EL LÍMITE INTERIOR TERRESTRE DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE:

¿DÓNDE SE TIRA LA LÍNEA?

José Tous

La mar enfurecida agitó el oleaje en trombas gigantescas que estallaron

sobre el Pueblo de Carmen. –El reboso quiere acabar con todo- dijo
Antero cuando sintió caracolear el agua bajo el soberao.”1

I. INTRODUCCIÓN

La Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico, o Ley Número 151 de 28 de junio de 1968,
define la zona marítima-terrestre como el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el
mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los
temporales, en donde las mareas no son sensibles. Esta definición proviene de la Ley de
Puertos Española de 1880, extendida a Puerto Rico mediante Real Decreto del 5 de febrero
de 1886. La precursora del concepto de zona es la Ley de Aguas de 1866, que define playa
como: “el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de
las mareas. Forma su límite interior o terrestre la línea hasta donde llegan las más altas
mareas y equinocciales. Donde no son sensibles las mareas, empieza la playa por la parte
de tierra en la línea a donde llegan las aguas en las tormentas o temporales ordinarios”. El
concepto de playa en la Ley de Aguas de 1866, y zona marítima terrestre a partir de 1880,
comprende dos situaciones distintas: donde son sensibles las mareas y donde no lo son.

El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales es la agencia encargada de la

vigilancia de la zona marítima-terrestre y de fijar sus límites. “Además de las facultades
que le fueron transferidas a Recursos Naturales, se le concedió la importante función de
vigilar y conservar las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo ellas y la zona
marítimo-terrestre”. Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433 (1992).
Por consiguiente, la interpretación del Departamento sobre el límite interior terrestre de la
zona marítimo-terrestre merece deferencia. El Departamento, en el Manual de
Procedimientos para el Deslinde del Límite Interior Tierra Adentro de los Bienes de
Dominio Público Marítimo-Terrestre, señala, con relación al límite terrestre de la zona
marítima-terrestre, que el criterio de las mayores olas en los temporales se aplicará en toda
la costa, excepto donde existan acantilados, dunas o terrenos mareales.

II. TRASFONDO HISTÓRICO DEL CONCEPTO DE ZONA MARÍTIMO-

TERRESTRE

Las leyes romanas definían la ribera del mar –litus maris– como la superficie cubierta
por las mayores olas “litus est quosque maximum fluctus a mari pervenit”, o sea, hasta
donde alcanzan las mayores olas.2
Las Leyes de Partidas, o el Código de las Siete Partidas de Alfonso X de 1263,
consideraron la ribera del mar como: “Et todo aquel logar es llamado ribera de la mar
quanto se cubre del agua della quando mas cresce en todo el año, quier en tiempo de
invierno o de verano”. La legislación castellana no limitó la ribera del mar a las tormentas
de invierno, como ocurre en algunas jurisdicciones de derecho civil, como el estado de
Luisiana.
La Exposición de Motivos de la Ley de Aguas de 1866 establecía que: “Al declarar
también del dominio público de la nación las playas, se ha creído conveniente restablecer la
disposición de nuestras antiguas leyes, que, de acuerdo a las romanas, les fijaban por límite
aquél donde alcanzan las olas del mar, en sus temporales ordinarios, espacio bastante para
las necesidades de la navegación y pesca”. Comenta el Tribunal Supremo de Puerto Rico,
en Rubert Armstrong v. E.L.A. 97 D.P.R. 588 (1969), que con la Ley de Aguas de 1879 y
con la Ley de Puertos de 1880 en nada perdió su importancia y eficacia la Exposición de
Motivos de la Ley de 1866. “El concepto de playa del artículo 1, párrafo 3 de la Ley de
1866, anteriormente transcrito, es justamente el de ribera de mar, y coincide con el de litus
maris, que ya vimos en el derecho romano, y con el de zona marítimaterrestre de las Leyes
de Puertos de 1880 y 1928.”3
El Real Decreto de 27 de abril de 1859, que aparece publicado en la Colección
Legislativa de España, Tomo 80, pág. 119, que creó la Comisión encargada de redactar un
proyecto de ley general de aprovechamientos de aguas, en su Artículo 3 ordenaba que:
“Servirán de punto de partida para los trabajos de esta Comisión los antecedentes reunidos
en el Ministerio de Fomento y el Proyecto de Código General de Aguas, redactado por D.
Cirilo Franquet. En la Exposición de Motivos de la Ley de 3 de agosto de 1866, la
Comisión expresó que: “Razones de igual peso han decidido a la Comisión a conservar en
este proyecto la mayor parte de lo que relativamente al mar y sus playas había comprendido
en el suyo el Sr. Franquet”. El Art.10 del proyecto de Franquet dispone que las playas del
mar: “comprenden todo el espacio que bañan las pleamares en el Océano y las mayores olas
durante las tempestades en el Mediterráneo.”4 Por consiguiente, le debemos al Ministro de
Fomento, Cirilo Franquet y Bertrán la fórmula bifronte para definir la zona marítima-
terrestre.
Es necesario resaltar que la Ley de Aguas de 1866 tuvo “ claro carácter privatizador” 5,
como ha señalado el historiador Jordi Maluquer de Motes. El propio Franquet, con respecto
a las aguas terrestres, propugnó la privatización de las aguas derivadas de aguas de los ríos
y conducidas por canales o acequias artificiales para ser aprovechadas privativamente
(riegos, industrias, abastecimiento), que eran la mayor parte de las aguas de los ríos del
país, aprovechadas privativamente por particulares y municipios, lo cual no fue aceptado
por la Comisión legislativa presidida por Rodríguez de Cepeda. Por consiguiente, la Ley de
Aguas de 1866, al fijar por límite de la playa aquél donde alcanzan las olas del mar en sus
temporales ordinarios no pretendía hecer públicos terrenos de propiedad privada, sino
restaurar principios de hondo arraigo del derecho histórico de España.

III. CUESTIÓN DE SENSIBILIDAD

El Diccionario de la Real Academia Española define sensible como: “que puede ser
conocido mediante los sentidos”. Las mareas son sensibles o perceptibles a los sentidos en
cualquier lugar, si el observador permanece en la zona marítima-terrestre por el período de
tiempo necesario. Por consiguiente, las mareas no sensibles son aquéllas que son apenas
perceptibles. En la península Ibérica, las mareas son sensibles sólo en el litoral cantábrico.
La diferencia de las mareas entre el Mediterráneo y el litoral cantábrico es tan significativa
que configura tipos diferentes de costa.

En general, en los litorales afectados por mareas altas, las playas son extensas,
 profundas y de escasa pendiente, debido a que la franja de tierra trabajada por olas es
importante, como ocurre en la playa de San Sebastián, en el litoral cantábrico español,
que queda casi completamente cubierta durante la pleamar, mientras deja una extensa
banda en seco durante la bajamar. Por el contrario, en los sectores litorales donde las
mareas son poco pronunciadas, las playas son estrechas y su talud es mayor, caracteres
que se presentan en la mayor parte de las playas del Mediterráneo.6

Las mareas de las islas de las Antillas, al igual que las islas tropicales del Pacífico y la
costa del Mediterráneo tienen una amplitud de menos de un metro. Con respecto a las
mareas en Puerto Rico, “La amplitud de las mareas en Puerto Rico es leve. El alcance
promedio, que varía de lugar en lugar, es de 34 cm., (1.1 pies) en San Juan y en la Bahía de
Fajardo, y 18 cm. (0.6 pies) en Puerto Real. La amplitud máxima de las mareas de
primavera de 1951 en San Juan fue de 88 cm. (2.9 pies).” 7

El profesor de oceanografía física Aurelio Mercado, del Programa “ Sea Grant” de la

Universidad de Puerto Rico, dice que la zona claramente debe estar definida por las olas, no
por las pequeñas mareas de Puerto Rico.
La confusión de la definición española surge de la distinción entre ‘sensible’ y ‘no
sensible’ para la delineación de la zona marítima, dijo. En la costa del Atlántico de España,
la marea puede variar de 10 a 15 pies, lo que hace el área pública una franja amplia de
terreno costero, según Mercado. Sin embargo, en el Mediterráneo, las mareas varían muy
poco. Así que los españoles aplicaron criterios de diferentes regiones de la Península
Ibérica, para garantizar que la zona costera pública fuera lo suficientemente ancha, dijo.
Aunque las mareas aquí son técnicamente notables, la regla ‘mediterránea’ debe aplicar
aquí, dijo Mercado, porque Puerto Rico sólo tiene ‘micro mareas’ de un solo pie o dos.8
Además, no existe una distinción absoluta entre olas y mareas. “Las mareas son olas; el
periodo típico es 12 horas y 25 minutos y la longitud de onda es la mitad de la
circunferencia de la tierra.” 9 (Traducción nuestra). Las mareas son las olas oceánicas más
regulares y predecibles.
La Ley de Puertos de 1880 define la zona marítima-terrestre como el espacio de las
costas de Puerto Rico que baña el mar, o sea, la franja marítimo-terrestre es donde se
produce la interacción de la tierra, el mar y la atmósfera, mediante procesos naturales. Por
tanto, lo relevante es hasta dónde alcanza el mar en su actividad.
El concepto de zona marítimo-terrestre no requiere la desaparición del agua por el propio
movimiento del mar, la expresión ‘tierra que baña el mar en su flujo y reflujo( artículo 1, 1
de la Ley de Puertos) se incluye en una definición más larga de la zona marítimo-terrestre,
que tiene por objeto fijar su límite interior, de acuerdo con el criterio de la mayor altura
alcanzada por las aguas del mar. Así se entiende ya desde la primera definición de las
Partidas, que llamaban la ribera del mar, en expresión que, por su tradición, quizás debiera
haberse mantenido frente a la moderna definición de zona marítimo-terrestre: ‘Et todo
aquel logar es llamado ribera de la mar quanto se cubre del agua della quando mas cresce
en todo el año, quier en tiempo de invierno o de verano’ 10.

Además, en términos prácticos, excluir el criterio de las mayores olas de temporales en la

costa donde hay movimiento horizontal tie-rra adentro de las aguas de mar tendría el efecto
de privatizar la alta playa, uno de los recursos naturales de mayor valor.

La alta playa (‘backshore’) generalmente es una berma de arena desprovista de

vegetación. Su límite hacia el mar está marcado por el nivel promedio de la marea alta.
Hacia tierra, el límite es difícil de precisar. En muchos casos está marcado por la base de
una duna o la presencia de vegetación. La alta playa es una zona de arena seca que
solamente queda sumergida durante períodos de fuertes oleajes y marejadas. Su ancho
depende de la pendiente del suelo, siendo muy desarrollada en los casos de playas de
pendiente leve11.
Por el contrario, si aplicamos el criterio de las olas de temporales a las playas, estamos
asegurando este patrimonio natural para presentes y futuras generaciones, en cumplimiento
con el mandato de la Sección 19 del Artículo VI de la Constitución, que dispone que “Será
política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de los recursos
naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio
general de la comunidad”. Esto es así porque la Asamblea Legislativa ha reconocido, en la
Ley Número 250 de 15 de agosto de 1999, conocida como Ley para institucionalizar el
Programa “Adopte una Playa”, que “nuestras playas representan una fuente económica,
recreativa y educativa excelente, por lo que deben protegerse para uso presente y futuro”,y
en la Ley Número 173 de 12 de agosto de 2000, para establecer el “Programa para la
Protección y Conservación de las Playas de Puerto Rico Aspirantes a Bandera Azul”,
reconoce que las playas son: “uno de nuestros recursos naturales más importantes”.
Aunque las mareas en Puerto Rico no son sensibles, hay indicadores bióticos cuya
presencia permite inferir que los terrenos son mareales.

Por ejemplo, en el caso de los manglares, la biota es un criterio que define que los terrenos
están en la zona marítimo-terrestre. Por tanto, el límite interior tierra adentro de las áreas
costeras que comprenden las extensiones de manglar asociadas con las ciénagas, estuarios y
lagunas costeras lo determina la penetración máxima del bosque de mangle.
Las mareas son el mecanismo principal que causa la incursión de las aguas saladas hacia
el interior de la costa. Son el agente que hace adecuado al sustrato para ser colonizado por
el manglar. Las intrusiones periódicas, a su vez, excluyen de estos terrenos a las plantas
carentes de adaptaciones para tolerar la sal. El límite del manglar tierra adentro coincide,
por lo tanto, con la distancia máxima hasta la cual penetra el agua salada. (Lugo & Cintrón,
1975), excepto en las costas áridas donde la acumulación de sales da origen a la formación
de salitrales en las partes más internas.12
El Tribunal Supremo de Puerto Rico considera a los manglares como terrenos mareales.
En Pueblo v. Dimas, 18 DPR. 1061 (1912), el Tribunal definió a los manglares como
terrenos inundados por las aguas del mar. En Fajardo Sugar Growers Association v.
William P Kramer, 45 DPR 348 (1933), se definen los manglares, con mayor rigor técnico,
“como tierras donde crece el mangle bañadas por el mar constantemente o en el flujo o
reflujo de sus mareas”, y en Rubert Armstrong v. E.L.A, supra, el Tribunal Supremo se
refiere a los manglares, como marismas de la zona marítima-terrestre. (Énfasis nuestro.)
En Rubert Armstrong v. E.L.A, supra, el Tribunal Supremo, mediante cita de Pueblo v.
Dimas, supra, asevera que los manglares se consideran como montes del Estado, aunque
constituyan terrenos inun-dados. Conforme el Real Decreto de 21 de abril de 1876, los
montes que comprenden “todos los terrenos destinados particularmente a la producción de
maderas y leñas” incluyen los que con justo título pertenezcan al dominio privado. Por
consiguiente, los montes pueden ser públicos o privados. La aseveración en Rubert
Armstrong v. E.L.A, supra, de que el Tribunal no comparte la tesis de que los manglares o
marismas de la zona marítimo-terrestre sean, sólo por ser manglares, bienes de dominio
público significa que los manglares no son bienes demaniales por su condición de montes.
No obstante, si los manglares son marismas que se inundan con las aguas del mar,
evidentemente, están ubicados en la zona marítimo-terrestre.

Los terrenos mareales son exponentes claros de lo que se ha conocido como dominio
público natural.
La doctrina coincide en señalar que el llamado dominio público natural es la norma
directamente que produce la publicatio. Son, pues, dichos perfiles naturales los que
determinan la incorporación del bien al grupo previamente demanializado, caracteres que
podrán estar presentes en el momento de la entrada en vigor de la norma, pero que
perfectamente pueden aparecer respecto a un concreto bien en un momento posterior. Por
ello, la incorporación del bien concreto al dominio público requiere su encuadramiento en
la categoría, es decir, que se produzca el hecho natural al que la norma confiere efectos
jurídicos constitutivos.13
Los manglares pertenecen, pues, a dos categorías de bienes que no pueden confundirse,
los montes y los bienes del dominio público natural. La vegetación leñosa no es el hecho
natural que incorpora estos terrenos al dominio público. La presencia de árboles adaptados
para tolerar la sal, o sea, el indicador biótico, hace que sea sensible el hecho natural al que
la norma confiere efectos jurídicos constitutivos, el flujo y reflujo de las mareas.
Los manglares son marismas de la zona marítimo-terrestre. La marisma se define en
Rubert Armstrong v. E.L.A, supra, como terreno bajo y pantanoso que se inunda con las
aguas del mar. En Ramos Buist v. Llorens Torres, 92 D.P.R. 451 (1965), se define como
marisma el terreno inundable con las filtraciones y aguas extravasadas del mar con el flujo
de la marea. No obstante, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, en el
Manual, considera como las verdaderas marismas en Puerto Rico los salitrales o pantanos
asociados a los bordes del manglar en áreas de poca precipitación que se inundan durante
una parte del año y se secan el resto del año, o que están adyacentes al litoral y se inundan
cada vez que sube la marea, pero al bajar la marea se secan por completo. Estos terrenos
son también terrenos mareales y parte de la zona, porque, como ya señalamos, el concepto
de zona marítimo-terrestre no requiere la desaparición del agua por el propio movimiento
del mar, pero no son montes porque son colonizados por plantas leñosas.
Además, aunque el étimo de marismas es mar, no todas las marismas en nuestro
archipiélago están en la zona marítimo-terrestre. Hay evidencia histórica de marismas
ubicadas fuera de la zona marítimo-terrestre en la isla de Puerto Rico.
Después de la ribera de Toa Baja hacia el Noroeste, hay una llanura de tres leguas que
llaman las Marismas, la cual en tiempo de lluvias se inunda con las aguas que bajan de una
cordillera de cerros que corren a su mediodía, y como no tienen salida, por estar el terreno
levantado en su circunferencia, se van extendiendo las aguas hasta formar una laguna de
dos o tres leguas, la cual necesitan vadear todos los que van o vienen de la ciudad por esta
banda del norte de la Isla con grande trabajo y no poco peligro.14
Es evidente que esta laguna descrita en el siglo XVIII se trata de un terreno bajo y
pantanoso poblado por plantas herbáceas, como los salitrales o marismas de la costa. No
obstante, estos terrenos no son mareales porque no son inundados por las aguas del mar.
Por tanto, no son marismas de la zona marítimo-terrestre.

IV. ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE V. TERRENOS SUMERGIDOS DERECHO

CIVIL V. “COMMON LAW”

El concepto de zona marítima-terrestre no se puede confundir con terrenos sumergidos,

que se definen en el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y
Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo Éstas y la Zona
Marítimo-Terrestre como terrenos o suelo permanente o periódicamente cubiertos por agua
hasta, pero no sobre, la línea media de la marea alta, en playas, bahías, lagunas, pantanos y
otros cuerpos de agua. Esta definición es casi idéntica al Artículo 8 de la Ley de Relaciones
Federales, 2 de marzo de 1917, Cap. 145, art. 7,39 Stat. 954, que dispone que: “los terrenos
sumergidos bajo extensiones de aguas navegables incluyen tierras permanentes o
periódicamente cubiertas por las mareas hasta, pero no más allá de, la línea de marea alta
promedio, todas las tierras sumergidas bajo extensiones de aguas navegables dentro y fuera
de Puerto Rico e islas adyacentes, y todas las tierras artificialmente hechas, rellenadas o
ganadas al mar, que con anterioridad estuvieron sumergidas bajo extensiones de aguas
navegables”.
 La distinción entre zona marítimo-terrestre y terrenos sumergidos también refleja la
distinción entre la tradición jurídica civilista y la del “common law” inglés sobre el límite
del litoral público. “En este país, la descripción del ‘common law’ inglés del límite superior
como que es ‘el nivel ordinario alto de las aguas’ ha sido adoptada universalmente por los
Estados costeros, aunque las interpretaciones de este término varían significativamente de
Estado a Estado.”15 (traducción nuestra)
El Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Borax Consolidated, Ltd. v.City of Los
Angeles, 296 U.S. 10 (1935) resolvió que: “Exactamente dónde la línea de la marea alta
promedio está localizada es una cuestión de hecho, la cual está determinada conforme al
derecho local, a menos que el título de las tierras litorales envuelto se origine de una cesión
de los Estados Unidos. En tal caso, la pregunta con respecto a la extensión de una
transferencia federal, o al límite entre las tierras litorales, ‘coastal uplands’ y las mareales
es, necesariamente, una cuestión federal.” (traducción nuestra). Por consiguiente, en Puerto
Rico, el límite del dominio público marítimo-terrestre se establece conforme a la
legislación española, excepto en casos como los terrenos donde está ubicado el hotel Caribe
Hilton, donde hubo una transferencia de las tierras litorales por el gobierno federal. El
límite marítimo de las tierras altas transferidas por el gobierno federal en Puerto Rico es el
límite interior de los terrenos sumergidos, al momento de la transferencia de las tierras
litorales.16
Aunque la mayoría de los estados de la unión han adoptado la definición de la ley
común, hay estados que han adoptado otras normas. El Tribunal Supremo de Hawaii ha
interpretado judicialmente que ‘Ma ke kai’ (a largo del mar) es el nivel ordinario alto de las
aguas que está a lo largo del borde de la vegetación o la línea de los escombros que deja la
salpicadura de las aguas durante las mareas altas ordinarias.. En la opinión disidente del
juez Marumoto, quien defendía la adopción de la norma de Borax Consolidated, Ltd. v.City
of Los Angeles, supra, se señala que el uso de la línea de vegetación representa una
aceptación del concepto del derecho civil, de que el nivel ordinario alto de las aguas está en
el límite superior de las olas. No obstante, el tribunal ha señalado que “Esta descripción
excluye cualquier límite causado por fenómenos extraordinarios, como tormentas o una ola
gigante.” (traducción nuestra)17
 Si el ‘ma ke kai’ excluye las mayores olas de tormentas, es de esperarse que en las
jurisdicciones civilistas el límite interior terrestre de la zona marítimo-terrestre deba estar
tierra adentro de la línea de vegetación. Cuba, donde rigió la Ley de Puertos de 1880,
adoptó una medida uniforme para el límite de la franja marítimo-terrestre desde el borde de
la vegetación en algunos tipos de costa. Así el decreto-Ley No. 212 de Gestión de la Zona
Costanera del Consejo de Estado de la República de Cuba, de 8 de agosto de 2000, en el
Artículo 4, dispone que el límite interior de la zona costanera en terrazas bajas, en ausencia
de camellón, será la línea ubicada a 20 metros hacia tierra, medidos a partir del inicio de la
franja de vegetación natural consolidada más próxima al mar sobre la terraza. En playas en
ausencia de dunas, el límite será la línea ubicada a 40 metros hacia tierra, medidos a partir
del inicio de la franja de vegetación natural consolidada más próxima al mar. En los
sectores de zona costera que, por causas naturales o artificiales, no sea posible la
identificación de los tipos descritos en los incisos anteriores, el límite hacia tierra se
extiende 20 metros a partir de donde hayan alcanzado las olas de los mayores temporales
conocidos o, cuando lo supere, la línea de pleamar máxima viva equinoccial.
En Costa Rica, el artículo 9 de la Ley Número 643 de 2 de marzo de 1977 dispone que la
zona marítimo-terrestre es la franja de doscientos metros a todo lo largo de los litorales
Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera sea su naturaleza, medidos horizontalmente
a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en
descubierto en la marea baja. Evidentemente, esta distancia es mucho mayor que la
distancia de cerca de 30 pies entre la línea de vegetación o ‘ma ke kai’ y la línea de la
marea alta promedio de In re Ashford, supra.

V. JURISPRUDENCIA Y LEGISLACIÓN DE ESPAÑA

Conforme las reglas de hermenéutica que exigen que, al adoptar un estatuto de otra
jurisdicción, los tribunales adopten la interpretación que a dicho estatuto le han dado en esa
jurisdicción, procede adoptar las interpretaciones del foro español en este caso. En la
Sentencia de 30 de junio de 1973 (Repertorio Aranzadi, núm. 2455) sobre un deslinde de
zona en un tramo de costa de la denominada playa de S’Abanell en Blanes, Gerona,
Cataluña y en la sentencia de 26 de abril de 1972 (Repertorio Aranzadi, núm. 1975) sobre
deslinde en la Bahía de Rosas en el término de Castelló de Ampurias, el Tribunal Supremo
de España expresó: “la zona deslindada corresponde a la ribera del Mar Mediterráneo, costa
de..., lugar en el que según el expediente no resultan sensibles las mareas, por lo que, según
la ley, el criterio a tener en cuenta habrá de ser el de las olas; esto es, el espacio de tierra
que bañan las mayores olas en los temporales”.
En sentencia de 24 de abril de 1972 (Repertorio Aranzadi, núm. 1973) sobre deslinde de
ZMT en el término municipal de Alboraya (Valencia), el Tribunal resolvió con respecto a
la línea divisoria de la zona marítimo-terrestre propuesta por la Comisión de Deslinde y la
Jefatura de Costas. El recurrente que impugnó expediente de deslinde “no demostró que del
plano de cotas y niveles que señalan la configuración y la altura del terreno no permite
suponer que el terreno no pueda ser alcanzado en toda la línea o zona demarcada por las
olas del mar en los temporales, las cotas señaladas en el plano que corresponden a los
desniveles del terreno a partir de los ceros grados que tiene el borde del mar, ninguna
alcanza 1.40 metros, por lo que, aún para esas cotas de mayor nivel, el plano refleja no
pueden racionalmente ser consideradas como un obstáculo físico o topográfico que no
permita que el terreno sea inundado o alcanzado en los temporales del mar, por lo que debe
concluirse reconociendo que, sin prejuzgar los derechos civiles del recurrente, la operación
de deslinde y determinación de la línea que señala la zona marítimo-terrestre se ajusta a la
realidad física y geográfica del trozo de costa demarcado por la Administración”.
En este caso de una playa de la costa del Mediterráneo, se aplica el criterio de las olas en
un trozo de costa donde es evidente que hay movimiento horizontal tierra adentro de las
aguas del mar porque se trata de un terreno cuyos desniveles no alcanzan siquiera los ciento
cuarenta centímetros y, además, es el propio movimiento horizontal lo que define la zona
marítimo-terrestre. Por el contrario, si el terreno, por la cota o altura, o la existencia de un
obstáculo físico o topográfico, no es alcanzado por los temporales del mar, o sea, no hay
movimiento horizontal, no es parte de la zona marítimo-terrestre.
Por otra parte, en el Puerto de Cariño, de la Coruña, Galicia, en el litoral Cantábrico, la
Comisión de deslinde utilizó el criterio de las mareas para el deslinde de la zona. El
recurrente que impugnó la operación de deslinde alegó “haberse hecho ‘a ojo’, en vez de
hacerlo técnicamente la determinación de la línea de las máximas mareas en el tramo
deslindado, en cuanto no aparece en el plano levantado en fecha 15 de octubre 1969, ni del
contenido del acta de deslinde, que dicha línea haya sido determinada referida a puntos
fijos del terreno ni precisadas las cotas o altura para obtener curvas de nivel y fijar así por
esta operación técnica la zona marítimo-terrestre …”. El Tribunal Supremo de España, en
sentencia de 25 de abril de 1974 (Repertorio Aranzadi, núm. 2028), no estuvo de acuerdo, y
resolvió que: “la línea de deslinde de la actual playa se fijó en el plano sin que ninguno de
sus puntos estén a un nivel más alto que la cota de 4.5, o sea, sin que por la parte del mar
quede ningún terreno que no sea bañado por el mar en el flujo y reflujo”.
La Ley de Costas de España o Ley Núm. 22 de 28 de julio de 1988 suprimió el criterio
alternativo de las mareas o los temporales, donde no fueran sensibles las mareas, y dispuso
que el límite será el que abarque un mayor ámbito físico; hasta donde alcancen las olas en
los mayores temporales o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva
equinoccial. Esta definición no fue impugnada. El cambio definitorio que fue objeto de
recurso de inconstitucionalidad fue sustituir en el Artículo 3.1(a) el criterio de “ordinario”
por el criterio de “las olas en los mayores temporales conocidos”. El Tribunal Cons-
titucional de España resolvió:
Es claro que el criterio ahora utilizado (el de los temporales conocidos), como todo
criterio que hace referencia al cambio en el tiempo, adolece de una cierta imprecisión,
puesto que puede modificarse nuestro conocimiento del pasado y no tenemos el del
porvenir. No puede tacharse, sin embargo, en todo en modo alguno de irracional o
caprichoso, ni se aparta en nada de la noción genérica de la zona marítima-terrestre como
zona en donde el mar toma contacto con la zona emergida, ni, por último, difiere
sustancialmente de los empleados con anterioridad. Determinar cuál es el punto donde
alcanzan “las olas en los mayores temporales conocidos” no entraña mayor dificultad que
fijar aquél a donde llegan ‘las mayores olas en los temporales’, que era el criterio acogido
por la Ley de Puertos de 1880 y 1928, ni siquiera cuando el sustantivo ‘ temporal’ se
acompaña del adjetivo ‘ordinario’ como hizo la Ley de Costas de 1969, pues también este
adjetivo, con el que se aludía a la habitualidad o frecuencia, lleva a distintas soluciones, en
función de cuál sea el periodo de tiempo con-siderado y de lo que por frecuencia quiera
entenderse. STC 149/1991.
El Reglamento de Costas de España, en el Artículo 4, excluye las ondas de origen
sísmico o de resonancia cuya presentación no se produzca de forma secuencial, como los
tsunamis. Esta exclusión es cónsona con el comentario del tratadista Eduardo Vázquez
Bote, quien sólo menciona como ejemplo de olas de temporales de gran magnitud
o extraordinarios, los derivados de maremotos18. A pesar de que nuestro derecho no adjetiva
los temporales, el Departamento, mediante reglamentación, puede excluir los tsunamis y
otros fenómenos muy extraordinarios, como huracanes de cierta categoría.

1 VI. DOCUMENTOS SOBRE EL LÍMITE DE LA ZONA MARÍTIMA

TERRESTRE EN PUERTO RICO
2 A. DECISIONES DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

En Rubert v. E.L.A, supra, el Tribunal Supremo de Puerto Rico parece tener el mismo
criterio de la Ley de Costas de España, de que el límite de la zona marítimo-terrestre será el
que abarque un mayor ámbito físico, hasta donde alcancen las olas en los mayores
temporales o, cuando lo supere, la línea de pleamar máxima viva equinoccial.

Conforme a esta legislación, basta ver el Anexo-A, que es también prueba del Estado
recurrente, para captar la imposibilidad de que la parcela Núm. 10, según deslindada en
dicho Plano Oficial de 1919, pudiera bajo criterio alguno de esa Ley ser playa. Ya dijimos
que el río Puerto Nuevo no es navegable. En la escala en que se levantó dicho Plano
Oficial,1:5,000, la porción más cerca al mar de la Parcela Número 10, que es su Norte y
Oeste, queda a unos 1,400 metros de la playa, o sea, casi kilómetro y medio, comparado
con la cinta de unos metros de terreno que cubren o descubren las olas en sus temporales
ordinarios, o la línea de la marea más alta o equinoccial.

B. DOCUMENTOS DE LA RAMA EJECUTIVA

En Puerto Rico tenemos documentos históricos de la Rama Ejecutiva que también

utilizan ambos criterios, sin distinguir entre lugares donde las mareas son sensibles y donde
no lo son. En escritura sobre venta en pública subasta, de una finca perteneciente al estado,
llamada Monte del Estado, de la jurisdicción de Salinas, para fines de mensura y tasación,
se dedujeron unas sesentas hectáreas de unas per-tenencias minero-salinas que habían sido
concedidas al comprador antes. Con relación a la extensión de dichas salinas, la escritura
señala que “aunque muy difícil de determinar con exactitudes, por los continuos cambios
que sufre el terreno al ser invadido o abandonado por las aguas del mar en los rebozos y
temporales, y aun simplemente por la acción de las mareas ordinarias y lo pantanoso de su
suelo”.19
La palabra rebozo o reboso, que forma parte del habla campesina del país, y de nuestra
literatura costumbrista insular, la define el lingüista puertorriqueño Manuel Álvarez
Nazario como “mar llena que salta fuera de sus límites normales”.20 Esta palabra proviene
del verbo rebosar, que se define en el Diccionario de la Real Academia Española como:
“Dicho de una materia líquida: derramarse por encima del recipiente que la contiene”. Por
consiguiente, es evidente que este vocablo se refiere a olas y no a las mareas que ocurren
normalmente.

Además, tenemos una carta del Comisionado del Interior, Guillermo Esteves, de 15 de
septiembre de 1930, en la cual contesta una carta del alcalde de Fajardo, Bolívar Ochart,
que solicitó información sobre los límites marítimos pertenecientes al Gobierno.

He de informarle que a El Pueblo de Puerto Rico pertenece la zona marítimo-terrestre,

que es el espacio de las costas o fronteras marítimas que baña el mar en su flujo y reflujo,
en donde son sensibles las mareas (los manglares) y a donde llegan las mayores olas en las
marejadas, en donde no lo sean (las playas).

VII. EL LÍMITE TIERRA ADENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE

COMO EL LÍMITE ENTRE TERRENOS BALDÍOS Y TERRENOS
PRIVADOS

El informe de 6 de agosto de 1895 ya mencionado señala que las marismas de la costa

limitan con los terrenos vegetales. En Pueblo v. Dimas, supra, se menciona que el Sr.
Andrés Calvo había desecado una zona de mangles con sus propios recursos, convirtiéndola
en te-rreno vegetal. Evidentemente, terrenos vegetales son terrenos cultivados. Por el
contrario, baldío es el terreno que pertenece al Estado pero no está adehesado ni se labra,
pertenece al dominio público para su común disfrute, no produce más frutos que los
espontáneos y naturales ofrecidos por la tierra. El poeta Luis Palés Matos, en su poema
“Topografía”, describe los terrenos salitrosos o marismas de la costa como “la tierra estéril
y madrastra”. Los indicadores bióticos de la zona marítimo-terrestre son especies halófilas
o tolerantes de la sal que no producen más frutos que los espontáneos y naturales. Por
consiguiente, los terrenos comprendidos en la zona marítimo-terrestre son baldíos.
En las diversas autoridades consultadas, fluctúa, pues, el sentido del término ‘baldío’,
entre terrenos no cultivados y terrenos no cultivables (estériles, áridos, etc.). El sentido
general de baldío incluye ambas acepciones. De ahí que resulte adecuada la definición
ofrecida por el juez Hernández Matos en E.L.A. v. Tribunal Superior y Planta de Cal
Hicaco, Inc., 97 D.P.R. 637 (1969), luego de aclarar que nuestro Código Civil nada dispone
al efecto: “En resumen, el hecho de que un terreno se esté disfrutando-que es la base de la
posesión- de por sí no lo descarta como terreno baldío. Si tal disfrute se restringe a cosechar
los frutos que brinda el terreno en su estado natural, el mismo puede calificarse aún de
baldío.”21
En Pueblo v. Rojas, 53 D.P.R. 121 (1938), el Tribunal Supremo resolvió con respecto a
una finca que forma parte de una porción de terrenos baldíos que están cubiertos casi en su
totalidad de montes y malezas gruesas y sólo algunos pedazos de terrenos cultivables
(énfasis nuestro).“Probada, pues, la naturaleza de las tierras que forman parte en litigio, es
necesario concluir que dicha parcela correspondía al Estado, y que procede la
reinvidicación solicitada, a menos que el demandado demuestre que dicha finca ha pasado a
ser de dominio particular en virtud de uno de los medios reconocidos en derecho” Además,
resolvió:
“Es de conocimiento judicial que, en su origen, la totalidad territorial de la Isla de Puerto
Rico pertenecía a la Corona de España, por razón de descubrimiento y conquista, pasando
gradualmente a la propiedad particular parte de ella, por concesiones onerosas o gratuitas
hechas por el Gobierno Central, por título de amparo concedido por la Junta de Terrenos
Baldíos y Realengos y mediante posesión adversa extintiva del derecho dominical”. Por
consiguiente, las personas que aleguen titularidad sobre terrenos baldíos tienen el peso de la
prueba de demostrar que los terrenos pasaron a propiedad privada por concesiones o por
prescripción.
 Con relación a las concesiones, la Circular de la Junta Superior de repartimiento de
terrenos baldíos, de marzo 5 de 1863, Legislación Ultramarina, Tomo Cuarto, pág. 687,
ordenaba con relación a las concesiones ya hechas y las sucesivas, el cultivo del terreno,
por lo menos en su décima parte dentro de un año, a contar desde la fecha de la Circular,
para las primeras, y desde obtenido el título, para las últimas. El incumplimiento de esta
condición resultaba en que se declararan las concesiones insubsistentes y revertidos los
terrenos a la masa de los baldíos. Es evidente que las playas y manglares son tierras que,
por el exceso de sal, no son apropiadas para la agricultura; por tanto, no pasaron
gradualmente a la propiedad particular por concesiones.

Con relación a la posesión adversa, el Reglamento para la Composición de Terrenos

Realengos en Puerto Rico, de 17 de abril de 1884, que aparece publicado en la Colección
legislativa de España, Tomo 132, pág.331, en el Artículo 2 concedía la propiedad a los que
acrediten haber poseído sin interrupción terrenos durante treinta años, si se hayan incultos.
No obstante, en Pueblo v. Dimas, supra, el Tribunal resolvió que, para adquirir por
prescripción terrenos baldíos, es necesario que hayan transcurrido los treinta años que el
reglamento fija para el caso de que se hallaran incultos, antes del cambio de soberanía. En
este caso, el demandado Enrique Calvo había desecado y cultivado la zona de mangles. Por
consiguiente, no había duda de la posesión. Con relación a terrenos que son parte de la zona
marítima-terrestre, es muy difícil acreditar la posesión, a menos que se trate de terrenos
saneados y cultivados. Por consiguiente, la realidad histórica es que los terrenos
comprendidos en la zona marítimo-terrestre, por ser terrenos baldíos en las dos acepciones
del término, o sea, terrenos no cultivables, y terrenos no cultivados, no pasaron a manos
privadas en virtud de los medios reconocidos en derecho.

VIII. EL LÍMITE DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE V. EL LÍMITE DE

LOS TERRENOS DEDICADOS A USOS PÚBLICOS

El límite interior terrestre de la zona marítima-terrestre no es el límite de los terrenos de

dominio público. El Artículo 7 de la Ley de Puertos Española de 1880 dispone que los
terrenos de propiedad particular colindantes con el mar y enclavados en la zona marítima-
terrestre están sometidos a las servidumbres de salvamento y de vigilancia litoral. La
servidumbre de vigilancia litoral consiste en la obligación de dejar expedita una vía general
de seis metros de anchura contigua al límite interior terrestre de la zona marítima-terrestre.
El Artículo 8 de la Ley de Puertos de 1880 dispone que las servidumbres de salvamento
tienen la misma extensión en los terrenos de propiedad privada colindantes con el mar que
la zona marítimo-terrestre, dentro de la cual están comprendidos, y 20 metros más contados
hacia el interior de las tierras, y de ella se hará uso público en los casos de naufragio, para
salvar y depositar los restos, efectos y cargamentos de los buques náufragos.
Aunque la servidumbre de salvamento puede parecer hoy un anacronismo, la Ley de
Costas de España, que estableció en el Artículo 23 la servidumbre de protección sobre una
zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar,
dispone: que en los primeros 20 metros de esta zona se podrán depositar temporalmente
objetos o materiales arrojados por el mar y realizar operaciones de salvamento marítimo.
Por consiguiente, estos 20 metros corresponden a la antigua servidumbre de salvamento.
Además, esta figura tiene importancia histórica porque fortalece el argumento de que el
límite interior tierra adentro de la zona marítimo-terrestre es aquél donde alcanzan las olas
del mar en sus temporales. Esto es así porque, si nuestro archipiélago es azotado por
huracanes que históricamente han provocado naufragios, y la servidumbre es para salvar y
depositar los cargamentos de los buques náufragos, es evidente que los mismos no se
pueden depositar en donde alcanzan las mayores olas de estos temporales, sino en la zona
contigua a ésta.
En la Exposición de Motivos de la Ley de 3 de agosto de 1866 se expone que: “se
establecen sobre las heredades limítrofes las servidumbres de salvamento y vigilancia, con
las cuales quedan superficialmente atendidos los intereses de la navegación, en casos de
naufragios, y los de hacienda pública para vigilancia de las costas, sin necesidad de
condenar a perpetua esterilidad terrenos que en algunas comarcas son susceptibles de
cultivo”. El Artículo 9 de la Ley de Puertos Española de 1880 dispone: “La servidumbre de
salvamento no es obstáculo para que los dueños de los terrenos contiguos al mar siembren,
planten y levanten, dentro de la zona marítima-terrestre, en terreno propio, edificaciones
agrícolas y casa de recreo”. Por consiguiente, los terrenos sometidos a las servidumbres de
salvamento son terrenos generalmente apropiados para el cultivo, a diferencia de los
terrenos comprendidos en la zona marítimo-terrestre, que son terrenos estériles o baldíos.
 La Ley Núm. 3 de 22 de agosto de 1990 eximió de la servidumbre de vigilancia litoral, y
por ende de la servidumbre de salvamento, a los terrenos donde radicaban el Centro de
Convenciones y los Hoteles Condado y La Concha, por existir construcción sobre la
misma, y estableció una servidumbre de nueve metros de ancho entre las estructuras. El
Artículo 1 de esta Ley dispone que: “Es política pública del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico garantizar a sus ciudadanos el libre y continuo acceso marítimo y peatonal a la
zona marítimo-terrestre establecida en nuestro ordenamiento jurídico, así como a los
predios de dominio público destinados a uso público y colindantes a dicha zona.” La Ley
Número 3, supra, dispone sobre la franja de nueve metros que deberá permanecer expedita,
aunque el espacio sobre ella podrá ser objeto de edificio, sujeto a las limitaciones que
establezca el Departamento de Recursos Naturales y/o la Administración de Reglamentos y
Permisos, para garantizar el libre paso del público y de los funcionarios del orden público.
Por consiguiente, no hay duda de que los terrenos privados colindantes con el mar y
enclavados en la zona marítima - terrestre, sometidos a las servidumbres de salvamento y
de vigilancia litoral, son terrenos de dominio público y que los usos permitidos deben ser
usos agrícolas o recreativos, pero, en ningún caso, edificios y otros usos privativos que
interfieran con el libre paso del público.
Además, el Reglamento Núm. 17 de la Junta de Planificación o Reglamento de Zona
Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de 3 de mayo de 1987 dispone en la §3.05 (E)
que “en todo proyecto para la construcción de edificios, de lotificación o de urbanizaciones
de terrenos, con frente a la costa o playas de Puerto Rico, la Junta requerirá que se dedique,
para uso público, una faja de terrenos de veinte (20) metros de ancho mínimo, paralela y
medida desde la zona marítimo-terrestre. En adición, no se erigirán estructuras permanentes
en una faja de terreno de 30 metros de ancho contigua a la anterior”. “La Junta de
Planificación exige, en la Sec. 100.12 del Regla-mento Número 4, que, a los fines de
proteger el potencial de los recursos existentes en la zona costanera, especialmente de los
que colindan con la zona marítimo-terrestre, para la recreación, contemplación y solaz
espiritual, se deberá evitar al máximo el desarrollo intenso paralelo a la costa,
promoviéndose y estimulándose que los terrenos se mantengan en su estado natural.” Mun.
de San Juan v. J.C.A., 152
D.P.R. 673 (2000). Por consiguiente, la reglamentación sobre zonificación y planificación
se armoniza con las servidumbres legales de vigilancia y salvamento, y cualquier variación
de los requisitos mandatorios de retiro para todo edificio a erigirse, construirse o ampliarse
dentro de una distancia de cuatrocientos metros del límite de la zona marítimo-terrestre de
las Secciones 8.00- 8.04 del Reglamento Número 17, que permita un retiro menor de veinte
metros, sería contrario a derecho.

XIX. CONCLUSIÓN

En Puerto Rico no existe legislación específica para la conserva-ción de los recursos

costeros. El carácter fragmentario de la legislación vigente sobre la ribera del mar obliga a
aplicar, como derecho supletorio, disposiciones legales del siglo XIX, como la legislación
sobre puertos, que, como su propia denominación indica, está centrada en la construcción y
explotación de las infraestructuras portuarias. Debemos reconocer como fallas graves de la
vigente legislación la escasa definición de zona marítimo-terrestre, que no llega a cubrir la
realidad natural, y las servidumbres insuficientes. Por consiguiente, es imprescindible una
legislación adecuada, como la que aprobó España o Costa Rica, para evitar el deterioro y
las alteraciones irreversibles de las costas de las islas que forman nuestro archipiélago.
Cualquier nueva definición de zona marítimo-terrestre no puede disponer de terrenos que
históricamente han sido públicos. No obstante, resulta necesario que, para determinar el
límite interior tierra adentro, se utilicen, además del criterio oceanográfico de las olas, los
criterios bióticos, como ha hecho el Tribunal Supremo de Puerto Rico con respecto a los
manglares, y los criterios geomorfológicos, de acuerdo con los distintos tipos de costa,
como hizo la República de Cuba.

1
E. Figueroa Berríos, “Salitral” en Sobre este suelo. Nueve cuentos y una leyenda.
Editorial Cultural, 1973, pág. 107.
2
Digesto, Lib. 50, tit 16, De verborum significatione, 96.
3
Martínez Escudero, Playas y costas, su régimen jurídico administrativo, 2da ed., rev.,
Montecorvo, Madrid, 1985, pág. 30.
4
Franquet, Proyecto de un Código General de Aguas, Imprenta Nacional, Madrid, 1859,
pág.11.
5
J. Maluquer de Motes, “La despatrimonialización del agua: movilización de un recurso
natural fundamental”, en Historia agraria de la España contemporánea, Vol.1., Barcelona,
Ed.Crítica, 1985, pág. 285.
6
Albatros, enciclopedia del mar, Barcelona, Compañía internacional Editora, S.A., 1982,
págs.127-128
7
R. Martínez, “Las playas y dunas de Puerto Rico”, en Compendio enciclopédi-co de los
recursos naturales de Puerto Rico, Volumen IV, 1984, pág. 3.
8
J. Rust, “Confusa la zona marítima-terrestre”, The San Juan Star, San Juan, P.R., 18 de
abril de 2005, pág 11.
9
June G. Patullo, “Tides”, en The Encyclopedia of Oceanography, Encyclopedia of
Earth Sciences Series, Volumen I, Reinehold Publishing Corp.,1966, pág. 913.
10
F. López Román, Consideraciones sobre el régimen jurídico de las marismas, RAP.
11
R. Martínez, “Las playas y dunas de Puerto Rico”, en Compendio enciclopédico de los
recursos naturales de Puerto Rico, Volumen IV, 1984, pág. 26.
12
R. Martínez, “Ecología del manglar”, en Compendio enciclopédico de los recursos
naturales de Puerto Rico, Volumen II, 1984, pág. 22.
13
Concepción Horgue Baena, El deslinde de costas, Madrid, Editorial Tecnos,S.A., pág.
79.
14
I. Abbad y Lasierra, Historia geográfica, civil y natural de la isla de San Juan Bautista
de Puerto Rico, Doce Calles, Puerto Rico, 2002.
15
Coastal States Organization, Inc., Putting the Public Trust Doctrine to Work, 2da ed.,
Coastal States Organization, 1977, pág. 69.
16
United States vs. San Geronimo Development Co., 154 F2d 78. 1946.
17
In re Ashford, 50 Haw. 314, 440 P.2d 671 n. 1 (1968).
18
E. Vázquez Bote, “Dictamen sobre deslinde y amojonamiento efectuados por la
administración sobre zona calificada marítimo-terrestre. Posibles razones de oposi-ción”.
Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, 1975, Año LI, núm. 506, pág. 115.
19
AGPR, PN, Juan R de Torres, Caja 125, 1889.
20
M. Álvarez Nazario, El habla campesina del país, Río Piedras, Edit. de la Universidad
de Puerto Rico, 1992, pág. 267.
21
M. Godreau, “Las concesiones de tierra de la Corona española en Puerto Rico, siglos
XVI – XX: un estudio histórico jurídico”, 62 Rev. Jur. U.P.R. 351 (1993).