BAB I

PPENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Negara Hukum menurut F.R. Bothlink adalah negara dimana kebebasan
kehendak pemegang kekuasaan dibatasi oleh ketentuan hukum. Lebih lanjut
disebutkan bahwa untuk merealisasi pembatasan pemegang kekuasaan tersebut, maka
diwujudkan dengan cara di satu sisi keterikatan hakim dan pemerintah terhadap
undag-undang, dan di sisi lain pembatasan kewenangan oleh pembuat undang-
undang.1
A. Hammid S. Attamimi, dengan mengutip Burkens, mengatakan bahwa
negara hukum (rechtsstaat) secara sederhana adalah negara yang menempatkan
hukum sebagai dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut
dalam segala bentuknya dilakukan dibawah kekuasaan hukum. Menurut Philipus M.
Hadjon, ide rechtsstaat cenderung ke arah positivisme hukum yang membawa
konsekuensi bahwa hukum harus dibentuk secara sadar oleh badan pembentuk
undang-undang. Dalam negara hukum, segala sesuatunya harus dilakukan menurut
hukum. Negara hukum mengharuskan pemerintah untuk tunduk pada hukum dan
bukan hukum yang harus tunduk pada pemerintah.
Karakteristik negara hukum rechtstaat adalah adanya peradilan administrasi
untuk menyelesaikan perselisihan sebagaimana yang dikemukakan pertama kali oleh
Friedrich Julius Stahl pada abad ke-19. Adanya suatu peradilan administrasi untuk
mengontrol perilaku sewenang-wenang yang dilakukan negara.2
Penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu
negara hukum itu terdapat aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau
peraturan-peraturan yang terhimpun dalam hukum tata negara. Meskipun demikian
untuk menyelenggarakan persoalan-persoalan yang bersifat teknis, Hukum Tata
Negara ini tidak sepenuhnya dapat dilaksanakan dengan efektif. Dengan kata lain,
Hukum Tata Negara membutuhkan hukum lain yang bersifat teknis. Hukum tersebut
adalah Hukum Administrasi negara.

1
Dikutip dari J. J Oostenbrink, Administratieve Sancties, Vuga – Boekerij, s’Gravenhage, tt., hlm. 49.
2
Hasan Zaini. Z, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung:1974, hlm. 9.
 Makalah ini akan membahas mengenai pengertian Hukum Administrasi
Negara yang meliputi peristilahannya serta pendapat menurut para pakar. Ada pula
makalah ini membahas mengenai objek kajian dan ruang lingkup dari Hukum
Administrasi Negara.
B. Rumusan Masalah
Luasnya cakupan materi mengenai Hukum Administrasi negara, maka penulis
membatasi rumusan masalah pada:
1. Pengertian
2. Objek
3. Ruang lingkup
 BAB II

PEMBAHASAN

A. Penggunaan Istilah Hukum Administrasi Negara dan Pengertian Hukum

Administrasi Negara

1. Peristilahan

Pada awalnya, khususnya di negeri Belanda, Hukum Administrasi Negara ini menjadi
satu kesatuan dengan Hukum Tata Negara dengan nama staat-en administratief recht. Di
negeri Belanda ada dua istilah mengenai hukum ini, yaitu bestuursrecht dan administratief
recht, dengan kata dasar ‘admimistratie, dan ‘bestuur’. Terhadap dua jenis istilah para sarjana
Indonesia berbeda pendapat dalam menerjemahkannya. Untuk kata administratie ini ada yang
menerjemahkan dengan tata usaha, dan ada yang menerjemahkan administrasi saja,
sedangkan dengan bestuur diterjeahkan secara seragam dengan pemerintahan.

Perbedaan penerjemahan tersebut mengakibatkan perbedaan pemahaman terhadap

hukum ini, yakni seperti HAN, Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara,
Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, HAN Indonesia, dan Hukum Administrasi tanpa
atribut negara, sebagaimana yang disebut Hadjon, dengan alasan bahwa pada kata
administrasi itu sudah mengandung konotasi negara/pemerintahan.xx

Istilah hukum administrasi negara digunakan dalam kurikulum fakultas hukum 1983 yang
lazim disebut kurikulum inti yang sedikit banyak di pengaruhi oleh kesepakatan pengasuh
mata kuliah tersebut pada pertemuan di cibulan 26 sampai 28 maret 1973. Sebelum
pertemuan tersebut dalam kurikulum minamal 1972, No 0198/U/1972 adalah Hukum tata
pemerintahan. Meskipun istilah Hukum tata Pemerintahan tercantum dalam SK tersebut di
atas, namun dalam kenyataan penggunaan istilah itu oleh beberapa fakultas hukum –
terutama fakultas hukum universitas negeri yang kemudian diikuti juga oleh berbagai fakultas
hukum universitas swasta tidak seragam. Istilah-istilah yang beraneka ragam itu adalah:
Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Administrasi Negara.

Untuk jelasnya baiklah dikutip rumusan kesimpulan pertemuan Cibulan :

Pertemuan berpendapat, bahwa sebaiknya istilah yang dipakai adalah “Hukum Administrasi
Negara”, dengan catatan dan alasan sebagai berikut.
Catatan : Pemilihan istilah “Hukum Administrasi Negara” tidak menutup kemungkinan bagi
Fakultas – Fakultas yang bersangkutan untuk tetap mempergunakan istilah lain misalnya :
Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, asalkan syllabus minimal tetap
menjadi pegangan bersama.

Alasan pemilihan istilah Hukum Administrasi Negara.

Pertemuan berpendapat, bahwa istilah Hukum Administrasi Negara merupakan istilah yang
luas pengertiannya, sehingga membuka kemungkinan ke arah pengembangan daripada
cabang Ilmu Hukum ini yang lebih sesuai dengan perkembangan pembangunan dan
kemajuan Negara Republik Indonesia di masa – masa yang akan datang.

Menurut Sjachran Basah, administrasi negara lebih luas dari tata usaha negara, karena
secara teknis administrasi negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam
penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan tata usaha negara hanya sekedar bagian saja
daripada administrasi.xx

Pendapat yang sama juga dianut oleh Rochmat Soemitro, yang berpendapat bahwa
dalam tata administrasi negara, tersimpul di dalamnya tata usaha negara.xx Dengan demikian,
Hukum Administrasi Negara lebih luas dari hukum tata usaha negara, karena tata usaha
negara itu merupakan bagian dari administrasi negara.

Nama atau istilah bidang hukum ini administratief recht dan bestuursrecht, yang
bertumpu pada kata ‘administrasi’ dan kata ‘pemerintahan’. Sebenarnya kedua kata ini dalam
penggunaannya memiliki makna sama, karena pemerintahan itu sendiri merupakan
terjemahan dari kata administrasi.

a. Administrasi Negara

Kata administrasi berasal dari bahas latin “administrare” yang berarti to manage.
Bentukan lain menjadi “administratio” yang berarti besturing atau pemerintahan. Istilah
“Administrasi” dari bahasa latin tersebut mencerminkan fungsi daripada negara modern
sesudah perang dunia daripada istilah “Tata Pemerintah dan Tata Usaha Negara”.

Dalam KBBI, administrasi diartikan sebagai;pertama, usaha dan kegiatan yang meliputi
penetapan tujuanserta penetapan cara-cara penyelanggaran pembinaan organisasi;kedua,
usaha dan kegiatan yang berkaitan dengan penyelanggaran kebijaksanaan serta mencapai
tujuan;ketiga, kegiatan yang berkaitan dengan penyelenggaran pemerintahan;keempat,
kegiatan kantor dan tata usaha.

Jika dibandingkan dengan istilah dalam bahasa asing, kepustakaan berbahasa Inggris
menggunakan istilah “Administrative Law”, keputakaan bahasa Belanda menggunakan istilah
“Administratief Recht” atau “Bestuursrech”, kepustakaan bahasa Jerman menggunakan
istilah “Verwaltungsrecht”, dan bahasa Perancis “Droit Administratif”. Maka bisa kita lihat
bahwa istilah Hukum Administrasi Negara dalam bahasa asing tidak mencantumkan kata
Negara atau tidak tampak atribusi Negara seperti pada bahasa Indonesia. Dalam konsep HAN
istilah dalam bahasa asing sudah mengandung konotasi negara atau publik sehingga tidak
perlu ditambahkan negara atau publik.

Kepustakaan Bahasa Belanda mengartikan administrasi dalam istilah administratief recht

dengan “administrare, besturen”. Besturen mengandung pengertian fungsional yang berarti
fungsi pemerintahan, dan institusional/struktural yang berarti keseluruhan organ pemerintah.

Prajudi Atmosudirdjo, mengemukakan bahwa administrasi negara mempunyai tiga arti,

yaitu: sebagai salah satu fungsi pemerintah; sebagai aparatur (machinery) dan aparat
(apparatus) daripada pemerintah; sebagai proses penyelenggaraan tugas pekerjaan
pemerintah yang memerlukan kerja sama secara tertentu.

b. Pemerintah/Pemerintahan

Terdapat perbedaan antara pemerintah dan pemerintahan secara teoretik dan praktik.
Pemerintahan adalah segala sesuatu ysng dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan
kepentingan masyarakat dan kepentingan negara. Dengan kata lain, pemerintahan adalah
betuurvoering atau pelaksaan tugas pemerintah, sedangkan pemerintah adalah organ/alat atau
aparan yang menjalankan pemerintahan.3

Pemerintah dalam arti sempit adalah organ/alat perlengkapan negara yang diserahi tugas
pemerintah atau melaksanakan undang-undang, sedangkan dalam arti luas mencakup semua
badan yang menyelenggaraan semua kekuasaan didalam negara baik eksekutif mauoun
legislatif dan yudikatif.

3
M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Rajawali, 1998), hlm. 4.
 Dalam kepustakaan, istilah pemerintahan disebutkan memiliki dua pengertian yaitu
sebagai fungsi dan sebagai organisasi, “pemerintahan sebagai fungsi, yakni aktivitas
memerintah adalah melaksanakan tugas-tugas pemerintahan. Dalam istilah Donner;
‘penyelenggarakepentingan umum oleh dinas publik’. Pemerintahan {umum} sebagai organ
adalah kumpulan orang-orang dari organisasi pemerintahan yang dibebani dengan
pelaksanaan tugas pemerintah”.

2. Pengertian Hukum Administrasi Negara

Mengenai definisi-definisi/pendapat-pendapat para sarjana lainnya mengenai hukum

administrasi negara, tidak ada kata sepakat tentang pengertian Hukum Administrasi Negara
dikalangan para sarjana. Beberapa pendapat dari beberapa sarjana adalah sebagai berikut:

a. R. Abdoel Djamali, HAN adalah peraturan hukum yang mengatur administrasi, yaitu
hubungan antara warga negara dan pemerintahnya yang menjadi sebab hingga negara
itu berfungsi.4
b. E. Utrecht, HAN adalah hukum yang menguji hubungan hukum istimewa yang
diadakan, akan kemungkinan para pejabat melakukan tugas mereka yang khusus.
c. Van Apeldoorn, HAN adalah peraturan-peraturan yang harus diperhatikan oleh para
pendukung kekuasaan pemerintahan yang memegang tugas pemerintahan dalam
menjalankan kewajiban pemerintahan.5
d. Victor Situmorang, HAN adalah hukum mengenai seluk-beluk administrasi negara
(HAN heteronom) dan hukum operasional hasil ciptaan admininstrasi negara sendiri
(HAN otonom) di dalam rangka memperlancar penyelenggaraan dari segala apa yang
dikehendaki dan menjadi keputusan pemerintah di dalam rangka penunaian tugas-
tugasnya.6

Berdasarkan beberapa definisi di atas tampak bahwa hukum Administrasi Negara

terkandung dua Aspek, yaitu: pertama, aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara
bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya. Kedua, aturan-aturan
hukum yang mengatur dengan hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara alat perlengkapan
administrasi negara atu pemerintah dengan para warga negaranya.

4
R. Abdoel Djamali, Pengantar Hukum Indonesia, (Jakarta: Raja Grafindo Perkasa, 1999), hlm. 96.
5
L. J. Van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta: Pradnya Paramitha, 1985), hlm. 333.
6
Victor Situmorang, Dasar-Dasar Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Bisa Aksara, 1989), hlm. 22.
 Dapat disimpulkan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang mengatur dan
mengikat alat administrasi negara dalam menjalankan wewenang yang menjadi tugasnya
selaku alat administrasi negara dalam melayani warga negara harus senantiasa
memperhatikan kepentingan warga negara.xxxxx Maka dapat pula kita pergunakan
rumusan bahwa Hukum Administrasi negara adalah hukum mengenai struktur dan kefungsian
administrasi.

B. Objek Kajian Hukum Administrasi Negara

J.M. Baron de Gerando mengetengahkan bahwa objek hukum administrasi adalah peraturan-
peraturan yang mengatur hubungan timbal balik antara pemerintah dan rakyat.

C. Ruang lingkup Hukum Administrasi Negara

Telah disebutkan bahwa istilah hukum administrasi negara dlam kepustakaan Belanda disebut
juga dengan istilah ‘Bestuurecht’, dengan unsur utama bestuur. Menurut Philipus M. Hadjon,
istilah ‘bestuur’ berkenaan dengan ‘sturen’ dan ‘sturing’. Bestuur dirumuskan sebagai
lingkungan kekuasaan negara diluar lingkungan kekuasaan yudikatif dan yudisial. Dengan itu
maka kekuasaan pemerintahan tidak hanya sebatas melaksanakan undang-undang. Kekuasaan
pemerintah merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif tersebut secara intrinsik merupakan
unsur utama dari “sturen” (besturen). Unsur-unsur tersebut adalah sebagai berikut:
a. Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinu. Misalnya adalah kekuasaan pemerintah
dalam menerbitkan izin bangunan. Pemerintah mengawasi agar izin tersebut digunakan dan
ditaati. Apabila pelaksaan mendirikan bangunan tidak sesuai dengan izin yang ditetapkan
maka pemerintah akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban yang
bisa saja berupa tindakan pembongkaran bangunan.
b. Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah konsep hukum
publik. Maka dari itu penggunaan kekuasaan harus dilandaskan pada asas-asas negara
hukum, asas demokrasi dan asas instrumental.
Asas negara hukum adalah asas wet-en rechtmatigheid van bestuur.
Asas demokrasi tidak hanya sekedar adanya badan perwakilan rakyat, disamping itu asas
keterbukaan pemerintah dan lembaga peran serta masyarakat dalam pengambilan keputusan
oleh pemerintah sangatlah penting.
 Asas instrumental sangatlah erat kaitannya dengan hakikat Hukum Administrasi sebagai
instrumen dalam kaitannya dengan asas efektivitas dan efisiensi dalam pelaksanaan
pemerintahan selayaknya mendapat perhatian yang memadai.
c. Sturen menunjukkan lapangan di luar legislatif dan yudisial. Lapangan ini lebih luas daripada
lapangan eksekutif saja.

Luasnya objek kajian Hukum Administrasi Negara menyebabkan tidak mudah menentukan
ruang lingkup Hukum Administrasi Negara. Disamping luasnya objek kajian Hukum
Administrasi Negara, kesulitan menentukan ruang lingkupnya juga dipengaruhi oleh
beberapa faktor, diantaranya:

a. HAN berkaitan dengan tindakan pemerintahan yang tidak semuanya dapat ditentukan secara
tertulis dalam peraturan perundang-undangan, seiring degan perkembangan masyarakat yang
memerlukan pelayanan pemerintah dan masing-masing masyarakat di suatu daerah atau
negara berbeda tuntutan dan kebutuhan.
b. Pembuatan peraturan-peraturan,, keputusan-keputusan, dan instrumen yuridis bidang
administrasi lainnya tidak hanya terletak pada satu tangan atau lembaga.
c. Hukum Administrasi Negara berkembang sejalan dengan perkembangan tugas-tugas
pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan pertumbuhan bidang Hukum
Administrasi Negara tertentu berjalan secara sektoral.

Oleh karena faktor-faktor inilah HAN tidak dapat dikodifikasi. Menurut C. J. N.

Versteden, berbeda dengan Hukum Perdata dan Hukum Pidana, Hukum Administrasi Negara
tidak dapat dikodifikasi, dengan kata lain, keseluruhan atau sebagian besar tidak dapat
dikumpulkan dalam satu kitab undang-undag umum. Keanekaragaman dan perkembangan
yang pesat dari Hukum Administrasi ini membuat kodifikasi umum itu tidak memungkinkan.

Menurut E. Utrecht dengan mengutip pendapat A. M Donner, ada dua alasan

mengapa Hukum Administrasi sukar dikodifikasikan. Pertama, peraturan-peraturan Hukum
Administrasi Negara berubah lebih cepat dan sering secara mendadak, sedangkan peraturan-
peraturan hukum privat dan hukum pidana hanya berubah secara berangsur-angsur saja.
Kedua, pembuatan peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara tidak dalam satu tangan.
Diluar pembuat undang-undang pusat hampir semua departemen dan pemerintah daerah
otonom membuat juga peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara sehingga lapangan
Hukum Administrasi Negara itu sangat beraneka warna dan tidak bersistem.7
7
E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, (Surabaya: Pustaka Tinta Mas, 1988),
hlm. 11.
 Karena tidak dapat dikodifikasi, maka sulit untuk mengidentifikasi ruang lingkupnya
dan hanya dapat membagi bidang-bidang atau bagian-bagian HAN. Prajuni Atmosudirjo
membagi HAN dalam dua bagian, yaitu HAN heteronom dan HAN otonom. HAN heteronom
bersumber pada UUD, TAP MPR, dan UU adalah hukum yang mengatur seluk beluk
organisasi dan fungsi administrasi negara. HAN otonom adalah hukum operasional yang
diciptakan pemerintah dan administrasi negara.8

Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan ada enam ruang lingkup yang dipelajari

dalam Hukum Administrasi Negara, yaitu meliputi:
1. Hukum tentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum dari administrasi negara.
2. Hukum tentang organisasi negara
3. Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari administrasi negara, terutama yang bersifat yuridis
4. Hukum tentang sarana-sarana dari administrasi negara terutama mengenai kepegawaian
negara dan keuangan negara
5. Hukum administrasi pemerintah daerah dan wilayah, yang dibedakan menjadi:
a. Hukum Administrasi Kepegawaian
b. Hukum Administrasi Keuangan
c. Hukum Administrasi Materiil
d. Hukum Administrasi Perusahaan Negara
6. Hukum tentang Peradilan Administrasi Negara
Penulis HAN lain membagi bidang HAN menjadi HAN umum (algemeen deel dan
HAN khusus (bijzonder deel). HAN umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum
mengenai tindakan hukum dan hubungan HAN atau peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip
yang berlaku untuk semua bidang Hukum Administrasi Negara, dalam arti tidak terikat pada
bidang tertentu. Sedangkan HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan dengan
bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang tata ruang, kepegawaian, pertanahan,
kesehatan, perpajakan, pendidikan, pertambangan, dsb.

DAFTAR PUSTAKA

Pengantar Hukum Administrasi Indonesia Introduction to the Indonesian Administrative Law

8
Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1981), hlm. 35.
Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi. Ridwan HR

Negara Hukum Teori dan Praktek. H. Sarja

Hukum Administrasi Negara. Prajudi Atmosudirdjo

Pengantar Hukum Indonesia H. Ishaq

Pengantar Hukum Indonesia Yulies Tiena