization formula) yang mengukur kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal dari
setiap daerah (regional atau lokal). Formula ini akan berakibat pada larinya transfer
yang tidak proporsional ke daerah yang kebutuhan fiskalnya tinggi tetapi kapasitas
fiskalnya rendah. Salah satu masalah yang ada, berkaitan dengan adanya
equalization grants, adalah bahwa pemerintah daerah mungkin memiliki perbedaan
dalam hal kemauan/keinginan untuk menaikkan pajak. Oleh karena itu, grants
mungkin akan memberikan insentif kepada pemerintah daerah untuk meminimumkan
basis pajaknya atau kesejahteraan relatifnya demi memperoleh transfer yang
maksimum dari pemerintah pusat.

Di beberapa negara, kesenjangan pendapatan terjadi karena perbedaan antar


individu dalam satu wilayah (provinsi atau kabupaten), dan bukan perbedaan
antarwilayah. Sehingga, penambahan sumber daya untuk daerah yang lebih miskin
akan berpengaruh hanya pada salah satu aspek dari masalah keadilan/
keseimbangan. Ravallion (1990) melaporkan bahwa bukti dari India dan Indonesia
menunjukkan bahwa redistribusi pendapatan yang seragam antarlintas daerah tidak
akan memberikan hasil yang maksimal kecuali jika target dan tujuan (targeting) dari
masing-masing daerah diperbaiki. Hal ini pada akhirnya akan sangat tergantung pada
kemampuan dan kemauan masing-masing daerah untuk ikut serta terlibat dalam
redistribusi pendapatan.

Dari hasil penelitian masalah program sosial di Argentina, ditemukan bahwa


ketika reformasi diperkenalkan telah banyak terjadi perbaikan program-program
sehingga dapat menyentuh lapisan masyarakat yang paling bawah. Perbaikan
program-program tersebut sebagian besar disebabkan karena adanya
reformasi/perubahan dalam intra-provincial targeting dan adanya pengawasan dari
pemerintah pusat terhadap kinerja pemerintah provinsi (World Bank, 2000).
Penelitian di Bolivia juga menyimpulkan bahwa hanya ketika desentralisasi
memberikan kekuatan dan jaminan kepada masyarakat untuk dapat mempengarui
pemerintah daerahnya, komposisi pengeluaran publik dapat berpindah ke dan dapat
dirasakan oleh masyarakat golongan bawah.

Keberhasilan dalam targeting (untuk masyarakat miskin) membutuhkan usaha


bersama dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Secara umum, tanggung
jawab untuk mengentaskan kemiskinan dan distribusi pendapatan sebaiknya tetap
74 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

dipegang oleh pemerintah pusat, dengan tujuan untuk menjaga kualitas barang dan
pelayanan publik yang disediakan untuk masyarakat agar memenuhi standar yang
ditetapkan. Namun, pemerintah daerah dapat juga ikut berperan aktif dalam distribusi
dan pengelolaan layanan sosial. Meskipun demikian, tetap dibutuhkan adanya
pengawasan dari pemerintah pusat untuk memastikan bahwa tujuan dari distribusi
telah terpenuhi (World Bank, 2000).

Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia

Menurut Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah
harus diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras. Dalam rangka memenuhi
amanat pasa 18A tersebut serta dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, maka
Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi-bagi atas beberapa daerah provinsi dan
daerah provinsi terdiri atas daerah-daerah kabupaten dan kota. Pasal 18A ini
merupakan landasan filosofi dan landasan konstitusional pembentukan Undang-
undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat (biasa disebut
sebagai Pemerintah) dan Pemerintah Daerah.

Undang–undang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah dan Pemerintah


Daerah disusun dalam rangka mendukung pendanaan atas penyerahan urusan
kepada pemerintah daerah. Pendanaan ini menganut prinsip money follows function,
yaitu pendanaan harus mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan
tanggung jawab masing-masing tingkat pemerintahan. Dalam undang-undang ini
diatur mengenai perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah secara adil, proporsional, demokratis, dan transparan dengan memperhatikan
potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah. Sebagaimana dijelaskan pada bagian
sebelumnya bahwa pemerintah mengemban tiga fungsi utama yaitu fungsi stabilisasi,
fungsi distribusi dan fungsi alokasi. Dari ketiga fungsi tersebut, dua fungsi yang
pertama akan lebih efektif apabila dilaksanakan oleh pemerintah pusat, sementara
fungsi yang ketiga, yaitu alokasi, akan lebih efektif dan efisien jika dijalankan oleh
pemerintah daerah. Hal ini disebabkan karena pemerintah daerah lebih mengetahui
kondisi, kebutuhan, dan preferensi masyarakat setempat.

Supaya penyelenggaraan otonomi daerah berhasil dan sesuai dengan yang


diharapkan, maka penyerahan, pelimpahan dan penugasan urusan pemerintahan
kepada pemerintah daerah harus diikuti dengan pengaturan, pembagian, dan
pemanfaatan sumber daya nasional secara dan adil dan merata termasuk di
dalamnya perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Sesuai dengan ketentuan perundang-undangan mengenai otonomi daerah,
pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan dan melayani
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 75

masyarakat harus transparan, partisipatif, dan akuntabel. Lebih lanjut, agar


penyelenggaraan pemerintahan dapat terlaksana dengan baik, maka perlu dibuat
suatu aturan yang dapat mencegah terjadinya tumpang tindih pendanaan pada suatu
bidang pemerintahan. Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewenangan
daerah dibiayai dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sementara
sisanya (yang menjadi kewenangan Pemerintah) dibiayai dengan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Sumber pendanaan untuk melaksanakan
fungsi pemerintah yang menjadi kewenangan daerah diperoleh dari pendapatan asli
daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah, dan lain-lain pendapatan yang sah.
Pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah yang berasal dari pajak
daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, serta
lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Dana perimbangan yang merupakan
komponen kedua dari sumber pendanaan pemerintah daerah berasal dari transfer
pemerintah kepada pemerintah daerah yang terdiri atas Dana Alokasi Umum (DAU),
Dana Bagi Hasil (DBH), serta Dana Alokasi Khusus (DAK). Tujuan adanya dana
perimbangan ini adalah untuk membantu daerah dalam mendanai kewenangannya
serta mengurangi kesenjangan sumber pendanaan pemerintahan antara pusat dan
daerah (vertical fiscal imbalance) dan mengurangi kesenjangan sumber pendanaan
pemerintahan antardaerah (horizontal fiscal imbalance). Dana bagi hasil merupakan
sumber pendanaan pemerintah daerah yang bersumber dari pendapatan APBN yang
dibagihasilkan kepada daerah berdasarkan persentase tertentu. Dana alokasi umum
diberikan oleh pemerintah dalam bentuk global (block grant), dan untuk suatu daerah
besarnya ditentukan berdasarkan besar kecilnya celah fiskal daerah tersebut. Celah
fiskal ini merupakan selisih antara kebutuhan daerah dan potensi daerah. Sementara
dana alokasi khusus dimaksudkan untuk membantu membiayai kegiatan-kegiatan
khusus di daerah tertentu yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan
prioritas nasional, khususnya untuk membiayai kebutuhan sarana dan prasarana
pelayanan dasar masyarakat yang belum memenuhi standar tertentu atau untuk
mendorong percepatan pembangunan daerah. Penjelasan lebih rinci mengenai dana
perimbangan dijabarkan pada bab tersendiri.

Lain-lain pendapatan yang sah dapat berupa hibah dan pemberian dana darurat
kepada pemerintah daerah karena bencana nasional dan/atau peristiwa luar biasa
yang tidak dapat ditanggulangi oleh dana APBD. Hibah kepada daerah dapat
bersumber dari pemerintah negara asing, badan/lembaga asing, badan/lembaga
internasional, pemerintah, badan/lembaga dalam negeri atau perseorangan, baik
dalam bentuk devisa, rupiah, maupun dalam bentuk barang dan/atau jasa termasuk
tenaga ahli, dan pelatihan yang tidak perlu dibayar kembali. Pinjaman daerah
merupakan salah satu sumber pembiayaan pemerintah daerah yang dapat berasal
dari dalam maupun luar negeri. Tujuan dari pembiayaan ini adalah untuk
mempercepat pertumbuhan ekonomi daerah dan meningkatkan pelayanan kepada
konstituen. Supaya pembiayaan dari pinjaman ini dapat dikelola dengan baik dan
benar, maka pinjaman daerah ini harus mengikuti kriteria, persyaratan, dan
mekanisme yang telah ditentukan. Meskipun pemerintah daerah dapat melakukan
pinjaman ke luar negeri, namun pinjaman ini tidak dapat dilakukan secara langsung
oleh pemerintah daerah ke luar negeri. Pinjaman daerah yang berasal dari luar negeri
hanya dapat dilakukan melalui pemerintah dengan mekanisme penerusan pinjaman.
Hal ini dimaksudkan agar terdapat prinsip kehati-hatian dan kesinambungan fiskal
76 Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal
dan Pengelolaan APBD di Indonesia

dalam kebijakan fiskal dan moneter oleh pemerintah. Selain pinjaman yang berasal
dari luar negeri, pemerintah daerah juga dimungkinkan menerbitkan Obligasi Daerah
dengan persyaratan tertentu, serta mengikuti peraturan perundang-undangan bidang
pasar modal dan memenuhi ketentuan nilai bersih maskimal Obligasi Daerah yang
mendapatkan persetujuan pemerintah. Semua akibat dari penerbitan Obligasi Daerah
ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab pemerintah daerah yang bersangkutan.

Ikhtisar

Selain pemerintah pusat, sebagian besar negara mempunyai dua tingkat


pemerintahan daerah yaitu tingkat provinsi (region) dan tingkat kabupaten/kota
(local). Lebih jauh, pemerintah lokal terbagi lagi menjadi beberapa tingkatan yang
lebih rendah seperti kecamatan dan desa/kelurahan. Di beberapa negara, tingkatan
pemerintahan yang lebih rendah biasanya memegang fungsi fiskal yang penting baik
dari sisi pengeluaran (expenditure) maupun dari sisi pendapatan (revenue).

Cara untuk mengorganisasikan/mengelola sistem hubungan keuangan antara


pemerintahan pusat dan daerah berbeda-beda dari satu negara ke negara lain.
Perbedaan ini sebagian disebabkan kerena perjalanan sejarah dan karakteristik
geografi dari masing-masing negara, derajat heterogenitas populasi, tingkat
intervensi pemerintah dalam ekonomi.

Karena pemerintah daerah (regional/provinsi dan lokal/kabupaten/kota) masih


sangat tergantung kepada pemerintah pusat dalam hal keuangan, maka akan lebih
baik untuk berfikir bahwa pemerintah daerah merupakan bagian dari pemerintah
pusat daripada sebagai pemerintahan yang berdiri sendiri.

Di beberapa negara, banyak kebijakan yang berkaitan dengan pengaturan


redistribusi dialokasikan kepada otoritas lokal seperti, pengelolaan/pengendalian atas
penggunaan dan sewa tanah. Perawatan kesehatan masyarakat, pendidikan dasar,
perumahan dan transportasi publik yang diserahkan kepada pemerintah lokal juga
mengandung fungsi redistribusi. Di negara-negara miskin, seluruh pelayanan tersebut
merupakan satu-satunya instrumen yang dapat digunakan oleh pemerintah pusat
untuk memberikan transfer (in kind) kepada keluarga miskin.
Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah 77

Pertanyaan:

Jawablah pertanyaan-pertanyaan di bawah ini untuk menguji wawasan Anda


tentang materi yang diberikan pada bab tiga.

1. Jelaskan mengapa terdapat perbedaan dalam cara mengelola sistem


hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah di berbagai
negara.

2. Apakah yang sesungguhnya menjadi masalah pokok dalam hubungan


keuangan pusat dan daerah? Jelaskan.

3. Setujukah Saudara bahwa desentralisasi fiskal akan memberikan dampak


yang baik dan menguntungkan karena memungkinkan adanya kesesuaian
antara penawaran dan permintaan terhadap barang dan jasa publik. Jelaskan
dengan disertai alasan.

4. Menurut Saudara, bagaimanakah sebaiknya menyelesaikan masalah


kesenjangan vertikal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah?

5. Apakah yang dimaksud dengan conditional block grants dalam hubungan


keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

6. Sebutkan dua faktor kritis yang perlu diperhatikan dalam memastikan tingkat
efektivitas sistem block grant.

7. Menurut Saudara, bagaimanakah sebaiknya menyelesaikan masalah


kesenjangan horizontal antardaerah di Indonesia?

˜™