Estrategia de Asistencia al País para

La República Oriental del Uruguay

2005 - 2010

BANCO MUNDIAL
Estrategia de Asistencia al País para
la República Oriental del Uruguay
2005-2010
La última estrategia de asistencia al país (EAP) para Uruguay fue analizada
por los Directores Ejecutivos el 6 de junio de 2000 (Informe Nº 20355-UR
con fecha 5 de mayo de 2000); el último informe de avance de la
estrategia de asistencia al país fue analizado el 8 de agosto de 2002
(Informe Nº R2002-0147 con fecha 26 de julio de 2002 e Informe Nº
R2002-0147/1 con fecha 7 de agosto de 2002).

EQUIVALENTES DE MONEDA
(Al 1º de mayo de 2005)
Unidad monetaria = Peso uruguayo (UYP)
1 Dólar estadounidense = 25,08 Pesos

EJERCICIO FISCAL:
1º de enero – 31 de diciembre

BIRF
Vicepresidente regional: Pamela Cox
Director a cargo del país: Axel van Trotsenburg
Gerentes de proyecto: Maria Luisa Masutti y James Parks

Documento del Banco Mundial, Informe Nº 31804-UY, Banco Internacional

de Reconstrucción y Fomento Estrategia de Asistencia al País para La
República Oriental del Uruguay para el período FY05-FY10, 2005-2010,
10 de mayo de 2005

Unidad de gestión a cargo de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

Región de América Latina y el Caribe

El presente documento es una traducción al español del documento

original en inglés, titulado COUNTRY ASSISTANCE STRATEGY FOR THE
ORIENTAL REPUBLIC OF URUGUAY, de 10 de mayo de 2005. La traducción
se ofrece como servicio a las partes interesadas. En caso de discrepancia
entre el texto del documento original en inglés y esta traducción,
prevalecerá el original en inglés.
Agradecimientos

El Banco Mundial expresa su profundo agradecimiento por la estrecha

colaboración del Gobierno de Uruguay en la elaboración de esta EAP.
El equipo de la EAP desea agradecer a todos los miembros del equipo del país
por sus aportes a de la Unidad de Gestión de País: Felipe Sáez, Anthony Gaeta
(Encuesta de Clientes), Yanina Budkin, Lisandro Martin y Maria José Ravalli
(Consultas con la Sociedad Civil), Mariano Lafuente (Anexos de la EAP) y Frank
Earwaker (Informe de Finalización del ); del Departamento de Reducción de la
Pobreza y Gestión Económica: Daniel Oks (Estrategia de Crecimiento), Alejandro
Guerson (Marco Macro y Sustentabilidad de la Deuda) y Lisa Bhansali
(Modernización del Estado); del Departamento de Desarrollo Ambiental
Sustentable y Social: Carter Brandon, Macdonald Benjamin, Michael Carroll,
Marisa Miodovky, William Reuben, Alvaro Soler y Horacio Terraza; del
Departamento de Desarrollo Humano: Jesko Hentschel, Emiliana Vegas, Ricardo
Silveira, Luis Perez, Jack Fiedler, Cristian Baeza, Truman Packard y Rafael
Rofman; del Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura: Juan
Gaviria, Daniel Pulido, Andres Pizarro, Jorge Rebelo, Carlos Velez, Philippe
Durand, Mariluz Cortes, Sophie Sirtaine y José Luis Gausch. Asimismo, nuestro
agradecimiento especial a varios colegas en la región LAC y en todo el Banco,
incluidos Ulrich Zachau, Todd Crawford, Barbara Mierau-Klein, Stefan Koeberle,
Erika Jorgensen y Gloria Grandolini. También quisiéramos agradecer las valiosas
contribuciones de colegas del BIRF, FMI, CFI, OMGI y WBI. Un agradecimiento
especial a Maritza Bojorge y Maria Estrella por dar formato y compilar el
documento final.
Siglas y abreviaturas

AAA Asistencia Analítica y Asesoramiento

ADME Administración del Mercado Eléctrico
ALCA Área de Libre Comercio de las Américas
ANCAP Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Pórtland
APP Asociaciones Público-Privadas
ASSE Administración de los Servicios de Salud del Estado
BHU Banco Hipotecario del Uruguay
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
BROU Banco de la República Oriental del Uruguay
BPS Banco de Previsión Social
EAP Estrategia de Asistencia al País (Country Assistance Strategy)
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CFAA Evaluación de capacidad de gestión financiera (Country Financial Accountability Assessment)
CMU Unidad de Gestión de País (Country Management Unit)
CPAR Evaluación de capacidad de gestión de contrataciones
(Country Procurement Assessment Report)
DFID Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional
(Department for International Development/United Kingdom Development Agency)
DGI Dirección General Impositiva
DPL Préstamo para desarrollo de políticas (Development Policy Loans)
DPR Informe de política de desarrollo (Development Policy Review)
ESW Trabajo económico y sectorial (Economic and Sector Work)
FA-EP-NM Frente Amplio - Encuentro Progresista – Nueva Mayoría
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(Food and Agriculture Organization)
FCES Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR
FMAM Fondo Mundial para el Medio Ambiente
FMI Fondo Monetario Internacional
FSL Préstamos de Margen Fijo (Fixed Spread Loans)
GDLN Red Global de Aprendizaje para el Desarrollo (Global Development Learning Network)
GoU Gobierno de Uruguay
GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit/Agencia Alemana de Cooperación Técnica
IAMC Instituciones de Asistencia Médica Colectiva
IDF Fondo de Desarrollo Institucional
IFI Instituciones Financieras Internacionales
IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
INE Instituto Nacional de Estadística
IVA Impuesto al Valor Agregado
IWA Instituto para los asuntos de la mujer (Institute for Women’s Affairs)
JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón (Japan International Cooperation Agency)
MDG Metas de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MOH Ministerio de Salud (Ministry of Health)
MyE Monitoreo y Evaluación
NBC Nuevo Banco Comercial
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMC Organización Mundial del Comercio
OMGI Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
ONG Organización No Gubernamental
OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto
OPS Organización Panamericana de la Salud
OSE Obras Sanitarias del Estado
PANES Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social
PBI Producto Bruto Interno
PC Partido Colorado
PN Partido Nacional
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA Contrato de compraventa de potencia (Power Purchase Agreement)
PSIA Análisis de Impacto Social y sobre la Pobreza (Poverty and Social Impact Analysis)
PYMES Pequeñas y medianas empresas
RER Tasa de cambio real (Real Exchange Rate)
ROSC Informe sobre cumplimiento de normas y códigos
SAL Préstamo de reforma estructural (Structural Adjustment Loan)
SBA Acuerdo Stand-by (Stand-by Arrangement)
SICE Sistema Integrado de Compras Estatales
SSAL Préstamo de reforma estructural especial (Special Structural Adjustment Loan)
TAL Préstamo de asistencia técnica (Technical Assistance Loan)
TOCAF Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera
UE Unión Europea
UI Unidad Indexada
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
URSEA Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
URSEC Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones
WBI Instituto del Banco Mundial
WSS Agua y saneamiento (Water Supply and Sanitation)
Índice

RESUMEN EJECUTIVO 8
I. INTRODUCCIÓN 10
A. Reseña 10
II. CONTEXTO DEL PAÍS Y DESARROLLO 14
A. Contexto político 14
B. Desarrollos económicos recientes 14
C. El impacto social de la crisis 17
III. LA AGENDA DE DESARROLLO DEL GOBIERNO 19
A. Uruguay Productivo 19
B. Uruguay Social 20
C. Uruguay Innovador 20
D. Uruguay Democrático 20
E. Uruguay Integrado 20
F. Uruguay Cultural 20
IV. LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO URUGUAYO 21
A. Reducir la vulnerabilidad 21
B. Sustentar el crecimiento 25
C. Mejorar los estándares de vida 30
V. PERSPECTIVA MACROECONÓMICA 34
VI. EL PROGRAMA DE ASISTENCIA DEL BANCO 38
A. Objetivos de la EAP 38
B. Proceso de preparación de la EAP y lecciones aprendidas 41
C. Préstamos para políticas de desarrollo 42
D. Prioridades de préstamos para inversión y puntos a incluir en el programa 43
E. AAA y ESW 45
F. Programa indicativo 47
G. Gestión de la cartera 47
H. El rol de CFI, OMGI y WBI 48
VII. ESCENARIOS DE PRÉSTAMOS E INDICADORES DE DESEMPEÑO 49
A. Préstamos según caso de base 49
VIII. IMPLEMENTACIÓN DE LA EAP 51
A. Resultados esperados de la EAP 51
B. Descentralización 51
C. Asociaciones 51
D. Evaluación fiduciaria 52
E. Parámetros de financiamiento del país 54
F. Productos financieros del BIRF 55
G. Riesgos 55

TABLAS
Tabla 1: Respaldo internacional para la crisis 12
Tabla 2: Principales indicadores económicos de Uruguay 17
Tabla 3: Años requeridos para que Uruguay iguale a España en ingreso per cápita (PPC) 25
Tabla 4: Puntajes PISA medios en 2003 31
Tabla 5: Proyecciones de línea de base del escenrio macroeconómico 35
Tabla 6: Indicadores proyectados para la deuda del sector público 36
Tabla 7: Financiación del sector público 36
Tabla 8: Resumen del programa del BIRF (Caso de base) 46
Tabla 9: Proyecciones de la cartera de préstamos del BIRF 49

CUADROS
Cuadro 1: Respaldo para la reforma estructural en respuesta a la crisis 12
Cuadro 2: Reestructuración de la deuda de Uruguay 15
Cuadro 3: ¿Quién es vulnerable en Uruguay? 30
Cuadro 4: Hallazgos de la Encuesta de Clientes 39
Cuadro 5: Consultas sobre la EAP con la sociedad civil 40
Cuadro 6: Reformas potenciales a ser apoyadas por los DPL 42
Cuadro 7: Disparadores del caso de base de la EAP 50

FIGURAS
Figura 1: Uruguay: Producto Bruto Interno Trimestral, 1998-2004 10
Figura 2: Crisis y recuperación en países seleccionados 13
Figura 3: Prima de riesgo de Uruguay 16
Figura 4: Calificación de crédito soberano de Uruguay 16
Figura 5: Pobreza y desempleo en Uruguay 16
Figura 6: Desigualdad comparativa en Uruguay 18
Figura 7: Indicadores de deuda del sector público 21
Figura 8: Superávit fiscal primario del sector público 22
Figura 9: PBI per cápita en Uruguay (PPC) como porcentaje del de EE.UU. 25

ANEXOS
Matriz de resultados de la EAP 58
Anexo 1: Informe de terminación de la EAP 66
Anexo 2: Sustentabilidad de la deuda pública 85
Anexo 3: Uruguay – Fuentes de crecimiento 93
Anexo 4: Objetivos de desarrollo del milenio 95
Anexo 5: Uruguay – Encuesta del cliente 97
Anexo 6: Uruguay SAL II y SSAL II – Carta de entendimiento 99
Anexo 7: Uruguay – Parámetros de financiación al país 102
Anexo 8: Consultas con la sociedad civil 103
Anexo A2: Reseña de Uruguay 107
Anexo B2: Indicadores seleccionados del desempeño y gestión del Banco 110
Anexo B3: Resumen del programa de BIRF/AIF, Programa de FCI y OMGI 111
Anexo B4: Uruguay – Resumen de servicios no financieros 112
Anexo B5: Indicadores sociales de Uruguay 113
Anexo B6: Indicadores económicos clave de Uruguay 115
Anexo B7: Principales indicadores de exposición de Uruguay 117
Anexo B8: Uruguay – Cartera de operaciones (BIRF/AIF y donaciones) 118
Uruguay – Estado de cartera activa y desembolsada de la CFI
Resumen Ejecutivo

Uruguay se encuentra actualmente atravesando una doble transición. En primer lugar está la transición
económica para pasar de la crisis del 2002 a un camino de desarrollo equitativo y sustentable, a medida
que la economía continúa recuperándose con firmeza. Segundo existe una transición política, pues la
victoria de la coalición Frente Amplio – Encuentro Progresista – Nueva Mayoría en las elecciones de octubre
de 2004 marcó una nueva fase en la historia política del país.

El Gobierno debe enfrentar tres desafíos importantes para tener éxito en la transición económica, que son:
(i) reducir la vulnerabilidad; (ii) sostener el crecimiento; y (iii) mejorar los estándares de vida.

El desafío de reducir la vulnerabilidad está relacionado con la sustentabilidad de la deuda, la gestión fiscal y
las reformas del sector financiero. La sustentabilidad de la deuda continuará siendo un importante desafío
al desarrollo en el mediano plazo dado el notable aumento en la relación deuda pública/PBI resultante de
la crisis. Las cuantiosas amortizaciones exigibles en el período 2006-07 constituyen una fuente particular
de vulnerabilidad. Una fuerte gestión fiscal será la clave para reducir el peso de la deuda en el tiempo,
garantizando simultáneamente un ambiente de estabilidad cambiaria y de precios. Los formuladores de
políticas pueden apoyarse en el impresionante desempeño fiscal que ha tenido Uruguay desde la crisis, que
culminó con un superávit primario del 3,8 por ciento del PBI en 2004.

Cumplir con el desafío de poner a Uruguay en un camino de mayor crecimiento en el largo plazo
dependerá de reformas estructurales dirigidas a aumentar la inversión, mejorar la competitividad y crear un
ambiente favorable para el sector privado. La fuerte recuperación de la crisis que mostró Uruguay, con un
crecimiento del 12,3 por ciento en 2004, ayudó a crear una base sólida para estas reformas.

Para mejorar los estándares de vida, la nueva administración enfrenta el desafío de poner bajo control los
costos en aumento de las pensiones y la atención de la salud públicas, para liberar margen fiscal para
inversiones sociales esenciales, incluida una más amplia red de seguridad social. Uruguay experimentó una
profundización de la exclusión social durante la crisis y el nuevo Gobierno tiene el compromiso de
enfrentar los problemas vinculados a los grupos más vulnerables de la sociedad.

La EAP propuesta apunta a respaldar los esfuerzos del Gobierno por cumplir con los desafíos de desarrollo
de Uruguay en áreas donde el Banco tiene una ventaja comparativa. En la preparación de la EAP se
aprovecharon los amplios trabajos de consultas y AAA. Éstos incluyeron: (i) el debate público de un
estudio sobre Fuentes de Crecimiento con el actual Ministro de Economía y Finanzas y su predecesor
inmediato, (ii) un seminario de Notas de Políticas de dos días con el Gabinete en pleno, (iii) una Encuesta
de Clientes llevado a cabo en julio de 2004 que destacó el interés generalizado por mantener o ampliar las
relaciones de Uruguay con las instituciones financieras multilaterales, (iv) consultas con la sociedad civil, y
(v) las lecciones aprendidas presentadas en el Informe de Finalización de la EAP 2000 y el Informe de
Avance de la EAP 2002.

La estrategia de asistencia del Banco propuesta consiste en una serie de préstamos programáticos para el
desarrollo; se espera que los mismos tengan un enfoque multisectorial y que brinden respaldo al Gobierno
en áreas clave de políticas, incluidas la administración del sector público, la reforma del sector financiero y
la reforma de los programas sociales. La cartera de préstamos de inversión será reconstruida con nuevas
operaciones planificadas para apoyar inversiones prioritarias en infraestructura (transporte, energía),
programas sociales (reforma del sistema nacional de seguro de salud, respaldo para educación),
fortalecimiento institucional (administración impositiva, gestión del gasto) y para innovación, ciencia y
tecnología.

La EAP prevé un caso de base de hasta U$S 800 millones durante el período hasta el ejercicio 2010. El
programa de préstamos se irá ajustando conforme a la fortaleza del programa del Gobierno y su capacidad
de implementarlo, así como la solvencia del país y la exposición del Banco. La EAP cuenta con mecanismos
incorporados de autocorrección para ajustar la exposición del Banco de acuerdo con puntos de referencia
de desempeño.

Si el marco macroeconómico, la implementación de las reformas o la mejora en la sustentabilidad de la

deuda cayeran por debajo de las expectativas, el Banco pasaría a una hipótesis menor, reduciendo los
compromisos totales de préstamos en al menos U$S300 millones con respecto al nivel del caso de base.
Una implementación insatisfactoria de la cartera también sería causal para reducir los nuevos préstamos de
inversión. Si la implementación de los programas de inversión y reforma superara las expectativas,
permitiéndole a Uruguay recuperar en gran parte su calificación de grado de inversión, esto abriría la
perspectiva de una implementación acelerada del programa de préstamos y la posibilidad de discutir un
mayor nivel de apoyo por parte del Banco en oportunidad del Informe de Avance de la EAP planificado
para el ejercicio FY08. 9

En la Matriz de Resultados de la EAP se presentan resultados indicativos e indicadores de resultados. Los

resultados esperados de la EAP continuarán siendo perfeccionados a medida que se disponga de la
información necesaria. Esto se reflejará en el Informe de Avance de la EAP planificado, el cual proveerá un
estado de situación preliminar. También se realizará una nueva Encuesta de Clientes.

La colaboración efectiva con los otros socios multilaterales de Uruguay—principalmente el FMI y el BID—,
además de la sociedad civil, será decisiva para la implementación de la EAP. Se acordó un nuevo Acuerdo
de Derecho de Giro (stand-by) con representantes del FMI, y se espera que sea presentado al Directorio del
FMI a comienzos de junio. El BID está preparando una nueva Estrategia para el País que será presentada al
Directorio más avanzado el año. En la implementación de la EAP, hemos identificado actividades para
ayudar al Gobierno a fortalecer las relaciones con la sociedad civil.

Sin perjuicio del progreso logrado por Uruguay en la consolidación de su recuperación, deben advertirse
varios riesgos importantes. El más importante es el riesgo asociado a la sustentabilidad de la deuda. La
incertidumbre acerca de la capacidad de la nueva administración de cumplir con su programa de reformas
constituye un riesgo político y social. También existen otros riesgos, tales como la dependencia energética,
la exposición del BIRF y la posibilidad de nuevos shocks regionales.

Es posible que los Directores Ejecutivos deseen considerar, entre otros, los siguientes temas:

• Si bien el período de duración de la EAP coincide con el ciclo político, los últimos años del programa
se definieron en forma general para garantizar la flexibilidad y se sigue discutiendo con el Gobierno el
contenido de los préstamos en apoyo de políticas. ¿Es adecuado el equilibrio entre especificidad y
flexibilidad de la EAP?
• El programa de préstamos propuesto tiene por objeto ayudar a la nueva administración a lograr un
crecimiento y objetivos sociales ambiciosos. Los riesgos del programa fueron evaluados y se
identificaron medidas de mitigación. ¿La composición y el tamaño del programa encuentran el
equilibrio correcto entre oportunidades y riesgos?
 I. Introducción
A. Reseña
1. Uruguay se encuentra actualmente atravesando
una doble transición. En primer lugar está la
transición económica para salir de la crisis del 2002
hacia un camino de desarrollo equitativo y
sustentable. La economía uruguaya se ha venido
recobrando desde mediados de 2003 y continúa
10 gozando de una fuerte recuperación. El crecimiento
real del PBI en 2004 fue del 12,3 por ciento y para
2005 se pronostica un crecimiento adicional del 6 por
ciento. El éxito con el que Uruguay pudo capear la
crisis económica de 2001-02 se debe en gran parte a
su pronta y resuelta respuesta a los sucesos a medida
que se desarrollaban. La crisis económica no provocó
una crisis política ni interrumpió los procesos normales
de gobierno. La continuidad política le permitió al
Gobierno manejar la situación económica en forma
proactiva y movilizar elementos largamente
FIGURA 1: URUGUAY: PRODUCTO BRUTO INTERNO TRIMESTRAL, 1998-2004
Índice de volumen físico ajustado estacionalmente (1998T1 = 100)
105
100
95
90
85
80
75
1998.1 1998.4 1999.3 2000.2 2001.1
Fuente: Banco Central de Uruguay.
establecidos de la red de seguridad social para mitigar,
aunque no prevenir, el impacto de la crisis sobre la
pobreza. El respaldo concertado de la comunidad
financiera internacional también fue importante para
ayudar en el difícil ajuste. Como resultado de estos
esfuerzos combinados, Uruguay está en camino de
recuperar plenamente el nivel de ingresos previo a la
crisis (Figura 1). El país está en una buena posición
para atender el servicio de su deuda soberana y
embarcarse en un camino de crecimiento sostenido,
en tanto se sigan aplicando políticas
macroeconómicas sólidas y se continúe la agenda de
reforma estructural poscrisis.
2. Segundo, está la transición política. La victoria de
la coalición del Frente Amplio – Encuentro Progresista
– Nueva Mayoría (FA-EP-NM) en las elecciones de
octubre de 2004 terminó con 170 años de
2001.4 2002.3 2003.2 2004.1 2004.4
predominio en la política uruguaya de los dos partidos
tradicionales, el Partido Colorado y el Partido
Nacional. El nuevo Gobierno asumió el 1º de marzo
de 2005. Uruguay es una sociedad abierta y el
período de transición política transcurrió sin
problemas. El Frente Amplio llegó a un acuerdo con
los dos partidos tradicionales, al igual que con los
independientes, sobre un marco general para la
conducción de la política económica, la política
exterior y las políticas educativas. El “Acuerdo
Interpartidario” resultante, alcanzado el 16 de febrero
de 2005, compromete específicamente a todos los
partidos a cumplir con el resultado de la
renegociación de la deuda de 2003. También
reconoce la necesidad de una estricta disciplina fiscal
para satisfacer las urgentes necesidades sociales de
Uruguay, generando simultáneamente un superávit
fiscal primario adecuado. Si bien todavía deben
determinarse muchas cuestiones específicas, es un
buen augurio para la estabilidad y continuidad del
cuerpo político que pueda alcanzarse un acuerdo
multipartidario tan temprano en los comienzos de la
nueva administración.
3. Para acompañar la transición económica y política
de Uruguay es necesario contar con continuidad en el
apoyo de la comunidad financiera internacional. La
nueva administración ha trabajado para establecer
una estrecha relación con las organizaciones
multilaterales de crédito, incluido el Banco, que
planea abrir una oficina en Montevideo en los
próximos meses. La Estrategia de Asistencia al País
propuesta se centra en tres aspectos:
• Trabajo analítico, para ayudar al Gobierno a
articular áreas seleccionadas de su programa.
• Reconstrucción de la cartera de proyectos de
inversión en áreas que mejorarían el crecimiento,
aumentarían la competitividad y reducirían la
pobreza y la exclusión social.
• Préstamos en apoyo de políticas de desarrollo
continuados para respaldar la implementación de
reformas de importancia estratégica, a fin de
ayudar al Gobierno a reducir la vulnerabilidad
macroeconómica, sostener el crecimiento y
mejorar los estándares de vida.
4. La última EAP, analizada por el Directorio el 6 de
junio de 20001, surgió al cabo de una década de
estabilidad macroeconómica y crecimiento en
Uruguay. A la luz del nivel relativamente alto de
1. Informe No. 20355-UR.
2. Informe No. R2002-0147.
3. Documento No. R2002-0147/1.
desarrollo económico y social del país en dicha época,
la EAP 2000 contemplaba una reducción progresiva
del respaldo del Banco y una transición hacia la
graduación. El crecimiento relativamente fuerte de
Uruguay durante los noventa disminuyó a causa de
una aguda recesión en 1999, que fue en parte un
desborde de los sucesos ocurridos en sus vecinos
Argentina y Brasil. Sin embargo, en el momento en
que se elaboró la EAP no se previó que la recesión se
profundizaría y que la economía se desestabilizaría
gravemente a finales de 2001 cuando la vecina
Argentina declaró la cesación del pago de su deuda
pública y devaluó su moneda a un tercio de su valor
anterior. Un Informe de Avance de la EAP2 preparado
a mediados de 2002, cubrió el período trunco FY03-
04, en comparación con el programa para FY01-05 de
la EAP original. El Informe de Avance se elaboró en
momentos en que la situación económica en Uruguay
se deterioraba con rapidez debido, en parte, a una
corrida bancaria provocada por los sucesos en
Argentina. Las dimensiones plenas de la crisis y su
probable resultado no podían discernirse con claridad
porque los sucesos todavía se estaban desarrollando.
No obstante, el Informe de Avance 2002 determinó
que el escenario de préstamos de la EAP 2000 ya no
resultaba apropiado, llegando a la conclusión de que
era necesario otorgar un respaldo adicional para 11
ayudar a Uruguay a capear la crisis e introducir
reformas específicas, las cuales iban desde medidas
fiscales para aumentar los ingresos y recortar el gasto,
hasta la reestructuración del sistema bancario, la
promoción de la eficiencia y la competencia en la
infraestructura, el mantenimiento de la inversión en
capital humano y el fortalecimiento de medidas para
proteger a los grupos vulnerables.
5. El rápido ritmo al cual se desarrollaron los
eventos en 2002 requirió suplementar el Informe
de Avance de agosto de 2002 con una
Actualización3 que fue analizada por el Directorio
junto con el Informe de Avance el 8 de agosto de
2002. El Informe de Avance y su Actualización
propusieron usar préstamos de ajuste como
instrumento preferido para aumentar el respaldo
del Banco a Uruguay durante el período de crisis.
Se previeron dos Préstamos de Reforma Estructural
(SAL) y dos Préstamos de Reforma Estructural
Especiales (SSAL) durante el período FY03-04 por
un total de U$S550 millones (Cuadro 1). Algunas
de las operaciones previstas en la EAP 2000
original se retrasaron y se añadió un nuevo
 CUADRO 1: RESPALDO PARA LA REFORMA ESTRUCTURAL EN RESPUESTA A LA CRISIS

El Informe de Avance de la EAP de agosto de 2002 proponía usar préstamos de ajuste como
instrumento preferido para el respaldo del Banco a Uruguay durante la crisis. Como resultado,
durante FY03, el Banco otorgó a Uruguay préstamos para reforma estructural. A continuación se
describen las principales características de estas operaciones. Su implementación se resume en el
Anexo 1

Un SAL (SAL I, Informe No. 24515-UR) por U$S 151,5 millones fue aprobado en agosto de 2002.
El préstamo apoyaba acciones macroeconómicas y fiscales centradas en la contención de los salarios
en el sector público. Asimismo, se fortalecería el sistema de protección social, mejorando su gestión
y resguardando las asignaciones presupuestarias. Se reformaría el seguro de desempleo y se
racionalizaría la capacitación para los desempleados. En agosto de 2002 también se aprobó un SAL
Especial (SSAL I, Informe No. 24515-UR) por un monto de U$S 151,5 millones. Ese préstamo se
centraba específicamente en respaldar la reestructuración del Banco Hipotecario Nacional como
parte de una reforma más amplia del sistema bancario, que también estaba recibiendo el apoyo del
FMI. Ambos, el SAL y el SAL Especial, han sido totalmente desembolsados.

Asimismo, en abril de 2003, se aprobó un SAL para los Servicios Públicos y Sectores Sociales (SAL II,
Informe No. 25012-UR) por U$S 151,5 millones. El objetivo global del préstamo era aumentar la
competitividad y el crecimiento económico a través de una mejor provisión de servicios públicos y
sociales e infraestructura. Para tal fin, se identificó una amplia gama de reformas estructurales y de
políticas con respecto a la infraestructura y los servicios públicos. También en abril de 2003 se
aprobó un SAL Especial para Servicios Públicos y Sector Social (SSAL II, Informe No. 25012-UR) por
U$S 101 millones. Ese préstamo apuntaba a mejorar la equidad y la eficiencia del gasto público en
salud y educación respaldando medidas para mejorar la gestión y dar protección presupuestaria a
12
programas prioritarios. El primer tramo de ambos SAL, para Servicios Públicos y Especial, se
desembolsó cuando los préstamos fueron aprobados en abril de 2003. Todavía quedan por
desembolsar dos tramos del SAL de Servicios Públicos (por un monto total de U$S 100 millones) y
se cancelarán dos tramos del SAL Especial para Servicios Públicos (por un monto total de U$S 75
millones) párrafo 89.

TABLA 1: RESPALDO INTERNACIONAL PARA LA CRISIS (en millones de U$S)

Compromisos1 Desembolsos2 Exposición actual3

Banco Mundial 556 381 784
FMI 2.8314 2.6454 2.4935
BID6 700 580 2.220
Total 4.087 3.606 5.497

1 De junio de 2002 a febrero de 2005.

2 De junio de 2002 a febrero de 2005.
3 A fin de febrero de 2005.
4 Tipo de cambio a la fecha de compromiso (U$S/DEG = 1,33).
5 Tipo de cambio al 2005 (U$S/DEG = 1,5).
6 Incluye un préstamo en apoyo a políticas por US$ 200 para el Fortalecimiento del Sector Bancario aprobado en noviembre de 2003.
Fuente: estimaciones del FMI, Banco Mundial y BID.
proyecto para ayudar a contener el brote de aftosa
que dio como resultado una pérdida considerable
de competitividad.
6. La respuesta del Banco formó parte de un esfuerzo
multilateral concertado, que proporcionó un monto
combinado de U$S4.000 millones en compromisos,
uno de los esfuerzos más grandes de su tipo alguna
vez realizados como porcentaje del PBI (Tabla 1). En
este contexto, el FMI asumió un rol de liderazgo
suministrando un apoyo crítico de emergencia, que
representó más del 70 por ciento de los compromisos,
mientras que el Banco y el BID proporcionaron el
resto. El esfuerzo coordinado de la comunidad
internacional y la resuelta respuesta de las autoridades
en términos de políticas, que tuvo el apoyo de todos
los partidos grandes, le permitieron a Uruguay lograr
una mejor recuperación que otros países que
atravesaron situaciones de crisis en la última década.
A futuro, el Banco continuará trabajando con el
Gobierno de Vázquez para transformar lo que, en
esencia, fue una respuesta a la crisis en un programa
equilibrado de asistencia en el mediano plazo,
centrado en inversiones clave para sostener el
crecimiento y promover el desarrollo social.
7. En retrospectiva, resulta claro que la crisis en
Uruguay fue particularmente grave en comparación
con otros países que experimentaron situaciones de
crisis en el pasado reciente. Puede observarse en la
Figura 2 que la caída del PBI desde su pico previo a la
crisis fue más pronunciada en el caso de Uruguay que
en otros países, incluida la vecina Argentina. Resulta
claro que sus esfuerzos de ajuste fueron los que le
permitieron a Uruguay recuperar con relativa rapidez
tanto terreno perdido. La profundidad de la crisis es
también la clara justificación del enfoque prioritario
que dio el Gobierno a los programas sociales y el
respaldo del Banco para este objetivo en la EAP
propuesta.

FIGURA 2: CRISIS Y RECUPERACIÓN EN PAÍSES SELECCIONADOS

Producto Bruto Interno Trimestral, unidad de cambio vital (LCU) constante, t-20=100
150 13
140
130
120
110
100
90
80
70

t-20 t-16 t-12 t-8 t-4 t t+4 t+8

Argentina, t=1Q02 Korea, Rep, t=4Q98 Uruguay, t=4Q02

Malasia, t=1Q99 Turquía, t=4Q01 Punto más bajo durante la crisis
Fuentes: Banco Mundial, IFS y Bancos Centrales de países seleccionados.
Notas: Promedios móviles de cuatro trimestres para todos los países, excepto Argentina y Uruguay para los cuales se dispone de datos
oficiales ajustados estacionalmente.
 II. Contexto del país y
desarrollos recientes
A. Contexto político
8. La victoria del Frente Amplio en la primera ronda
de la elección presidencial de Uruguay, el 31 de
octubre de 2004, marcó la primera vez en más de
170 años que el ejecutivo no es controlado por
ninguno de los dos partidos tradicionales—el
Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN). La
14 victoria del Presidente Vázquez después de dos
intentos previos se interpreta, entre otras cosas,
como un cierto desencanto del electorado con las
prácticas de gobernabilidad de los partidos
tradicionales. La recesión iniciada en 1998, la crisis
financiera de 2002, la disolución de la coalición
gobernante en noviembre del mismo año, la
limitada renovación en el partido gobernante y
niveles de pobreza superiores al 30 por ciento
ayudaron al Frente a ganar las elecciones en la
primera ronda, con apenas un poco más del 50 por
ciento de los votos.
9. Si bien el Frente adoptó una agenda para el
cambio, también dio señales de continuidad en
muchas de las políticas que permitieron la
recuperación económica. La nueva agenda de
crecimiento sostenido del Gobierno se ajusta a los
resultados de los recientes referendos que
garantizaron un rol predominante para el Estado en
ciertos sectores estratégicos de la economía (agua,
petróleo y telecomunicaciones), apuntando
simultáneamente a mejorar el clima para la inversión
privada. Las indicaciones iniciales señalan que la
nueva administración procurará un mayor
profesionalismo y transparencia del Estado,
mantendrá políticas macroeconómicas prudentes y
mejorará las reglas del juego para el sector privado,
como catalizadores para estimular al sector privado
a desempeñar un rol proactivo y productivo. Parece
haber amplio consenso dentro del Frente Amplio
respecto de esta estrategia y el equipo económico
disfruta de un alto grado de respeto y amplio
apoyo. La nueva administración buscó
proactivamente un diálogo con las Instituciones
Financieras Internacionales (IFI) y el respaldo activo
de estas instituciones en la formulación e
implementación de su agenda de desarrollo.
10. El Presidente Vázquez comenzó su presidencia
con un amplio apoyo, tanto internamente como de
la comunidad internacional. El entorno económico
también es benigno. La recuperación de los años
de crisis ha sido robusta y el crecimiento debería
continuar siendo sólido en el cercano plazo. El
desempleo se redujo en forma considerable en
comparación con lo más profundo de la crisis y las
inversiones están repuntando. Siguen existiendo
obstáculos y algunas reformas pendientes seguirán
siendo un reto político. No obstante, el Gobierno
está en una buena posición para enfrentar los
desafíos de desarrollo de Uruguay.
B. Desarrollos económicos recientes
11. Después de un período de estabilidad
macroeconómica y crecimiento constante durante la
mayor parte de los noventa, Uruguay sufrió un
brusco giro en 1998 con una recesión que persistió
más de tres años antes de colapsar en una profunda
crisis económica provocada, en gran parte, por los
sucesos en la vecina Argentina. Cuando Argentina
entró en cesación del pago de su deuda pública,
abandonó el dólar estadounidense como anclaje
monetario y devaluó su moneda a un tercio de su
valor anterior, el efecto sobre Uruguay fue
desastroso. Hubo una corrida para retirar los
depósitos del sistema bancario, impulsada al inicio
por la exposición que tenían los bancos uruguayos
al riesgo país de Argentina y después por el temor
de que el Gobierno de Uruguay pudiera seguir el
ejemplo de Argentina y restringir las extracciones.
Como resultado, el importante sector de la banca
offshore y, eventualmente, el sector bancario
doméstico quedaron bajo una intensa presión y
varios bancos colapsaron, a pesar de la asistencia de
emergencia dada por el Gobierno. Las
repercusiones en toda la economía causaron una
caída del PBI de alrededor del 11 por ciento en
2002 solamente, mientras que el desempleo trepó a
casi el 20 por ciento para finales de 2002.
12. Probablemente, el resultado habría sido mucho
peor de no ser por el eficaz esfuerzo de ajuste
realizado por las autoridades uruguayas y el sistema
político del país, de una naturaleza basada en el
consenso. El éxito con el que Uruguay pudo capear
la crisis económica de 2001-02 se debe en gran
parte a la pronta y resuelta respuesta dada a los
sucesos. Las negociaciones con los acreedores
concluyeron con un exitoso canje de la deuda
soberana en mayo de 2003, elevando el
vencimiento promedio de los bonos en más de 5
años sin aumentar las tasas de interés y sin quita de
capital (Cuadro 2). Las políticas fiscal y monetaria
fueron bien manejadas, dando como resultado un
superávit primario del sector público (excluidas las
administraciones subnacionales) del 3,8 por ciento
del PBI en 2004 (un significativo vuelco dado que
hubo un déficit fiscal primario del 1,5 por ciento del
PBI en 2001). Después de un modesto traslado a
inflación de la devaluación del 2002 (la inflación

CUADRO 2: REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA DE URUGUAY

En abril de 2003, Uruguay propuso un canje de la deuda soberana a todos los tenedores de bonos
públicos denominados en monedas extranjeras y con un vencimiento inicial de 12 meses o más. El
15
objetivo de la reestructuración de la deuda fue alinear las obligaciones de servicio de la deuda con
la capacidad potencial de pago del país después de la crisis. Se lograría un alivio en el flujo de
fondos mediante la extensión de los vencimientos, sin reducir el capital adeudado. La propuesta se
aplicaba a U$S 3.800 millones en bonos que habían sido emitidos en los mercados internacionales y
a U$S 1.600 millones en bonos emitidos en el mercado interno. Se estima que aproximadamente
dos tercios de todos los bonos elegibles estaban en manos de residentes uruguayos.

Se ofrecieron dos opciones a los bonistas. La primera consistía en canjear los bonos existentes por
bonos nuevos con un vencimiento posterior pero sin cambios en el capital y los intereses. La
segunda opción ofrecía la posibilidad de elegir entre bonos de referencia alternativos con diferentes
vencimientos y con incentivos en efectivo para los bonistas que eligieran bonos de referencia con
vencimientos más prolongados. En el caso de los bonos emitidos en el mercado nacional, el menú
de opciones era más amplio, incluyendo tasas de interés incrementales progresivas. Una
característica importante del canje de deuda fue que todos los bonos nuevos estaban sujetos a
cláusulas de acción colectiva, lo cual facilitaría la reestructuración futura de la deuda.

La participación voluntaria en el canje de bonos fue del 92,5 por ciento; la mayoría de los
participantes optaron por los bonos de referencia alternativos antes que los vencimientos extendidos
simples. La elevada tasa de participación puede atribuirse a dos factores. En primer lugar, que
hubo una consulta previa con los acreedores antes de anunciar los términos del canje, para que los
acreedores pudieran participar en el diseño de las opciones de canje. Y segundo, el fuerte respaldo
de las IFI al programa de ajuste de Uruguay.

La Figura 3 muestra de qué modo, antes de la crisis, Uruguay pudo imponer un diferencial (spread)
mucho más bajo que otros países latinoamericanos. En el momento de la crisis, el diferencial para
Uruguay trepó bruscamente pero, después de la exitosa renegociación de la deuda con los bonistas,
declinó con rapidez y ahora está levemente por debajo del promedio para la región. La actual
calificación crediticia (Standard & Poors) es B (Figura 4).
 FIGURA 3: PRIMA DE RIESGO DE URUGUAY

Puntos básicos, mayo de 2001 – abril de 2005

1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0

May 01 Oct 01 Mar 02 Ago 02 Ene 03 Jun 03 Nov 03 Abr 04 Sep 04 Feb 05
Fuente: Índice JP Morgan de diferencial para bonos globales de mercados emergentes.

FIGURA 4: CALIFICACIÓN DE CRÉDITO SOBERANO DE URUGUAY

Calificación soberana Standard & Poors para bonos en divisas, enero de 2001 – abril de 2005

BBB-
BB+

BB
16
B B
B- B-
CCC
CC
SD

May 01 Oct 01 Mar 02 Ago 02 Ene 03 Jun 03 Nov 03 Abr 04 Sep 04 Feb 05
Fuente: Standard & Poors

FIGURA 5: POBREZA Y DESEMPLEO EN URUGUAY

En porcentaje, 1991 – 2004

35
30
25
20
15
10

5
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Indice de pobreza oficial Indice de desempleo

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Uruguay (INE).
 TABLA 2: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS DE URUGUAY
(En porcentajes, a menos que se indique lo contrario, 2002-2005)

2002 2003 2004e 20051

Crecimiento PBI real -11,0 2,2 12,3 6,0

Inversión bruta nacional/PBI 11,5 12,6 13,3 14,7
Inflación IPC, promedio del período 14,0 19,4 9,2 5,0

Exportaciones de bienes y servicios/PBI 21,9 27,6 30,4 27,8

Importaciones de bienes y servicios/PBI 20,3 24,4 27,8 26,8
Saldo en cuenta corriente/PBI 2/ 3,1 -0,5 -0,8 -0,8

Balanza primaria sector público 3/ 0,0 2,7 3,8 3,5

Resultado global sector público 3/ -4,6 -3,2 -2,2 -2,0
Deuda sector público/PBI 3/ 83,5 101,5 92,2 77,5

PBI, U$S mil millones 12,3 11,2 13,2 15,8

1. Los indicadores para 2005 son una proyección.

2. No incluye las grandes inversiones extranjeras esperadas en el sector forestal que serían financiadas mediante inversión extranjera
directa.
3. Excluye las administraciones subnacionales.
Fuente: Autoridades uruguayas y estimaciones del Banco Mundial.

17
alcanzó un pico del 25,8 por ciento ese año), la registrado en 2004, a fin de dar cabida al programa
inflación volvió a ser de un solo dígito. de emergencia social del nuevo Gobierno.

13. Se estima que el crecimiento del PBI en 2004
fue del 12,3 por ciento, debido en parte a una
buena administración económica pero también a los
favorables desarrollos externos, incluidos los altos
precios de los productos básicos de exportación y el
fuerte crecimiento económico tanto en Argentina
como en Brasil (Tabla 2). El consumo y, en
particular, la inversión comenzaron a recuperarse a
partir de 2003. Son buenas las perspectivas de que
continúe el crecimiento económico en 2005. Un
modesto fortalecimiento del peso y los precios más
altos del petróleo no mellarán la muy mejorada
competitividad uruguaya resultante de la
devaluación del 2002. Es probable que el empleo
creciente y cierto aumento del salario real impulsen
la demanda interna. Se proyecta un crecimiento
real del 6 por ciento en 2005, el cual elevaría los
ingresos per cápita a niveles cercanos al nivel previo
a la crisis. Al mismo tiempo, es probable que una
política monetaria disciplinada, junto con una
modesta valorización del peso, mantenga la
inflación dentro del rango del 5,5-7,5 por ciento
pretendido por el Banco Central. La meta es tener
un superávit primario del 3,5 por ciento del PBI para
2005, levemente por debajo del 3,8 por ciento
C. El impacto social de la crisis
14. La recesión de 1998 y la posterior crisis
económica tuvieron un grave impacto social. El
desempleo subió de alrededor del 10 por ciento en
1998 al 17 por ciento a finales de 2002 (Figura 5),
aunque esta cifra declinó al 13 por ciento para
finales de 2004. Durante el período 1998 a 2002,
también creció la proporción de trabajadores
cuentapropistas y del sector informal, acompañado
de una reducción del salario real en el sector
privado. El ingreso familiar también comenzó a
declinar en 1998 y cayó más de un quinto en el
período de 1998 a finales de 2002, debido al
impacto negativo causado por el mal desempeño
del mercado laboral en términos de la generación
de empleo y el comportamiento de los salarios.
Como resultado, según datos del Instituto Nacional
de Estadística (INE), entre 2000 y 2003, la pobreza
aumentó del 18 por ciento al 31 por ciento de la
población, mientras que la indigencia también se
duplicó pasando a representar el 2,8 por ciento de
la población durante el mismo período. A pesar de
este aumento, la indigencia en Uruguay se mantuvo
en un nivel bajo comparado con otros países
latinoamericanos. La fuerte recuperación
 FIGURA 6: DESIGUALDAD COMPARATIVA EN URUGUAY

Coeficiente de Gini para ingreso familiar

60 Argentina

Bolivia
55
Brasil
50 Chile

Colombia
45
Perú
40 Uruguay
Comienzos 90s Mediados 90s Comienzos 00s
Venezuela
Fuente: Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History?, Banco Mundial.

económica no se ha reflejado aún en una mejora
del índice global de pobreza. Tradicionalmente, la
desigualdad en los ingresos ha sido baja en
Uruguay en comparación con el resto de la región.
Sin embargo, durante el período 1998 a 2002
también aumentó la desigualdad (Figura 6),
18
ejerciendo un significativo efecto negativo sobre la
pobreza.
15. Si bien la pobreza y el desempleo subieron a niveles
récord como secuela de la crisis, la respuesta del
Gobierno mitigó un impacto negativo potencialmente
mucho más fuerte sobre la cantidad y la calidad de los
servicios. Se evitaron en gran medida las repercusiones
sobre los indicadores sociales básicos, como la
escolaridad y la mortalidad infantil, y en algunos casos
los indicadores continuaron mejorando (Anexo B5).
 III. La agenda
de desarrollo
del gobierno
16. El programa del nuevo Gobierno, enunciado en el
documento electoral de Tabaré Vázquez, El Gobierno
de Cambio - La Transición Responsable, sugiere una
amplia continuidad de las políticas macroeconómicas,
lo cual es coincidente con el estilo tradicional de
gobierno por consenso en Uruguay, pero con mayor
énfasis en los programas sociales y una confirmación
del rol central del Estado. El documento propone una
nueva estrategia de desarrollo nacional para el país
articulada a lo largo de seis temas complementarios
claves: mejorar la productividad (Uruguay Productivo),
estimular el desarrollo social (Uruguay Social),
promover la innovación (Uruguay Innovador),
fortalecer la democracia (Uruguay Democrático),
mejorar la integración regional y global (Uruguay
Integrado) y promover políticas para la consolidación y
promoción de la cultura uruguaya (Uruguay Cultural).
17. En pocas palabras, el programa de la nueva
administración apunta a alcanzar el desarrollo
económico en una manera que es simultáneamente
productiva, integrada, equitativa, de buena calidad y
sustentable. El desarrollo debería ser productivo en el
sentido de dejar espacio para promover áreas tan
diversas como la biotecnología, las tecnologías de la
información y comunicaciones, el turismo y la
cultura—basándose en la premisa de que si bien
ningún país puede ser competitivo en todas las áreas,
sería incorrecto limitar innecesariamente áreas en las
cuales Uruguay podría alcanzar una competitividad
regional e internacional. El desarrollo debe orientarse
al comercio e integrarse mejor, tanto con los socios del
Mercosur como más allá de éstos. El desarrollo
también debe ser equitativo en sentido territorial, a fin
de no dar lugar a disparidades entre áreas señaladas
de exitosas y áreas rotuladas como deprimidas. El
desarrollo debe ser de buena calidad en el sentido de
maximizar una producción nacional que sea
competitiva y calificada—que esté basada en una
buena calidad educativa para todos, permitiendo la
igualdad de oportunidades laborales, en especial para
los jóvenes. El desarrollo, por último, debe ser
sustentable, no sólo en términos ambientales sino,
también, sociales—y la pobreza, por lo tanto, debería 19
combatirse con políticas dirigidas a la participación
ciudadana y la inclusión social.
A. Uruguay Productivo
18. Uruguay Productivo asigna al crecimiento alto y
sostenido una de las prioridades principales en la
agenda del Gobierno. Éste se logrará a través de la
implementación coherente de cambios estructurales y
políticas económicas de corto plazo. Los cambios
estructurales apuntarán a establecer reglas de juego
claras entre el Estado y el mercado, transformar el
sector financiero, desarrollar mercados de capitales y
desdolarizar la economía. “Uruguay Productivo”
también exige reformas del Estado, incluidas mejores
calificaciones profesionales y técnicas de los empleados
públicos, aumento de la transparencia y la rendición de
cuentas en la conducción de las funciones del Estado,
descentralización de la gestión y erradicación de todas
las formas de clientelismo. El plan del Gobierno
también plantea promover las inversiones públicas a
través del uso de los recursos propios y de créditos
externos, incluyendo al sector privado como
concesionario bajo ciertas condiciones. Una reforma
estructural adicional que contempla el programa
propuesto es la reforma impositiva, que debe estar
guiada por el principio de equidad y servir como
estímulo para la inversión productiva. La reforma
impositiva comprenderá la introducción de un
 impuesto a la renta personal. Otro cambio importante
que el Gobierno pretende introducir es el de fortalecer
los vínculos con el Mercosur. El plan también plantea
mejoras en las relaciones comerciales extrarregionales,
impulsando un mayor dinamismo en las exportaciones
a estos mercados.
B. Uruguay Social
19. Uruguay Social subraya la necesidad de
transformar la calidad de vida de los uruguayos con
especial énfasis en los más vulnerables, promoviendo
así la inclusión social. Una de las primeras acciones de
la nueva Administración fue la creación de un nuevo
Programa de Emergencia Social llamado PANES (Plan
de Asistencia Nacional a la Emergencia Social). El
objetivo del plan es atender las necesidades de las
personas que se encuentran por debajo de la línea de
indigencia o en alto riesgo de caer por debajo de dicha
línea—se estima que están comprendidas alrededor de
200.000 personas o el 6 por ciento de la población—
mediante una serie de ocho programas coordinados
(alimentación básica, emergencia sanitaria, ingreso
mínimo, educación para áreas críticas, programas de
empleo temporario, dos programas de vivienda y
personas sin techo). Varios de estos programas no son
nuevos, pero en el pasado no llegaron con demasiada
20 efectividad a los pobres. El plan de emergencia
procura superar estos obstáculos y llegar a los más
necesitados de la sociedad, usando la estructura de las
instituciones existentes (como el BPS) y voluntarios. La
inscripción en el programa comenzó el 1º de abril y
casi 100.000 jefes de familia presentaron sus
solicitudes en el primer mes (serán entrevistados
individualmente y evaluados para identificar los
hogares a focalizar). Se espera que los pagos del
esquema de ingreso mínimo, de aproximadamente
U$S50 por mes, comiencen en mayo de 2005. El
organismo implementador es el nuevo Ministerio de
Desarrollo Social que todavía se está organizando.
20. La administración entrante también ha priorizado
la educación en su programa, incluyendo la promesa
de aumentar el financiamiento global para el sector
educativo, a fin de mejorar la equidad y los logros
académicos y dar a la educación escolar más
pertinencia para el mercado laboral. Esto requeriría
una reforma legal que la nueva administración anunció
como parte de su programa Uruguay Social. El nuevo
Gobierno indicó que su meta en el sector de la salud
es crear un sistema más armonioso a través de la
introducción de un seguro nacional de salud que
garantice un acceso más equitativo a los servicios y
una mejor calidad en la atención, reduciendo
simultáneamente la carga financiera del sistema. En
este contexto, una necesidad estratégica clave sería
mejorar el marco de incentivos para todos los actores
en el sistema, primordialmente reduciendo la
fragmentación y aumentando la efectividad de los
incentivos financieros y regulatorios para una mayor
eficiencia y equidad.
C. Uruguay Innovador
21. Uruguay Innovador se enfoca en la necesidad de
promover el avance científico y tecnológico con el
objeto de revertir la actual tendencia de estancamiento
y se centra en una estrategia de especialización y
mayor calidad. Bajo Uruguay Innovador, la
administración entrante traza su meta de (i)
modernizar las actuales relaciones institucionales con la
creación de un Sistema Nacional de Innovación; (ii)
elaborar un plan de innovación estratégica para el país
que reuniría a sectores prioritarios (incluidos la
agroindustria, la conservación de los recursos
naturales, la tecnología y las comunicaciones, el
sistema de salud, la industria manufacturera y el
turismo); (iii) orientar el sistema educativo en su
totalidad, en especial la Universidad de la República,
hacia la investigación aplicada en ciencias y tecnología,
con fuertes vínculos con el sector productivo; y (iv)
apoyar la innovación en el sector de la pequeña y
mediana empresa.
D. Uruguay Democrático
22. Uruguay Democrático tiene su énfasis, entre otras
cosas, en la necesidad de una mayor transparencia y
eficiencia de gobierno, incluyendo la descentralización
de las funciones de gobierno y el fortalecimiento de la
auditoría interna, la promoción de mayor transparencia
y participación social en los medios y la necesidad de
un sistema judicial ágil que sea percibido por la
sociedad civil como un instrumento eficaz para
defender los derechos de los ciudadanos.
E. Uruguay Integrado
23. Uruguay Integrado apunta a la necesidad de
fortalecer las relaciones entre Uruguay y sus vecinos y,
en especial, a la necesidad de fortalecer los lazos con el
Mercosur, sobre todo durante el segundo semestre de
2005, cuando Uruguay asumirá la presidencia rotativa
de la unión. También propone una mejor integración
de Uruguay con el resto de la economía mundial.
F. Uruguay Cultural
24. Uruguay Cultural hace énfasis en la necesidad de
promover el debate cultural en el país para infundir en
la ciudadanía un sentido de dignidad democrática, de
crecimiento y aprendizaje colectivos y de pluralidad.
Aún más importante, la cultura debería promover la
diversidad como base para la inclusión social y la
creación de una identidad cultural.
IV. Los desafíos
del desarrollo
uruguayo
25. Uruguay todavía lucha por recuperarse de las
consecuencias sociales y económicas de la prolongada
recesión sufrida durante el período 1999-2001 y la
profunda crisis de 2002. Sin embargo, ahora que la
economía se recobra de la crisis, la prioridad del
Gobierno ha dejado de ser dar respuesta a la crisis
para convertirse en el logro del objetivo de más largo
plazo de lograr un desarrollo económico equitativo y
sustentable. Asimismo, una meta general del
programa del Gobierno es la de estimular la
participación social e incrementar la inclusión. Las
siguientes secciones reseñan los principales desafíos
que el Gobierno necesita abordar, tanto a nivel
macroeconómico como en los sectores claves de la
economía, a fin de alcanzar su objetivo.
FIGURA 7: INDICADORES DE DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO
En porcentaje, 2001 – 2004e
120
100
80
60
40
20
0
2001 2002
Fuente: Estimaciones del FMI y el Banco Mundial.
A. Reducir la vulnerabilidad
26. La sustentabilidad de la deuda continuará
siendo un importante desafío al desarrollo en el
mediano plazo, no obstante la exitosa reestructuración
de la deuda de 2003 que brindó alivio de las presiones
de liquidez en el mercado de bonos (que representan
alrededor de la mitad del total de la deuda soberana)
en el corto y mediano plazo. Pasada la 21
reestructuración, se estima que la relación deuda
pública/PBI era de casi el 90 por ciento a fines de 2004
(Figura 7). Las cuantiosas amortizaciones exigibles en
el período 2006-07, incluidos pagos a las IFI,
constituyen una fuente de vulnerabilidad.
27. La sustentabilidad de la deuda dependerá en
Deuda pública /
PBI
Servicio de la
deuda pública /
Ingresos
Servicio de la
deuda multilateral /
Servicio de la
deuda total
2003 2004
 forma crítica de la generación de un superávit fiscal
primario suficiente para pagar el servicio de la deuda,
tema que será examinado en mayor detalle en la
siguiente sección. Sin embargo, además de las
consideraciones fiscales, la sustentabilidad de la deuda
también dependerá de hacer una gestión proactiva de
la misma para garantizar que su magnitud, la
estructura de sus plazos y la composición de monedas
se correspondan con las necesidades y la capacidad de
pago de Uruguay.
28. La composición de monedas en la deuda de
Uruguay se ha convertido en un foco importante de
atención pública desde que la crisis económica de
2002 reveló cuán fácilmente una deuda denominada
en divisas extranjeras puede exponer a la economía a
vulnerabilidades externas. Una deuda pública
denominada en divisas extranjeras restringe la
capacidad de maniobra del banco central para
administrar la política monetaria y la insuficiencia de
instrumentos denominados en pesos también puede
sofocar el desarrollo del mercado interno de capitales,
haciéndolo más vulnerable al tipo de cambio. El
sentimiento prevaleciente en Uruguay favorece la
emisión de más deuda denominada en pesos, tanto
en el mercado nacional como en los mercados
22 internacionales (en particular, deuda en pesos
indexada), antes que deuda denominada en monedas
extranjeras, siempre que los costos de tomar crédito
en pesos resulten competitivos.
29. Una posición fuerte de reservas de divisas y una
composición favorable de la deuda son elementos
esenciales de una gestión sólida e integral del
FIGURA 8: SUPERÁVIT FISCAL PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO
Como porcentaje del PBI, 1998 – 2004e
5
4
3
2
1
0
-1 1998 1999 2000
-2
-3
Tendencia
Fuente: Estimaciones de las autoridades uruguayas y del personal del Banco Mundial.
patrimonio, que pueden ayudar al Gobierno a
administrar mejor la refinanciación de la deuda a
medida que se producen los vencimientos. A marzo
de 2005, las reservas internacionales de Uruguay eran
equivalentes a 8,4 meses de importaciones, suficientes
para cubrir el servicio de la deuda pública proyectado
para el año 2005. Para fortalecer aún más su colchón
de liquidez, Uruguay podría requerir a las instituciones
financieras que mantengan reservas líquidas sobre los
depósitos en divisas que sean superiores para los no
residentes y que estén inversamente relacionadas con
el plazo del depósito.
30. La gestión fiscal es uno de los principales
instrumentos a disposición del Gobierno para
perseguir el objetivo de crecimiento sostenido con
equidad. La nueva administración ha dado señales
de mantener una política fiscal estricta. Además de
los aspectos de la sustentabilidad de la deuda
discutidos en la sección previa, una firme gestión
fiscal será un sine qua non para la estabilidad
macroeconómica y el crecimiento. Mientras que en
muchas otras áreas de política económica y social el
Gobierno puede tener una amplia gama de opciones,
existirán pocos grados de libertad para la conducción
de la política fiscal.
31. Después de la reestructuración de la deuda
pública en 2003, Uruguay continuó fortaleciendo su
posición fiscal (Figura 8). Esta postura deberá ser
mantenida para lograr superávits primarios
compatibles con la sustentabilidad de la deuda. Se
espera que el superávit primario se mantendrá en 3,5
por ciento del PBI en 2005 y aumente al 3,7 por
2001 2002 2003 2004
ciento en 2006 y al 4 por ciento del PBI de 2007 en
adelante. Las proyecciones indican que se requerirán
reformas fiscales para alcanzar superávits primarios de
este orden (Anexo 2). Además de varias iniciativas
nuevas relacionadas con los ingresos y una
recaudación impositiva más eficiente, en gran medida
la manera más eficaz de incrementar los ingresos
fiscales es la aceleración del ritmo de crecimiento del
PBI.
32. Las opciones para incrementar los ingresos fiscales
son pocas. La nueva administración se comprometió
a introducir un impuesto a la renta personal, el cual
podría proporcionar una nueva y significativa fuente
de ingresos en el largo plazo. Sin embargo, un
impuesto a la renta personal es administrativamente
complejo y deberá ser planificado y preparado con
cuidado si ha de aplicarse efectiva y equitativamente.
Llevará tiempo concretar los procedimientos y las
estructuras administrativas. Mientras tanto, el
Gobierno tendrá que depender de las fuentes ya
establecidas de ingresos fiscales. Hay perspectivas
especialmente buenas de mejores ingresos
provenientes de los aportes de la seguridad social, que
declinaron del 6,1 por ciento del PBI en el año 2000 al
3,7 por ciento del PBI en 2003. Una mejor
coordinación entre la Dirección General Impositiva
(DGI) y el organismo que administra el sistema de
seguridad social (BPS), junto con la ayuda de la
recuperación económica en curso, podría dar como
resultado una recuperación de los ingresos respecto
de sus niveles actualmente bajos.
33. Los principales desafíos que enfrenta la
administración impositiva incluyen: la elevada rotación
del personal, la falta de continuidad en las políticas,
una estructura tributaria inadecuada y, a pesar del
progreso realizado, ineficiencias administrativas.
Existe la necesidad urgente de simplificar la estructura
impositiva, lo cual comprendería una revisión de las
disposiciones sobre el secreto de las cuentas bancarias
y un incremento de la rendición de cuentas, el registro
público para el impuesto a la propiedad y una política
de recursos humanos que introduzca herramientas de
administración modernas, incluido un mayor énfasis
en la capacitación. Otras áreas importantes de
preocupación son el diseño de un sistema de
cruzamiento de datos y el acceso a los sistemas de
registro de terceros, tales como los registros públicos,
las escribanías, etc., y la necesidad de utilizar mejores
sistemas de comunicación para vincular mejor a la
administración impositiva con la sociedad uruguaya.
34. El control del gasto ha sido crítico en la postura
fiscal de los últimos años, cayendo el gasto primario
cinco puntos porcentuales del PBI durante el período
2002-04. Mantener una política de restricción del
gasto será un aspecto central en la gestión fiscal. El
nuevo Gobierno pretende lograrlo combinando una
política de reorientación de gastos para financiar
nuevas iniciativas y medidas de reducción de gastos.
Las jubilaciones son en gran medida el componente
individual más grande del gasto público uruguayo,
representando la mayor parte del crecimiento del
gasto en los últimos diez años. La implementación de
reformas para controlar el crecimiento del gasto
jubilatorio será un desafío importante (punto 64). El
empleo en el sector público se redujo alrededor del 10
por ciento entre 1995 y 2002, aunque todavía queda
lugar para mayores mejoras de eficiencia las cuales
podrían implicar, entre otras cosas, una reducción
adicional del empleo público en el transcurso del
tiempo, en particular a través de la eliminación de los
puestos que vayan quedando vacantes y programas
de retiro voluntario. Los cambios en el empleo
público estarían vinculados a mejoras en la función
pública y en la administración del sector público
(puntos 58-60). Una mayor participación del sector
privado podría ayudar a aumentar el espacio fiscal al
reducir las exigencias sobre el presupuesto para
atender a necesidades de inversión en infraestructura 23
(puntos 49-54).
35. El sector financiero continúa siendo una fuente
de potencial vulnerabilidad para Uruguay y es
necesario fortalecer su contribución al crecimiento. La
crisis de 2002 fue devastadora para el sector bancario.
Muchos bancos comerciales privados se derrumbaron,
dejando al sector aún más dominado por los bancos
públicos que antes de la crisis. A los dos bancos
públicos tradicionales (BROU y BHU) se unió ahora un
tercero, el Nuevo Banco Comercial (NBC), establecido
con activos rescatados de varios bancos privados a los
que la crisis llevo a la quiebra. En la actualidad, los
bancos públicos representan el 60 por ciento de los
activos bancarios totales. La crisis reveló profundas
debilidades estructurales y de gestión en el BROU y el
BHU. Las autoridades otorgaron asistencia de
emergencia a ambos bancos que ahora están
realizando una reforma estructural, con el respaldo del
FMI y el BIRF. Es importante que estos esfuerzos de
reestructuración prosigan en forma diligente. El NBC
complica el panorama porque, con sucursales en todo
el país, compite directamente con el BROU. El NBC
(que opera bajo el derecho comercial) actualmente
está en la búsqueda de un inversor extranjero
estratégico. Sin embargo, para los intereses a largo
plazo del sector bancario sería mejor que el NBC fuera
 privatizado. Lo que queda del sistema bancario
privado tras la crisis de 2002 es una pequeña red de
bancos de propiedad extranjera y unos pocos bancos
nacionales que ofrecen productos en dólares a plazos
cortos. La posición financiera de estos bancos es
sólida y muchos de ellos pueden recurrir al respaldo
de sus grandes bancos matrices en el exterior. Están
en buena situación para aprovechar el vacío dejado
por los bancos nacionales liquidados. En particular,
queda espacio para participar más activamente en los
mercados de capitales y para ampliar los servicios de
valor agregado. Hace poco el Gobierno introdujo
reformas legislativas para combatir el lavado de dinero
y el financiamiento del terrorismo, que están
actualmente a la espera de implementación.
36. El principal desafío para el sector financiero
uruguayo hoy día es reestablecer un sistema estable y
eficiente de intermediación financiera entre
depositantes y prestatarios que pueda canalizar capital
a inversiones productivas. El problema no es la falta
de depósitos. Los depósitos realizados por residentes
ya superaron el nivel de julio de 2002, cuando se
impuso la moratoria bancaria. No obstante, los
bancos, tanto públicos como privados, tienen gran
liquidez. Son varias las razones de ello:
24
• La vasta mayoría de los depósitos en el sistema
hoy día son a la vista, los que podrían ser retirados
a la menor señal de problemas, y los bancos
deben estar preparados para esta posibilidad
manteniendo altos niveles de liquidez y prestando
con vencimientos de corto plazo.
• La aversión al riesgo y consideraciones de
liquidez llevan a los bancos a prestar
predominantemente dentro del sector financiero,
por lo que el 61 por ciento de la cartera total de
préstamos es entre instituciones financieras. Los
préstamos al sector no financiero disminuyeron
casi el 60 por ciento desde diciembre de 2001 y el
acceso al crédito se contrajo, en particular para las
pequeñas empresas.
• La mayor parte de los depósitos (el 90 por ciento
a finales de junio de 2004) están denominados en
monedas extranjeras y, como resultado de la crisis,
los bancos tienen aguda conciencia del peligro de
otorgar préstamos en moneda extranjera a
prestatarios cuyos ingresos están denominados
exclusivamente en pesos. De allí que el crédito se
concentre en el sector exportador.
37. Los problemas que enfrenta el sector bancario
provienen, en parte, de la limitada confianza, pero
también de desafíos estructurales, tales como:
• La ausencia de un mercado significativo para
productos financieros denominados en pesos
aumentó mucho la vulnerabilidad del sistema
financiero a los shocks externos. La reciente
introducción de los depósitos indexados por
inflación (UI) fue un paso importante para
estimular el desarrollo de servicios financieros en
pesos.
• Un programa de seguro para depósitos de
reciente introducción sigue sin fondos asignados.
Si el programa recibe fondos y se implementa
selectivamente a los depósitos en pesos y UI en
primera instancia, esto aumentaría la confianza en
el sistema bancario en su totalidad y ayudaría a
promover una “pesificación” gradual del sector
financiero.
• La regulación y supervisión del sector financiero
jugarán un rol importante en la recuperación y
mejor desempeño de las instituciones del sector
financiero. La independencia del banco central es
una meta que Uruguay puede buscar. En su
defecto, las autoridades podrían garantizar la
plena independencia técnica de las actividades de
supervisión y regulación del sector financiero
dentro del Banco Central.
• La banca off-shore merece atención especial por
parte de los reguladores. Dados los claros riesgos
involucrados en las actividades locales y off-shore
y sus sensibilidades ante diferentes parámetros,
son necesarios esquemas que diferencias las
normas para ambas actividades bancarias, en línea
con la experiencia internacional.
38. Una estrategia más amplia para el sector
financiero, explícitamente orientada a sostener el
crecimiento, favorecería la profundización de los
mercados financieros y el alargamiento progresivo de
los plazos de los activos financieros disponibles,
brindando recursos financieros para inversiones de
largo plazo en activos fijos para el sector productivo e
inversiones en vivienda para el sector de los hogares.
El fortalecimiento de las instituciones de ahorros
administrados, como los seguros de vida y los fondos
de pensión—tanto públicos como privados—ayudaría
a crear una demanda interna más fuerte y estable de
activos de largo plazo que podrían ofrecer una fuente
nacional de financiación para las inversiones de largo
plazo. La provisión de activos de largo plazo podría
canalizarse, entre otras posibilidades, a través del
sector bancario mediante la titularización de
préstamos de largo plazo para el sector empresario
(para inversiones fijas) o para el sector de hogares
(para vivienda). La extensión de los plazos de la
deuda pública denominada en moneda nacional se
 FIGURA 9: PBI PER CÁPITA EN URUGUAY (PPC) COMO PORCENTAJE DEL DE EE.UU.

0.35

0.30

0.25

0.20

75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03
Fuente: Banco Mundial.

TABLA 3: AÑOS REQUERIDOS PARA QUE URUGUAY IGUALE A ESPAÑA

EN INGRESO PER CÁPITA (PPC)

Crecimiento anual del PBI en Uruguay

Crecimiento anual del PBI en España

3% 4% 5%

25
0% 34 26 21

1% 51 34 26

2% 97 51 35

Fuente: Banco Mundial.

vería favorecida por la existencia de una demanda más
estable, siempre que se pongan límites claros a la
participación máxima de activos públicos en las carteras
de inversión. Una demanda estable de emisiones
públicas a más largo plazo, a su vez, sería un respaldo
importante para hacer una reforma más ambiciosa del
mercado de bonos públicos y sus segmentos
relacionados (acuerdos de recompra, instrumentos
derivados) y contribuiría al desarrollo y la operatoria con
algunas herramientas básicas de cobertura.
B. Sustentar el crecimiento
39. Durante los últimos treinta años, el ingreso per
cápita promedió poco más del uno por ciento anual. En
relación con muchos países, Uruguay ha venido
quedándose atrás en forma constante. Mientras que en
1980 el ingreso per cápita de Uruguay era alrededor de
un tercio del nivel en los Estados Unidos, ahora es
menos de un cuarto en términos de paridad de poder
adquisitivo (Figura 9). Sin un crecimiento sostenido, la
estabilidad fiscal y la mejora general de los estándares
de vida no podrán alcanzarse.
40. El crecimiento económico de más largo plazo
dependerá de reformas estructurales y de políticas
dirigidas a incrementar la inversión y mejorar la
competitividad. Hace poco, el Banco completó un
estudio integral sobre las fuentes de crecimiento en
 Uruguay que examinó en detalle los temas que es
necesario encarar. El estudio Fuentes del Crecimiento
contiene recomendaciones detalladas para consolidar las
reformas fiscales y financieras, mejorar la eficiencia de
los mercados de factores de producción, promover la
integración a través del comercio y la inversión,
estimular la competencia en infraestructura y, en
general, mejorar el clima de negocios para el desarrollo
del sector privado (Anexo 3). Incluso con un
crecimiento más intenso, sin embargo, a Uruguay le
llevará muchos años ponerse a la par de los países
metropolitanos de Europa y América del Norte. La Tabla
3 ilustra la envergadura de la tarea, usando a España
como país comparativo. Si Uruguay creciera un 4 por
ciento por año le llevaría un mínimo de 26 años ponerse
a la par de España y, si España misma creciera un
modesto 2 por ciento, a Uruguay le llevaría medio siglo
ponerse a su mismo nivel.
41. Comercio. El MERCOSUR ha sido el vehículo más
importante de la política comercial uruguaya durante
muchos años. La crisis económica reciente reveló
debilidades en su estructura y la participación de las
exportaciones de mercaderías uruguayas a sus socios del
MERCOSUR cayó del 55 por ciento en 1998 a un 24 por
ciento estimado en 2004. Un factor que complica la
26 situación es la persistencia de significativas barreras no
arancelarias dentro del MERCOSUR.
42. El MERCOSUR podría aprovechar mejor su potencial
de expansión del comercio proporcionando un contexto
a los países miembros donde unir fuerzas y ganar más
capacidad de acción en las negociaciones comerciales
con los países industrializados favorecen una gran
protección agrícola. Si bien Uruguay debería esforzarse
por profundizar la integración comercial de MERCOSUR,
dentro de los compromisos que el MERCOSUR supone,
también podría buscar acuerdos comerciales bilaterales
con otros países siempre que exista en ellos el potencial
de producir ganancias comerciales. El acuerdo bilateral
cerrado con México llevó a una aceleración del comercio
e ilustra bien de qué modo este tipo de acuerdos
pueden ser ventajosos para Uruguay. Han habido
continuas discusiones sobre las posibilidades de un
acuerdo de libre comercio entre el MERCOSUR y los
Estados Unidos y entre el MERCOSUR y la Unión
Europea. Los análisis muestran que un acuerdo de libre
comercio con los Estados Unidos, y por extensión el
ALCA, podría generar ganancias sustanciales para
Uruguay. Ganancias similares podrían provenir de un
acuerdo de libre comercio con la Unión Europea. Los
acuerdos comerciales con países industrializados
también implicarían ventajas intangibles en términos de
inversión, calidad y variedad, normas y regulación.
43. Agricultura, recursos naturales y medio
ambiente. La agricultura ha sido la fuente principal
de crecimiento para Uruguay en el pasado y el sector
posee un considerable potencial de crecimiento
adicional. Los sectores agrícola y agroindustrial
representan aproximadamente el 23 por ciento del PBI
uruguayo; más de la mitad de la producción agrícola
se exporta y representa más del 60 por ciento del
total de ingresos por exportaciones de Uruguay. La
devaluación de la moneda de 2002 aumentó la
competitividad de la agricultura uruguaya en los
mercados mundiales. No obstante, éste es un auge
temporario y la competitividad en el más largo plazo
girará en torno a cambios estructurales
fundamentales. Una agricultura más fuerte y más
competitiva puede construirse sobre tres pilares
principales: (i) el desarrollo y la difusión de nuevas
tecnologías, (ii) mejor calidad de productos basada en
buenas prácticas de producción y procesamiento y
seguridad alimentaria y (iii) el establecimiento de una
nueva estructura institucional para mejorar la
competitividad.
44. La seguridad alimentaria es una preocupación de
importancia para el sector agrícola. Se estima que las
pérdidas por la reciente epidemia de aftosa alcanzaron
los U$S 730 millones durante 2001-03, o casi el 2 por
ciento del PBI anual. Para evitar que se repita la crisis
deberían elaborarse medidas concretas en conjunto
con todos los países vecinos para garantizar la
seguridad alimentaria y prevenir futuros brotes de la
enfermedad en el ganado.
45. El éxito de la agricultura uruguaya en el más largo
plazo dependerá en forma crítica de conservar su
dotación de recursos naturales. Deben continuarse
los avances ya logrados para frenar la erosión, la
degradación del suelo y el cultivo de tierras
vulnerables. En particular, una mayor producción
ganadera dependerá de un mejor manejo de las
pasturas naturales y una mayor producción agrícola
requerirá una administración más firme de los recursos
hídricos. Cuantas más inversiones en renovados
sistemas de riego se hagan y más presión se genere
sobre recursos limitados mayor será la necesidad de
tener una mejor política de recursos hídricos y marco
regulatorio.
46. El potencial de Uruguay para el desarrollo forestal
es ampliamente reconocido y en la actualidad se
están realizando importantes inversiones extranjeras
directas. Se localizaron nuevas plantaciones
forestales en “áreas prioritarias” que son
relativamente inadecuadas para otros tipos de
agricultura. A medida que estas actividades se
expandan será importante evaluar en mayor
profundidad la sustentabilidad ambiental de la
forestación comercial, en especial con respecto a las
aguas superficiales, los suelos y la biodiversidad. El
procesamiento industrial sostenible de productos
forestales requiere una cuidadosa evaluación
ambiental de las nuevas inversiones propuestas,
además de un monitoreo y control constante de la
contaminación.
47. Los pilares mencionados podrían ayudar a mejorar
las condiciones de vida en las áreas rurales donde la
pobreza es relativamente superior que en las áreas
urbanas. En el año 2000, el índice de pobreza en las
ciudades rurales era del 27 por ciento, diez puntos
porcentuales más que en áreas urbanas. Sin
embargo, dado el bajo uso intensivo de mano de obra
en muchas líneas de producción agrícola, el sector de
la agricultura por sí solo no alcanza para generar
empleo productivo adecuado para sacar a los pobres
rurales de la pobreza. Sin crecimiento de las
alternativas rurales no agrícolas es probable que el
salario rural continúe bajo, es decir, con frecuencia
coincidente o por debajo de la línea de pobreza. Para
apoyar el crecimiento del empleo no agrícola, en
especial en los pequeños pueblos rurales, se
necesitará una focalización adicional de los servicios
educativos y productivos.
48. La contaminación es un desafío manejable que
puede mantenerse bajo control a través de medidas
preventivas eficaces. Entre los desafíos ambientales
del país se incluyen la degradación urbana (en
especial el manejo de los desechos sólidos y la
contaminación del aire urbano); la contaminación
costera (tanto en relación con la degradación de las
aguas internacionales del Río de la Plata como en la
costa del Atlántico con su fuerte industria turística
costera); y la contaminación industrial (incluidas las
importantes inversiones nuevas para el procesamiento
industrial de productos forestales). Se considera que
es necesario mejorar el marco institucional y legal, lo
que se encuentra en la lista de acciones del nuevo
Gobierno.
49. Infraestructura y servicios públicos. En términos
de cobertura y calidad, la provisión de infraestructura y
servicios públicos en Uruguay es buena en
comparación con otros países latinoamericanos y con
países de ingresos medianos en otras regiones. Sin
embargo, presenta deficiencias con respecto a su
eficiencia y, en consecuencia, algunos servicios son
relativamente caros comparados con otros países de la
región. Este es el caso en particular del agua y los
hidrocarburos y, en menor medida, de otras fuentes de
energía. Las ineficiencias en infraestructura y servicios
públicos afectan la competitividad uruguaya y el
bienestar de los consumidores.
50. El sector del transporte es un buen ejemplo en
donde las reformas mejoraron la eficiencia y la
calidad. Uruguay dispone de un sector vial
relativamente eficiente y un sector portuario que
está mejorando. La red vial primaria está en
mejores condiciones que en cualquier otro país de la
región. En forma global, el número de
contenedores aumentó el 160 por ciento desde
1993, el año siguiente a la reforma del sector
portuario, y el costo absoluto de desplazamiento de
un contenedor es similar al de otros puertos
concesionados en la región. Las mejoras en la
competitividad de los servicios de transporte están
asociadas al progreso alcanzado en la reforma del
sector, la cual todavía está en curso y necesita
consolidarse. La reforma identificó las
responsabilidades institucionales en el Gobierno
respecto de la formulación de políticas, la
planificación y la regulación del sector y, en forma
gradual, introdujo la participación del sector privado
en variadas formas en operaciones de construcción 27
y mantenimiento. La mayor participación del sector
privado ayudó a mejorar las prácticas de
administración, tanto en el sector público como en
el privado, y generó inversiones adicionales.
51. Las empresas de servicios públicos y los servicios
del Estado se encuentran casi en forma exclusiva en
manos del sector público y la definición de las
políticas, la regulación y las operaciones en general
están fusionadas en los organismos sectoriales y
empresas públicas. Si se comparan las deficiencias
de eficiencia en los sectores de servicios públicos con
el sector de transporte se percibe que existe un
margen importante de mejora. La experiencia del
sector de transporte demuestra que puede lograrse
eficiencia al separar las funciones de definición de
políticas, regulación y operaciones, por un lado, y la
promoción de la participación privada, por el otro.
En las empresas de servicios públicos se ha
progresado en la separación de estas funciones, pero
puede hacerse más.
52. La redefinición y el fortalecimiento de la función
responsable de la formulación de políticas en el plano
ministerial constituyen un desafío esencial, junto con
el fortalecimiento del marco jurídico y regulatorio. En
la práctica, las empresas de servicios públicos
 continúan desempeñando un rol central en la
definición de las tarifas, que luego son confirmadas
por el Gobierno sobre la base de criterios más fiscales
que de eficiencia. Los ministerios responsables
carecen de unidades fuertes para la elaboración de
políticas y hay una carencia de análisis disponibles
públicamente para respaldar las decisiones
gubernamentales críticas. En ausencia de un fuerte
liderazgo en políticas a nivel ministerial, los
operadores de las empresas de servicios públicos con
frecuencia se han hecho cargo de los temas
relacionados con las políticas, por omisión.
53. Actualmente, en Uruguay existen leyes sectoriales
sólo para los sectores de energía y las
comunicaciones. Las leyes para los sectores del gas
natural y el suministro de agua y saneamiento fueron
presentadas al Congreso pero todavía deben ser
aprobadas. La necesidad de contar con esta
legislación es especialmente apremiante en el caso del
suministro de agua y el saneamiento, donde el marco
institucional es de particular complejidad. En el caso
de los productos petrolíferos se sancionó una ley, pero
ésta fue posteriormente anulada después de un
referéndum, dejando un vacío legislativo por llenar.
Se crearon organismos regulatorios para la energía, el
28 gas natural, los productos petrolíferos, el suministro
de agua y el saneamiento (URSEA), las
telecomunicaciones y los servicios postales (URSEC).
Sin embargo, estos organismos todavía no cuentan
con personal y equipamiento suficientes y, en algunos
casos, sus mandatos no están todavía lo
suficientemente bien definidos como para permitirles
cumplir con sus funciones en la forma apropiada. Un
accionar temprano a fin de completar los marcos
legales en sectores críticos crearía las condiciones para
alcanzar nuevas mejoras en eficiencia, calidad de
servicio e inversión privada. En el sector de la energía,
por ejemplo, la promoción de la inversión privada
podría concretarse mediante asociaciones público-
privadas para expandir la capacidad de generación y
transmisión de electricidad. Otra opción a considerar
sería abrir el capital de las empresas estatales.
54. Los subsectores de infraestructura y servicios
públicos, tienen todos sus propios desafíos
individuales, además de las cuestiones compartidas de
la regulación, la gobernabilidad y la participación del
sector privado.
• Los desafíos que enfrenta el sector de transporte
se centran en completar y consolidar las reformas
del sector, en particular en los sectores portuario y
ferroviario, pero también en alcanzar niveles de
inversión más altos, a fin de: (i) garantizar una
funcionalidad estable y buenas condiciones en la
infraestructura de transporte principal que conecta
a los productores con los mercados para su
producción agrícola, ganadera y forestal; y (ii)
frenar el continuo deterioro de la infraestructura
resultante del atraso en el mantenimiento
producido por la crisis económica.
• Los desafíos en materia de energía incluyen: (i)
adoptar precios con paridad de importación para
los combustibles; (ii) introducir la competencia
referencial (yardstick competition) u otros
incentivos para aumentar la eficiencia en el
suministro; (iii) desarrollar programas para reducir
las pérdidas de energía y aumentar la eficiencia en
el uso final; (iv) mejorar las interconexiones
energéticas con Argentina y Brasil para explotar
sus mercados mayoristas a través de contratos de
suministro de largo plazo; y (v) establecer un
mercado mayorista operativo para la energía
(ADME).
• Además de la necesidad de la competencia
referencial y de programas para reducir las
pérdidas de agua, el sector de suministro de agua
y saneamiento enfrenta el desafío de alcanzar la
cobertura universal. Sólo un pequeño porcentaje
de la población carece de agua potable (alrededor
del 2 por ciento), pero una gran parte de la
población (el 35 por ciento según algunas
mediciones) carece de conexiones cloacales
domiciliarias y servicios de tratamiento de aguas
residuales. La cobertura universal de los servicios
de agua y saneamiento es un factor clave para
mejorar los estándares de vida, en línea con las
Metas de Desarrollo del Milenio.
55. Crear un entorno habilitador para el sector
privado. Para crear un entorno más propicio para el
sector privado, el Gobierno enfrenta desafíos en tres
áreas: (i) la creación de asociaciones público-privadas;
(ii) la mejora del marco jurídico que permita la
entrada y salida de firmas; y (iii) la promoción de la
innovación. El Gobierno percibe el instrumento de
las asociaciones público-privadas como un
mecanismo “transversal” que puede usarse en
muchos sectores públicos para mejorar la eficiencia y
movilizar los tan necesitados recursos (privados)
adicionales sin recurrir a esquemas de privatización
(repetidamente rechazados). En concreto, Uruguay
podría beneficiarse de las asociaciones público-
privadas al compartir los riesgos involucrados en los
sistemas de innovación y en el desarrollo de
tecnología de adaptación, la formación de una
cultura basada en la información del mercado, al
igual que en una estrategia de gestión y
comunicación del cambio.
56. Uno de los problemas más serios que afecta a la
competencia proviene de las reglamentaciones que
limitan la movilidad de las empresas en el mercado
uruguayo. Esto en parte se debe al marco jurídico
sobre quiebra y liquidación judicial, el cual necesita ser
modernizado ya que genera incentivos negativos y
mayores costos debido a las demoras y los resultados
ambiguos en los juicios de quiebra. Las PyMES rara
vez consiguen seguros contra quiebra debido a sus
altos costos y por no tener los registros contables
requeridos por ley para poder presentar un pedido de
quiebra, no pudiendo entonces aprovechar esta
importante protección. Contar con un marco jurídico
y judicial más integral para la declaración de quiebra
en Uruguay podría ser un paso importante para el
desarrollo del sector privado. Para que sea eficaz sería
importante que esté acompañado de la construcción
de las capacidades adecuadas en los juzgados
especializados en quiebras y en los organismos
administrativos con competencia en esta área.
57. A pesar de los recientes avances, la política de
desarrollo de las PYMES e innovación necesita un
mayor fortalecimiento. El sistema se caracteriza por
una serie de programas específicos de innovación y
respaldo a las PYMES que carecen de visión
estratégica y de la adecuada coordinación entre las
diferentes instituciones que los implementan. Como
resultado se produce fragmentación, además de la
duplicación de esfuerzos y recursos. Recientemente
se tomaron algunas medidas, como el establecimiento
de una red de PYMES, con resultados alentadores.
Estas medidas proporcionan una mayor congruencia
estratégica y operativa a la Estrategia Nacional de
Innovación y ayudan en la planificación, financiación y
ejecución de los programas. Para promover aún más
la innovación y para facilitar la implementación de la
Estrategia Nacional de Innovación también es
importante desarrollar los vínculos entre el sector de
investigación y las empresas y, en forma más general,
entre los sectores público y privado.
58. Modernización del Estado. La nueva
administración reconoce la necesidad de una
reorganización del sector público, llevada a cabo
desde una base amplia, para concretar su visión de
que el Gobierno desempeñe un rol estratégico en la
gestión económica. Los principales desafíos consisten
en clarificar las responsabilidades institucionales—
incluidas las funciones de políticas, regulación y
operación antes mencionadas—adelantarse a
potenciales conflictos de intereses, mejorar la
transparencia, fortalecer la rendición de cuentas y
mejorar la eficiencia operativa. El alcance del desafío
es enorme y el éxito dependerá no sólo de la voluntad
política sino, también, de contar con una estrategia
bien diseñada que aproveche la oportunidad que
tiene el nuevo Gobierno. Las áreas de actuación
prioritaria comprenden: la administración impositiva,
la agenda de la reforma regulatoria, la administración
de las empresas estatales y, también, la racionalización
de los servicios públicos para dar una respuesta más
efectiva a las necesidades de la población y ofrecer un
entorno favorable para el sector privado. La
descentralización es un medio potencialmente
importante para mejorar la eficiencia del Estado y
aumentar la participación de la sociedad civil en la
gestión pública. El nuevo Gobierno identificó la
necesidad de tener un único proceso de registro de
los ciudadanos que sirva a múltiples propósitos,
incluyendo mejoras en la eficiencia de las políticas
para control de la nómina, subsidios y otras políticas
sociales, empresas de servicios públicos,
administración impositiva, procesos electorales e
inscripción de títulos de propiedad.
59. La modernización del Estado tiene un rol central
en la gestión eficiente del gasto público. Si bien 29
Uruguay aplicó con anterioridad un sistema de gestión
basado en el desempeño para el sector público,
deben publicarse periódicamente las metas e
indicadores específicos que reflejan la eficiencia y la
calidad para el que desempeño pueda evaluarse de
manera adecuada. Las políticas para incrementar el
profesionalismo en la función pública en Uruguay
podrían incluir una vinculación entre evaluación de
desempeño, bonificación y ascenso y el logro de
objetivos. La implementación plena de proyectos que
involucran reformas a los sistemas de compras del
Estado conduciría a una mayor transparencia y
generaría más competencia entre los proveedores,
además de una mayor eficiencia en el proceso de
compra, en particular en la Administración Central de
Uruguay. Ampliar el uso del SICE (Sistema Integrado
de Compras Estatales) dentro de la administración
pública permitiría cumplir con las normas de
procedimiento y garantizaría que los pagos del Estado
sean reconocidos para las compras. También
permitiría un control más amplio de los llamados a
licitación, un aspecto que actualmente es difícil de
controlar en Uruguay. Por último, sería importante
expandir y fortalecer en forma considerable los
sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) del gasto
público del país. El Gobierno tiene plena conciencia
del potencial que ofrece un sistema de M&E bien
 CUADRO 3: ¿QUIÉN ES VULNERABLE EN URUGUAY?

Aunque los indicadores de pobreza y otros indicadores sociales en Uruguay son mejores que en
gran parte de América Latina, las condiciones sociales se deterioraron considerablemente durante la
recesión y la crisis. Muchas categorías tuvieron aumentos de hasta el 100 por ciento, subiendo el
desempleo del 10 al 17 por ciento entre 1998 y 2003, mientras que la pobreza ascendió del 18 al
31 por ciento y la indigencia se duplicó llegando al 2,8 por ciento durante el período 2000-03.

El estudio de Actualización de la Pobreza 2003 (Informe No. 26223-UR) proporciona elementos

útiles para entender quienes fueron más vulnerables en Uruguay a los efectos perjudiciales de la
crisis y sugiere en qué áreas pueden resultar más eficaces las intervenciones para abordar las causas
de la vulnerabilidad. El estudio sobre la Pobreza contiene un desglose de los grupos vulnerables por
sexo, espacio y minoría. En general, aquellos hogares donde el jefe está desempleado, está
empleado en el sector informal o es cuentapropista, es decir, no dispone de beneficios de
seguridad social, tenían una probabilidad mayor de ser pobres. Los hogares numerosos, los hogares
cuyo jefe es un hombre joven, los trabajadores de sectores sensibles a las bajas económicas, como
el de la construcción, o las personas con bajo nivel educativo también eran particularmente
vulnerables. Los jóvenes están sobrerrepresentados entre los pobres y esta situación empeoró
durante la recesión.

Por último, aunque reducidos en valores absolutos, los índices de pobreza rural exceden a los de las
principales áreas urbanas y los asalariados de sectores no agrícolas que viven en ciudades pequeñas
tienen mayor probabilidad de ser pobres que los agricultores y trabajadores agrícolas en áreas más
dispersas. En el año 2000, la incidencia de la pobreza era del 25,0 por ciento en los asentamientos
pequeños con 900-5000 habitantes, del 28,2 por ciento en los pueblos con menos de 900
30 habitantes y del 19,5 por ciento en las áreas rurales dispersas, mientras que la indigencia de la
pobreza urbana era del 17,8 por ciento. No se dispone de datos más recientes sobre la pobreza
rural. La incidencia relativamente alta de la pobreza rural tiene especial significación ya que más del
40 por ciento de los pobres rurales son niños, muchos de los cuales abandonaron la escuela e
ingresaron al mercado laboral a edad temprana.

diseñado y cuidadosamente aplicado para respaldar la cualitativos y cuantitativos puede promover la

creación de espacio fiscal y la recomposición del gasto
público a tono con sus prioridades.
60. Un desafío clave para el Gobierno es mejorar la
eficiencia en la administración de las empresas
estatales, y la calidad de sus bienes y servicios,
promoviendo un ambiente más competitivo en los
mercados correspondientes. Esto involucra el rediseño
del marco institucional, procurando simultáneamente
definir estructuras de gobierno apropiadas. Es
importante que las compañías estatales funcionen
como empresas eficientes que operen bajo
condiciones de mercado. Las utilidades no son de por
sí un indicador adecuado de eficiencia, ya que la
rigidez de la demanda y el reducido número de
actores (cuando hay más de uno) permiten el traslado
de las ineficiencias a los precios. Tener directorios con
claros incentivos vinculados al logro de objetivos
eficiencia. Un marco institucional que proporcione
mecanismos funcionales de fiscalización pública del
desempeño, tanto al nivel del mercado como al nivel
político, puede apuntalar los esfuerzos por tener
compañías estatales más eficientes.
C. Mejorar los estándares de vida
61. Si bien Uruguay dedica una gran parte de sus
ingresos a los sectores sociales, el grueso de los gastos
se concentra en las jubilaciones estatales y la salud
pública. Los altos niveles de gastos en estas dos áreas
se deben en gran medida a la composición
demográfica de una población que envejece. El nivel
de gasto público en otros servicios sociales es similar o
inferior a la media para los países latinoamericanos
(como es el caso de la educación). En general, la
distribución de los gastos sociales en Uruguay ya no
favorece la formación de capital humano en forma
adecuada para competir globalmente. Es necesario
abordar esta situación en los años venideros y la
nueva administración enfrenta el desafío de acotar los
crecientes costos de las jubilaciones estatales y la
salud pública, a fin de liberar espacio fiscal para otras
inversiones sociales esenciales, incluida una red de
seguridad social ampliada.
62. Protección social y alivio de la pobreza.
Aunque el gasto total en protección social (incluidos
los gastos en seguro social y en asistencia social) en
Uruguay es alto en comparación con la región, e
incluso con los países de la OCDE, el sistema está
dominado por las jubilaciones estatales que han
absorbido el equivalente al 18 por ciento del PBI en
promedio durante los últimos 5 años. Son muchas las
evidencias de que el alto costo de las jubilaciones
estatales consume los gastos públicos a expensas de
otros programas de protección social muy necesarios,
como los beneficios de desempleo y las transferencias
monetarias y en especies a los pobres. Como
resultado, la cobertura de estos otros programas es
desigual y muchas necesidades sociales urgentes
siguen desatendidas. Los programas de ayuda
alimentaria debieron ampliar sus actividades hasta un
tercio en la estela de la crisis económica. Si bien
pareciera que estos programas están bien focalizados
en los pobres, no está claro si son tan efectivos como
los programas de transferencias monetarias a los fines
de combatir la pobreza.
63. De modo similar, la reciente crisis económica
reveló deficiencias graves en la provisión del beneficio
de desempleo, el cual actualmente está disponible
sólo para los trabajadores que aportaron las primas
del seguro al Banco de Previsión Social (BPS) durante
el período de 12 meses previo a la pérdida del
empleo. Muchos trabajadores no aportan al BPS de
modo que, en el pico de la crisis en 1999, los
beneficios de desempleo se otorgaban sólo al 17 por
ciento de los desempleados. El serio impacto de la
crisis sobre la pobreza marca la necesidad de contar
con una estructura más eficaz de protección del
ingreso para los desempleados.
64. Jubilaciones estatales. Como se mencionó con
anterioridad, las jubilaciones estatales en la actualidad
consumen recursos necesarios para otras inversiones
importantes en desarrollo humano. Conjuntamente
con esfuerzos para reforzar el cumplimiento de los
aportes, varias medidas podrían ayudar a poner bajo
control el costo creciente de las jubilaciones estatales.
Primero, podría existir un vínculo más estrecho entre
la edad de la jubilación y los aumentos en la
longevidad. Segundo, podría considerarse 31
reestructurar la relación entre la edad de jubilación y

TABLA 4: PUNTAJES PISA MEDIOS EN 2003

Matemática Lectura Ciencia

Hong Kong-China 550 510 539

Finlandia 544 543 548
Corea 542 534 538
Japón 534 498 548
Nueva Zelanda 523 522 521
Promedio OCDE 500 494 500
Polonia 490 497 498
España 485 481 487
Estados Unidos 483 495 491
Portugal 466 478 468
Grecia 445 472 481
Turquía 423 441 434
Uruguay 422 434 438
Tailandia 417 420 429
México 385 400 405
Brasil 356 403 390

Fuente: OCDE.
 el índice de reemplazo de las jubilaciones, a fin de
reducir la presión financiera sobre el sistema. Tercero,
podría analizarse la introducción gradual de un
esquema de indexación diferente—que protegiera el
valor real de las jubilaciones también en tiempos de
crisis. La práctica actual de indexar las jubilaciones
según los salarios (establecida en la Constitución),
junto con el progresivo envejecimiento de la
población, restringe de manera importante la
contención del costo del sistema jubilatorio. En otros
países, el pasaje de un sistema puramente basado en
los salarios a un índice basado en una mezcla de
precios y salarios produjo ahorros considerables. Las
reformas jubilatorias ayudarían a promover la
eficiencia económica y acelerarían el crecimiento y, al
mismo tiempo, permitirían al sistema de protección
social responder mejor a los objetivos de equidad y
reducción de la pobreza.
65. Salud. A pesar de mejoras recientes logradas en
varias importantes instituciones de salud del país
(incluidos el Ministerio de Salud y el Fondo Nacional
de Recursos, el seguro universal para intervenciones
de alta complejidad), Uruguay enfrenta varios desafíos
serios en el sector de la salud. Existe la necesidad
urgente de contener el pesado costo financiero de la
32 atención médica, el que continúa creciendo año tras
año y amenaza tornarse insostenible. Uruguay invierte
alrededor del 11 por ciento de su PBI en la atención
de la salud, uno de los coeficientes más altos del
mundo. El elevado nivel de gastos en salud se debe a
una variedad de factores, incluidos: el cambio
tecnológico, una estructura institucional
indebidamente compleja con responsabilidades
superpuestas e incentivos a la eficiencia inadecuados,
un mercado laboral para los médicos sumamente
regulado que socava la capacidad de las
organizaciones de salud de controlar sus costos de
personal y un sistema de provisión de servicios que no
se corresponde con las necesidades de salud de la
población. La fragmentación del sistema no sólo da
como resultado costos elevados sino que, también,
reduce la calidad de la atención.
66. Los principales problemas financieros del sector de
la salud se manifiestan en la crisis financiera de largo
plazo que sufren las IAMC (Instituciones de Asistencia
Médica Colectiva). La mayoría de las IAMC—en
especial las de Montevideo—han tenido un constante
aumento de su deuda de largo plazo y siete de ellas
(el 15 por ciento del total) fueron a la quiebra desde
1999. La reciente crisis económica empeoró las
dificultades financieras de las IAMC y reveló aún más
la existencia de problemas institucionales. Éstos
incluyen debilidades en la administración, junto con el
funcionamiento de un mercado laboral complicado
para los médicos y un marco regulatorio que no
promueve la competencia de precios ni la eficiencia.
67. El nuevo Gobierno quiere trabajar hacia un sistema
armonizado que garantice un acceso más equitativo a
los servicios y una mejor calidad de atención y mayor
protección financiera, reduciendo simultáneamente la
carga financiera sobre el sistema. El Gobierno se
propone definir su estrategia en pos de un sistema
armonizado a través de un proceso de consulta.
68. Educación. En términos de resultados, el sistema
educativo de Uruguay sobresale en América Latina,
pero se compara menos favorablemente con el de los
países de la OCDE (Tabla 4). En 2003, el 95 por
ciento de los niños uruguayos en edad escolar
estaban matriculados y casi todos continuaban
asistiendo a clases hasta completar el ciclo primario.
La matrícula en la educación secundaria y terciaria
también aumentó, aunque con índices más
moderados. Los resultados de la evaluación nacional
de estudiantes indican mejoras considerables en los
logros de 1996 a 2002.
69. A pesar del avance, el sistema educativo enfrenta
desafíos que es necesario resolver. En primer lugar, el
gasto global en educación continúa siendo bajo. Con
el 3,6 por ciento del PBI (2003), Uruguay invierte
considerablemente menos en educación que el país
promedio latinoamericano (e incluso menos en
comparación con el promedio de la OCDE). En
segundo lugar, si bien el trabajo focalizado que
Uruguay realizó con las escuelas de tiempo completo
en general es elogiado por reducir desigualdades, estas
desigualdades persisten y su reducción está al tope de
la agenda de la nueva administración. Continúan
siendo elevadas las desigualdades en los resultados del
aprendizaje entre niños de diferentes entornos
socioeconómicos, y reflejan la asistencia desigual al
nivel preescolar. Un análisis en profundidad para
determinar el grado en que el sistema actual de
asignaciones de maestros y alumnos contribuye a
mantener las desigualdades en el sistema ayudaría a
establecer las prioridades para medidas de políticas
apropiadas. En tercer lugar, la calidad y la relevancia
de las escuelas secundarias y técnicas podrían
mejorarse. Alrededor de la mitad de los alumnos que
comienzan la escuela secundaria y técnica abandonan
antes de terminar, siendo la deserción
desproporcionadamente representativa de las familias
más pobres. En cuarto lugar, el sistema de universidad
pública presenta desafíos similares a los de muchos
países, tales como la considerable discrepancia entre la
duración planificada y la real de los estudios y cierto
sesgo en el acceso favorable a los estudiantes de
familias de mayores ingresos. La reforma universitaria,
que incluye la introducción de incentivos para que los
estudiantes terminen sus estudios dentro de los plazos,
y la reducción del índice de deserción de la escuela
secundaria son prioridades críticas para que el país
mejore su ventaja competitiva en la economía de un
mundo globalizado. Por último, la administración del
sistema educativo podría mejorarse en términos de
modernización y eficiencia. Esto implicaría, entre otras
cosas, una racionalización de la ANEP, la institución
autónoma que en la actualidad conduce el sistema
educativo del país. La fuga de cerebros de jóvenes
uruguayos educados presenta un desafío adicional
para la formación de capital humano, ya que, según
las estimaciones más recientes (2002), alrededor del 12
por ciento de los profesionales y técnicos del país
emigraron a otros países.
70. Inclusión social, género y sociedad civil. Si bien
la sociedad uruguaya es considerada homogénea en
comparación con otros países en la región, y tiene la
distribución del ingreso más equitativa en América del
Sur, ha experimentado una profundización de la
exclusión social durante la última crisis, por ejemplo,
para los afrodescendientes, los jóvenes, las mujeres y
los pobres rurales. Uruguay tiene la población de
afrodescendientes más grande del cono sur. Este
grupo ha mostrado históricamente índices de pobreza
y desempleo superiores al promedio, salarios más bajos
e índices de logro educativo que están
consistentemente por debajo del promedio para la
población general. En el caso de la juventud
uruguaya, los jóvenes entre 15 y 24 años representan
sólo el 16 por ciento de la población total pero
constituyen el 46 por ciento del desempleo total. De
los jóvenes desempleados, sólo el 2 por ciento recibe
alguna clase de capacitación y sólo el 4 por ciento
obtiene seguro de desempleo. La mitad de los
jóvenes desempleados en Uruguay no terminaron la
escuela secundaria y no tienen preparación para
trabajos calificados. Con frecuencia, los jóvenes
desempleados tienen empleos inestables y precarios,
con escasas posibilidades de movilidad social. A
medida que aumentan los factores de riesgo para los
jóvenes, incluida la falta de oportunidades de
conseguir un empleo remunerado, aumenta el
atractivo de métodos alternativos para alcanzar el
bienestar a través del delito y la violencia, al igual que
la incidencia del consumo de drogas y alcohol, con los
costos consecuentes para la sociedad. El nuevo
Gobierno asumió el compromiso de abordar los
problemas asociados a los grupos más vulnerables de
la sociedad y creó un nuevo Ministerio de Desarrollo
Social donde concentrar sus esfuerzos. Este Ministerio
necesitará apoyo para enfrentar el amplio conjunto de
desafíos.
71. A pesar de la reputación que tiene Uruguay de ser
una sociedad socialmente progresista, las
investigaciones recientes indican que las mujeres
continúan sufriendo discriminación. La brecha salarial
entre hombres y mujeres y la brecha en términos de
participación laboral se redujeron significativamente
entre 1990 y el 2000, pero después no hubo más
avance. Existe un persistente diferencial salarial de
alrededor del 14 por ciento entre el salario masculino
y el femenino por trabajo similar en forma global, el
cual es aún más alto entre hombres y mujeres con
niveles superiores de educación. Asimismo, son
menos las mujeres que los hombres que reciben
seguro de desempleo, independientemente del nivel
de educación. Es claro que políticas más proactivas
para el mercado laboral y servicios de intermediación
para estimular un mercado laboral no discriminatorio
ayudarían a resolver este tema. Además, la violencia
familiar sigue siendo un grave problema en Uruguay,
ya que una encuesta reciente halló que el 46 por
ciento de las mujeres casadas o en concubinato
sufrieron de violencia familiar el año anterior. Aunque
es considerable el progreso realizado en términos de
legislación para enfrentar la violencia familiar, queda 33
más por hacer, en especial para mejorar el acceso a la
justicia por parte de los grupos más vulnerables.
72. Metas de Desarrollo del Milenio. Uruguay
realizó un progreso importante en el cumplimiento de
las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM). Como se
indica en el Anexo 4, Uruguay está avanzando a buen
paso en el cumplimiento de los objetivos relacionados
con educación, género, índices de mortalidad infantil
y materna, en especial a la luz de la crisis que el país
soportó en los años recientes. El objetivo de alcanzar
la meta de reducción de la pobreza, formulado como
la reducción a la mitad del porcentaje de la población
que vive con menos de U$S 1 por día, sufrió un
retroceso durante los años de la crisis a tono con el
gran incremento del índice de pobreza oficial. Si bien
se espera que la pobreza decline con el continuado
crecimiento económico, es probable que lleve años de
crecimiento sostenido y mejores políticas sociales bajar
la pobreza nuevamente a los niveles previos a la crisis
e inferiores. Por último, la MDM relacionada con la
sustentabilidad ambiental muestra buen progreso en
relación con el agua, pero algo menos en el caso del
saneamiento. Más de un tercio de los hogares
urbanos carecen de servicios apropiados de
saneamiento y este porcentaje tendría que reducirse
en 2015 a un quinto, aproximadamente, para cumplir
con la meta.
 V. Perspectiva
macroeconómica
73. El marco macroeconómico proyectado para
Uruguay en el caso básico prevé un crecimiento
constante del PBI del 3 por ciento en el mediano
plazo. Esta proyección asume lo siguiente: (i)
continuidad de la estabilidad macroeconómica y
mejor capacidad crediticia sostenidas por un fuerte
desempeño fiscal y una reducción de la
34 vulnerabilidad del sector financiero, y (ii) mayores
inversiones y productividad sustentadas por amplias
mejoras en el clima de inversión. Se presume que el
avance sostenido en la agenda de reformas
estructurales para encarar los desafíos de desarrollo
que enfrenta Uruguay contribuirá a mantener los
solidos fundamentos fiscales y a mejorar el clima de
inversión que respaldan el caso de base. Se proyecta
que la relación inversión/PBI subirá en forma
constante al 18 por ciento, unos 2-3 puntos
porcentuales por encima de los niveles históricos. El
índice de crecimiento proyectado del 3 por ciento es
superior al promedio histórico del 2,0 por ciento
(1965-2004), pero no sin precedentes en Uruguay.
Por ejemplo, la economía registró un crecimiento
promedio del 4,4 por ciento durante 1991-97, es
decir, el período previo a la recesión y la crisis.
74. Tener un fuerte desempeño fiscal es crítico para
concretar niveles más altos de crecimiento. Sostener
un superávit primario del 3,8 por ciento del PBI
como el registrado en 2004 o superior es un desafío
posible de alcanzar para Uruguay. Un superávit
primario sostenido de este orden es un factor
importante para generar un “ciclo virtuoso” en el
cual la mejor capacidad crediticia pública bajará la
vulnerabilidad y apoyará la estabilidad
macroeconómica que, a su vez, promoverá el
crecimiento económico que luego contribuirá al
desempeño fiscal y a la caída de la relación deuda
pública/PBI. El programa del Gobierno incluye
reformas para fortalecer los ingresos (como un
nuevo impuesto a las rentas personales, reducir la
evasión en los aportes a la seguridad social,
aumentos en la base del IVA, la eliminación de
impuestos distorsivos de bajo rendimiento) y también
el compromiso de mantener controlados los gastos.
75. La estabilidad de los precios es otro elemento
importante del marco macroeconómico proyectado.
Mantener la inflación bajo control puede ser
importante para evitar una espiral de inflación y
aumentos salariales que podría poner en riesgo el
desempeño fiscal y socavar el clima de inversión. El
escenario del caso de base asume que la inflación
permanece baja con continuadas políticas
macroeconómicas estrictas y converge en forma
gradual hacia los niveles internacionales, es decir, al
3,5 por ciento anual comenzando en 2007. Se
proyecta una inflación de precios minoristas del 5
por ciento en 2005-06. Se proyecta que la tasa de
cambio real (RER) seguirá una tendencia de modesta
apreciación hasta 2007, para permanecer constante
a partir de ese momento, estabilizándose entonces
en un rango intermedio entre el nivel depreciado de
la década de 1980 y el nivel más valorizado de la
década de 1990.
76. Las reformas en curso en el sector financiero son
un elemento central en la estrategia de crecimiento.
Estas reformas apuntan a reducir la vulnerabilidad
del sector financiero y a mejorar la intermediación
financiera. El nuevo Gobierno está comprometido a
continuar el proceso de reforma. Las prioridades
claves incluyen: (i) una fortalecida supervisión
bancaria con mayores esfuerzos por cumplir con las
normas internacionales y más independencia de
posibles interferencias políticas; (ii) una regulación
prudencial mejorada para administrar los riesgos
emergentes de los depósitos efectuados por no
residentes y de los descalces de monedas; (iii)
mejores procedimientos para la salida de los bancos;
y (iv) continuación del programa de reestructuración
de los bancos estatales, incluidas medidas para
mejorar la eficiencia, reducir los costos y mejorar la
gestión societaria.
77. Otras reformas incorporadas a las proyecciones
del caso de base incluyen medidas para mejorar el
clima de negocios, tales como la simplificación de los
procedimientos y las reglas para la creación de
nuevas empresas, mejoras en los procedimientos de
la justicia comercial, medidas para promover la
investigación y el desarrollo en las pequeñas y
medianas empresas y para facilitar su acceso a los
mercados internacionales. El escenario del caso de
base también se funda en el avance constante en la
reducción de los costos de los servicios públicos y el
mantenimiento de la infraestructura de Uruguay.
Esto comprende mejoras en la regulación y medidas
para mejorar la eficiencia en su utilización. El
escenario también prevé un programa integral de
políticas sociales (incluyendo salud, educación,
protección social) para mejorar el capital humano de
Uruguay y promover la inclusión social.
78. En el marco macroeconómico del caso de base
se proyecta que los indicadores de capacidad
crediticia del sector público mejorarán en forma
constante en el tiempo. Se proyecta que la deuda
pública como participación del PBI declinará
gradualmente desde un 92 por ciento estimado a
fines de 2004 hasta alrededor de un 60 por ciento
para 2010 (Tabla 6). También se proyecta que el
servicio de la deuda como participación de los
ingresos públicos totales declinará con el tiempo
después de un pico en 2006 del 49 por ciento, hasta
alrededor del 35 por ciento para 2010. Se proyecta
que el servicio de la deuda multilateral declinará
como porcentaje del servicio de la deuda total, de
alrededor del 50 por ciento en 2005 a un 44 por
ciento en 2010. Se espera que un sólido marco de
políticas, apoyadas por los organismos multilaterales,
y el proyectado aumento de la capacidad crediticia
mejoren el acceso de Uruguay a los mercados
financieros con diferenciales razonables. Se asume
que los diferenciales permanecerán en 400 puntos
básicos durante el mediano plazo. Este diferencial
está al nivel observado en marzo de 2005.
35
79. El plan de financiación del sector público en el
caso de base se funda en la emisión anual de
alrededor de U$S 450 millones en bonos en

TABLA 5: PROYECCIONES DE LÍNEA DE BASE DEL ESCENARIO MACROECONÓMICO

(En porcentaje, a menos que se indique lo contrario, 2004-2010)

2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crecimiento real del PBI 12.3 6.0 4.0 3.5 3.0 3.0 3.0
Inversión Bruta Interna/PBI 13.3 14.7 16.0 16.9 17.7 18.2 18.3
Inflación IPC, promedio período 9.2 5.0 5.0 4.5 3.5 3.5 3.5

Export. de bienes y servicios/PBI 30.4 27.8 28.3 28.4 28.8 29.0 29.3
Import. de bienes y servicios/PBI 27.8 26.8 28.0 28.0 28.3 28.3 28.3
Saldo cuenta corriente/PBI 1 -0.8 -0.8 -0.9 -0.6 -0.6 -0.5 -0.5

Saldo primario sector público 2

3.8 3.5 3.7 4.0 4.0 4.0 4.0
Saldo global sector público 2 -2.2 -2.0 -0.5 -0.1 -0.1 0.1 0.2
Deuda sector público/PBI 92.2 77.5 72.3 68.0 65.3 62.6 59.8

PBI, mil millones USD 13.2 15.8 16.7 17.4 18.0 18.5 19.1

1. No incluye las grandes inversiones extranjeras esperadas en el sector forestal que serían financiadas mediante inversión extranjera
directa.
2. Excluye las administraciones subnacionales.
Fuente: Autoridades uruguayas y personal del Banco Mundial.
 TABLA 6: INDICADORES PROYECTADOS PARA LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO
(En porcentaje, 2004-2010)

2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Deuda pública/PBI 92.2 77.5 72.3 68.0 65.3 62.6 59.8

Servicio deuda pública/PBI 11.7 13.1 15.3 13.1 10.8 10.1 11.0
Servicio deuda pública/Ingresos 39.0 43.9 49.2 41.1 33.4 31.5 34.3
Servicio deuda multilateral/Servicio deuda total 50.2 53.3 56.7 69.3 52.4 52.1 44.2

Nota: Los indicadores excluyen las administraciones subnacionales.

Fuente: Autoridades uruguayas y personal del Banco Mundial.

TABLA 7: FINANCIACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (En millones de U$S, 2005-2010)

2005 2006 2007 Promedio 2008-10

Necesidades de financiación bruta 2086 2572 2308 1971

Intereses 864 714 724 733
Amortización 1018 1713 1423 1062
Bonos 217 584 114 325
36 Organizaciones multilaterales 801 1129 1309 737
inc. BIRF 104 154 111 87
Otros 1 203 145 162 176

Fuentes de financiación bruta 2086 2572 2308 1971

Superávit primario 555 624 702 746
Bonos 297 478 304 445
Organizaciones multilaterales 668 974 846 409
inc. BIRF 176 187 145 96
Otros 2 565 496 456 371

1. Incluye depósitos, préstamos bilaterales, otros préstamos internacionales y asistencia al sector financiero.
2. Incluye depósitos, financiación del banco central, recuperación de activos del Fondo de Estabilidad del Sistema Bancario y
préstamos bilaterales.
Incluye el Gobierno Central, las empresas del sector público, las administraciones subnacionales y las obligaciones con el FMI.
Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial.

promedio. La Tabla 7 muestra las necesidades de
financiación bruta (intereses más amortizaciones)
estimadas para los próximos años. Se estima que los
pagos de intereses permanecerán en alrededor de
U$S 700 millones por año durante el período 2005-
10. Los pagos de amortizaciones se estiman en
alrededor de U$S 1.200 millones por año, excepto
durante 2006 y 2007, con picos de amortización de
U$S 1.700 y U$S 1.400 millones, respectivamente.
Estos picos están asociados a pagos al FMI de U$S
700 y U$S 900 millones, y también al vencimiento
de bonos en 2006 por U$S 600 millones.
80. El análisis de sensibilidad (Anexo 2) muestra que
es improbable que desviaciones limitadas del caso de
base reviertan la trayectoria descendente proyectada
de la deuda pública, pero que deslices más grandes
en el desempeño podrían aumentar la vulnerabilidad
de manera significativa. Por ejemplo, un superávit
primario del 3 por ciento del PBI, manteniendo sin
cambios todos los demás supuestos del caso de
base, daría como resultado una relación entre deuda
proyectada y PBI del 67 por ciento en 2010, 7
puntos porcentuales más que el 60 por ciento
proyectado en el caso básico, pero aún así una baja
importante respecto de los niveles actuales. Por otro
lado, si el crecimiento en el mediano plazo
convergiera en el promedio histórico del 2 por
ciento, entonces la relación proyectada de la deuda
en 2010 sería del 64 por ciento. Esto implica cierto
colchón con respecto al caso de base en términos de
sustentabilidad de la deuda. Sin embargo, el
margen para el error es limitado y los riesgos
aumentan en forma proporcional a la magnitud de
las desviaciones. Por ejemplo, si el desempeño fiscal
y el crecimiento decayeran simultáneamente,
ocasionando una presión a la baja sobre la tasa de
cambio y mayores primas de riesgo para la deuda
soberana, entonces la capacidad crediticia de
Uruguay sería bastante vulnerable a los shocks. La
combinación de un crecimiento del 2 por ciento del
PBI, un superávit primario del 3 por ciento, cero
apreciación de la tasa de cambio real y tasas de
interés más altas daría como resultado una relación
para la deuda pública de mediano plazo proyectada 37
en el rango del 84 por ciento en 2010.
 VI. El Programa de
Asistencia del Banco
A. Objetivos de la EAP
81. La asistencia del Grupo del Banco durante el
período cubierto por la EAP (FY05-10) propone un
programa estratégico de préstamos y otros servicios
para apoyar el principal objetivo del plan de desarrollo
de la nueva administración “El Gobierno de Cambio –
La Transición Responsable”, que consiste en alcanzar
38 un desarrollo económico equitativo y sustentable.
Para alcanzar esta meta de largo plazo, el Gobierno
necesita cumplir con desafíos en tres áreas generales:
• reducir la vulnerabilidad;
• sostener el crecimiento, y
• mejorar los estándares de vida.
82. El programa propuesto para el Banco responde a
pedidos específicos de respaldo realizados por la
nueva administración para ayudar a enfrentar algunos
de los aspectos críticos de los amplios desafíos de
desarrollo que enfrenta Uruguay. Los pedidos de
respaldo al Banco incluyen la reforma impositiva, al
igual que el desarrollo del sector financiero y los
mercados de capitales, principalmente a través de
asistencia técnica y préstamos para el desarrollo de
políticas; el sector de la salud, donde Uruguay
necesita asistencia para reformar el sistema nacional
de salud, principalmente mediante una operación de
inversión; la educación, donde el Gobierno busca
recibir apoyo continuado para expandir las escuelas de
tiempo completo en las áreas marginales, así como
para las reformas de gestión en la administración
educativa; en el área de la innovación, donde se
requiere sobre todo asistencia técnica para reformar la
configuración institucional existente y para diseñar un
sistema nacional de innovación que brinde la base
para generar la capacidad de toma de decisiones
requerida en el país; el sector de la infraestructura y
los servicios públicos, en la forma tanto de asistencia
técnica para revisar la actual estructura institucional
como de inversiones en las áreas de transporte,
energía y suministro de agua y saneamiento, con
miras a fortalecer la regulación y promover la
participación del sector privado; en la administración
de la agricultura y los recursos naturales,
principalmente a través de inversiones para promover
el uso de sistemas integrados de gestión de los
recursos naturales que resulten viables tanto para el
medio ambiente como desde el punto de vista
económico, y que proporcionen una base para
mejorar la competitividad de la productividad agrícola;
la modernización del Estado, con miras a redefinir el
rol del Estado a fin de mejorar la transparencia,
fortalecer la rendición de cuentas e incrementar la
eficiencia de sus operaciones. En el área del
desarrollo del sector privado, el Gobierno procura
asistencia para definir el rol de las instituciones
financieras estatales en el desarrollo de los mercados
de capitales, y también el desarrollo de un ambiente
de negocios que esté a tono con los requisitos
actuales del país para su inversión productiva. En el
contexto de la asistencia técnica propuesta en esta
área, el Gobierno también requiere el respaldo del
Banco para llevar a cabo estudios sobre como
introducir mejoras en los mecanismos de quiebra.
83. Una meta dominante en el programa del Banco
es respaldar el objetivo del Gobierno de aumentar la
inclusión social y reducir la desigualdad. Para tal
fin, (i) apoyaremos el fortalecimiento institucional
para una mayor inclusión social, en especial al
Ministerio de Desarrollo Social recientemente
establecido, al Instituto para los Asuntos de la Mujer
(IWA) y mediante la creación de mecanismos de
promoción de las ONG; (ii) fortaleceremos el trabajo
analítico construyendo sobre la base de trabajos
analíticos existentes, como el estudio recién
concluido sobre tarifas sociales, y mediante un
monitoreo periódico de la pobreza, monitoreo de la
desigualdad y de análisis sociales; e (iii)
incorporaremos el análisis de la inclusión social y los
actores sociales en el diseño y la implementación de
los proyectos. Por último, integraremos, a través de
las varias intervenciones temáticas antes
mencionadas, el compromiso de fortalecer el
contacto con la sociedad civil, a fin de mejorar la
participación de los actores sociales en las diversas
iniciativas de reforma y gobernabilidad que, para
alcanzar el éxito, requerirán del apoyo del público y
también invitarán a la responsabilidad pública. Con
respecto a la reducción de la desigualdad, la
reforma impositiva puede resultar un instrumento
importante. El nuevo Gobierno planea volver a
introducir un impuesto a la renta personal de todas
las fuentes—en la actualidad, sólo se gravan los
salarios y las jubilaciones. Dependiendo de las
deducciones y exenciones, la progresividad de las
alícuotas impositivas y efectivo cumplimiento, el
nuevo impuesto tiene el potencial de mejorar la
equidad a través de la tributación. Esto puede
respaldarse por medio de los préstamos para el

CUADRO 4: HALLAZGOS DE LA ENCUESTA DE CLIENTES

Para comprender mejor la situación global en Uruguay y cómo es percibido el Banco por sus
interlocutores claves y otros actores sociales, el Banco encargó una encuesta global de clientes entre
los principales actores y formadores de opinión de todo el espectro del gobierno, el sector privado,
la sociedad civil y la comunidad académica. La Encuesta fue llevada a cabo en junio y julio de 2004.
Se solicitó a un total de 256 personas responder a la encuesta, de las cuales participaron 205, es
decir, el 80 por ciento. 39

Es importante mencionar dos aspectos relativos al grupo de encuestados. Primero, los encuestados
tenían un buen conocimiento del Banco; más de la mitad indicó que estuvieron involucrados en las
actividades del Banco Mundial o que fueron observadores cercanos de las mismas durante más de
tres años. En segundo lugar, con respecto a la visión que tenían los encuestados de los sucesos en
Uruguay, más del 60 por ciento registraba optimismo acerca de la dirección en que se encaminaba
el país.

La encuesta proporcionó hallazgos salientes. El primero se relaciona con la participación del país en
la comunidad financiera multilateral. Alrededor del 97 por ciento indicó que el país debería recibir
al menos la misma o más asistencia de fuentes externas para abordar los desafíos críticos, y más del
50 por ciento indicó que se necesitaba más.

Con respecto al Banco en particular, los hallazgos brindaron información de extrema utilidad. En
primer término, casi tres cuartos de los encuestados indicaron que el Banco Mundial debería
“involucrarse más en las estrategias de desarrollo de Uruguay”, y sólo un 1 por ciento del total de
encuestados pidió menos participación. En términos de cuáles serían las áreas donde el Banco
podría contribuir más, las respuestas más firmes se centraron en el respaldo al crecimiento
económico y en la ayuda para reducir la pobreza. Desde la perspectiva del Banco, estas respuestas
son sin duda alentadoras. Sin embargo, a la vez, los datos indican un claro desafío. El Banco fue
visto como más efectivo en áreas consideradas importantes pero de urgencia relativamente menor
(servicios básicos e infraestructura, gobernabilidad) que en las áreas de reducción de la pobreza y la
protección social donde la participación del Banco es considerada por los encuestados como la más
crítica. Quizás esto no debiera sorprender dada la complejidad que tiene la reducción de la pobreza
en épocas normales, para no mencionar cuando el impacto de la grave crisis todavía es evidente y
de largo alcance. No obstante, brinda una orientación útil para el Banco en su intento por avanzar
en transformar su apoyo para pasar de la respuesta a la crisis a un desarrollo a largo plazo.
 desarrollo de politicas. Además, el Gobierno tiene
interés en reducir la desigualdad en la educación y
solicitó apoyo analítico al Banco.
84. Para seleccionar las áreas específicas donde
brindar apoyo, el Banco se basó en:
• El resultado de un extenso proceso de consultas
sobre la EAP, que incluyó un seminario de
divulgación del informe Fuentes de Crecimiento,
un seminario para discutir las Notas de Políticas,
varias misiones técnicas para analizar los temas
sectoriales, la preparación de una encuesta de

CUADRO 5: CONSULTAS SOBRE LA EAP CON LA SOCIEDAD CIVIL

Una ronda importante de consultas sobre la EAP fue organizada por el Banco en forma conjunta
con el Gobierno de Uruguay, el Foro Consultivo Económico Social del MERCOSUR, Sección
Uruguaya (FCES). Se celebraron reuniones de media jornada los días 19-21 de abril de 2005 en tres
áreas del país con características diferentes: Montevideo, Paysandú y Tacuarembó (Anexo 8).

Participantes: Todas las reuniones atrajeron un elevado número de participantes (más de 200 en
total), con una amplia participación de todo el espectro de la sociedad civil, incluidas las ONG y
representantes de sindicatos, grupos confesionales, comunidad académica, organizaciones de
trabajadores, asociaciones de productores, medios y funcionarios de gobierno a nivel nacional,
departamental y local.

Organización de las reuniones: Todas las reuniones se estructuraron en torno a una presentación
sobre el rol del Banco y los objetivos principales de la EAP que se estaba discutiendo con las
40 autoridades. Después de la presentación, los participantes se dividieron en grupos de trabajo con
una amplia representación de los diversos segmentos de la sociedad civil y con un líder de grupo
quien presentó los hallazgos de cada grupo ante una sesión plenaria.

Temas principales: Hubo un alto nivel de coincidencia entre los desafíos que enfrenta Uruguay
identificados en la EAP y los marcados por los grupos de trabajo. Los temas principales que
surgieron en la discusión fueron la necesidad de resolver las restricciones fiscales y de fortalecer al
sector público. Los participantes hicieron énfasis en el costo de la crisis en términos de pérdida de
empleo, en particular para las mujeres, los jóvenes y otros grupos vulnerables, y mencionaron que la
crisis tuvo un impacto sumamente negativo sobre los valores del país, tanto a nivel familiar como
individual.

Percepciones del Banco Mundial: En general, los participantes tenían información muy limitada
sobre el rol del Banco en el pasado. En tal sentido, los participantes recibieron con agrado la
próxima apertura de una misión residente del Banco en Montevideo. Varias percepciones sobre el
Banco emergieron de manera marcada durante las consultas con los representantes de la sociedad
civil, incluida la preocupación por el impacto que tendría la asistencia del Banco. Sin embargo,
había una actitud muy positiva respecto del desarrollo de un diálogo constructivo con el Banco en el
futuro y de un incremento en la participación del Banco.

Propuestas para la participación del Banco: La sociedad civil recibió con agrado la oportunidad
de colaborar con el Gobierno y el Banco en la reconstrucción de los valores que se perdieron como
resultado de la crisis y en garantizar que se contemplen las necesidades de los grupos más
vulnerables. También se identificó la necesidad de realizar reformas más amplias en el sector de la
educación, con una activa participación docente. Con respecto al sector productivo, también se
destacó el amplio margen de participación de la sociedad civil en el diseño y la implementación de
programas focalizados en las pequeñas y medianas empresas, los microemprendimientos y las
cooperativas. En el área de las reformas del Estado, la sociedad civil recibiría con agrado una futura
participación en la supervisión de los resultados alcanzados por el sector público.
 clientes (Cuadro 4, Anexo 5 y Sección B) y
consultas con la sociedad civil.
• Los hallazgos del trabajo analítico central
realizado en años recientes, en especial la
Actualización sobre la Pobreza (FY04), las Fuentes
de Crecimiento (FY05) y las Notas de Políticas
(FY05), que fueron ampliamente discutidos con el
Gobierno anterior y con la nueva administración y
que informaron el proceso de consulta.
• Una cuidadosa revisión de los éxitos y fracasos
anteriores identificados en el Informe de
Finalización de la EAP que formó parte del diálogo
con el Gobierno sobre el diseño de esta EAP.
B. Proceso de preparación de la EAP y lecciones
aprendidas
85. Varias actividades, en las cuales ambos gobiernos,
el anterior y la nueva administración, participaron en
un diálogo activo con el Banco, precedieron la
preparación de la EAP y constituyeron la base para sus
recomendaciones y el programa propuesto.
86. Consultas. A finales de 2004 se realizaron varios
talleres participativos para la preparación del informe
Fuentes de Crecimiento. A comienzos de diciembre
de 2004, a estos eventos les siguió un taller en
Montevideo donde el Banco presentó los hallazgos
del informe Fuentes de Crecimiento ante
representantes de ambas administraciones, la nueva y
la saliente. El taller fue auspiciado por el Presidente
del Banco Central e incluyó la participación y
comentarios de ambos Ministros de Economía y
Finanzas, el anterior y el actual. Este evento fue
seguido de un seminario de dos días a finales de
enero de 2005 para discutir los hallazgos de las Notas
de Política con el nuevo Gabinete. El seminario
contó con una alta participación y tuvo varias
sesiones dedicadas a temas sectoriales específicos. El
resultado del seminario sobre las Notas de Política fue
decisivo para establecer un diálogo estrecho con las
nuevas autoridades sobre aspectos claves del
programa del nuevo Gobierno y para definir el marco
para el próximo apoyo del Banco. Asimismo, durante
el último par de meses, varias misiones técnicas
visitaron Montevideo para asistir al Gobierno en la
mejor definición de las prioridades sectoriales y las
acciones necesarias para las reformas a realizar en
áreas claves de la economía. En estrecha
cooperación con las autoridades, la intención del
Banco es garantizar que la preparación de las nuevas
operaciones, incluidos los préstamos para el
1. Informe No. 31338-UY, de fecha 31 de marzo de 2005.
2. En diciembre de 2003, un referendum favoreció la revocación de la ley sancionada en 2001 que permitía a ANCAP, la compañía petrolera
estatal, celebrar joint ventures con socios extranjeros. En simultáneo con la elección presidencial, otro referendum se pronunció a favor de una
enmienda constitucional para que los servicios de agua y saneamiento quedaran exclusivamente en el dominio del sector público.
desarrollo de politicas propuestos, se base en un
proceso participativo y de consulta.
87. Informe de Finalización de la EAP. El Informe
de Finalización de la EAP (Anexo 1) indica que la crisis
económica de 2002 se anticipaba como un escenario
de riesgo posible, aunque no altamente probable. La
EAP 2000 reconocía en forma explícita los riesgos
negativos de “una recesión (o incluso una crisis
económica más grave) en Argentina o en Brasil” que
podría llevar a los residentes argentinos a retirar sus
depósitos de los bancos uruguayos. No obstante, si
bien el riesgo se reconocía, la EAP no proponía
ningún plan de contingencia para manejar las graves
consecuencias para Uruguay. En ausencia de un plan
de contingencia específico para el país, el Banco
recurrió a un instrumento de préstamo estándar para
emergencias, el SAL Especial, para satisfacer las
necesidades financieras urgentes de Uruguay. Una
combinación de SAL y SAL Especiales permitió
efectivamente al Banco contribuir su parte a un
paquete de U$S 3.800 millones de apoyo del FMI, el
BID y el Banco. Sin embargo, el cronograma
comprimido de pagos del SAL Especial creará por sí
mismo y contribuirá, en sentido más general, a
generar un pico en el servicio de la deuda en los años
2006 y 2007, que puede complicar los desafíos 41
financieros para Uruguay y que podría haberse
evitado si se hubieran elaborado planes de
contingencia alternativos en forma anticipada. El
Gobierno solicitó la cancelación de los tramos
restantes del segundo SSAL (punto 17). Por lo tanto,
una lección a aprender es que siempre que haya
riesgos serios presentes debe considerarse por
anticipado una planificación de contingencia y, en una
situación ideal, los términos de financiación deberían
ser compatibles y conducentes a una posición robusta
en términos de sustentabilidad de la deuda.
88. El Informe de Finalización de la EAP también
describe cómo pudo responder el Banco a la crisis,
con prontitud y efectividad, a medida que ésta se
desplegaba. En parte esto fue posible porque el
Banco ya había reunido un amplio conjunto de
experiencias sobre el país a través de un variado
programa operativo y su trabajo de análisis. Los
conocimientos sobre el país y la experiencia adquiridos
gracias a un activo y antiguo programa para el país
pudieron movilizarse con rapidez para montar un
programa de apoyo de emergencia destinado al
manejo de la crisis. Al mismo tiempo, el diálogo
 amplio y profundo sostenido con el país durante
muchos años, no sólo con el Gobierno sino también
con el sector privado, la comunidad académica y la
sociedad civil, fue decisivo para estimular la efectiva
asociación con el cliente. Por ello, otra lección a
aprender es que debe procurarse contar con un
cuerpo sólido de conocimientos sobre el país y una
relación fuerte con el cliente como requisito previo
para la provisión eficaz de asistencia de emergencia
por parte del Banco. De modo similar, la estrecha
cooperación con otros socios multilaterales y
bilaterales mejora la efectividad del programa del
Banco para el país.
C. Préstamos para el desarrollo de politicas
89. Préstamos de reforma vigentes. Con respecto
a las operaciones de reforma vigentes, el Banco
consultó con el Gobierno acerca de un futuro curso
de acción.
• SAL II. Las autoridades presentaron una carta
de entendimiento para la continuación del SAL II
(Anexo 6). Se espera el cumplimiento de todas las
condiciones pendientes bajo el segundo y tercer
tramos, con excepción de dos condiciones que,
como resultado de dos referendos, necesitarán
42 modificarse. Estas dos condiciones están
relacionadas con (i) la emisión de un decreto que
establece el marco regulatorio para la importación,
producción y comercialización de productos
petrolíferos, y (ii) la emisión de una oferta para
adjudicar un contrato basado en el desempeño a
un operador privado para la administración de un
programa de reducción de las pérdidas de agua en
Montevideo . Se espera que se logrará el avance
adecuado para recomendar la liberación del
segundo tramo del SAL II (por un monto de U$S
50 millones) en el transcurso de 2005 y el tercer
tramo (también por un monto de U$S 50 millones)
en 2006.
• SSAL II. Una vez concluida la crisis inmediata y
comenzando un nuevo período de EAP, el
Gobierno solicitó la cancelación del segundo y
tercer tramos pendientes del SSAL II por un monto
equivalente a U$S75 millones. La agenda de
reforma social que estaba pendiente bajo el SSAL
II fue cumplida y será apoyada por nuevos
préstamos de políticas de desarrollo en función de
la EAP.
90. Nuevos préstamos en apoyo al desarrollo de
políticas. Se está preparando un primer prestamo por
un monto de U$S 75 millones para apoyar la reforma
social que mejorare la equidad y la eficiencia del gasto
público en los sectores sociales, respaldando medidas
para mejorar la administración y brindar protección
presupuestaria a programas prioritarios. El programa
que será apoyado por el DPL1 incorporará el avance
realizado en la reforma de las políticas sociales de los
últimos dos años (basado en las condiciones de los
tramos del SSAL II que fueron todas cumplidas) y
medidas tempranas, pero importantes, que el nuevo
Gobierno tomó con respecto a la salud, la educación y
la protección social. El DPL 1 también reconoce el
resultado alcanzado por Uruguay en la protección de
indicadores sociales básicos a pesar del grave impacto
de la crisis sobre la pobreza y el empleo.
91. El programa de préstamos propuesto comprende
tres Préstamos programáticos adicionales en Apoyo al
Desarrollo de Políticas para el período FY06-08. Se
espera que estas operaciones tengan un foco
multisectorial y brinden respaldo al Gobierno en la
implementación de reformas en las tres áreas claves
antes mencionadas, es decir, en la administración del
sector público, la reforma del sector financiero y la
reforma de los programas sociales. Los programas
potenciales dentro de estas tres áreas amplias que
podrían ser apoyados por los DPL se presentan en el
Cuadro 6. Los detalles específicos de estos programas
se adaptarían para responder a los desafíos de
desarrollo correspondientes, descriptos en la
Sección IV anterior.
92. Dentro del área de la administración del sector
público, los DPL pueden centrarse en las reformas
impositivas y en elementos de la agenda de
administración del gasto de las autoridades, como las
compras del Estado y las transferencias sociales. En el
frente impositivo, el objetivo será esencialmente
mejorar la equidad del sistema impositivo, mientras
que por el lado administrativo, el foco estará en
mejorar la recaudación fiscal, esencial para mantener
el superávit primario. Con respecto a la
administración del gasto, es probable que la reforma
de las transferencias sociales juegue un rol
protagónico. También es posible que los DPL
respalden algunas reformas institucionales más
amplias dentro del sector público. En el sector
financiero, se espera que el énfasis estará dado en
fortalecer el marco institucional para la supervisión, en
continuar la reestructuración de los bancos estatales,
en particular el BHU, y en políticas para promover la
profundización de los mercados de capitales. Dentro
el contexto social, se espera que la atención esté
puesta en las reformas de los sistemas de salud y de
jubilación donde las mejoras de eficiencia pueden
mejorar el bienestar social en forma global y, al mismo
 CUADRO 6: REFORMAS POTENCIALES A SER APOYADAS POR LOS PRÉSTAMOS
PARA EL DESARROLLO DE POLITICAS
Administración del sector público
Administración impositiva y política impositiva
Administración del gasto
Reforma institucional
Reforma del sector financiero
Continuación del programa de reestructuración de los bancos públicos
Desarrollo del mercado de capitales
Regulación y supervisión del sector financiero
Implementación del seguro de depósito
Reforma de programas sociales
Reforma del sector de la salud
Reformas del sistema de jubilaciones estatales
tiempo, contribuir a la estabilidad fiscal y a políticas
de intercambio de gastos. Se evaluarían los impactos
sociales y sobre la pobreza de las reformas (puntos
29-32) y, como se dijo anteriormente, se integrarían
en todas las áreas temáticas. El proceso de
preparación de los DPL se diseñaría de modo tal de
involucrar a los actores sociales y de invitar a la
rendición de cuentas pública.
D. Prioridades de préstamos para inversión y
puntos a incluir en el programa
93. La reconstrucción de la cartera de proyectos de
inversión comienza con dos proyectos diseñados para
mejorar el acceso al transporte bajo el Proyecto de
Mantenimiento de Infraestructura de Transporte y
Accesos Rurales y dar apoyo a las inversiones en el
sector agrícola, de importancia estratégica, bajo el
Proyecto para el Desarrollo Integrado de los Recursos
Naturales. Estos dos proyectos serán presentados al
Directorio junto con la EAP y representan un inicio
firme de un renovado vínculo con Uruguay apoyando
inversiones públicas decisivas. Ambas operaciones
fueron preparadas en gran parte por el gobierno
saliente, pero no se pudieron negociarse y concretarse
debido al agotamiento de las asignaciones previstas
en el Informe de Avance de la EAP anterior. El nuevo
gobierno ha confirmado que estas dos operaciones
también están acordes con sus prioridades de
desarrollo.
94. Con el fin de apoyar la creación de sistemas de
infraestructura más eficientes y accesibles, el Banco
tiene previsto brindar asistencia a las autoridades a
través de: (i) un proyecto de Inversión en
Infraestructura que contemplaría inversiones en
seguridad energética e inversiones adicionales en
transporte; y (ii) una segunda etapa del Programa de
Modernización y Rehabilitación de Agua Potable y
Saneamiento (APL II). El proyecto de inversión en
43
infraestructura abarcaría seguridad energética e
inversiones adicionales en transporte con el fin de
mejorar la integración regional, la competitividad y el
transporte urbano; este proyecto complementaría el
Proyecto de Mantenimiento de Infraestructura de
Transporte y Accesos Rurales. El proyecto APL II
tomaría como base lo realizado en la primera etapa
del Programa, actualmente en curso, con miras a:
consolidar la recuperación institucional de OSE,
particularmente en lo que respecta a las reformas
destinadas a mejorar la gobernabilidad y la gestión de
esta empresa de servicios públicos; completar y
consolidar la implementación de un sistema de
información pública y benchmarking y de un
programa de control de pérdidas de agua;
universalizar la provisión de agua potable; y ampliar la
cobertura de los servicios de saneamiento.
95. Según lo acordado con el Gobierno, el Banco
tiene previsto preparar una operación para el
Fortalecimiento Institucional (FY07), con el objeto de
asistir en el diseño e implementación de reformas
institucionales en las áreas fiscales, financieras y
sociales centrales. El diseño de esta operación
contempla posibles adaptaciones a las necesidades de
reformas institucionales que pudieran surgir durante la
ejecución del programa del Gobierno. A fin de
 concentrar y mejorar el enfoque multisectorial, la
operación de Fortalecimiento Institucional reemplazará
potenciales operaciones de menor envergadura con el
fin de abordar las necesidades de fortalecimiento de la
capacidad institucional de los diversos sectores
96. A fin de contribuir a lograr mejores estándares de
vida, el Banco está estudiando con las autoridades
inversiones que apoyen la reforma impulsada por el
Gobierno en el sistema nacional de seguro de salud a
través de: (i) la revisión profunda del marco
regulatorio, de manera tal que éste brinde una
protección más eficaz a los usuarios, mejorar los
incentivos a la eficiencia en la contratación de
servicios a los prestadores, asignación más equitativa
de los subsidios públicos y asegurar el acceso a los
servicios de salud a toda la población; (ii) la definición
de una cobertura obligatoria, explícita y garantizada a
todos los beneficiarios sujeta a financiamiento
público, incluyendo prevención primaria y secundaria
en salud; (iii) profundización de las reformas iniciadas
en el mecanismo de pago a prestadores de ASSE y la
conexión del sistema de pago con la prestación
efectiva de los servicios a los beneficiarios del
Ministerio de Salud; (iv) la provisión de financiamiento
para realizar las inversiones necesarias para la
44 ampliación de la red de atención primaria de la salud
del sistema público, ya que se requerirá una
modernización significativa para instaurar un seguro
nacional de salud; y (v) la definición e implementación
de un sistema de prestación de servicios de salud para
atender las necesidades de la población en esta
materia, específicamente para mejorar la calidad de la
prevención primaria y secundaria. En cuanto a
seguridad social, el Banco está preparado para asistir
al Gobierno en el análisis de opciones para la reforma
del sistema de jubilaciones y pensiones, incluyendo la
vinculación de la tasa de reemplazo con la edad de
jubilación. En lo que respecta a educación, asimismo,
el Banco está preparado para asistir al Gobierno en la
mejora de la calidad y la equidad del sistema
educativo, a través de una nueva operación de
préstamo que podría enfocarse en continuar el apoyo
que el Banco está brindando actualmente para la
ampliación de las escuelas de jornada completa en
zonas empobrecidas. Además, el Gobierno también
podría solicitar apoyo al Banco para la iniciativa de
reforma y modernización de la estructura
administrativa de la administración de educación.
Otros puntos a incluir podrían ser reformas y
modificaciones en el seguro de desempleo y el
programa de asignaciones familiares.
97. El apoyo en las áreas de innovación, ciencia y
tecnología es una de las prioridades principales del
programa del Banco. El objetivo es ayudar a las
autoridades a abordar el amplio tema de la innovación
como impulsor del crecimiento, vinculando la
innovación con sectores crecientes de la economía.
Las iniciativas para el fortalecimiento del sistema
nacional de innovación probablemente incluyan apoyo
para la formulación de un marco de políticas eficiente
que contemple fuertes incentivos. Se daría prioridad al
fortalecimiento de la capacidad del Gobierno para
formular una visión de políticas de largo plazo
respaldada por medidas concretas, entre las que
también se incluiría la elaboración de un plan de
innovación estratégico. Se espera que en este proceso
participen actores de diversos Ministerios (incluyendo
Finanzas, Educación, Agricultura e Industria), como así
también representantes del sector industrial. Un área
de acción relacionada podría comprender la
promoción de vínculos entre el sector público y el
privado en el área de educación. Podrían otorgarse
subsidios y becas en apoyo de: (i) investigación
cooperativa (apoyo a grupos de investigación de
universidades, laboratorios oficiales e instituciones
privadas que realizan investigación y desarrollo
conjunto, y capacitación en investigación en áreas de
importancia para la industria); (ii) programas
avanzados de posgrado en disciplinas prioritarias; y (iii)
la promoción de programas para ‘investigadores
industriales’ (ampliación del acervo de profesionales
de alta calidad en la industria uruguaya a través del
otorgamiento de becas para estudiantes de doctorado
cuyo trabajo de tesis esté enfocado fundamentalmente
en la industria). Una tercer área estaría orientada a
mejorar la competitividad agrícola y el comercio,
vinculando los temas estructurales fundamentales de
la innovación, el saneamiento y la integración. Este
trabajo podría desarrollarse a partir del Proyecto para
el Desarrollo Integrado de los Recursos Naturales.
Otras áreas de acción adicionales podrían cubrir
infraestructura y desarrollo del sector privado.
98. Programa de subsidios. El programa de préstamos
detallado anteriormente será complementado por un
activo programa en el área de gestión ambiental,
orientado a potenciar los recursos del FMAM y el
Fondo de Carbono a fin de: (a) apoyar el manejo de
pastizales a nivel regional (en un proyecto regional de
mediana envergadura financiado por el FMAM,
compartido con Brasil, Paraguay y Argentina); (b)
mejorar la gestión de los residuos sólidos, la captación
de metano y la generación de electricidad, utilizando
financiamiento del carbono, tomando como base un
exitoso programa piloto próximo a completarse en
Maldonado y que posiblemente se extienda a
Montevideo; (c) capturar el carbono y reducir las
emisiones de metano a través de una combinación de
plantaciones forestales y sistemas eficientes de
producción ganadera; y (d) brindar apoyo a las
mejoras obtenidas en la eficiencia operativa del
transporte urbano y en la reducción de las emisiones
para reducir las emisiones de carbono generadas por
el transporte. La asistencia mencionada a través de
fondos del FMAM y del Fondo de Carbono será
complementaria a la asistencia otorgada bajo el
proyecto de Gestión Integrada de Ecosistemas
financiado por el FMAM, que se articula con el
Proyecto para el Desarrollo Integrado de los Recursos
Naturales que será presentado al Directorio junto con
la EAP.
99. Asimismo, se brindará apoyo, posiblemente a
través de fondos fiduciarios, para implementar las
prioridades nacionales en materia ambiental a cargo
de la Dirección General de Recursos Naturales
Renovables del Ministerio de Agricultura y la Dirección
Nacional de Medio Ambiente del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente,
organismos que comparten competencias y que en
oportunidades se superponen en su accionar. Se ha
solicitado un Subsidio de Apoyo para Estadísticas para
brindar apoyo al Instituto Nacional de Estadística (INE).
100. Asimismo, se complementará el programa con
iniciativas de fortalecimiento institucional y actividades
de fortalecimiento de la capacidad comunitaria, que
serán financiadas por donaciones y otras fuentes de
subsidios. Las prioridades propuestas contemplan la
utilización de los recursos de fortalecimiento de la
capacidad del Fondo para el Desarrollo Institucional
(IDF) para apoyar: (a) al nuevo Ministerio de Desarrollo
Social, que tiene el mandato general de promover la
inclusión y ejercer presión para reducir la desigualdad
en un amplio abanico de programas y políticas
gubernamentales, y (b) a ONG y redes de ONG que
apoyan activamente a grupos de jóvenes,
afrodescendientes, mujeres y otros grupos vulnerables
sometidos a la exclusión social. Tanto el IDF como el
financiamiento del proyecto (como, por ejemplo, a
través del Proyecto de Consolidación Institucional
propuesto) podrían estar específicamente destinados a
apoyar la estrategia del Gobierno orientada a que los
servicios sociales tengan una mayor rendición de
cuentas y atención a las necesidades de los usuarios
finales, a través del financiamiento de actividades que
promuevan mecanismos de expresión y poder de los
consumidores. Específicamente, se podría brindar
apoyo en áreas tales como (a) la elaboración e
implementación de la Ley Básica de Participación
Institucional y (b) el diseño del Consejo ciudadano de
seguimiento de los compromisos de gobierno.
E. AAA y ESW
101. El programa del Banco que no incluye préstamos
(Tabla 8) apunta a brindar asistencia al Gobierno a fin
de que pueda traducir las prioridades de desarrollo
seleccionadas en acciones concretas, respaldar las
operaciones de préstamo y proporcionar
asesoramiento sobre políticas, según se requiera. El
programa de Estudios Economicos y Sectoriales (ESW
por sus siglas en ingles) propuesto busca responder a
la evolución de las prioridades del Gobierno de una
manera flexible y ágil, de modo tal de contribuir
eficazmente al debate sobre políticas relacionadas con
temas fundamentales del desarrollo. Junto con las
autoridades, identificaremos otras áreas en las que el
Banco está en condiciones de brindar al Gobierno el
apoyo analítico necesario. Además, el Banco espera
aumentar su participación en actividades de
promoción que permitan incentivar la participación de
la sociedad civil y generalizar el uso de los Análisis de
Impacto Social y sobre la Pobreza (PSIA) como parte
de su programa de ESW.
102. Actualmente, se están realizando un Estudio del
Gasto Público (PER) y una Estrategia de Salud, que 45
serán analizadas con las autoridades en el futuro
cercano. Si bien estos estudios tienen una dimensión
fiscal, también están enfocados en el tema de la
equidad en el acceso. El capítulo de salud y educación
del PER incluye un análisis de incidencia, mientras que
el capítulo del PER sobre protección social y las Notas
de Política, finalizadas recientemente, incluyen los
índices de cobertura de los principales programas
sociales en relación con los pobres.
103. Se supone que el Banco también podría brindar
al Gobierno el asesoramiento necesario en materia de
políticas en el área del comercio, y en los próximos
meses se analizará con las autoridades si el Banco
también proveerá asesoramiento en otras áreas.
Asimismo, el Banco consideraría brindar al Gobierno,
si éste así lo requiriera, asesoramiento para la
implementación de la ley, recientemente aprobada,
sobre prevención y control del lavado de dinero y
financiamiento del terrorismo. La aglutinación de
áreas/temas en un único estudio será uno de los
principios rectores del desarrollo futuro del programa.
Actualmente, el programa ESW incluye la finalización,
para el año fiscal 2006, de la Actualización de la
Evaluación de Capacidad de Gestión de
Contrataciones (CPAR) de 2000, la cual evaluará el
impacto de las acciones de modernización de las
 TABLA 8: RESUMEN DEL PROGRAMA DEL BIRF (CASO DE BASE)

PRÉSTAMO TRABAJO ECONÓMICO Y SECTORIAL

Ejercicio Fiscal Proyecto Millones de U$S

2005 Mantenimiento de Infraestructura U$S70 Fuentes de Crecimiento

de Transporte y Accesos Rurales (Finalizado)
Notas de Política (Finalizado)
Desarrollo Integrado de los U$S30 Estudio del Gasto Público
Recursos Naturales Estrategia de Salud

DPL I U$S75

Total FY05 U$S175

2006 Asistencia para el Seguro Nacional de U$S20 CPAR

Salud y la Seguridad Social Evaluación del Clima de Inversión
ROSC (Insolvencia)
DPL II U$S75 ROSC (Gobernabilidad)
Equidad y Calidad en la
Infraestructura (energía) U$S70 Educación
Evaluación del Sector Financiero
Total FY06 U$S165 Evaluación de Género del País

2007 Innovación/Ciencia y Tecnología U$S35 DPR programático - Sector Social

(Pobreza y Empleo)
DPL III U$S75 DPR programático -
46 Infraestructura
Sector del Agua APL II U$S30

Fortalecimiento Institucional U$S15

Total FY07 U$S155

2008 Educación U$S25 DPR Programático - Agricultura y

Medio Ambiente
Recursos Costeros y Marinos U$S30

DPL IV U$S50

Total FY08 U$S105

Subtotal U$S600

2009 Inversiones en el sector Social, U$S100 DPR programático

Institucional y de Infraestructura (tema a determinar)

2010 Inversiones en el sector Social, U$S100 DPR programático

Institucional y de Infraestructura (tema a determinar)

Total U$S800

contrataciones desde el año 2000 e identificará
posibles iniciativas para el futuro. El programa para
año fiscal 2006 también incluirá la finalización de una
Evaluación del Clima de Inversión, dos Informes sobre
Cumplimiento de Normas y Códigos (ROSC) sobre
insolvencia y gobernabilidad y una Evaluación del
Sector Financiero. Esta última proporcionará a la
nueva administración un menú de opciones para
continuar las reformas en curso en el sector
financiero y el desarrollo del mercado de capitales. El
Trabajo Económico y Sectorial (ESW) sobre Equidad y
Calidad en la Educación (ESW), también previsto para
FY06, analizará en qué grado el sistema actual de
asignación de docentes y estudiantes contribuye a
sostener desigualdades en el sistema educativo y
explorará opciones para aumentar la igualdad en la
educación.
104. A partir de FY06 y continuando durante el
período de la EAP, el programa de ESW se articulará
en torno de los estudios programáticos
multisectoriales de políticas de desarrollo (DPRs).
Cada uno de los DPR se enfocará primero en un tema
determinado. Está previsto que en FY06 se inicie un
DPR del sector social, que se centrará particularmente
en pobreza y empleo. En FY07, un DPR sectorial se
centrará en infraestructura. Los DPR previstos para
FY08 se centrarán en agricultura y medio ambiente.
Además de centrarse en un tema específico, los DPR
cubrirán temas transversales, entre ellos temas
fiscales, de crecimiento, inclusión social, rendición de
cuentas a la ciudadanía y gestión ambiental. De este
modo, se espera que los DPR brinden el marco
analítico y de salvaguardas central para los préstamos
para el desarrollo de politicas, incluyendo Análisis de
Impacto Social y sobre la Pobreza (PSIA). Asimismo,
se espera que los PSIA brinden un análisis del
impacto distributivo de las reformas clave respaldadas
por los préstamos para el desarrollo de politicas. De
igual modo, se espera que los DPR proporcionen un
marco para el monitoreo de la pobreza y la
desigualdad. Esto podría incluir apoyo para la
realización de nuevos relevamientos sobre la pobreza
rural. Además del ESW formal, el Gobierno y el
Banco realizarán algunos estudios sectoriales en el
contexto de la preparación o implementación de
proyectos.
F. Programa indicativo
105. En la Tabla 8 se presenta un resumen del
programa de préstamos y ESW propuesto por el
Banco para el período de la EAP. Los proyectos de
inversión específicos para los que se brindará
asistencia y los estudios bajo el programa ESW
podrían sufrir modificaciones a medida que el
Gobierno vaya concluyendo cuáles son sus prioridades
respecto del apoyo del Banco.
G. Gestión de la cartera
106. Actualmente, la cartera de Uruguay refleja
compromisos por un total de U$S542 millones, de los
cuales la mitad aproximadamente corresponden a
proyectos de inversión y el saldo restante a dos de las
operaciones en apoyo de políticas aprobadas en 2003
(SAL y SSAL para el sector de Servicios Públicos y el
sector Social). Alrededor del 80 por ciento de los
compromisos de la cartera de inversiones corresponde
a proyectos en el sector de infraestructura, y algunas
inversiones menores en los sectores de educación y
agrícola. Desde abril de 2002 no se han aprobado
nuevas operaciones de inversión dado que los
márgenes de financiamiento de la EAP 2000 se
agotaron con los préstamos en apoyo de políticas
aprobados en medio de la crisis.
107. El desempeño de la cartera durante el período
2002-2003 se vio seriamente afectado por la crisis
dado que la restricciones fiscales limitaron la
posibilidad de ejecución de algunos de los principales
programas de inversión, particularmente en las áreas
de energía y caminos. Además, dos de los proyectos
atravesaron por algunas dificultades endógenas, lo
que llevó a que después de la crisis se los reclasificara
como insatisfactorios. El desempeño de la cartera de
inversiones alcanzó su nivel más bajo en FY03,
período en el que el total de los desembolsos
ascendió solamente a U$S16,3 millones, equivalente
al 11 por ciento del total de los fondos no
desembolsados de una cartera de la que se esperaban
desembolsos a un ritmo cercano al triple de esa suma.
47
108. Desde entonces, se ha lanzado otra iniciativa
conjunta importante para mejorar el desempeño de la
cartera. Se han realizado revisiones semestrales del
desempeño de la cartera con la participación del
Gobierno y de todas las entidades de los proyectos,
con el objeto de investigar cuestiones transversales,
como así también las específicas de cada proyecto,
que pudieran estar afectando el desempeño de la
cartera. Los equipos de los proyectos han intensificado
sus esfuerzos de supervisión y ha existido un mayor
grado de respuesta por parte del Gobierno tendiente
a procurar que los proyectos cuenten con un nivel
adecuado de asignaciones presupuestarias. Se han
dedicado especiales esfuerzos para procurar un mayor
grado de respuesta de los proyectos a las necesidades
de inversión del país con posterioridad a la crisis y se
tomaron medidas para abordar las dificultades
relacionadas con la implementación de los proyectos.
Los resultados han sido positivos. Los niveles de
ejecución de los proyectos aumentaron a más del
doble durante el transcurso de FY04, ascendiendo a
U$S35,8 millones – lo que representa el 21 por ciento
del total de los fondos no desembolsados – y se
espera que los desembolsos durante el ejercicio fiscal
en curso se mantengan en niveles similares. Los
proyectos problemáticos han logrado superar sus
dificultades de implementación y actualmente la
 calificación de todos los proyectos de la cartera es
satisfactoria.
109. Los principales desafíos por delante, en términos
de gestión de la cartera, serán el cierre ordenado de
cinco de los seis proyectos que se están
implementando actualmente y procurar que la
implementación de la nuevas operaciones aprobadas
comience prontamente, rompiendo con la experiencia
pasada de una ejecución lenta. Intentar lograr un
ritmo de implementación más acelerado seguirá
siendo un desafío importante, tanto para el Banco
como para el Gobierno. El Banco mantendrá un
diálogo proactivo con el Gobierno en relación con la
gestión de la cartera a fin de asegurar que los nuevos
proyectos se desarrollen dentro de un clima propicio
para que la ejecución de los proyectos sea más
eficiente a fin de asegurar que éstos contribuyan de
una manera eficaz al logro de los resultados previstos.
H. El rol de CFI, OMGI y WBI
110. CFI. La estrategia de la CFI para Uruguay de los
últimos años se ha centrado en la gestión de su
cartera existente, que se vio afectada negativamente
tras la crisis de Argentina. A medida que avanzaron
los esfuerzos de estabilización y reforma, la CFI se
48 concentró en buscar oportunidades para respaldar al
sector privado, particularmente en actividades que
ayudarían a reactivar el crecimiento y aumentar las
exportaciones. Durante este período, se asumió un
compromiso de U$S 30 millones en un proyecto en el
sector de la agroindustria. El beneficiario de este
compromiso es Conaprole, la Cooperativa Nacional de
Productores de Leche, y uno de los principales
exportadores del país. El proyecto tiene por objeto
mejorar la eficiencia de las operaciones de Conaprole
y ayudarla a mantener su competitividad en los
mercados internacionales. La cartera actual incluye
proyectos en los sectores de la agroindustria,
educación, infraestructura y financiero.
111. De cara al futuro, la estrategia de la CFI se
enfocará en apoyar la expansión del sector privado en
áreas en las que Uruguay es competitivo a nivel
internacional y en apoyar, de una manera selectiva, la
infraestructura privada y proyectos que faciliten el
acceso al financiamiento para empresas medianas.
Dado que la presencia del Estado es relativamente
fuerte en el sector de la infraestructura, la CFI podría
considerar explorar oportunidades bajo esquemas de
APP en sectores en los cuales el marco regulatorio es
propicio y brinda oportunidades para que la CFI
agregue valor. También consideraría explorar
oportunidades que puedan surgir a través de
proyectos regionales, ya sea en el plano del
MERCOSUR o a un nivel más amplio. La cartera de
proyectos de la CFI que están actualmente en
preparación incluye proyectos para el sector
manufacturero orientado a la exportación.
112. OMGI. Hasta el FY02 las actividades de la OMGI
en Uruguay se han concentrado en el sector
financiero. Al vencerse los contratos de garantía
vigentes en el país en ese momento, la exposición de
OMGI al riesgo de Uruguay desapareció de la cartera
del Organismo. Durante el FY05, OMGI ha
experimentado un creciente interés para otorgar
garantía a las inversiones de Uruguay. El resultado de
ello, hasta el momento, ha sido un contrato de
garantía que cubre las inversiones de capital realizadas
por el operador privado adjudicatario de la concesión
de la gestión de los residuos sólidos en la ciudad de
Montevideo. Asimismo, OMGI está analizando
actualmente otras solicitudes de garantía, y espera
que su exposición en Uruguay aumente
significativamente en los próximos dos años civiles.
113. WBI. Durante el período de la EAP anterior,
aproximadamente 300 representantes provenientes de
organismos del gobierno uruguayo, organizaciones de
la sociedad civil, instituciones académicas y del sector
privado participaron en cursos, conferencias, diálogos
de la GDLN (Red Global de Aprendizaje para el
Desarrollo) y en otros programas de aprendizaje
ofrecidos por el Instituto del Banco Mundial (WBI).
Gran parte de esta participación se llevó a cabo a
través de programas mundiales y regionales. Los
programas de capacitación realizados en Uruguay
incluyeron cursos sobre regulación en el sector de
infraestructura y reforma educativa. El WBI apoyará
los nuevos objetivos de la EAP; a tal fin continuará
incluyendo a Uruguay en sus diversos programas de
aprendizaje y desarrollo de capacidades que se
realicen durante el período de la EAP y procurará,
siempre que sea posible, relacionar estos programas
de aprendizaje con las actividades operativas en curso
y las previstas para el futuro. Además de las
actividades de aprendizaje, el WBI brindará apoyo al
Centro de la GDLN en Uruguay a través de su Unidad
de Servicios de la GDLN.
 VII. Escenarios
de préstamos
e indicadores
de desempeño

A. Préstamos según el caso de base creíbles y realice avances concretos en la

114. La EAP prevé préstamos según el caso de base
de hasta U$S 800 millones durante el período hasta el
FY10. El programa para los primeros años del período
de la EAP (fin de FY05-FY08) contemplaría
compromisos por un total de hasta U$S600 millones
(Tabla 8). El programa para los últimos dos años se
formulará a medida que avance la EAP y será
presentado al Directorio en un Informe de Avance de
la EAP en FY08.
115. El programa de préstamos de la EAP ser irá
ajustando conforme a la fortaleza del programa del
Gobierno y su capacidad de implementarlo, así como
la capacidad crediticia del país y la exposición del
Banco. La capacidad crediticia mejorará en la medida
en que Uruguay mantenga políticas macroeconómicas
implementación de reformas estructurales en áreas
fundamentales relacionadas con la sustentabilidad
fiscal, la reducción de la vulnerabilidad financiera, el
mejoramiento del marco regulatorio para las
inversiones en infraestructura y los servicios públicos, y
la protección social. Las mejoras en la capacidad
crediticia se verán reflejadas en la mejora de los 49
indicadores de sustentabilidad de la deuda. Se espera
que los préstamos en apoyo del desarrollo de nuevas
políticas en la etapa inicial del programa sirvan para
respaldar reformas estructurales seleccionadas en las
tres áreas clave (gestión del sector público, reforma
del sector financiero y reforma de los programas
sociales), mientras que las mejoras en la regulación
serán respaldadas por medio del SAL II reestructurado.
La expectativa es que la implementación de la reforma

TABLA 9: PROYECCIONES DE LA CARTERA DE PRÉSTAMOS DEL BIRF (en millones de U$S)

CY04 CY05 CY06 CY07 CY08 CY09 CY10

Compromisos 0 225 162 140 104 100 70

Desembolsos 144 176 187 145 100 104 86
Reembolsos de capital 80 104 154 111 80 83 97
Flujos netos
64 72 33 34 20 20 -11
Memo
Total intereses de la deuda 102 153 212 167 132 132 149
Deuda desembolsada y pendiente de reembolso 785 858 891 925 945 965 954

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

 inicial permitirá mejorar la capacidad crediticia, lo que
permitirá, a su vez, una considerable reconstrucción
de la cartera de proyectos de inversión.
116. Tal como se indica en la Tabla 9, los préstamos
propuestos según el caso de base repercutirán en la
exposición del Banco. En términos generales, la
exposición aumentaría gradualmente, de U$S 785
millones en CY04 hasta alcanzar U$S 965 millones
en CY09. No obstante, los préstamos en apoyo de
políticas dependerán del avance que efectivamente
se haga en la implementación de las reformas. La
ejecución de las reformas y/o del programa de
inversiones a un ritmo más lento del esperado
redundaría en la demora de nuevas operaciones del
Banco y en la reducción del monto de los
compromisos efectivos bajo la nueva EAP por debajo
del monto máximo de financiamiento de U$S800
millones. En este sentido, la EAP cuenta con
mecanismos incorporados de autocorrección para
modular la exposición del Banco de acuerdo con
puntos de referencia de desempeño.
117. La vinculación entre el desempeño del país y
los nuevos préstamos del Banco se efectuará sobre la
base de un conjunto enfocado de disparadores del
50 caso de base (Cuadro 7). Si el marco
macroeconómico, la implementación de la reforma o
las mejoras en la sustentabilidad de la deuda cayeran
significativamente por debajo de las expectativas
durante los tres primeros años de la implementación
de la EAP, el Banco se abstendría de futuros
préstamos para el desarrollo de políticas y
desaceleraría los nuevos préstamos para inversiones.
De acuerdo con este caso inferior el total de los
compromisos de préstamo se reduciría en U$S300
millones, como mínimo, respecto del margen de
financiamiento del caso de base. Por lo tanto, los
parámetros para determinar los planes de préstamo
para el período restante de la EAP serían reevaluados
en el Informe de Avance de la EAP cuya presentación
al Directorio está prevista para FY08. Un cambio en
la calificación de la implementación de la cartera a
insatisfactorio también sería una causal para
desacelerar los nuevos préstamos para inversiones
hasta tanto se recupere la calificación de
satisfactorio. Si la implementación del programa
de reformas e inversiones superase las
expectativas, permitiendo a Uruguay recuperar su
calificación de grado de inversión, se abriría la
perspectiva de que el programa de préstamos se
implemente en forma acelerada y un posible
aumento del grado de apoyo del Banco, que se
tratará en ocasión del Informe de Avance. Por
último, si Uruguay se viera afectado por otro
impacto externo, de una magnitud tal como para
incidir en su crecimiento y en la sustentabilidad de
la deuda, el programa de préstamos será
reevaluado teniendo en cuenta las políticas del
Gobierno en respuesta al shock y, de considerarse
apropiado, en los meses siguientes al shock se
presentaría al Directorio una estrategia revisada.

CUADRO 7: DISPARADORES DEL CASO DE BASE DE LA EAP

Mantenimiento de un marco macroeconómico satisfactorio, que se podría demostrar, por ejemplo, a

través de un programa activo del FMI.

Mejora continuada de la sustentabilidad de la deuda pública de acuerdo con los indicadores

presentados en el Análisis de Sustentabilidad de la Deuda de medio término de la Tabla 6.

Implementación de reformas estructurales en la gestión del sector público, el sector financiero y los
programas sociales respaldados por el Banco(Cuadro 6). Estas reformas incluirán política y
administración impositiva, regulación y supervisión del sector financiero y reforma del sistema de
salud.

Implementación satisfactoria de la cartera de proyectos de inversión del Banco, según se determine

a través de estudios semestrales de la cartera.
VIII. Implementación
de la EAP
A. Resultados esperados de la EAP
118. En la Matriz de Resultados de la EAP adjunta
se presentan resultados indicativos e indicadores
de resultados. Los resultados esperados de la EAP
detallados en la Matriz de Resultados se irán
ajustando a medida que se disponga de la
información necesaria y podrán sufrir
modificaciones. Esto se verá reflejado en el Informe
de Avance de la EAP que se preparará a fines del
tercer año de implementación de la EAP. El Informe
de Avance de la EAP ofrecerá un balance
preliminar del programa y el análisis de los
indicadores reflejará el estado de la
implementación del programa hasta ese momento.
También se realizará una Encuesta de Clientes
durante el tercer año de la implementación del
programa.
B. Descentralización
119. Como consecuencia de la descentralización
del Departamento del Cono Sur y la reactivación
del programa del Banco para responder a la crisis,
aumentaron significativamente las visitas del
Director a cargo del País y de personal del Banco a
Montevideo. Asimismo, dado que los pedidos de
asistencia presentados al Banco han aumentado
considerablemente, a mediados de 2005 el Banco
abrirá una oficina de enlace en Montevideo, lo que
permitirá mejorar aún más el diálogo y la
implementación del programa del Banco.
C. Asociaciones
120. Fondo Monetario Internacional. Dado que el
problema de liquidez fue uno de los ejes de la
crisis en Uruguay, con acierto, el FMI asumió un rol
de liderazgo en el apoyo de la comunidad
financiera internacional. En marzo 2002, el FMI
aprobó un acuerdo Stand-by que, sumado a un
suplemento acordado en junio de ese mismo año,
ascendió a U$S 2.800 millones. El financiamiento
fue utilizado para reestructurar el sistema bancario,
fortalecer el desempeño fiscal a fin de asegurar la
sustentabilidad de la deuda en el mediano plazo y 51
promover la participación del sector privado en
servicios básicos con miras a mejorar la
productividad y la eficiencia. Todas las revisiones
del acuerdo Stand-by se llevaron a cabo sin
inconvenientes, aunque con algunas demoras. La
reestructuración de la banca fue el tema más difícil
de resolver, particularmente en lo que respecta a la
liquidación de los bancos que no tenían
perspectiva alguna de recuperar su viabilidad
financiera. En febrero de 2005, el Directorio del
FMI aprobó la séptima y última revisión. La
evaluación posterior del programa fue analizada
por el Directorio del FMI el 18 de marzo de 2005.
121. Un nuevo programa del FMI será decisivo
para procurar una estabilidad macroeconómica
sostenida. El Gobierno llegó a un acuerdo con los
representantes del FMI para formalizar un nuevo
acuerdo Stand-by por un plazo de tres años, hasta
mediados del 2008, cuya presentación al Directorio
del FMI está prevista para principios de junio. Bajo
este nuevo programa, el personal del FMI está
proponiendo que el acceso bajo el nuevo programa
cubra el 60 por ciento de los reembolsos
pagaderos durante el plazo del programa, que
ascienden a aproximadamente U$S1.900 millones
al tipo de cambio vigente.
 122. Banco Interamericano de Desarrollo.
Desde la década de 1990, el BID se ha convertido
en el socio multilateral para el desarrollo más
importante de Uruguay y ha jugado un papel
preponderante en ayudar al país a superar la crisis
de 2002. El marco estratégico de la asistencia del
BID fue plasmado en un Documento sobre el País
que abarcó el período 2000-2004. A través de este
Documento sobre el País, se otorgó financiamiento
para un programa de U$S 1.000 millones durante
ese período de cinco años. También se previó una
hipótesis alternativa que comprendía créditos por
un monto superior a los U$S 1.200 millones para
el caso de que la implementación de las reformas
estructurales orientadas al crecimiento sostenido
apoyado en las exportaciones dentro de un marco
de estabilidad macroeconómica y de mejora en la
equidad social requiriese recursos adicionales. Ese
programa debió ser acelerado como consecuencia
de la crisis de 2002 y, con la aprobación de un
préstamo de U$S 500 millones destinado a
Protección Social y Sustentabilidad en agosto de
2002, la totalidad de los préstamos otorgados
superó el caso de base. En 2003, el BID aprobó
compromisos adicionales por U$S 260 millones, y
en 2004 aprobó otros U$S 77 millones adicionales
52 para un préstamo destinado a infraestructura vial.
123. Actualmente se está preparando una nueva
Estrategia para el País que será presentada al
Comité de Programación de la Gerencia del BID en
junio de 2005 y al Directorio en el cuarto trimestre
del año calendario. Se prevé que los préstamos
bajo el nuevo programa estén acordes con las
necesidades de financiamiento público de Uruguay,
que incluyen importantes reembolsos al BID.
124. Sociedad civil. En la implementación de la
EAP identificaremos áreas que permitirán al
Gobierno fortalecer las relaciones con la sociedad
civil. Diversas áreas fueron analizadas durante el
proceso de consultas de la EAP. En el área de
inclusión social, la sociedad civil podría jugar un
papel fundamental procurando que se atiendan las
necesidades de los sectores más vulnerables; en
educación, la participación activa de los docentes
sería una importante contribución a las iniciativas
de reforma futura. Además, la sociedad civil podría
asistir al Gobierno en el diseño y la implementación
de programas destinados a pequeñas y medianas
empresas, micro-emprendimientos y cooperativas.
En el área de reformas del Estado, la sociedad civil
podría jugar un rol clave en el monitoreo de los
resultados logrados por el sector público.
D. Evaluación fiduciaria
125. El trabajo económico y sectorial,
recientemente finalizado, sobre contabilidad y
gestión financiera revela que el clima fiduciario de
Uruguay no presenta problemas significativos y
que, en líneas generales, el nivel de riesgo
fiduciario del país es bajo. Sin embargo, aún
quedan por mejorar algunos aspectos procesales,
institucionales y jurídicos relacionados con las
contrataciones y la gestión financiera. Con la
finalización de la Evaluación de Capacidad de
Gestión Financiera (CFAA) realizada conjuntamente
con el BID en 2003, y la finalización de la
Actualización de la Evaluación de Capacidad de
Gestión de Contrataciones de 2000 (CPAR) prevista
para principios de FY06, no quedarán aspectos
centrales pendientes de diagnóstico a través del
ESW. Hacia el futuro, abordaremos los temas
fiduciarios de una manera sistemática, integrando
más eficazmente las recomendaciones del trabajo
fiduciario con el programa de préstamos.
126. Contrataciones. Una CPAR de Uruguay
realizada en 2000 reveló que no existen problemas
sistémicos graves que afecten las contrataciones
públicas y que la corrupción no es un problema.
Sin embargo, el informe identificó una serie de
aspectos jurídicos, institucionales y procesales que
deberían ser mejorados. Desde la perspectiva del
Banco, las contrataciones han sido señaladas en el
pasado como una de las áreas en las que se
producen demoras y dificultades para la gestión de
la cartera. La principal deficiencia en el área de las
contrataciones es que el país no cuenta con una
ley nacional de contrataciones públicas. El marco
jurídico de esta materia está dado por el Texto
Ordenado de Contabilidad y Administración
Financiera (TOCAF), que es una compilación de
disposiciones de leyes presupuestarias y
financieras. Las disposiciones sobre contrataciones
públicas previstas en el TOCAF tienen un carácter
muy general y dan lugar a una interpretación
amplia. Por lo tanto, no existe un conjunto
armónico de procedimientos y documentación.
127. Además, el Tribunal de Cuentas suele ser una
fuente de demoras para el proceso de
contratación. El Tribunal no tiene una
responsabilidad ex ante, pero sí tiene el deber de
emitir dictámenes sobre documentos y decisiones
relacionados con las contrataciones. Si bien estos
dictámenes no tienen carácter vinculante, en la
mayoría de los casos son respetados por el Poder
Ejecutivo. El Tribunal tiene el deber de emitir sus
dictámenes dentro de un plazo determinado y
relativamente corto, pero debido a requisitos
burocráticos que a menudo llevan un largo tiempo,
se entorpece el proceso de contratación con un
limitado valor agregado.
128. Como seguimiento del CPAR 2000, se otorgó
un subsidio del IDF, completado en FY04,
destinado a respaldar a Uruguay para mejorar el
marco jurídico en materia de contrataciones,
desarrollar un sistema de compras electrónicas y
capacitar al personal, simultáneamente con otras
iniciativas complementarias apoyadas por un
proyecto de Modernización del Estado del BID.
Desde el año 2000 se han logrado importantes
avances en cuanto a la mejora del marco
institucional, la implementación de sistemas
informáticos para compras electrónicas y
estandarización de la documentación para la
adquisición de bienes, así como capacitación del
personal. Se le ha asignado a la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP) la función
directiva en materia de contrataciones públicas.
Además, en 2003 se estableció un sistema
centralizado para la compra de medicamentos y
alimentos en el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF). A pesar de estos avances, la ley nacional de
contrataciones quedó estancada en el Congreso
Nacional.
129. Actualmente, el Congreso de Uruguay está
tratando un proyecto de ley para modificar la
legislación en materia de contrataciones, el cual
incluye nuevos procedimientos tendientes a lograr
una reducción en los costos aún mayor que la
lograda por la administración central como
consecuencia de iniciativas de reforma anteriores.
El Congreso ha determinado que todos los
organismos públicos deben cumplir con la
legislación en materia de contrataciones, lo que
provee de un importante mecanismo jurídico para
quienes están fuera de la administración central.
Algunos de los aspectos salientes de este proyecto
de ley son los siguientes: (a) promover la
contratación electrónica y la publicación de
información en el web site oficial, no sólo respecto
de procesos específicos sino también en relación
con contratos marco. Esto permite centralizar la
contratación de ciertos bienes, cuya entrega
efectiva dependerá de las necesidades de cada
unidad ejecutora; (b) diferenciar de los procesos de
contratación, en función de los montos
involucrados y los tipos de productos específicos
que serán adquiridos. Si bien esto permitirá lograr
economías de escala, es preciso tener en cuenta
que de esta manera es probable que se reduzca la
competencia; y (c) la introducción de listas de
precios para las compras que serán
permanentemente actualizadas por las
autoridades. Esto permitiría hacer un reemplazo
parcial del mecanismo tradicional de contratación
directa, sin dejar de contar con un sistema de
licitación de precios permanente, o al menos con
un precio máximo de referencia para las compras
del sector público.
130. La Actualización de la CPAR, que se encuentra
en proceso de preparación y cuya finalización está
prevista para FY06, tiene por objeto hacer una
evaluación del impacto de las actividades de
modernización de las contrataciones públicas desde
2000 y analizar con la nueva administración la
posibilidad de avanzar con otras iniciativas, incluida
la sanción de una ley nacional de contrataciones
públicas, un mayor fortalecimiento de la capacidad
institucional, la armonización de los procedimientos
de contratación en las entidades del gobierno
central, las municipalidades y las empresas estatales
de servicios públicos, y analizar el rol del sector
privado.
53
131. En particular, el Banco podría apoyar a
Uruguay brindando asistencia técnica para hacer
una implementación más plena de la
modernización de las compras del Estado. Por
ejemplo, se podría generalizar aún más el uso del
sistema integrado de compras estatales (SICE) a
todas las unidades ejecutivas, o al menos a
aquellas que están en el ámbito de la
administración central. Esto facilitaría la
estandarización de los procedimientos de
contratación y el cumplimiento del marco jurídico
nacional. La generalización del uso del SICE sería
también una manera de garantizar el cumplimiento
de las normas procesales, como por ejemplo la
obligación de publicación en el sitio web, y de
asegurar que los pagos que realiza el Estado
corresponden a compras que están autorizadas.
También permitiría un control más amplio de los
llamados a licitación y de la “prórroga” de dichos
llamados, aspecto que en la actualidad es difícil de
controlar en Uruguay. Esta implementación
generalizada del sistema también resultaría útil
para que los proveedores se mantengan al día con
el pago de sus impuestos.
132. Gestión financiera. La última CFAA
elaborada conjuntamente con el BID en 2003
 revela que no existen problemas importantes en
materia de gestión financiera y rendición de
cuentas y que en general en Uruguay la gestión
financiera del sector público sigue siendo
transparente, aunque burocrática. Asimismo, los
proyectos financiados por el Banco por lo general
reciben dictámenes favorables por parte de los
auditores externos, que son oportunamente
recibidos por el Banco. En relación con el objetivo
de la EAP 2000 de establecer procesos contables y
presupuestarios más transparentes, se están
logrando avances mejorando la transparencia de la
formulación de la política fiscal, la gestión
presupuestaria y la contabilidad. La calidad de los
datos fiscales ha mejorado considerablemente, y se
está haciendo un monitoreo más cuidadoso del
desempeño de las unidades operativas del sector
público. Sin embargo, sería deseable contar con
una difusión más proactiva de los datos
relacionados con el desempeño presupuestario.
133. Se observaron varios ejemplos de buena
práctica, a saber: (i) un marco jurídico adecuado
para la rendición de cuentas de la gestión
financiera; (ii) una división clara de las funciones
del Poder Ejecutivo y el Legislativo en términos de
54 gestión financiera; (iii) clasificaciones completas y
sistemáticas de los ingresos y egresos; (iv) ejecución
y control del presupuesto, de una manera
descentralizada; (v) el mandato para la adopción de
normas contables internacionalmente aceptadas en
el sector público hacia fines de 2005; y (vi) la
presentación oportuna del Balance de Ejecución
Presupuestal Consolidado a la Asamblea General.
134. Sin perjuicio del actual clima económico
actual y de los mecanismos institucionales que
rigen el gasto público, en la CFAA se concluyó que
la eficiencia y la transparencia en el gasto público y
las operaciones de la gestión financiera podrían ser
mejoradas aún más y se recomendó instaurar una
combinación de acciones de corto y mediano plazo
en apoyo de una mayor reforma y modernización
del Estado y mejora de la gobernabilidad.
135. La superposición de funciones entre la
Auditoría Interna de la Nación, los Contadores
Delegados, el Tribunal de Cuentas y la Contaduría
General de la Nación, y los costosos controles ex
ante que realiza el Tribunal de Cuentas, restringen
la eficiencia de estas instancias de control y
aumentan la burocracia. Durante el período de la
EAP, se tomarán iniciativas tendientes a procurar
subsidios de Asistencia Técnica y Desarrollo
Institucional del Banco Mundial como instrumentos
adecuados para apoyar la racionalización de las
funciones de los diversos organismos de contralor.
E. Parámetros de financiamiento del país
136. En el Anexo 7 se presentan los nuevos
Parámetros de Financiamiento del País acordados
con el Gobierno. La mayor flexibilidad de la nueva
política del Banco en relación con los gastos
elegibles ha sido recibida con beneplácito por el
Gobierno. Sin embargo, el grado con el que el
Gobierno desearía utilizar esta mayor flexibilidad
dependerá en gran medida de su estrategia para
financiar las necesidades de desarrollo. A su vez, el
grado con el que el Banco utilice esta mayor
flexibilidad dependerá de la exposición general del
Banco y del impacto en la capacidad del Banco
para financiar otros proyectos bajo la EAP y las
posibilidades de reducir los costos de transacción.
137. En cuanto a la participación en el
financiamiento de los costos, los nuevos
parámetros ofrecen flexibilidad para que el Banco
financie hasta el 100 por ciento de los costos
totales del proyecto, si esto significara una
reducción sustancial de los costos de transacción y
un importante impacto en el alivio de la pobreza.
En otros casos, la flexibilidad en la participación en
los costos dependerá del marco global de
financiamiento del Banco, y estará sujeta a la
satisfactoria apropiación del programa en su
conjunto y a nivel sectorial. No obstante, el Banco
tiene previsto que su participación en el
financiamiento de los costos de proyectos
individuales continúe en los niveles actuales.
138. Respecto del financiamiento de los costos
recurrentes por parte del Banco, los nuevos
parámetros no fijan límites a nivel de país. Desde
una perspectiva económica, una sólida gestión
fiscal y el hecho de que el financiamiento del
Banco está completamente integrado en el
presupuesto y considerado en las metas fiscales y
de endeudamiento indican que el financiamiento
de los costos recurrentes no pondría en peligro la
sustentabilidad fiscal y de la deuda en general. Por
lo tanto, no se propone un límite a nivel de país en
relación con el financiamiento de los costos
recurrentes. Desde una perspectiva de proyecto,
es probable que el Banco sólo siga financiando los
costos recurrentes en casos excepcionales, aunque
en el futuro se podría aplicar una mayor
flexibilidad en casos especiales de emergencia o
circunstancias vinculadas con un proyecto.
139. Respecto del financiamiento de los costos
locales, se reúnen los requisitos para que el Banco
financie los gastos locales, y los nuevos
parámetros permiten el financiamiento de los
costos locales en la proporción requerida en
proyectos individuales. No está previsto que el
cambio en la política represente una desviación
importante de las prácticas vigentes de
financiamiento de los costos locales en Uruguay,
dado que el Banco ha financiado costos locales
sustanciales en el pasado. En relación con los
impuestos y aranceles, los nuevos parámetros de
financiamiento permiten al Banco financiar todos
lo impuestos y aranceles asociados con los gastos
del proyecto, con la excepción de los aranceles de
importación superiores al 28 por ciento, que es el
promedio del arancel externo común del
MERCOSUR. A nivel de proyecto, el Banco
también consideraría si los impuestos y aranceles
constituyen una proporción excesivamente alta de
los costos del proyecto.
F. Productos financieros del BIRF
140. Los productos de financiamiento y gestión del
riesgo del BIRF podrían brindar cierta flexibilidad
necesaria para que Uruguay administre su deuda.
Esto comprende términos de pago flexibles que
permitan alisar el perfil de reembolso de la deuda a
fin de reducir el riesgo de refinanciación y la
posibilidad de cambiar las características financieras
de los préstamos del BIRF para hacer una mejor
gestión de los riesgos financieros relacionados con
la volatilidad de la moneda, la tasa de interés y el
precio de los productos básicos causada por factores
externos. Respecto de los nuevos préstamos del
BIRF, Uruguay ha avanzado hacia Préstamos de
Margen Fijo (FSL) pero no ha aprovechado las
herramientas de gestión de riesgo incluidas en los
FLS y que el Gobierno podría utilizar para manejar
los riesgos relacionados con la moneda, la tasa de
interés y la refinanciación. Asimismo, a Uruguay
podría interesarle considerar la posibilidad de
celebrar un Acuerdo Maestro de Productos
Derivados con el BIRF, lo que le permitiría acceder a
una gama de productos financieros del BIRF que
ayudarían al Gobierno a manejar los riesgos de la
tasa de interés y de la moneda de toda la cartera de
deuda. La Unidad de Gestión de País (CMU) está
explorando activamente con las autoridades si existe
interés en Uruguay por recibir la visita de un equipo
del Banco en el futuro cercano, a fin de ofrecer a las
autoridades una mejor ilustración de los productos
de financiamiento y gestión del riesgo que ofrece el
BIRF.
141. La elección de los productos de préstamos,
garantías y de cobertura de riesgo que ofrece el
BIRF podrían ayudar a manejar/reducir la
vulnerabilidad de Uruguay a los impactos externos,
y se los podría aplicar tanto a nivel de la cartera
como de los proyectos individuales, que estén en
curso o en preparación. A nivel de la cartera, los
productos financieros del BIRF bien estructurados
podrían brindarle apoyo a Uruguay para hacer un
mejor manejo de los riegos inherentes a la deuda.
Esto se podría lograr a través del uso de: (i)
financiamiento tradicional del BIRF, según sea
necesario; (ii) garantías; y (iii) la intermediación del
BIRF en relación con herramientas de gestión del
riesgo de largo plazo. En el plano de proyectos
individuales, el Gobierno podrá aprovechar la
flexibilidad que ofrecen los préstamos del BIRF
junto con los productos de gestión del riesgo y las
garantías que ofrece esta institución para
maximizar los impactos de desarrollo de
determinados programas, logrando la estructura de
costo/riesgo deseada en algunos proyectos
existentes o estructurando un financiamiento más
adecuado para los nuevos proyectos.
G. Riesgos
142. Sin perjuicio del satisfactorio avance de 55
Uruguay en la consolidación de su recuperación
económica, deben reconocerse varios riesgos
importantes. El más importante es el riesgo
asociado con la sustentabilidad de la deuda que, a
su vez, está íntimamente relacionado con el grado
de dependencia que tiene Uruguay con los
acontecimientos de sus países limítrofes,
particularmente Argentina. La incertidumbre acerca
de la capacidad que tendrá la nueva
administración para cumplir con su programa de
reformas constituye un riesgo político y social.
También hay varios otros riesgos de menor
importancia, como la dependencia energética.
143. Transición política. Por primera vez en 40
años, la coalición del FA-EP-NM que gobierna
actualmente va a tener mayoría absoluta en el
Congreso. Sin embargo, las mayorías en ambas
cámaras son pequeñas y la coalición del FA-EP-NM
agrupa a una serie de partidos y movimientos con
las más variadas orientaciones políticas, desde la
centro-izquierda a una izquierda radical. Por lo
tanto, es posible que el Presidente tenga
dificultades en mantener la disciplina dentro de la
coalición, especialmente cuando haya que votar
leyes controvertidas. Asimismo, la oposición podría
intentar explotar las diferencias políticas internas
 del Frente Amplio divulgando la falta de
uniformidad entre las políticas de los integrantes
de la coalición y las políticas del gobierno. La falta
de cohesión dentro de la coalición también podría
verse traducida en indecisión política. Sin embargo,
el Presidente ha sido el líder indiscutido de la
coalición por más de una década y en el pasado ha
demostrado ser capaz de ejercer su poder para
zanjar diferencias internas y mediar entre las
diferentes facciones de la coalición. Además, como
Presidente, empleará su facultad de nombramiento
para asegurarse el apoyo de las diferentes
facciones, y además está convocando a todos los
sectores de la sociedad civil uruguaya. Esto podría
ser un buen augurio de que el Gobierno no se
apartará de su programa y de que se reducirán los
riesgos de desviación de las políticas. Se considera
que este riesgo es bajo.
144. Riesgo social. El riesgo asociado con la
transición política también tiene una dimensión
social. La población ha pagado un precio muy alto
por la crisis, incluyendo el desempleo y una
reducción en los salarios reales. La transición
política ha generado grandes expectativas en la
población de que las necesidades sociales urgentes
56 serán atendidas. Estas altas expectativas de la
población han aumentado la presión para que el
Gobierno cumpla rápidamente con su programa.
Por lo tanto, existe un riesgo social asociado con el
hecho de que las autoridades podrían no cumplir
con el programa con la rapidez que el público
espera, o de una manera que satisfaga las
expectativas populares. Es particularmente
importante el hecho de que el desempleo y los
salarios reales podrían permanecer por detrás del
crecimiento económico. Esto podría engendrar
descontento social. Como sucedió con las
consultas populares de diciembre de 2004, la
opinión de la población podría impulsar las
decisiones del Gobierno en áreas clave del
programa de reformas. Se considera que este
riesgo es moderado.
145. Sustentabilidad de la deuda. La
sustentabilidad de la deuda seguirá siendo un
problema importante de la gestión económica en
el mediano plazo, a pesar de la exitosa
reestructuración de la deuda realizada en 2003,
que brindó alivio a las presiones de liquidez en el
corto y mediano plazo. Se estima que la relación
deuda pública/PBI llegó a casi el 90 por ciento a
finales de 2004 y las cuantiosas amortizaciones
exigibles en el período 2006-07 constituyen una
posible amenaza a la liquidez. La mayoría de esas
obligaciones fueron contraídas con organismos
multilaterales de crédito, particularmente con el
FMI. Uruguay necesitará contar con el apoyo
continuado de los organismos internacionales de
crédito y el acceso a los mercados financieros a
tasas de interés acordes con sus perspectivas de
crecimiento económico. El riesgo de
sustentabilidad de la deuda se considera
actualmente alto, pero se espera que disminuya
con el tiempo, si el Gobierno es capaz de sostener
políticas macroeconómicas y estructurales firmes.
146. Son tres los factores que influyen
fuertemente en la sustentabilidad de la deuda:
crecimiento económico, política fiscal y tipo de
cambio real (Anexo 2). El crecimiento mejora la
sustentabilidad de la deuda al aumentar los
recursos disponibles para financiar la deuda
pública. En el caso de base se prevé un crecimiento
sostenido de por lo menos un 3 por ciento. Existe
el riesgo de que la desviación de la agenda de
reformas estructurales o nuevos impactos externos
pongan en peligro el crecimiento y, como
consecuencia, se debilite la sustentabilidad de la
deuda. La política fiscal, en particular un superávit
primario significativo, contribuye directamente a la
sustentabilidad de la deuda al reducir las
necesidades de tomar préstamos por parte del
Gobierno. Según el caso de base, se apunta a un
superávit primario igual o superior al nivel
alcanzado en 2004. Para mantener el superávit
primario en este nivel se requerirá de un
disciplinado control del gasto que puede resultar
difícil. El ajuste fiscal poscrisis ha dependido en
gran medida de la contención de los salarios
nominales y las pensiones indexadas con los
salarios, que ahora sufrirán una presión al alza. El
logro de la meta del superávit primario dependerá
de las reformas estructurales en el área impositiva,
jubilaciones y pensiones, salud y modernización del
Estado, como así también en infraestructura y
servicios públicos para apoyar la participación del
sector privado, reduciendo de este modo la presión
sobre el presupuesto de inversiones públicas. La
experiencia demuestra que en ningún país resulta
fácil implementar este tipo de reformas. Por
último, la sustentabilidad de la deuda en Uruguay
es sensible al comportamiento del tipo de cambio
real, dado que gran parte de la deuda pública está
denominada en moneda extranjera. Como lo
demostró la crisis, una fuerte caída en el valor del
peso puede aumentar drásticamente el valor de la
deuda externa de Uruguay en moneda nacional.
Según el caso de base, se prevé una apreciación
moderada del peso al compás de una recuperación
económica sostenida. Sin embargo, esto
dependerá no sólo de que existan políticas
macroeconómicas creíbles, sino también de que se
realicen reformas estructurales para mejorar el
clima de inversión, lo que permitirá sostener el
crecimiento y atraer la entrada de capitales.
147. Exposición del BIRF. El total de la deuda
pendiente y desembolsada por el BIRF representaba
U$S 785 millones a fines de diciembre de 2004, y
la participación de Uruguay en la cartera total del
Banco era del 0,7 por ciento. El promedio en la
década del noventa fue de 0,5 por ciento. Si bien
se trata de una participación baja en términos
relativos, la exposición per capita de Uruguay es la
tercera más alta del Banco. Esto justifica que se
haga un cuidadoso monitoreo. Los préstamos
recientes incluyeron dos SAL especiales en 2002 y
2003 por U$S 151,5 millones y U$S 101 millones
respectivamente, de los cuales se ha desembolsado
un total de U$S 177,5 millones. La amortización de
esos SAL especiales en un plazo más breve causará
una acumulación de pagos que exigirá un manejo
cuidadoso. Con una buena gestión
macroeconómica y reformas, se considera que este
riesgo es moderado; si las condiciones
macroeconómicas se deterioraran, este riesgo
pasaría a ser alto.
las nuevas realidades poscrisis, lo que permitirá
reducir aun más su dependencia de los países
limítrofes, que todavía no han realizado ese ajuste.
Bajo condiciones de crecimiento regional, se
considera que este riesgo es moderado, pero
pasaría a ser alto ante un debilitamiento del
crecimiento argentino.
149. Seguridad energética. Uruguay depende de
Argentina para el suministro de energía,
particularmente energía eléctrica y gas natural. A
principios de 2004, Argentina enfrentó un
problema interno de escasez de energía, y redujo
el suministro de electricidad y gas natural a los
países limítrofes, incluido Uruguay. Esa situación
puso de relieve la vulnerabilidad de Uruguay. El
Gobierno de Batlle respondió buscando diversificar
las fuentes de suministro, y actualmente existe un
acuerdo para importar energía de Brasil, aunque
pareciera ser temporario. Por lo tanto, la
dependencia energética es una posible fuente de
riesgo, ya que si se interrumpe el suministro la
recuperación económica podría verse amenazada.
El nuevo Gobierno es consciente de este riesgo y
está trabajando en pos de un suministro de
energía más seguro. Actualmente se considera que
este riesgo es alto. 57

148. Shocks regionales. Uruguay es

excepcionalmente vulnerable a los impactos
provenientes de sus vecinos Brasil y Argentina,
particularmente este último. Fue la crisis argentina
la que disparó los acontecimientos de Uruguay
durante 2001-02. En términos generales el
desempeño económico de Uruguay sigue
estrechamente al de Argentina. Si se produjera un
serio retroceso en la recuperación que la Argentina
está atravesando actualmente, es probable que se
produzca un retroceso paralelo en Uruguay,
aunque no necesariamente de la misma magnitud.
En los últimos dos años, Uruguay ha diversificado
sus mercados de exportación y eso reducirá su
vulnerabilidad. En el pasado, Brasil y Argentina
representaban el 50 por ciento de las
exportaciones uruguayas, mientras que en la
actualidad sólo representan el 30 por ciento.
Además, en 2004 Estados Unidos se convirtió en el
mayor mercado de exportación de Uruguay,
representando un quinto de las ventas por
exportaciones. Asimismo, Uruguay ya ha realizado
un ajuste efectivo para adaptarse a gran parte de
 Matriz de resultados de la EAP

PARTE I – REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD

Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

1. Sustentabilidad de la deuda

Reducir la carga Alta relación de Diálogo de calidad LEN: LEN: FMI

de la deuda a un deuda pública a PBI, sobre la sustentabilidad SAL I1 -DPL -nuevo SBA
nivel a tono con estimada en aprox. el de la deuda apoyando SSAL I1 negociado
una estabilidad 90% a fines de 2004. la toma de decisiones
macroeconómica La estructura de la del gobierno sobre AAA: BID
sostenida. deuda tiene gran política de - Fuentes de -expectativa
Lograr una mejor preponderancia de endeudamiento. Crecimiento de préstamos
58 moneda extranjera. -Notas de de ajuste
calificación de
riesgo soberano. Política adicionales

2. Gestión Fiscal
Lograr un El superávit fiscal Superávit primario AAA: LEN: FMI
superávit primario primario aumentó en sostenido al nivel de -Fuentes de -DPL -nuevo SBA
sostenido a tono respuesta a la crisis, 2004 o algo mayor. Crecimiento -Fortalecimiento negociado
del objetivo de pero sostener un alto Los ingresos -Estudio del Institucional
reducción de la superávit primario tributarios como Gasto Público
relación deuda/PBI requiere medidas participación del PBI se - IDF Capacidad AAA:
fiscales estructurales mantienen a nivel del Área de -CPAR
El sistema impositivo necesario para cumplir Compras
es elevado (23 por la meta de superávit -CFAA
ciento) dependiente del primario al tiempo que
IVA y más de 30 se protege el gasto
impuestos separados. social esencial.
El gasto público está Introducción del
dominado por las impuesto a las rentas
pensiones y los sistemas personales
de control están Reducción del
subdesarrollados. número de impuestos.
Introducción de
reformas en el gasto
social.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

3. Sector Financiero

Reducir la Sector bancario Se completa AAA: LEN: FMI

vulnerabilidad del dominado por tres programa de - Fuentes de -DPL -nuevo SBA
sector financiero y grandes bancos reestructuración del Crecimiento -Fortalecimiento negociado
mejorar la eficiencia públicos con el 60 por BHU. - Notas de Institucional
de la ciento de los activos. Fortalecimiento del Política
intermediación BROU y BHU tienen marco de regulación y AAA:
financiera. profundas debilidades supervisión bancaria. - Evaluación del
estructurales y de Financiamiento Clima de Inversión
Desarrollar gestión. otorgado al programa -Evaluación del
mercados de Alta liquidez en el de garantía de Sector Financiero
capitales y sector bancario debido depósitos.
desdolarizar la a políticas crediticias Introducción de
economía. restrictivas. medidas para
La mayoría de los desarrollar los mercados
depósitos están de capitales y
denominados en desarrollar servicios
moneda extranjera. financieros basados en
pesos.

PARTE II-SOSTENER EL CRECIMIENTO

Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

1. Políticas Comerciales
59
Promover las La expansión del El Gobierno busca LEN: LEN: OMC
exportaciones y volumen del comercio y nuevas oportunidades - Transporte de -Innovación/Ciencia
diversificar los su diversificación son comerciales dentro del Productos y Tecnología
mercados de esenciales para Mercosur y en el plano Forestales -Recursos Marinos y
exportación. continuar la bilateral. Costeros
recuperación Las exportaciones AAA: -Mantenimiento
económica. aumentan en línea con -Fuentes de Vial y Acceso Rural
el marco macro de Crecimiento
mediano plazo y -Notas de AAA:
continua Política -Evaluación del
diversificándose la Clima de Inversión
estructura de las
exportaciones

2. Gestión Ambiental, Agrícola y de Recursos Naturales

Aumentar la Las debilidades Firma de acuerdo LEN: LEN: GTZ

producción, valor comprenden: (i) regional sobre control -Transporte de -Recursos Naturales UE
agregado y políticas e instituciones de la aftosa. Productos Integrados BID
exportaciones de de innovación Reforma de servicios Forestales -Innovación/Ciencia FAO
productos agrícolas anticuadas (ii) de extensión para -ERL sobre y Tecnología IICA
endeudamiento del pequeños agricultores. Aftosa -Recursos Marinos y
Promover sector agroindustrial y Implementación de Costeros
coordinación bajo acceso al crédito un marco integrado de AAA: -Mantenimiento de
regional para agrícola; y (iii) limitados gestión de los recursos -Notas de Infraestructura de
seguridad y calidad servicios de extensión hídricos Política Transporte y Acceso
alimentaria. para pequeños Rural
agricultores AAA:
-DPR Programático
Agricultura y Medio
Ambiente

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

2. Gestión Ambiental, Agrícola y de Recursos Naturales

Asegurar el uso Pérdidas estimadas Logro de metas AAA:

sustentable y debido a epidemia de nacionales sobre -Coordinación
eficiente de Aftosa del 2 por ciento financiamiento de regional de normas
recursos naturales, del PBI en 2001-2003. carbono. fitosanitarias y
incluidos Débil coordinación seguridad
ecosistemas y del Mercosur para alimentaria
especies nativas. atender problemas FMAM/Finan-
regionales. ciamiento de
Degradación de Carbono
pasturas naturales -Proyecto de
debido a pérdida de Gestión Integrada
especies y ecosistemas. de la Biodiversidad
Riesgo de -Pasturas
agotamiento de Regionales
recursos hídricos debido Intensificación de
a creciente irrigación. Producción
Necesidad de Ganadera y
reducción y Forestación
compensaciones de -Gestión de
emisiones de carbono. Residuos Sólidos de
Montevideo
-Reducción de
Emisiones de
Carbono del
Transporte Urbano

60
3. Infraestructura

Asegurar acceso Inversiones menores Mejorar la movilidad LEN: LEN: BID, OMS-
universal a al nivel necesario para de los pobres en los -SALII - Mantenimiento OPS, PNUD
infraestructura y sostener el crecimiento. centros urbanos y -APL OSE Vial y Acceso Rural
servicios públicos a Marcos regulatorios reducir el costo del Modernización -Fortalecimiento
un costo sostenible. frágiles y carencia de transporte. y Rehabilitación Institucional
leyes sectoriales en gas Introducir -TA - APL2 Sector de
Reducir en la y agua. competencia referencial Modernización Agua
mitad el número de Formulación de en agua y energía. de Servicios -Infraestructura
pobres sin acceso a políticas en agua, Implementación de Públicos (Energía y
servicio básico de energía y programas para reducir -Transporte y Transporte)
agua. comunicaciones las pérdidas y el Distribución
insuficientemente consumo no registrado Eléctrica AAA:
Mejor centrada en eficiencia, de agua. -Transporte de - Evaluación del
alineamiento de sustentabilidad de largo Construcción de Productos Clima de Inversión\
precios e plazo y efectos de plantas de tratamiento Forestales -DPR infraestructura
indicadores de sinergia con el sector de aguas servidas en
desempeño de privado. Salto y Paysandú. AAA:
agua, energía y Falta de Separar funciones de - Fuentes de
telecomunicaciones gobernabilidad definición de políticas, Crecimiento
con niveles de empresaria eficaz. regulación y -Notas de Política
referencia operaciones.
internacionales. Fortalecer la
capacidad de
formulación de políticas
en ministerios de línea y
autonomía de
reguladores.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

3. Infraestructura

Mejor Información pública Desintegración

delimitación de las inadecuada. vertical de monopolios
funciones de El deterioro del públicos.
definición de principal transporte Fortalecimiento de
políticas, regulación interurbano afecta los facultades sobre
y operación y costos de logística y competencia de URSEA
fortalecimiento de transporte. y URSEC.
la capacidad de Transporte urbano Introducción de
formulación de ineficiente, costo contabilidad
políticas por parte elevado para los pobres regulatoria.
de ministerios y urbanos URSEA desempeña
reguladores. en forma eficiente sus
tareas regulatorias (en
cuanto a metodología
de monitoreo y metas a
ser establecidas).
Ulterior
despolitización del
Directorio.
Los precios
petrolíferos se
mantienen en niveles
de paridad con la
importación para
reflejar el costo del
servicio.
Las pérdidas en
distribución de UTE 61
bajan del 22% en 2004
al 15% en 2009.
Para 2009 hay un
mínimo de 200MW de
capacidad de
interconexión adicional
en construcción y
contratos confirmados
con Argentina y Brasil
por suministro de gas y
electricidad.
Mayor
profundización del
mercado mayorista para
2009.
Promulgación de ley
de gas natural.

4. Entorno habilitador para el Sector Privado

Mejorar marco Excesiva regulación Aprobación por AAA: LEN:
de participación en de la constitución de ADME de un primer -Fuentes de -Innovación/
servicios públicos e empresas, alto costo de conjunto de CCP Crecimiento Ciencia y
infraestructura. ejecución de contratos (contratos de compra - Notas de Tecnología
y procedimientos de de potencia) y pedido Política -APL 2 Sector de
cierre ineficientes. de ofertas para tres Agua
contratos existentes de
energía a ser
reemplazados por CCP

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

4. Entorno habilitador para el Sector Privado

Aumentar la Estrategia no 15% de reducción de LEN:

protección de focalizada para la apelaciones - Mantenimiento de
contratos y promoción de PyMES administrativas y Infraestructura de
derechos de Marco de políticas de judiciales de causas por Transporte y Acceso
propiedad. innovación mal definido contratos. Rural
y bajos resultados de Promulgación de -Infraestructura
Estimular la innovación. nueva legislación sobre (Energía y
innovación para la Insuficiente quiebras y un 50% de Transporte)
competitividad y la articulación de IyD casos resueltos en el
creación de públicos (universidad) y marco de la nueva ley. AAA:
empleo. privados. Establecimiento de - DPR Programático
Política Nacional de Infraestructura
Innovación - Evaluación del
Mayores inversiones Clima de Inversión
en IyD del sector - Estudio ICR ROSC
privado.
Más investigadores
en industria y
agroindustria.
Mayor número de
patentes.
Establecimiento de
nuevas líneas de
negocios.

5. Modernización del Estado

62
Reorganizar las Limitado uso de 100% uso del SICE AAA: LEN: DFID
funciones del sector presupuestos por (Sistema Integrado de - Fuentes de -Fortalecimiento BID
público para resultados y auditoría Compras Estatales) en Crecimiento Institucional PNUD
mejorar la de desempeño. las unidades ejecutoras - Notas de - DPL Transparencia
eficiencia, Reformas de la administración Política Internacional
transparencia y incompletas del área de pública central. GTZ
rendición de compras Promulgación de JICA
cuentas. Ineficiente TOCAF (Texto Ordenado UE
organización de de Contabilidad y
Impulsar la funciones del sector Administración
participación público Financiera).
ciudadana en Servicios públicos Uso más amplio y
colaboración con la altamente eficaz de presupuestos
sociedad civil. centralizados, y por resultados y
gobernabilidad local auditorías de
Aumentar la poco desarrollada, desempeño.
descentralización y particularmente en 25% de reducción de
mejorar la provisión áreas rurales. costos en las compras
local de servicios. de la administración
central como resultado
de licitaciones
competitivas.
Mayor porcentaje de
usuarios satisfechos con
el desempeño
gubernamental y la
provisión de servicios
públicos, reflejado en
los datos de encuestas
periódicas.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
PARTE III-MEJORAR LOS ESTÁNDARES DE VIDA

Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios

Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

1. Protección Social y Alivio de la Pobreza

Reducir la El Sistema de Programa de AAA: LEN: BID

pobreza urbana del Protección Social no emergencia social -Fuentes de - DPL - apoyo para la
31% (2003/04) al llega a todos los grupos (PANES) implementado, Crecimiento - Apoyo al Seguro red de
20 % (2009). Si más vulnerables. cubre a 200.000 -Estudio del Nacional de Salud y seguridad social
bien se carece de Además, algunos beneficiarios para 2006, Gasto Público Seguridad Social de emergencia
línea de base, programas carecen de y ha sido mayormente
reducir la pobreza objetivos nutricionales y suprimido para 2009. PNUD/UNICEF
AAA:
rural a la par de la de distribución/pobreza El programa de - provisión de
- DPR Programático
reducción de la claros, y no son asignaciones familiares asistencia
del Sector Social
pobreza urbana evaluados. tiene un mínimo del 60 técnica
- DPR Programático
para 2009. Insuficiente cobertura por ciento de captación
Agricultura y Medio OIT/CEPAL
por desempleo, en de los pobres para
Ambiente - provisión de
Aumentar la parte debido a la 2009.
estructura del sistema. El sistema de - Análisis de asistencia
cobertura
previsional de Gran déficit fiscal del pensiones es más salvaguardas técnica
ancianos del 87% sistema de pensiones, sustentable en lo adecuadas y/o
al 90% como con tendencia a tasas financiero, con más PSIAs
mínimo, para 2009 de cobertura en flexibilidad para la
al tiempo que el declinación. inclusión de TFs:
gasto en pensiones En términos relativos, trabajadores. El gasto IDF sobre mejora de
declina del 18,3% la pobreza rural es en pensiones no supera la provisión de
del PBI (promedio mayor que la pobreza el 17% del PBI para servicios sociales a
2000-2003) a urbana. 2009. poblaciones
menos del 17% La creación de La cobertura de las vulnerables
para 2009. empleo agrícola es pensiones para la
insuficiente para reducir ancianidad aumenta al 63
la pobreza. 90% como mínimo
La emigración de las Existe un monitoreo
áreas rurales es un más regular de la
problema crítico. pobreza.
Falta información
actualizada del sector
rural.

2. Salud
Crear sistema de Sistema de salud Normativa de Seguro AAA: LEN: OPS, UNICEF
salud integrado y altamente fragmentado Nacional de Salud - Notas de - DPL
fiscalmente y carente de marco completada e Política -Apoyo para el
sustentable que regulatorio eficaz y implementada. - Estudio del Seguro Nacional de
proteja los logros aplicado. Participación del Gasto Público Salud y Seguridad
de salud que ya se Sobreinversión en gasto de salud dirigido - Revisión del Social
han conseguido. cuidados terciarios en a cuidado primario y Sector de Salud
relación con cuidados preventivo aumenta del AAA:
primarios y prevención. 0,4% en 2003 al 4% - DPR Programático
Grandes subsidios en 2009. Sector Social
fiscales en seguro de Transferencias fiscales
salud BPS y grandes al BPS reducidas en
pasivos contingentes línea con marco macro
por sectores de seguro de mediano plazo.
de salud cooperativos.
Definición de
paquete básico de
servicios de salud que
promueva los cuidados
primarios y preventivos
necesarios.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

3. Educación

Mejorar calidad y El modelo de escuela El modelo de LEN: LEN: BID

equidad de escuela de jornada completa primaria de jornada - Educación - Calidad y Equidad - apoyo a
primaria: el modelo parece beneficiar a los completa alcanza al Básica 3 Educativa escuelas
de escuela primaria pobres, la expansión 20% del total de secundarias
de jornada debe continuar alumnos, representando AAA: AAA:
completa alcanza al beneficiando a los el 40% de los alumnos - Notas de -Equidad Educativa UNESCO
20% del total de pobres y ser evaluada pobres. Política - apoyo a
alumnos primarios, constantemente. La tasa de - Estudio del componente
representando el La administración matriculación de los Gasto Público educativo del
40% del total de compartimentada del niños de 4 años alcanza programa de
los alumnos pobres sector lleva a poca como mínimo el 95% emergencia
para 2009. coordinación entre para junio de 2010.
niveles y limita la Los índices de UNICEF
Mejor calidad en gestión eficiente repitencia de primer - apoyo al
la escuela Índice de deserción grado bajan a menos preescolar
secundaria: de la secundaria, del 10% para junio de
reducción de índice especialmente para los 2010.
de deserción al 35- más pobres, superior al El porcentaje de
40% para 2009. 50%. alumnos que logra
Acceso desigual a la niveles de competencia
Mayor equidad educación terciaria. en matemática y lengua
en educación aumenta en 15 puntos
superior: porcentuales para junio
participación de de 2010.
matrícula en Se reduce la brecha
educación superior de logros entre
de estudiantes de alumnos de niveles de
64 dos quintiles ingresos bajos y altos.
inferiores del Los resultados de los
ingreso pasa del alumnos de 15 años en
17% en 2003 a un PISA 2006 superiores
25% en 2009. que en PISA 2003.
Reducción del índice
de repitencia del
secundario al 25% para
junio de 2010.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
Objetivos y Temas y Resultados1 Instrumentos del Grupo Banco Mundial2 Socios
Resultados de Obstáculos e Hitos En curso FY05-10 Internacionales
Desarrollo de la EAP

4. Inclusión Social, Género y Sociedad Civil

Empoderar a la Los jóvenes, mujeres Aumento de los AAA: AAA: PNUD

sociedad civil, y afrodescendientes se esfuerzos de promoción - Notas de - Evaluación de
incluidos jóvenes, encuentran entre los de la sociedad civil. Política género del país
mujeres y grupos con mayor Fortalecimiento del - DPR Programático
afrodescendientes, exclusión social, en marco para la TFs: del Sector Social
para acceder a términos de acceso a evaluación del impacto -IDF para el - PSIAs
mayores educación, empleo y social en todas las fortalecimiento
oportunidades servicios. reformas apoyadas por de las
sociales y el Banco. instituciones
económicas. Riesgo de que la judiciales de
sociedad civil se Mantenimiento del Uruguay para
Implementación desilusione con el difícil consenso social sobre el un desarrollo
del Plan de proceso de reformas programa económico equitativo
Igualdad de anunciado por el nuevo
Oportunidades y gobierno, por ej. en Menor desempleo y
Derechos, mediante pensiones, seguridad pobreza en los grupos
el fortalecimiento social y provisión de con exclusión social
de IWA, y la servicios públicos.
asociación con Menores niveles de
sectores relevantes. La política pública violencia familiar
carece de una
Integración de estrategia de igualdad
una perspectiva de de género.
género en las
políticas públicas y El Instituto de
lanzamiento de Asuntos de la Mujer
iniciativas (IWA) carece e recursos
antidiscriminación. técnicos y 65
presupuestarios.
Plena
implementación del La violencia familiar
plan nacional continua siendo un
contra la violencia problema.
familiar a nivel
central y regional.

1. Resultados a los que contribuirá la EAP del Banco pero en los que existen otros factores de importancia.
2. Principales proyectos en implementación, recientemente finalizados y Asistencia Analítica y de Asesoramiento (AAA) y Préstamos (LEN) futuros.
 URUGUAY: INFORME FINAL DE LA EAP
ANEXO 1
Fecha de la EAP: 5 de mayo de 2000
Fecha del informe de avance: 25 de julio de 2002
Actualización del inf. de avance: 7 de agosto de 2002
Resumen
El presente documento contiene una evaluación de los
acontecimientos acaecidos en Uruguay y los aportes
respectivos del gobierno y el Banco durante el período
de la EAP anterior (ejercicios fiscales 2000-2005).
66
La EAP de 2000 se redactó en un momento en el que,
luego de una década de crecimiento estable, parecía
que Uruguay pronto reuniría los requisitos necesarios
para la “graduación” de préstamos del Banco. Como
primer paso hacia la graduación, la EAP de 2000
propuso un nivel de préstamos del Banco que sería de
aproximadamente la mitad del programa del período
de la EAP anterior. El programa propuesto de
préstamos se basaría en tres pilares:
•Reducción de la pobreza e igualdad social
•Administración de recursos ambientales y
naturales
•El papel del Estado como motor del crecimiento
A fines de 2001, a menos de la mitad del período de
la EAP, la vecina Argentina se sumió en una profunda
crisis e incurrió en incumplimiento del pago de su
deuda pública luego de una devaluación de su
moneda a un tercio de su valor anterior. La crisis se
extendió rápidamente a Uruguay donde, en 2002, el
PBI cayó un 11 por ciento, el desempleo aumentó a
un pico de casi un 19 por ciento (el nivel más alto en
veinte años) y la pobreza alcanzó su punto crítico del
31 por ciento en el último trimestre de 2002.
La respuesta del gobierno fue rápida y decidida.
Informe Nº 20355-UR
Informe Nº 24410-UR
Memorando del Presidente
Tomó la iniciativa de renegociar los términos de la
deuda pública con los acreedores y alcanzó un
acuerdo que brindó a Uruguay un alivio de la deuda a
mediano plazo. Tomó medidas decisivas para
establecer disciplina fiscal, reestructurar el sector
financiero y tomar otras medidas para estabilizar la
situación.
Un Informe de actualización de la EAP de 2002
propuso un aumento en la ayuda financiera del Banco
como parte de un programa combinado de apoyo
conjunto con el FMI y el BID para ayudar a Uruguay a
superar la crisis. Se propusieron préstamos de
reforma estructurales y préstamos de reforma
estructurales especiales (SAL) como los vehículos
preferidos para el respaldo del Banco. Si bien la visión
a mediano plazo continuó siguiendo aquella delineada
en la EAP de 2000, las prioridades y los instrumentos
de préstamo debían modificarse a fin de reflejar mejor
las necesidades inmediatas del país.
Este informe de terminación de la EAP concluye que
el gobierno tuvo éxito en estabilizar la situación y que
el Banco, junto con otras instituciones financieras
internacionales, contribuyó a dicho éxito adaptando
sus programas de asistencia al país adecuadamente.
Por lo tanto, los cambios en la estrategia de asistencia
al país propuestos en el Informe de actualización de la
EAP de 2002 lograron ayudar a que Uruguay se
recuperara de la crisis económica y se posicionara
mejor para el crecimiento sostenido y la reducción de
la pobreza. Como consecuencia de un mayor
compromiso del Banco tanto a nivel operativo como a
nivel de servicios de análisis y asesoramiento, el
gobierno estar en mejores condiciones para mantener
presentes los problemas de desarrollo de más largo
plazo a pesar de su dedicación a administrar la crisis.
PARTE A: OBJETIVOS ESTRATÉGICOS A LARGO
PLAZO
La perspectiva del gobierno
Cuando el presidente Batlle asumió el cargo el 1º de
marzo de 2000, su discurso a la Asamblea General
nacional describió claramente los principales objetivos
estratégicos para su futura administración de cinco
años, un período que sería bastante coincidente con
el de la EAP de 2000 (FY 2001-2005). Expresó su
preocupación específica de que el proteccionismo y la
falta de competencia tanto en el sector público como
privado estaban incrementando innecesariamente el
costo de la producción y erosionaban la
competitividad de los productos uruguayos en el
mercado mundial. Para remediar la situación y reducir
el excesivo “costo uruguayo” propuso un programa
de reformas que debía centrarse en siete temas de
especial preocupación:
1. Se priorizarían los gastos públicos con vistas a
eliminar el derroche.
2. Se reformarían las empresas públicas para
mejorar la calidad de servicio y reducir los precios
al consumidor.
3. Se reestructuraría la relación entre el gobierno
central y las autoridades locales (intendencias)
para impulsar la descentralización.
4. Se establecerían sistemas de información
accesibles al público para dar mayor transparencia
al sistema de compras públicas y el otorgamiento
de concesiones de obras y servicios públicos.
5. Se fomentaría el desarrollo del sector privado
eliminando la burocracia innecesaria y
simplificando los procedimientos para la entrada y
salida del mercado.
6. Con respecto a las empresas estatales, se
realizaría una clara separación entre la provisión
de infraestructura y servicios públicos por una
parte y la regulación de dichas empresas, por la
otra.
7. Los aportes a la seguridad social ya no se
invertirían simplemente en títulos públicos sino
que se movilizarían para financiar inversiones
productivas en servicios básicos tales como
suministro de agua, saneamiento e infraestructura.
1. Véase el Comunicado de prensa Cambio de Mando: Texto íntegro de las palabras pronunciadas por Batlle ante la Asamblea General
Además de dichos siete temas transversales que
afectan la eficiencia y la productividad en general, el
presidente Battle también se centró en una serie de
temas sectoriales específicos en su discurso ante la
Asamblea General e indicó cómo se proponía
abordarlos en su futura administración.
Reconociendo que la agricultura constituye una
importante fuente de ingresos por exportaciones para
Uruguay, el Presidente instó a una mejor
administración de los recursos hídricos del país y
mejoras en la ganadería que permitiría a Uruguay
lograr un nivel de productividad comparable al de
Nueva Zelanda en un lapso de diez años.
El Presidente también confirmó el compromiso de
Uruguay en el Mercosur y expresó su deseo de que
pudiera ampliarse para incluir a otras naciones con el
objetivo a largo plazo de crear un bloque comercial
que comprendería todo el hemisferio occidental desde
a Alaska hasta Ushuaia en Tierra del Fuego.
En cuanto a los temas sociales, el Presidente expresó
su preocupación de que muchas familias de bajos
ingresos se hacinaban en barrios precarios debido a la
falta de oportunidades alternativas de vivienda y
propuso que el gobierno les proporcionara lugares de 67
vivienda provistos con servicios básicos de agua,
saneamiento y electricidad en los cuales pudieran
construir viviendas de mejor calidad dentro de un
marco de seguridad jurídica. También hizo mención
especial de la necesidad de ampliar las instalaciones
educativas preescolares, en especial para los grupos
con bajos ingresos.
El programa de apoyo del Banco
El respaldo del Banco a los objetivos de desarrollo a
largo plazo del gobierno estaba restringido por
consideraciones estratégicas vinculadas con la
dimensión y la estructura del programa. En primer
lugar, el Banco consideraba que Uruguay era un país
que se acercaba al umbral de elegibilidad para
“graduarse” de los préstamos del Banco. Si bien a la
fecha de preparación de la EAP de 2000 Uruguay ya
experimentaba una recesión, se consideró que ésta
era una interrupción temporaria que no parecía
amenazar los beneficios muy reales producidos por el
crecimiento estable de la década precedente. El
Resumen Ejecutivo de la EAP de 2000 señalaba que el
ingreso per cápita del país era de alrededor del 20 por
ciento superior al umbral indicativo del Banco para
 iniciar la graduación y concluyó que “Dado el nivel
relativamente alto de desarrollo social y económico de
Uruguay, ha llegado el momento de considerar una
reducción gradual del apoyo, que refleje la naturaleza
evolutiva de los desafíos de desarrollo de Uruguay y el
papel del Banco”. En segundo lugar, el documento de
la EAP señalaba que el Banco Interamericano de
Desarrollo había sido y continuaba siendo la principal
fuente de financiación externa de Uruguay y que, por
lo tanto, el Banco no desempeñaba un papel de
liderazgo en la asistencia externa. Como
consecuencia de estos dos factores, la EAP de 2000
propuso una reducción del 50 por ciento en los
préstamos a Uruguay, sobre una base de compromiso,
en comparación con la EAP anterior de 1997. Dicha
propuesta coincidía también en términos generales
con las conclusiones de una Comisión Asesora de
Instituciones Financieras Internacionales establecida
por el Congreso de los Estados Unidos bajo la
presidencia de Alan Meltzer. El informe de la
Comisión, emitido en marzo de 2000, recomendó que
el Banco Mundial y otros Bancos de desarrollo
similares prestaran menos a los países que tienen
acceso a los mercados financieros internacionales y se
concentrasen más en los países con bajos ingresos con
menos acceso a los mercados de capitales.
68
Condicionado, como estaba, a una limitación
estratégica de la dimensión del programa, la EAP tuvo
que ser mucho más selectiva en su respaldo al
programa de desarrollo del gobierno en comparación
con el pasado. Se decidió que el programa de
préstamos del caso básico de U$S 150-200 millones
para los ejercicios económicos 2001-2005 incluiría
“préstamos de inversión seleccionados en áreas donde
existe una importante dimensión social o ambiental y
los conocimientos internacionales del Banco fueran
fundamentales para el éxito del proyecto”. Asimismo,
“se utilizarían servicios de asesoramiento y analíticos
para orientar la selectividad de los préstamos
proyectados y mantener un diálogo abierto sobre
políticas con el gobierno. También serviría como
preparación de antecedentes en la eventualidad que
se disparara un escenario de préstamos de caso alto”.
Un escenario de caso alto hubiese llevado a préstamos
por hasta U$S 200 millones e incluido préstamos de
ajuste para el sector financiero u otras áreas críticas de
reforma.
Consciente de los objetivos de desarrollo establecidos
por la administración de Batlle e intentando apoyarlos
en un contexto de recursos limitados para préstamos
del Banco, la estrategia de asistencia de la EAP de 2000
se estableció sobre la base de tres pilares, como sigue:
1. La reducción de la pobreza y la igualdad social
se promoverían con inversiones en educación,
salud, desarrollo comunitario e infraestructura
social tales como suministro de agua y
saneamiento. Simultáneamente, se contemplaba
un ambicioso programa de trabajo analítico y de
asesoramiento que incluía una evaluación de la
pobreza en múltiples etapas, una nota de política
sobre salud y una evaluación del gasto social.
2. La gestión ambiental y de recursos naturales se
mejoraría con inversiones en administración
marítima y desarrollo rural junto con trabajo
analítico relacionado con una evaluación de las
condiciones rurales.
3. Se examinaría el papel del Estado como motor
del crecimiento y su relación con el desarrollo del
sector privado en el contexto de un programa
sustancial de trabajo analítico y de asesoramiento
en temas de comercio y competitividad, así como
también de estructuras del sector financiero. Se
mejoraría la eficiencia y, al mismo tiempo, se
impulsarían las perspectivas de graduación de los
préstamos del Banco con inversiones en la reforma
de las empresas públicas.
Las principales diferencias entre la estrategia de
desarrollo del gobierno y el programa selectivo de
respaldo del Banco residían probablemente en un
menor nivel de préstamos del Banco para
infraestructura básica en comparación con el pasado.
En tanto que el gobierno deseaba claramente mejorar
la eficiencia de la infraestructura y los servicios
públicos sin excepciones, en el programa de
préstamos del caso básico propuesto sólo figuraban el
suministro de agua y el saneamiento, probablemente
debido a sus dimensiones sociales y ambientales más
inmediatamente evidentes. La demás infraestructura,
como por ejemplo energía eléctrica y transporte, que
habían figurado en un lugar destacado en el anterior
financiamiento del Banco, estaban notablemente
ausentes del muy reducido programa de la EAP de
2000. En cambio, las iniciativas ambientales, tales
como la administración marítima junto con las
inversiones del sector social en educación, salud y
desarrollo comunitario constituían el núcleo del
programa, en coincidencia con los objetivos del
gobierno en dichas áreas.
El comienzo y la administración de la crisis
A mitad del período cubierto por la EAP de 2000 se
produjo un vuelco radical e inesperado de la situación
en Uruguay que originó que tanto el gobierno como
el Banco reevaluaran fundamentalmente todo el
programa de asistencia al país. Luego de una década
de estabilidad macroeconómica y crecimiento estable
durante los noventa, Uruguay padeció una recesión
en 1999 y luego cayó en una profunda crisis
económica en 2002 cuando Argentina incurrió en el
incumplimiento de pago de su deuda pública y
devaluó su moneda a un tercio de su valor anterior.
El éxito relativo con el que Uruguay pudo sobrellevar
la crisis económica de 2001/2 en mucho se debe a la
respuesta rápida y decidida dada por el gobierno a los
hechos a medida que se desencadenaban. A
diferencia de Argentina, la crisis económica no
provocó una crisis política ni interrumpió los
procedimientos normales de gobierno. La
continuidad política le permitió al gobierno manejar
dinámicamente la situación económica y movilizar una
red de seguridad social de larga data para amortiguar
la pobreza. El apoyo coordinado de la comunidad
financiera internacional también constituyó un factor
importante que ayudó al gobierno a enfrentar un
difícil ajuste.
Entre las severas medidas de ajuste tomadas por el
gobierno en respuesta a la crisis, las siguientes
resultaron especialmente importantes para la
estabilización de la economía:
• El ajuste fiscal constituyó el núcleo de la
respuesta de Uruguay a la administración de la
crisis. Los precios de los servicios públicos se
ajustaron con rapidez para reflejar las nuevas
realidades financieras aunque la escala del ajuste
necesario fue considerable. En 2003, el año
posterior a la crisis, el gobierno logró un superávit
fiscal primario equivalente al 2,7 por ciento del
PBI. Esto representó una mejora de 3,9 puntos
porcentuales cuando se lo compara con un déficit
fiscal primario de 1,2 por ciento en 2001, el año
previo a la crisis.
• La crisis de 2002 tuvo un efecto profundo en la
política monetaria y cambiaria de Uruguay. La
primera respuesta del Banco Central consistió en
acelerar la depreciación del peso uruguayo en el
contexto del mismo mecanismo de ajuste gradual
que había prevalecido en años anteriores. Sin
embargo, a medida que aumentaba la presión
sobre el peso uruguayo, el Banco Central
abandonó totalmente el ajuste gradual del tipo de
cambio y permitió la flotación de la moneda en
junio de 2002 El resultado fue otra abrupta caída
en la tasa de cambio real vigente, antes de que se
estabilizara más adelante ese año.
• La devaluación hizo fiscalmente imposible
cumplir con el servicio de la deuda pública, la
mayor parte de la cual estaba denominada en
dólares. El gobierno tomó la audaz iniciativa de
negociar con los bonistas una refinanciación de la
deuda soberana. Los bonistas reconocieron que
los problemas bancarios y de deuda de Uruguay se
debían en gran medida al contagio de la crisis
argentina. Estuvieron dispuestos al
refinanciamiento para evitar que se empujara al
gobierno a una situación en la que la cesación de
pagos sería la única alternativa. La percepción de
que el gobierno estaba implementando un
programa sólido de reforma fiscal y estructural
también fue un factor importante para los
acreedores. El resultado de las negociaciones fue
un canje de deuda que le permitió a Uruguay
extender el vencimiento de su deuda soberana en
cinco años sin aumentar las tasas de interés y sin
reducción de capital. Los mercados financieros
internaciones se sintieron reasegurados por el
resultado satisfactorio y el riesgo país de Uruguay
disminuyó de 1800 puntos básicos a su nivel
actual de 600 puntos básicos.
• La decisión de Argentina en diciembre de 2001
de congelar los depósitos bancarios y restringir los
egresos de capital provocó una corrida en los
bancos uruguayos por temor a que Uruguay
tomara una acción similar. Los depósitos totales 69
del sector privado no financiero en el sistema
bancario cayeron un 50 por ciento en el
transcurso de 2002. El gobierno solicitó entonces
asistencia al FMI, al Banco Mundial y al BID con un
programa de reforma estructural dirigido a
salvaguardar el sistema financiero sin canalizar
respaldo innecesario a instituciones que se habían
tornado insolventes y contaban con pocas
perspectivas de recuperar la viabilidad financiera.
Cuatro bancos comerciales insolventes cerraron y
sus carteras residuales de activos productivos
fueron transferidas a un banco comercial
recientemente creado que funciona como entidad
privada si bien el Estado es actualmente su único
accionista. Casi todos los demás bancos
comerciales privados arrojaron pérdidas en 2002
pero continuaron en actividad y su situación
mejoró en 2003 a medida que se recuperaba la
confianza y nuevos depósitos ingresaban al
sistema.
• El drástico aumento de la pobreza provocado
por la crisis económica reveló serias deficiencias en
la red de seguridad social. Las medidas
gubernamentales para abordar estas deficiencias y
su costo fiscal implícito se analizaron en la sección
precedente.
• La crisis también puso de relieve las debilidades
 estructurales en la provisión y administración de
servicios públicos e infraestructura que el gobierno
procuró abordar con asistencia del Banco.
La profundidad de la crisis económica uruguaya y la
seriedad de la respuesta del gobierno provocaron un
sólido respaldo de fuentes multilaterales así como
bilaterales. En una declaración conjunta emitida el 4
de agosto de 2002, el FMI, el BID y el Banco
prometieron lo siguiente:
“El Director Gerente del Fondo Monetario
Internacional, el Presidente del Banco Mundial y el
Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo
anunciaron hoy que recomendarán a sus respectivos
directorios que se aumente la financiación de forma
tal de llevar la financiación total de las tres
instituciones para Uruguay a USS 3.800 millones.
También anunciaron que recomendarían acelerar los
desembolsos a Uruguay a fin de que las tres
instituciones pongan a disposición alrededor de U$S
1.500 millones la próxima semana cuando lo
autoricen sus respectivos directorios.
A fin de brindar financiación inmediata al gobierno
uruguayo como respaldo del sistema bancario, el
gobierno de los Estados Unidos ha acordado proveer
70 hasta U$S 1.500 millones de financiación puente al
banco central de Uruguay hasta que se desembolsen
los préstamos de las instituciones financieras
internacionales”.
El respaldo del Banco para la administración
de la crisis
En julio de 2002 se elaboró un informe de avance de
la EAP. Debe interpretarse en el contexto de un
esfuerzo más amplio de la comunidad financiera
internacional para asistir a Uruguay en un momento
en el que la situación económica se deterioraba con
rapidez. Las dimensiones plenas de la crisis y su
resultado probable no podían discernirse con claridad
porque los hechos aún se desencadenaban. Sin
embargo, el Informe de avance determinó que el
escenario de préstamos de la EAP de 2000 ya no era
adecuado y concluyó: “La situación exige ahora
respaldo adicional para asistir a Uruguay a sobrellevar
la crisis actual y continuar con el programa de
reformas que son críticas para una economía más
competitiva a la vez que se mantiene la inversión en
capital humano y se refuerzan las medidas para
proteger a los grupos vulnerables”.
Los hechos se desarrollaban tan rápidamente en 2002
que el informe de avance de julio tuvo que
complementarse con una actualización emitida el 7 de
agosto. El informe de avance y su actualización
proponían préstamos de ajuste como el instrumento
preferido para un mayor respaldo del Banco a
Uruguay durante el período de crisis. El programa
revisado descripto en el informe de avance de la EAP
de 2002 cubrió un período truncado correspondiente
a FY2003-04 en comparación con el programa para
FY 2000-05 de la EAP original. La reducción del
horizonte del programa a dos años es significativa
debido a que indica el grado de fluidez que el Banco
consideró que tenía la situación uruguaya. Los
objetivos revisados del informe de avance de la EAP
de 2002 se caracterizaron como sigue:
“La estrategia actualizada del Banco se concentra en
proseguir con el programa de la EAP de 2000, pero
en un contexto de crisis. El programa revisado está
dirigido a tres grandes objetivos correspondientes a
los principales desafíos que enfrenta Uruguay, a saber:
(i) sustentabilidad y ajuste fiscales, (ii) mayor
competitividad y (iii) protección social. En cada área el
programa del Banco ofrece respaldo financiero y
técnico, conjuntamente con nuestros socios
principales, el FMI y el BID” (párrafo 47).
Si bien el Informe de avance de la EAP de 2002
procuró preservar los objetivos tripartitos de largo
plazo de la EAP de 2000, tanto el gobierno como el
Banco se preocuparon por administrar una crisis
económica de proporciones importantes durante los
años remanentes del programa. El contexto
organizativo tripartito de la estrategia de asistencia al
país de 2000 permaneció vigente pero las prioridades
se modificaron radicalmente y se seleccionaron
instrumentos alternativos de préstamo para reflejar
mejor las necesidades de un entorno de crisis. El
programa actualizado y la estrategia revisada de
asistencia al país pueden presentarse en las siguientes
líneas:
1. El alivio de la pobreza debía concentrarse en
medidas para amortiguar el impacto del aumento
de la pobreza inducida por el desempleo y por
otros efectos de la crisis económica. Se
proporcionaría financiación de desembolso
rápido a través de préstamos de ajuste
estructural con condicionalidades que
protegerían explícitamente el respaldo
presupuestario para programas sociales
importantes en un momento de limitación fiscal
extraordinaria. Al mismo tiempo, la continuidad
de la presencia operativa del Banco en los
sectores de salud y educación se tornó aún más
relevante para hacer frente a las consecuencias
 sociales más amplias de la crisis. El avance
logrado mediante dichas operaciones debía
protegerse mediante un SAL especial.
2. La administración ambiental y de los
recursos naturales se convirtió en un tema de
preocupación urgente cuando Uruguay se vio
afectado por un brote de aftosa que amenazó al
rebaño nacional y originó una suspensión de las
exportaciones de carne vacuna, profundizando
aún más la crisis económica. La respuesta del
Banco consistió en armar un préstamo de
emergencia de recuperación de la aftosa como
respaldo a un plan de contención y recuperación
que reinstauraría la condición sanitaria del
ganado nacional sobre una base sustentable
permitiendo a Uruguay recuperar el acceso a los
mercados de exportación y reactivar la
producción de ganado. Los planes a largo plazo
anteriormente previstos para mejorar la
administración de los recursos marítimos y
costeros quedaron en suspenso, pendientes de la
resolución de la crisis económica en curso.
3. El rol del Estado se convirtió en un tema
mucho más acuciante como consecuencia de la
crisis. Sin embargo, en dicho contexto, los
objetivos prioritarios fueron estabilizar la
economía y recuperar los niveles de producción
perdidos. Al mismo tiempo, se reconoció que
sería necesario remediar las debilidades
estructurales, en especial en el sector financiero,
los sectores de empresas públicas y la
administración fiscal a fin de sostener la
recuperación económica y generar bases sólidas
para un crecimiento sostenido en el futuro. Los
préstamos de reforma constituyeron el
instrumento elegido para lograr dichos objetivos
y el intenso programa de trabajo analítico
previsto en la EAP de 2000 facilitó la tarea de
formular un total de dos SALs y dos SALs
especiales.
En resumen, el período cubierto por la EAP de 2000
comprendió dos estrategias de asistencia al país
separadas y diferenciadas en respuesta a un cambio
radical de las circunstancias nacionales. La primera
estrategia se basaba en una retirada gradual del
Banco en preparación de la posible graduación de
Uruguay. La segunda estrategia se basó en un
nuevo compromiso integral de común acuerdo con
2. Véase el Informe de terminación de la implementación del Segundo proyecto de mejora de la calidad de la educación básica. Informe Nº
29878 de fecha 30 de julio de 2004, Artículo 3.1, párrafo 3.+
3. Véase el Informe de terminación de implementación del Proyecto de desarrollo del sector de salud. Informe Nº 24995 de fecha 12 de
diciembre de 2002.
otros donantes para rescatar a Uruguay de una crisis
imprevista. Al mismo tiempo, resultaba evidente que
la crisis había revelado debilidades y vulnerabilidades
fundamentales en la economía uruguaya de tal
modo que sería necesario posponer la graduación de
los préstamos del Banco durante el futuro inmediato.
PARTE B – RESULTADOS DE LA EAP
Ni la EAP de 2000 ni el informe de avance de 2002
estaban “basados en resultados”. Es decir, no se
especificaron objetivos cuantificables como puntos de
referencia con respecto a los cuales pueden medirse
los resultados reales. Sin embargo, el contexto del
país y el texto de los documentos propiamente dichos
brindan una señal suficientemente clara de los
resultados previstos. En esta sección se evalúa el
avance del país y el aporte del Banco en el logro de
los objetivos de la EAP.
Pilar 1: Alivio de la pobreza
Cuando la EAP de 2000 estaba en proceso de
elaboración, el Banco tenía una presencia operativa
activa tanto en el sector de salud como en el
educativo. Las operaciones de inversión en curso
habían sido evaluadas a una fecha previa anterior a
cualquier signo de recesión, pero la eficacia de su 71
resultado fue mayor cuando se deterioró el contexto
económico. Este fue especialmente el caso del
segundo proyecto de mejora de la calidad de la
educación básica cuya implementación coincidió
estrechamente con la crisis económica. El informe de
terminación de la implementación de dicha operación
señaló que “en este contexto de condiciones
económicas en deterioro e incremento de la pobreza,
los objetivos y el centro de atención (del proyecto) se
tornaron más relevantes”. Parecería que las
autoridades uruguayas compartieron el mismo punto
de vista dado que, a pesar de las limitaciones fiscales
extraordinarias, el financiamiento de contrapartida del
proyecto no se interrumpió seriamente y el proyecto
concluyó satisfactoriamente en febrero de 2004. Los
objetivos fundamentales de la operación: (a) ampliar
la cobertura y mejorar la calidad de la educación
preescolar y elemental y (b) lograr una mayor igualdad
social focalizando la ampliación del nuevo modelo de
escuela de jornada completa para la educación
preescolar y básica en los niños con carencias
socioeconómicas, se cumplieron ambos íntegramente
 y se consideró probable la sustentabilidad del
resultado.
De la misma manera, un proyecto de desarrollo del
sector de salud respaldado por el Banco logró
satisfactoriamente sus objetivos si bien se completó en
gran medida antes de que se desatara plenamente la
crisis y, por lo tanto, no tuvo que lidiar con el difícil
entorno de implementación experimentado por el
proyecto de educación. Los logros de la operación en
asistir al gobierno a racionalizar los gastos del sector
de salud y mejorar la administración del sector sin
duda ayudaron a amortiguar el impacto social de la
crisis económica.
Incluso a la fecha de la EAP de 2000, Uruguay ya
experimentaba desempleo y pobreza crecientes como
consecuencia de la recesión de 1999. La incidencia
de la pobreza ya había aumentado del 15,3 por ciento
en 1999 al 17,8 por ciento en 2000. La respuesta
inicial del gobierno fue apoyarse en programas
existentes de asistencia social y fortalecerlos donde
fuese necesario. Dichos programas incluían un
programa de desarrollo infantil para niños menores de
cuatro años que vivían en hogares pobres. También
existía un programa de vivienda dirigido a hogares
72 pobres en áreas rurales que, en 2000, el gobierno
complementó con un programa similar dirigido a los
habitantes de barrios urbanos carenciados. Sin
embargo, la eficacia general de los programas para el
alivio de la pobreza se vio erosionada por las
crecientes limitaciones fiscales como resultado de las
cuales el gasto social respondió en forma procíclica
durante el período 1998-2001.
La gravedad de la crisis económica que siguió fue tal
que fue inevitable un aumento significativo de la
pobreza en Uruguay a pesar de la existencia de una
red de seguridad social de larga data. Al cabo de tres
años de recesión, el PBI cayó un 11 por ciento en
2002. El desempleo llegó un pico de casi un 19 por
ciento (el nivel más alto en veinte años) y la pobreza
alcanzó un punto crítico del 31 por ciento en el
último trimestre de 2002.
El gobierno respondió con rapidez y decisión a los
hechos a medida que se desencadenaban, con un
apoyo sustancial de la comunidad financiera
internacional. En agosto de 2002, el FMI, el Banco y
el BID anunciaron que las tres instituciones
comprometerían un total de U$S 3.800 millones como
4. Memorando del Presidente “Uruguay – Structural Adjustment Loan—Special Structural Adjustment Loan—Loans Nos. 7137-UY and 7138-UY
– Proposed Waiver of Two Conditions and Release of the Second Tranche” de fecha 29 de septiembre de 2004.
respaldo a Uruguay. Dentro de dicho contexto, el
Banco asistió en forma proactiva al Gobierno a
adaptar sus políticas y programas de protección social.
El trabajo analítico del Banco, incluido un informe
titulado “Mantenimiento de la igualdad social en una
economía cambiante”, brindó valiosos aportes e
indicadores invalorables para estructurar la acción del
gobierno de manera más efectiva y eficiente. En julio
de 2002, basado en parte en dicho análisis, el Banco
aprobó un SAL especial como respaldo a una amplia
gama de acciones gubernamentales que incluyeron:
• Las asignaciones presupuestarias de 2003 para
los programas sociales protegidos no serían
inferiores a las de 2002. De esta forma se puso
fin a la tendencia procíclica del gasto social de
1998-2001 y se aumentó la eficacia de la red de
seguridad social. Como consecuencia de esta
disposición, la asignación presupuestaria general
para los programas sociales protegidos quedo
totalmente protegida, si bien la ejecución
presupuestaria en el plano de cada programa
individual fue desigual. Los programas alimentarios
superaron en forma sustancial los montos
originalmente protegidos, en algunos casos, por
un monto muy alto. Otros programas, como
aquellos centrados en centros infantiles y
familiares no llegaron a cumplir totalmente su
objetivo. El único programa que se subejecutó de
manera significativa fue un programa de
capacitación laboral que parece haber tenido
deficiencias de diseño. Sin embargo, el gobierno
introdujo un programa de transferencias
monetarias a cambio de trabajo comunitario, que
en gran medida permitió lograr resultados
similares. Pueden encontrarse mayores detalles
sobre ésta y otras disposiciones del SAL especial
en un Memorando del Presidente donde se
recomendaba la liberación del Segundo tramo .
• Se realizó una evaluación de los programas de
protección social nacionales y locales con miras a
determinar su eficacia, la focalización de sus
beneficios y la eficiencia de los procedimientos de
adquisiciones. La evaluación del programa
alimentario escolar reveló que cubría al 40 por
ciento de todos los niños en edad escolar y que la
cobertura se concentraba en los niveles más bajos
de ingreso familiar. Los resultados de la evaluación
se publicaron en un sitio web del gobierno.
También se efectuó una evaluación del Programa
de capacitación laboral 2000-01. Esta reveló que
 el programa de capacitación no ayudó
eficazmente a los participantes a encontrar
empleo a aumentar su salario y brindó una base
para reorganizar los esfuerzos del gobierno en
dicha dirección.
• Todos el gasto social en programas de
protección social a nivel nacional y a nivel
departamental y municipal debía consolidarse y se
debía emitir un informe correspondiente a los
años 2000 a 2002. Como consecuencia de esta
disposición, se emitieron los informes para 2000 a
2002 y la Oficina de Planificación y Presupuesto
(OPP) aprovechó la oportunidad para continuar la
práctica en forma permanente. La amplitud del
análisis se extendió ahora más allá del alcance
originalmente previsto y los resultados se difunden
en un sitio web del gobierno.
• Se estableció una base de datos interconectada
de beneficiarios, de modo que la información
podía cruzarse entre los distintos programas de
protección social. La base de datos se estableció
eficazmente y la OPP ahora la administra
utilizando los documentos de identidad para
identificar a los beneficiarios individualmente.
• Debía promulgarse una nueva ley de seguro de
desempleo para limitar el período de elegibilidad de
beneficios de desempleo y restringir la elegibilidad a
los trabajadores que no habían recibido generosas
indemnizaciones por despido. Sin embargo, en
este caso hubo un respaldo insuficiente del
Congreso para modificar la legislación sobre
desempleo en un año de elecciones. Sin embargo,
el gobierno tomó medidas para aplicar mejor las
limitaciones existentes y, de este modo, redujo el
lapso de tiempo promedio durante el cual los
trabajadores serían elegibles para los beneficios de
desempleo. Con el comienzo de una fuerte
recuperación económica, se redujo en alguna
medida la necesidad de reformar el seguro de
desempleo. El Directorio aceptó una renuncia a esta
condición a los fines de liberar un segundo tramo
del SAL especial.
• La capacitación para los desempleados se limitó
a los trabajadores que reciben indemnizaciones
por despido menores a cien salarios mínimos. Sin
embargo, luego de una posterior investigación, se
detectó que prácticamente todos los participantes
habían recibido indemnizaciones por despido por
debajo del umbral y no era necesario refocalizar el
programa. Los programas de trabajo comunitario y
vecinal recientemente introducidos resultaron
5. Véase Informe de estado de implementación (ISR) 04 de fecha 01/12/2004
6. Ídem.
eficaces para llegar a los jefes de hogares pobres
como se había planeado.
En 2003 el gobierno tomó medidas adicionales para
proteger y consolidar los avances ya logrados en
educación y salud y recibió apoyo financiero del Banco
para dichos esfuerzos en el contexto de un segundo
SAL especial que se desembolsaría en tres tramos. A
fin de reflejar mejor su alcance y contenido, se otorgó
a la operación el título formal más amplio de “SAL
especial de los sectores de servicios públicos y social”.
En lo que respecta a la educación, el segundo SAL
especial apoyaba la iniciativa del gobierno para
brindar niveles adecuados y acordados de respaldo
presupuestario para (a) suministros y mantenimiento
básicos de escuelas, (b) el programa de educación
bilingüe y (c) libros de texto para escuelas primarias.
Por lo tanto, el Segundo proyecto de mejora de la
calidad de la educación básica en curso tendría
garantizada suficiente financiación para cumplir sus
objetivos. La supervisión del SAL especial de los
sectores de servicios públicos y social en diciembre de
2004 detectó que “los gastos presupuestarios en los
programas acordados se cumplieron durante 2003
según lo esperado. El presupuesto ejecutado para el
funcionamiento y administración de escuelas fue más
de dos veces mayor que la cifra acordada y el 73
presupuesto ejecutado para educación bilingüe y
material didáctico para escuelas estuvo de acuerdo
con las cifras acordadas”.
En el sector de salud, donde el proyecto de desarrollo
del sector de salud había cerrado el año anterior, el
segundo SAL especial apoyó los esfuerzos del gobierno
para seguir adelante con su programa de reformas.
Las reformas específicas respaldadas por el segundo
SAL especial se concentraron en mejorar la situación
financiera de los hospitales públicos mediante el
establecimiento de sistemas de información y
procedimientos administrativos que les permitirían
obtener los pagos adeudados por las empresas de
seguro médico. Asimismo, la situación financiera del
FNR, un fondo nacional que financia prácticas médicas
complejas, se vio mejor garantizada con la definición
más clara del alcance de sus responsabilidades y una
estimación más precisa del costo de las prácticas
médicas. La supervisión del préstamo indica que “se
produjo una mejora notable del FRN”. La identificación
de beneficiarios en la población sin cobertura alcanzó
al 50 por ciento en junio de 2004, en comparación
con un objetivo del 40 por ciento.
 El avance respecto de las reformas del sector
educativo y de salud que apoyaba el segundo SAL
especial fue muy bueno y, sobre dicha base, el
segundo y tercer tramo estaban disponibles para su
liberación en 2004. Sin embargo, cuando se aprobó el
segundo SAL especial en 2003, se tomó la decisión de
vincular en forma cruzada la liberación del segundo y
tercer tramo con los tramos correspondientes de un
segundo SAL que fue aprobado por el Directorio en la
misma fecha. El avance en el marco del segundo SAL
fue mucho más lento de lo previsto y, debido a la
vinculación cruzada, se demoró la liberación del
segundo y tercer tramo del segundo SAL especial. En
2005, se hizo evidente que Uruguay ya había
emergido de la crisis económica y no resultaba
adecuada una asistencia financiera adicional en los
términos del SAL especial. Esto llevó al gobierno a
solicitar la cancelación de los tramos no
desembolsados del SAL especial. Con posterioridad a
la cancelación, una nueva EAP propondría otras
modalidades más adecuadas para apoyar el programa
de desarrollo social del gobierno.
En conclusión, resulta claro que, en la profundidad de
la crisis económica, los efectos de pobreza fueron
mucho peores de lo que se había previsto a la fecha
74 de la EAP de 2000 o incluso de la actualización de la
EAP de 2002. Sin embargo, en el caso de un país
pequeño como Uruguay, que depende en gran
medida de sus dos grandes vecinos, resulta razonable
atribuir el resultado negativo a la fuerza mayor. Sin
perjuicio de la tan mentada reputación de la red de
seguridad social de Uruguay, resultó insuficiente para
manejar con eficacia el enorme aumento de la
pobreza provocado por la crisis. En el mejor de los
casos, pudo amortiguar el impacto de la pobreza en
forma marginal.
Sin embargo, la respuesta de las autoridades fue
rápida y decidida. Eso debe mucho a la estabilidad
del sistema político y a una tradición bien arraigada
de gobierno por consenso. Se comprendió claramente
que la manera más eficaz de reducir la pobreza era
lograr la recuperación de la economía. Por lo tanto, la
política macroeconómica estuvo a la vanguardia de la
lucha contra la pobreza y resultó notablemente
satisfactoria para revertir la declinación económica y
promover una rápida recuperación. El PBI creció al 11
por ciento en 2004. Al mismo tiempo, se tomaron
medidas para fortalecer los programas de protección
social y asegurar que otros programas sociales en
salud y educación se protegieran de la racionalización
fiscal en la medida de lo posible. El Banco, junto con
sus socios, el FMI y el BID apoyó eficazmente el
programa de recuperación económica y reducción de
la pobreza del gobierno y vio de inmediato la
necesidad de volver a involucrarse con un programa
acelerado de préstamos en forma conjunta con el
trabajo analítico y de asesoramiento.
Pilar 2: La administración de recursos
ambientales y naturales constituyó el pilar más
profundamente afectado por la crisis por dos motivos.
En primer lugar, la atención del gobierno estaba muy
concentrada en la administración de temas de corto
plazo de estabilización y alivio de la pobreza.
Limitaciones fiscales agudas se interpusieron a la
financiación de proyectos a más largo plazo como el
proyecto de administración marítima que se había
contemplado en el programa de la EAP de 2000, que
se pospuso en la mitad de la preparación del
proyecto. Los proyectos en curso continuaron
implementándose pero se vieron retrasados por la
crisis.
Existía un Proyecto de administración de recursos
naturales y desarrollo de irrigación comenzado en
1994 que ya estaba bien avanzado hacia su
terminación para la fecha de la EAP de 2000, pero los
dos años finales de la implementación del proyecto
antes de la fecha de cierre de 2002 eran importantes
para la sustentabilidad del objetivo principal del
proyecto que consistía en desarrollar e implementar
una estrategia de administración del suelo y del agua
concentrada en el desarrollo de irrigación con la
intención de aumentar, diversificar y sostener la
producción y las exportaciones agrícolas. El proyecto
en general resultó satisfactorio y se avanzó
considerablemente hacia el logro de los objetivos
principales y secundarios de desarrollo.
Un segundo hecho que cambió radicalmente el
centro de atención del pilar de la EAP de
administración de recursos ambientales y naturales
fue el brote de una virulenta epidemia de aftosa que
amenazó la producción y la exportación de carne
vacuna. Dada la importancia de las exportaciones de
carne vacuna para Uruguay, la epidemia constituyó
una calamidad que exigía una respuesta inmediata.
El apoyo del Banco a los esfuerzos del gobierno de
contención epidemiológica a corto plazo y
monitoreo, vigilancia y control a más largo plazo
tomaron la forma de un EPL por un monto de U$S
18,5 millones que se encuentra aún en curso. La
contención epidemiológica a través de la vacunación
fue exhaustiva y exitosa y la operación se concentra
ahora en los sistemas de monitoreo, vigilancia y
control.
El Banco también tuvo una participación activa en
tareas más amplias para mejorar el medio ambiente
administrando subsidios del FMAM destinados a
promover iniciativas de energía alternativa. Se
implementó con éxito una operación inicial de
captación de metano que en caso contrario hubiera
sido emitido por un relleno sanitario y su
aprovechamiento para la producción de energía
eléctrica y concitó el interés de las autoridades
municipales de todo el país.
Pilar 3: El papel del Estado como motor del
crecimiento fue un importante centro de la acción
del gobierno y de apoyo del Banco para la reforma
estructural y de políticas durante todo el período de
cinco años de la EAP. Sin embargo, como resultado
de la profunda crisis económica en 2002 tanto el
gobierno como el Banco reevaluarán las prioridades y
modalidades.
Al comienzo del período de la EAP y con anterioridad
a la crisis, el programa de préstamos del Banco estaba
diseñado a lo largo de líneas que reflejaban la
continuidad. Unas pocas semanas luego de que la
administración entrante de Batlle asumiera el
gobierno en marzo de 2000 se desembolsó un
préstamo de ajuste del sector financiero de un único
tramo como respaldo a las reformas ya realizadas por
el gobierno para aumentar la eficiencia y la
competitividad en el sector financiero. Poco después,
el Banco presentó al gobierno un trabajo analítico que
contenía una amplia gama de recomendaciones de
reformas de seguimiento para fortalecer aún más el
sector financiero.
Los servicios públicos y de infraestructura, que en
gran medida están en manos del Estado, también
recibieron el apoyo del Banco. En junio de 2000,
aprovechando la presencia operativa de larga data del
Banco, se aprobó un préstamo de programa
adaptable en apoyo de un programa de
modernización y rehabilitación de agua y
saneamiento. El avance de esta operación sufrió un
revés con la crisis económica de 2002 que afectó
negativamente la situación financiera de OSE, el
organismo de agua y saneamiento. Sin embargo,
desde entonces la situación ha mejorado y la
operación avanza bien. Es probable que todos los
objetivos originales se cumplan a la fecha de cierre del
préstamo, en junio de 2006 y se anticipan APLs
posteriores para aprovechar los resultados obtenidos.
El transporte había sido un punto importante del
respaldo del Banco para el desarrollo de la
infraestructura uruguaya y continuó recibiendo
atención durante el período de la EAP de 2000. La
implementación de un segundo proyecto de
transporte, aprobado en 1998, se tornó cada vez más
difícil por la recesión de 1999 y la crisis de 2002
debido a que el presupuesto del sector vial se redujo
drásticamente. Sin embargo, el Informe de
terminación de implementación pudo registrar un
resultado satisfactorio a pesar de los retrasos
provocados por las limitaciones presupuestarias. La
operación aumentó la eficiencia de los servicios de
transporte y mantenimiento vial y “de este modo
contribuyó a la racionalización de los gastos del sector
del transporte. También eliminó algunos de los
cuellos de botella del transporte internacional y
contribuyó a la preservación de la red vial, brindando
de este modo algunas de las condiciones necesarias
para que aumentara la competitividad de los
productos uruguayos, en especial dentro del
Mercosur”.
El trabajo analítico del Banco señaló que todos los
servicios públicos y de infraestructura, incluidos el
suministro de agua y saneamiento, la energía, el gas
natural, los productos petrolíferos, los ferrocarriles, las
telecomunicaciones y los servicios postales,
presentaban problemas similares de organización, 75
administración, regulación, estructuras tarifarias y
sistemas de información. La resolución de dichos
problemas dependía con frecuencia del resultado de
los relevamientos y estudios analíticos que a veces
podían ser complejos. La asistencia técnica para dicho
emprendimiento recibió apoyo del Banco en el marco
de un proyecto de asistencia técnica para la
modernización de servicios públicos aprobado en
marzo de 2001. El proyecto avanza bien y ya ha
ayudado al gobierno a lograr mejoras significativas en
la eficiencia de los servicios públicos y la
infraestructura estatal.
“La actividad normal” se interrumpió abruptamente a
fines de 2001 cuando Argentina devaluó el peso
argentino a un tercio de su valor anterior e incurrió en
incumplimiento del pago de su deuda pública. La
crisis que se desató en Argentina se extendió
rápidamente a Uruguay al producirse un retiro masivo
de depósitos de ciudadanos argentinos de los bancos
uruguayos.
Como ya se analizó en las secciones precedentes, el
Banco optó por los préstamos de ajuste estructural
como vehículo preferido de apoyo. El 8 de agosto de
2002, antes de la declaración conjunta, el Directorio
ya había aprobado un SAL por U$S 151,5 millones y
 un SAL especial por la suma de U$S 101 millones. Los
dos préstamos fueron seguidos de un segundo SAL y
un segundo SAL especial por los mismos montos,
aprobados en abril de 2003.
Tanto el SAL como el SAL especial de 2002 se
desembolsaron íntegramente en dos tramos con la
terminación exitosa de los programas de acción
acordados. El SAL apoyó acciones macroeconómicas y
fiscales centradas en la limitación de los salarios del
sector público. Asimismo, el sistema de protección
social sería fortalecido y protegido a lo largo de las
líneas ya analizadas precedentemente en la sección
sobre el Pilar 1. El SAL especial se centró más
específicamente en el apoyo para la reestructuración
del Banco Hipotecario Nacional (BHU) como parte de
una reforma más amplia del sistema bancario que
también estaba recibiendo apoyo del FMI. El
cumplimiento de las condiciones del SAL especial
resultó satisfactorio en líneas generales. Se promulgó
con éxito una legislación para reestructurar el BHU y
el BHU adoptó e implementó un plan de
reestructuración. Se introdujeron cambios en las
facultades del Banco Central para eliminar los
privilegios especiales del BHU con respecto a
normativa prudencial. Los depósitos del público
76 general no relacionados con programas de vivienda
del BHU se suprimieron en forma progresiva según el
cronograma. Se llevó a cabo una valuación de
diligencia debida y una tasación de los activos en
cartera del BHN. Se elaboró un plan para vender la
cartera no productiva del BNH, que fue aprobado por
el Directorio. De igual forma, el Directorio aprobó un
nuevo manual de crédito para el BHN.
Un segundo SAL, aprobado en 2003, se denominó
“SAL de los sectores de servicios públicos y social” a
fin de reflejar su contenido. El objetivo general del
préstamo consistía en impulsar la competitividad y el
crecimiento económico a través de mejor prestación
de servicios públicos y sociales e infraestructura. Con
dicho fin, se identificó una amplia gama de reformas
estructurales y de políticas con respecto a la
infraestructura y los servicios públicos. En el período
previo a las elecciones nacionales en 2004 el centro
principal de atención estuvo en la arena política y el
incentivo para seguir adelante con las reformas
estructurales disminuyó.
El avance del segundo SAL fue mucho más lento. Dos
incidentes, en particular, hicieron que el gobierno
dudara. El primero relacionado con OSE, la compañía
estatal de agua y alcantarillado que tenía problemas
de larga data de pérdidas de agua. Una condición del
segundo SAL era que OSE contrataría consultores para
estudiar el problema y recomendar formas de
resolverlo. Los sindicatos se opusieron a dicha
propuesta y ejercieron presión con éxito para lograr
una modificación constitucional destinada a prohibir la
participación privada en el sector del suministro de
agua y saneamiento.
Un segundo contratiempo para el gobierno se
relacionó con ANCAP, la compañía petrolera estatal.
El segundo SAL apoyaba la promulgación de una ley
del sector que definía una amplia gama de temas de
gobernabilidad y regulatorios relativos al sector
petrolero. Una disposición de la ley permitiría que
ANCAP celebrara acuerdos de asociación con
entidades del sector privado. De nuevo, los sindicatos
manifestaron su desaprobación y ejercieron presión
con éxito para lograr un plebiscito que derogó
íntegramente la ley. Este constituyó un contratiempo
particularmente grave debido a que dificultó que el
gobierno abordara todo el tema de liberalización del
mercado y mayor competitividad del sector petrolero
por temor a que se considerara que ignoraba la
voluntad popular.
En cuanto a las restantes condiciones del segundo
SAL, las perspectivas de cumplimiento son mixtas y a
la nueva administración puede llevarle cierto tiempo
obtener aprobación parlamentaria donde se necesite.
A febrero de 2005, solo se había cumplido una de las
once condiciones para la liberación del segundo tramo
pero las conversaciones con la administración entrante
brindan optimismo de que se reanudará el avance
cuando se estabilice la nueva administración. Sin
embargo, parecería que puede ser necesario que el
gobierno y el Banco acuerden otras estrategias para
una mayor competitividad que no involucren
directamente la participación del sector privado en los
sectores del petróleo y el suministro de agua según se
había previsto originalmente en el segundo SAL.
Mas allá del contexto operativo de los préstamos de
ajuste estructural, el Banco finalizó recientemente un
estudio sobre Fuentes de Crecimiento que reforzó su
diálogo económico con el gobierno de Uruguay. El
gobierno recibió el estudio con interés. Se prevé que
el estudio establecerá una base sólida para análisis
posteriores con respecto a reformas estructurales y de
políticas para el crecimiento sostenido y la reducción
de la pobreza.
El aporte del Banco
En el Adjunto 1 se resumen los resultados de la EAP
de 2000 y el Informe de avance de la EAP de 2002 en
un formato de matriz para cada uno de los tres pilares
de la asistencia del Banco. En los Adjuntos 2 y 3,
respectivamente, se presenta una comparación de los
estudios programados y reales y de los préstamos
programados y reales.
Si bien el Banco no fue la fuente principal de
asistencia multilateral para Uruguay durante el
período cubierto por la EAP de 2000, realizó, sin
embargo, un aporte significativo para impulsar el
programa del gobierno tanto con respecto a los
objetivos de desarrollo a largo plazo como a otros
temas de estabilización y administración de la crisis a
más corto plazo. En lo relativo al esfuerzo de
desarrollo a más largo plazo, la crisis de 2002
ocasionó interrupciones y retrasos en el avance de las
operaciones de inversión apoyadas por el Banco, pero
no desbarató el programa. La implementación de los
proyectos y el trabajo analítico continuaron avanzando
según se indicó en las secciones precedentes referidas
a cada uno de los tres pilares. Asimismo, la
condicionalidad vinculada a los préstamos de reforma
de desembolso rápido en el momento de la crisis se
diseñó como respaldo de los objetivos de desarrollo a
más largo plazo, en especial en las áreas de
protección social, reforma de empresas públicas y
gobernabilidad. De este modo, como resultado de la
presencia del Banco, el gobierno no perdió de vista la
perspectiva a más largo plazo, a pesar de su
preocupación con la administración de la crisis.
Los préstamos de reforma proporcionaron un muy
necesario respaldo financiero adicional y, al mismo
tiempo, ayudaron al gobierno a abordar las
debilidades estructurales recientemente expuestas que
no había tenido un total reconocimiento antes de la
crisis. En especial, se detectó un descalce monetario
entre los activos y pasivos del sistema bancario como
una fuente importante de vulnerabilidad. En dicho
contexto, la reforma del Banco Hipotecario Nacional
(BHN) apoyada por el Banco mediante préstamos de
reforma estructural mejorará la eficiencia del sector
financiero y brindará una base mucho más segura
para las políticas de vivienda, incluida la provisión de
viviendas de bajo costo para los pobres.
El Banco realizó numerosos trabajos analíticos y de
asesoramiento a lo largo de todo el período de la EAP
de 2000. Un importante estudio titulado
“Mantenimiento de la equidad social en una
economía cambiante” brindó un sostén analítico
importante que permitió que el gobierno abordara
con más eficacia los problemas de pobreza
provocados por la crisis económica. Una vez desatada
la crisis, el trabajo analítico y de asesoramiento se
fusionó con el trabajo operativo en la preparación de
dos SALs y dos SALs especiales. Se pospusieron
estudios individuales del sector financiero, comercio y
competitividad debido a que el contexto
macroeconómico se encontraba en un estado
cambiante, pero se incorporaron con posterioridad a
un estudio importante de “Fuentes de crecimiento”
(FY 2005) que brindó un marco analítico integral para
el diálogo con la administración entrante del Frente
Amplio. Una actualización sobre la pobreza (FY 2004)
también brinda un importante punto de partida para
el diálogo posterior.
PARTE C – DESEMPEÑO GENERAL DEL BANCO Y
LECCIONES APRENDIDAS
Cuando se redactó la EAP de 2000, el Banco tenía
buenas razones para estar satisfecho con el avance
del desarrollo de Uruguay. En su revisión de
implementación de la EAP de 1997, la OEC había
calificado el resultado general como sumamente
satisfactorio. Las reformas estructurales en los sectores
financiero y público se consideraron satisfactorias y el
desarrollo institucional se calificó de sustancial. Desde
dicha perspectiva, la recesión de 1999 parecería un
contratiempo temporario que, en sí mismo, no 77
merecía seria preocupación. Las consideraciones a
largo plazo parecían sugerir que Uruguay transitaba
firme el camino hacia la graduación de los préstamos
del Banco.
Esto no quiere decir que el Banco hizo caso omiso de
las posibles fuentes de vulnerabilidad. Cabe señalar
que, en una sección de la EAP de 2000 denominada
“Riesgos de inconvenientes”, los dos riesgos más
importantes se indicaron de la siguiente manera:
“El riesgo externo más evidente seria una recesión (o
incluso una crisis económica más grave) ya sea en
Argentina o Brasil.” (párrafo 70)
Y luego:
“Otra amenaza potencial es un cambio en Argentina
que impulse a los residentes de Argentina a retirar sus
depósitos de los bancos uruguayos.” (párrafo 71)
Ambos riesgos se materializaron para gran perjuicio
de Uruguay. Evidentemente, el Banco comprendió las
probables consecuencias graves de una crisis
económica en Argentina y las consecuencias
igualmente graves de una corrida en los depósitos de
los bancos uruguayos. Sin embargo, el resumen
 ejecutivo de la EAP de 2000 se refirió a “la
vulnerabilidad relativamente moderada de Uruguay a
los impactos externos” como justificación de un
programa menor de préstamos del Banco y el párrafo
final del EAP de 2000 abría con la convicción
reconfortante de que:
“En términos relativos, existen pocos riesgos
relacionados con las operaciones del Banco en
Uruguay.” (párrafo 123)
El Banco no estaba solo al subestimar la perspectiva
probable de una crisis inminente. En marzo de 2001,
una revisión del FMI de los recientes acontecimientos
económicos en Uruguay comenzó afirmando que “La
economía uruguaya emerge gradualmente de la
recesión de 1999-2000”. Aún en octubre de 2001, en
una segunda revisión de un acuerdo de derechos de
giro, el FMI tenía la opinión de que “la economía se
está ajustando pero no se espera que la producción
aumente hasta 2002” (página 3 del resumen
ejecutivo).
La experiencia de la EAP de 2000 de Uruguay
contiene, por lo tanto, algunas lecciones importantes
para la evaluación del riesgo país. Una cosa es
78 simplemente reconocer la presencia de riesgos. Otra
cosa distinta es evaluar la probabilidad vinculada a
dichos riesgos. Existen muchas razones posibles de
por qué la EAP no reconoció qué cerca estaba
Uruguay de una crisis. Puede ser que, en 2000, el
Banco consideraba que la probabilidad de una crisis
económica en Argentina era remota. Incluso pudo
haber existido renuencia a discrepar con la opinión de
otras instituciones financieras internacionales como el
FMI. Asimismo, el Banco puede haber sido renuente
a señalar la perspectiva de una crisis económica
inminente en Argentina por temor a lanzar una
profecía autocumplida y/o incurrir en el desagrado del
gobierno. Evidentemente, en dichas situaciones, el
Banco debe ponderar su respuesta, teniendo en
cuenta muchos factores diversos. Una lección que
puede aprenderse de la experiencia de la EAP de
2000 de Uruguay es que el Banco, además de
identificar las posibles fuentes de riesgo, necesita
evaluar la probabilidad de que el riesgo se
materialice.
En línea con la práctica normal del Banco, la EAP de
2000 hizo referencia a un programa de caso alto y de
caso bajo para las operaciones del Banco,
dependiendo del desempeño del país. Sin embargo,
cabe señalar que si bien la EAP de 2000 reconoció el
riesgo catastrófico de una posible crisis económica en
Argentina, no efectuó propuesta alguna sobre cómo
respondería el Banco a dicha grave eventualidad. En
ausencia de un plan específico considerado
previamente, se recurrió a un instrumento estándar en
todo el Banco (el SAL especial) para enfrentar la crisis
cuando se presentó. Si bien el SAL especial brindó un
alivio eficaz de corto plazo a Uruguay, también creo
un problema de pagos a mediano plazo. Una lección
que debe aprenderse es que, en circunstancias en
las que existe un peligro claro e inminente de
riesgo catastrófico, la EAP debe proponer planes
de contingencia para abordar el riesgo de una
manera adecuada a la situación del país.
Una vez desatada la crisis, el Banco pudo responder
rápida y eficazmente. Esto fue posible en parte
porque el Banco ya había reunido un amplio conjunto
de experiencias en el país a través de diversos
programas operativos y trabajo analítico extenso. Los
conocimientos del país y la experiencia adquirida a
partir de un activo programa del país de larga data
pudieron movilizarse rápidamente a fin de formular
un programa de emergencia de apoyo para la
administración de la crisis. Al mismo tiempo, el
diálogo amplio y profundo con el país durante
muchos años, no sólo con el gobierno, sino también
con el sector privado, el mundo académico y la
sociedad civil, fue decisivo para promover una eficaz
asociación con el cliente. Por lo tanto, otra lección
a aprender es que contar con un sólido cuerpo de
conocimientos sobre el país y una relación fuerte
con el cliente es un requisito previo necesario
para la prestación efectiva de asistencia de
emergencia por parte del Banco.
La asistencia del Banco para la administración de la
crisis en Uruguay formó parte de un esfuerzo
concertado con otras instituciones financieras
internacionales. El Banco por sí solo no podría haber
encarado la tarea. Por lo tanto, otra lección a
aprender, es la necesidad de mantener y sostener
una cooperación estrecha entre los donantes.
MATRIZ RESUMIDA DE LOS RESULTADOS DEL EAP DE URUGUAY

Objetivos Objetivos Instrumentos Instrumentos Avance respecto de los Avance acumulado

de la de la EAP del Banco del Banco objetivos de la EAP desde el Informe
EAP de de 2000 EAP de 2000 Actualización de de 2000 y objetivos de avance de la
2000 la EAP de 2002 revisados del Informe EAP de 2002
de avance de 2002

1. Reducción de la pobreza y la exclusión social

Mayor - Indicadores de Revisión del gasto SAL I La Revisión del gasto social Se protegieron las
protección pobreza social (00) y la Evaluación de pobreza asignaciones
social - Ingresos del Evaluación de la II se combinaron en un presupuestarias para
hogar pobreza II (00) informe único (01) los programas sociales
- Gastos Actualización de la La Actualización de la EAP básicos.
sociales: pobreza (05) 2002 se centró en Mejor coordinación de
monto y términos generales en el los programas sociales
composición aumento general de la y mayor eficiencia del
pobreza inducido por la gasto público.
crisis. Reforma del seguro
de desempleo

Mayor - Porcentaje de - Revisión del gasto - SAL II especial Con apoyo del Proyecto de Expansión continua
acceso de los niños en la social (00) mejora de calidad de la del modelo de escuela
pobres a los escuela. educación básica II se de jornada completa.
servicios - Índice de - Segundo proyecto introdujo un nuevo modelo Mejoras en la
educativos deserción de educación pedagógico de escuela de capacitación docente
-Cantidad básica (bajo jornada completa que para adoptar nuevas
promedio de supervisión) originó mejoras tecnologías
años de significativas en habilidades educativas.
escolaridad - Educación básica de lengua y matemática. El Se protegieron las
- Asistencia a III (02) proyecto también apoyó asignaciones
niños de una ampliación de la presupuestarias. 79
familias pobres cobertura preescolar del Mejora de la
51% en 1993 a casi el administración
95% en 2002. educativa a nivel
nacional.

Acceso de - Incidencia de - Proyecto de SAL II especial El Proyecto de desarrollo Se eliminaron los

los pobres a gastos de salud reforma de salud del sector de la salud subsidios regresivos
los servicios pública por (en curso) apoyó la realización de un para aumentar la
de salud nivel de programa piloto de eficiencia y la equidad
ingresos de los - Desarrollo social descentralización de los del gasto de los
beneficiarios con base hospitales públicos que se hospitales públicos.
comunitaria (03) extendió rápidamente a Reformas de
todos los hospitales administración para
- Proyecto de salud departamentales del país. contribuir a la
(05) sustentabilidad del
Abandonado como gasto público en las
consecuencia de la crisis prácticas médicas
complejas.
Ahora previsto para FY
2006
 Objetivos Objetivos Instrumentos Instrumentos Avance respecto de los Avance acumulado
de la de la EAP del Banco del Banco objetivos de la EAP desde el Informe
EAP de de 2000 EAP de 2000 Actualización de de 2000 y objetivos de avance de la
2000 la EAP de 2002 revisados del Informe EAP de 2002
de avance de 2002

2. Nexo ambiental/económico/de desarrollo sustentable

La asistencia del Banco Foco de atención en

avanzó bien, a pesar del
empeoramiento de la
situación macro. La aftosa
se convirtió en nuevo foco
de atención una vez
desatada la epidemia.
gestión de recursos
naturales (tanto en
préstamos del BIRF
como en recursos de
subsidios combinados
del FMAM) y
proyectos
independientes del
FMAM (tanto cambio
climático como
biodiversidad).

Fortalecer las - Acceso a los - Proyecto de Implementación El proyecto de gestión de El proyecto se finalizó
prácticas de mercados irrigación y gestión satisfactoria del recursos naturales y satisfactoriamente en
uso - Productividad de recursos proyecto desarrollo de irrigación 2003. Se preparó una
sustentable agrícola- naturales (en curso) ayudó a profundizar la operación de
del suelo ganadera Implementación diversificación de los seguimiento pero está
- Calidad y - Transporte de satisfactoria del cultivos extendiendo la pendiente de
disponibilidad productos forestales proyecto irrigación a 40.000 negociación con el
de agua (en curso) hectáreas de tierras nuevo gobierno.
- Desarrollo rural agrícolas.
- Desarrollo rural (05) Se publicó un informe
(02) Mejora de la efectividad de del sector "El sector
80 - Acceso rural (05) rural y los recursos
costos del transporte de
- Estudio de las productos forestales a los naturales” en 2002
condiciones rurales puertos de salida mediante
la rehabilitación de la
infraestructura de
transporte.

Pospuesto debido a la crisis

Operación de desarrollo de
recursos naturales
pendiente de aprobación.

Pendiente de aprobación

Fortalecer - Medidas de APL del sector Provisión del Se aumentó la cobertura y

la gestión calidad de agua hídrico (00) programa de sustentabilidad del
del uso préstamo, suministro de agua y
sustentable - Disponibilidad implementación saneamiento
del agua de agua satisfactoria

Mejorar la Subsidio mediano Proyecto de gas metano Implementación

calidad del del FMAM para totalmente implementado. satisfactoria
aire metano (01) Se captura gas de relleno
sanitario y se utiliza para
FMAM para alimentar planta
eficiencia generadora de energía.
energética (02)
Objetivos Objetivos Instrumentos Instrumentos Avance respecto de los Avance acumulado
de la de la EAP del Banco del Banco objetivos de la EAP desde el Informe
EAP de de 2000 EAP de 2000 Actualización de de 2000 y objetivos de avance de la
2000 la EAP de 2002 revisados del Informe EAP de 2002
de avance de 2002

2. Nexo ambiental/económico/de desarrollo sustentable

Fortalecer la Proyecto de ERL de Aftosa El proyecto marítimo se El proyecto finalizó

ganadería y administración (01) preparó con financiación
pesca marítima con de un subsidio del PHRD.
sustentables apoyo de donación El procesamiento final y
FMAM (01) aprobación se pospusieron
debido a la crisis.
Proyecto de emergencia de
aftosa. Se emprendieron
seis campañas de
vacunación desde mayo de
2001 que contribuyeron a
contener el brote de
aftosa.
con éxito la etapa de
contención
epidemiológica y
ahora se concentra en
la implementación de
mejores sistemas de
monitoreo, vigilancia y
control.

Se emprendieron seis
campañas de vacunación
desde mayo de 2001 que
contribuyeron a contener
el brote de aftosa.

3. Papel del Estado, reforma de las empresas públicas y gobernabilidad

Reforma - Se - Transporte II (en Implementación Introducción de un sistema La Megaconcesión y

satisfactoria la participación del 81
de la promulgaron curso) de contratos basados en el
infraestructur leyes sectoriales de cartera en curso desempeño para el sector privado
a y los - Mejora de las - APL de agua (en mantenimiento de las tuvieron éxito en
servicios estructuras de curso) autopistas principales y un recaudar cargos de los
públicos administración programa de tercerización usuarios de rutas y
- Se - APL de agua (04) del mantenimiento de canalizarlos hacia el
establecieron y caminos rurales. El sistema mantenimiento costo
comenzaron a - Transporte y de contratos basados en el efectivo de las
funcionar entes distribución de desempeño es un modelo secciones más
reguladores energía (en curso) en toda la región. importantes de la red.

- TA sobre servicios El préstamo del Banco a En octubre de 2004,

públicos (en curso) OSE contribuyó a mejorar
la eficiencia de la
compañía a través de la
implementación de una
primera etapa de reformas
institucionales, incluido un
sistema de información
pública.
el gobierno otorgó un
contrato de concesión
para la construcción y
operación de un
nuevo puerto para
carga a granel
(madera y cereales)

Ahora previsto para FY07

Con el trabajo conjunto de

la compañía nacional de
electricidad UTE, el
proyecto de Transporte y
distribución de energía
contribuyó a fortalecer el
marco regulatorio del
sector eléctrico.
 Objetivos Objetivos Instrumentos Instrumentos Avance respecto de los Avance acumulado
de la de la EAP del Banco del Banco objetivos de la EAP desde el Informe
EAP de de 2000 EAP de 2000 Actualización de de 2000 y objetivos de avance de la
2000 la EAP de 2002 revisados del Informe EAP de 2002
de avance de 2002

2. Nexo ambiental/económico/de desarrollo sustentable

Buen avance en la
participación privada en
telecomunicaciones y
puertos y el
establecimiento de ente
reguladores
independientes. La débil
capacidad de definición de
políticas en algunos
ministerios continúa siendo
un problema. El préstamo
de TA brindó apoyo para
desarrollar marcos
regulatorios y
fortalecimiento
institucional para los
sectores de agua,
saneamiento, energía,
comunicaciones y
ferrocarriles.

Consolidación - Crecimiento - Revisión de los SAL I El diálogo sobre políticas se Limitar los salarios del
fiscal del PBI gastos sociales (00) centró en la necesidad de: sector público no
- Déficit fiscal - Fuentes de SAL II (i) gran ajuste fiscal (pasaje financiero.
82 Aumentar los ingresos
- Indicadores de crecimiento (05) del 1% de déficit primario
sustentabilidad SAL I y II especiales del PBI en 2000 al 4% de tributarios
de la deuda superávit primario del PBI
en 2003); (ii) tipo de Mantener un marco
cambio flexible, hacia macroeconómico
fluctuación en junio de satisfactorio incluidas
2002 y (iii) sustentabilidad las metas fiscales
de la deuda
Proteger la asignación
presupuestaria para
programas sociales
básicos.
Mejorar la eficiencia
del gasto público

Fortalecimien- -M3/GDP FSAL (00) SAL I Mejoras apoyadas por el Mejor regulación de
to del sector - Participación Banco en normativa los bancos públicos
financiero del sector Revisión del sector prudencial para el sector con mayor
público en el financiero (00) financiero. transparencia.
sistema Reforma del Banco
bancario Diálogo con el gobierno Hipotecario (BHU)
- Rendimiento sobre temas del sector incluidos:
de la cartera financiero. Marco jurídico para
del sector titulización.
bancario Mejor gobernabilidad.
Objetivos Objetivos Instrumentos Instrumentos Avance respecto de los Avance acumulado
de la de la EAP del Banco del Banco objetivos de la EAP desde el Informe
EAP de de 2000 EAP de 2000 Actualización de de 2000 y objetivos de avance de la
2000 la EAP de 2002 revisados del Informe EAP de 2002
de avance de 2002

2. Nexo ambiental/económico/de desarrollo sustentable

Establecer un Promulgación y CPAR (00) Asistencia El Sistema Integrado

marco puesta en satisfactoria en el de Compras (SICE)
jurídico claro práctica del Subsidio de IDF desarrollo de la entró en
para nuevo marco para mejorar las nueva ley funcionamiento en
adquisiciones jurídico. adquisiciones (01) aproximadamente el
públicas, 50% de las unidades
consolidación ejecutivas de la
/ Administración
perfeccionami Central.
ento del
conjunto de
leyes
existentes y
su aplicación

Establecer Mejor Diálogo sobre Se publicaron en línea

procesos divulgación de políticas del sector los llamados a
contables y la información financiero sobre la licitaciones y
presupuestari presupuestaria contabilización de adjudicaciones, como
os más gastos cuasi-fiscales así también las
transparentes compras directas
que los Se obtuvieron ahorros
existentes en anuales como
consecuencia de la 83
la actualidad
mayor eficiencia en
las compras y
contrataciones del
Estado.
 ADJUNTO 2 COMPARACIÓN DE LOS PRÉSTAMOS PROGRAMADOS Y REALES – FY01-05

Montos de los préstamos (en millones de U$S)

Operaciones propuestas EAP de 2000 Informe de avance de 2002 Préstamos reales

y/o aprobadas Programa de caso básico del Programa de caso básico

FY01
Administración marítima 20.0 - -
TA de Regulación 2.0 6.0 6.0

FY02
Educación básica III 40.0 42.0 42.0
Desarrollo rural 30.0 - -
Aftosa - 18.5 18.5

FY03
Social con base comunitaria 20.0 - -
SAL I - 150.0 151.5
SSAL I - 150.0 151.5
SAL II - 150.0 151.5
SSAL II - - 101.0

FY04
Suministro de agua OSE II 40.0 - -
SSAL II - 100.0 -

FY05
Salud II 20.0 35.0 -
Desarrollo rural 2
- 20.0 30.01
Acceso rural 2 - 35.0 70.0

84 1. Desarrollo de recursos naturales

2. Pendiente de aprobación

ADJUNTO 3

Comparación de AAA programada y real FY00-05

Ejercicio económico EAP de 2000 Informe de avance Real entregado

de 2002

FY00 - Finanzas de gobiernos locales Hecho

- Revisión del sector financiero
- Nota de política de salud
- Revisión del gasto social
- Evaluación de la pobreza
- Notas de opción de políticas
Hecho
} Hecho
} Combinado en un informe:
“Mantenimiento de la equidad social
en una economía cambiante” (01)
Análisis efectuados con el gobierno
basados en notas informales

FY01 - Condiciones rurales Revisión de la irrigación de recursos

naturales (02)

FY02 - Actualización del sector Abandonada debido a la crisis pero

financiero luego cubierta por el Estudio de fuentes
de crecimiento (05)

FY03 - Comercio en Mercosur Incorporado en el Estudio de fuentes

de crecimiento (05)

FY04 - Estudio de competitividad Estudio de fuentes de crecimiento (05)

FY05 - Evaluación de la pobreza Actualización de la pobreza (04)


SUSTENTABILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
En el escenario macroeconómico del caso básico, se
proyecta que la deuda del sector público de Uruguay
como participación del PBI disminuirá en forma
gradual con el transcurso del tiempo. Este resultado
depende de una serie de supuestos, incluidos un buen
desemmpeño fiscal sostenido y la implementación de
reformas estructurales para sustentar el desempeño
fiscal y promover el crecimiento económico, así como
también la ausencia de nuevos shocks externos
importantes. En los supuestos del caso básico, se
proyecta que la deuda pública disminuirá del 92 por
ciento del PBI en 2004 al 60 por ciento del PBI para el
2010 (Tabla 2).
Los tres factores clave que respaldan la sustentabilidad
de la deuda son el crecimiento económico, la política
fiscal y la tasa de cambio real. El crecimiento mejora
la sustentabilidad de la deuda al aumentar los
recursos disponibles para financiar la deuda pública.
La política fiscal, en particular un superávit primario
significativo, contribuye en forma directa a la
sustentabilidad de la deuda al reducir la necesidad del
Gobierno de tomar préstamos. El logro del objetivo de
superávit primario dependerá de reformas
estructurales en impuestos, pensiones, salud y
modernización del Estado, así como también en las
áreas de infraestructura y servicios públicos, apoyando
la participación del sector privado, reduciendo así la
presión sobre el presupuesto de inversiones públicas.
La sustentabilidad de la deuda en Uruguay es
susceptible a la trayectoria de la tasa de cambio real,
dada la gran participación de la deuda pública
denominada en moneda extranjera. Según lo
demostró la crisis, una caída abrupta del valor del
peso puede aumentar drásticamente el valor en
moneda local de la deuda externa uruguaya. En el
caso básico, se proyecta que el peso se apreciará en
forma moderada en función de una recuperación
económica sostenida. Sin embargo, esto dependerá
no sólo de políticas macroeconómicas creíbles, sino
ANEXO 2
también de las reformas estructurales para mejorar el
clima de la inversión, atrayendo de este modo el
ingreso de capitales. Finalmente, la sustentabilidad de
la deuda depende también del respaldo continuo de
las instituciones financieras internacionales y el acceso
a los mercados financieros a tasas de interés acordes a
las propuestas de crecimiento económico.
La disciplina fiscal constituye un importante pilar
necesario para la sustentabilidad de la deuda. En el
caso básico se supone que el déficit primario
permanecerá en el rango del 3,8 por ciento del nivel
de PBI obtenido en 2004. El programa del Gobierno 85
incluye medidas para mejorar los ingresos, en
particular el aumento de la base del IVA, la reducción
del porcentaje de evasión de aportes a la seguridad
social y la inclusión de un nuevo impuesto a las
ganancias personales junto con la eliminación de
algunos impuestos distorsivos. Asimismo, el nuevo
Gobierno expresó su compromiso de mantener los
gastos bajo control. Las proyecciones fiscales según
los supuestos del caso básico asumen una
recuperación moderada en salarios y pensiones desde
niveles muy bajos luego de la crisis de 2002, seguida
de su estabilización como participación del PBI.
Finalmente, el escenario básico incluye un aumento de
los gastos de capital, que también se recuperan a
partir de niveles muy bajos (Tabla 1). En general, se
proyecta que el gasto primario de mediano plazo
permanecerá bien por debajo de los niveles pico de
2001-02 en el supuesto de que el Gobierno
implementará reformas significativas para contener el
crecimiento del gasto. En el escenario del caso
básico, las reformas fiscales tanto en cuanto a los
ingresos como a los egresos tiene en cuenta el
aumento de los gastos como porcentaje del PBI en
paralelo con la recuperación económica, a la vez que
se mantiene el superávit primario en el rango
planteado. Si el aumento de los ingresos generará un
rendimiento menor al proyectado en el caso básico,
 Tabla 1: Finanzas del sector público 1

2001 2002 2003 2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

en miles de millones de U$S

Ingresos 80,9 81,1 98,2 113,6 125,8 143,1 159,2 170,9 182,2 194,3
Ingresos Fiscales 54,0 57,8 70,1 83,0 92,0 103,2 113,9 121,4 129,5 138,0
Ingresos no Fiscales 5,3 5,3 6,2 7,8 7,9 8,7 9,7 11,0 11,7 12,5
Aportes Seguridad Social 14,4 12,8 11,8 12,9 14,3 17,4 20,5 22,4 23,8 25,4
Capital 7,2 5,2 10,1 9,9 11,5 13,9 15,1 16,1 17,2 18,3
Gasto Primario 84,0 81,1 89,5 99,3 111,0 125,9 139,2 149,5 159,4 169,9
Jornales y Salarios 18,1 18,2 19,7 23,4 25,1 28,8 32,3 34,4 36,7 39,1
Bienes y Servicios 12,8 12,1 15,0 16,3 17,0 19,3 21,9 23,4 24,9 26,5
Transferencias a Seg. Social 41,9 42,8 44,2 47,4 56,4 61,9 66,0 70,3 75,0 79,9
Otras Transferencias Corrientes 2,1 1,6 2,8 2,9 0,6 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9
Capital 9,1 6,4 7,8 9,3 11,7 15,1 18,3 20,6 22,0 23,5
Saldo Primario -3,1 0,1 8,7 14,2 14,9 17,2 20,1 21,4 22,8 24,3
Intereses 7,3 12,2 18,9 22,7 23,1 19,7 20,7 21,8 22,4 23,2
Saldo General -10,4 -12,1 -10,2 -8,4 -8,3 -2,5 -0,6 -0,4 0,5 1,2

porcentaje del PBI

Ingresos 32,7 31,1 31,1 29,9 29,8 31,0 31,9 32,2 32,2 32,2
Ingresos Fiscales 21,8 22,2 22,2 21,9 21,8 22,4 22,8 22,8 22,8 22,8
Ingresos no Fiscales 2,1 2,0 2,0 2,1 1,9 1,9 2,0 2,1 2,1 2,1
Aportes Seguridad Social 5,8 4,9 3,7 3,4 3,4 3,8 4,1 4,2 4,2 4,2
Capital 2,9 2,0 3,2 2,6 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Gasto Primario 34,0 31,1 28,4 26,2 26,3 27,3 27,9 28,1 28,1 28,1
Jornales y Salarios 7,3 7,0 6,2 6,2 6,0 6,3 6,5 6,5 6,5 6,5
Bienes y Servicios 5,2 4,6 4,8 4,3 4,0 4,2 4,4 4,4 4,4 4,4
Transferencias a Seg. Social 17,0 16,4 14,0 12,5 13,4 13,4 13,2 13,2 13,2 13,2
Otras Transferencias Corrientes 0,8 0,6 0,9 0,8 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
86 Capital 3,7 2,5 2,5 2,5 2,8 3,3 3,7 3,9 3,9 3,9
Saldo Primario -1,2 0,0 2,7 3,8 3,5 3,7 4,0 4,0 4,0 4,0
Intereses 2,9 4,7 6,0 6,0 5,5 4,3 4,1 4,1 3,9 3,8
Saldo General -4,2 -4,6 -3,2 -2,2 -2,0 -0,5 -0,1 -0,1 0,1 0,2

Memo: PBI nominal, miles de

millones de UR$ 247 261 316 379 422 461 499 532 567 604

1. Excluye administraciones subnacionales.

Fuente: Estimaciones de las autoridades uruguayas y del personal del Banco Mundial.

sería necesario ajustar los gastos a fin de mantener el
superávit primario.
Un segundo pilar de la sustentabilidad de la deuda es
el crecimiento del PBI. En el escenario
macroeconómico básico, se supone que el crecimiento
real del PBI en 2005 es del 6 por ciento, disminuyendo
gradualmente al 3 por ciento para el 2008 y
permaneciendo en dicho nivel en lo sucesivo. Este
índice de crecimiento es mayor que los niveles
históricos promedio de aproximadamente 2 por ciento
(crecimiento promedio en 1965-2004). El crecimiento
del 3 por ciento a mediano plazo se basa en una
combinación de factores: (a) en el pasado se han
observado índices de crecimiento del PBI mayores a
los proyectados (Figura 1); (b) los índices de
crecimiento superiores a los valores históricos reflejan
una convergencia cíclica saliendo de la profunda
recesión en 2002; (c) los índices proyectados de
inversión son mayores a los históricos en el caso
básico en alrededor 2,5-3 puntos porcentuales del PBI
(la relación inversión promedio/PBI en 1990-2000 fue
del 15 por ciento); y (d) la implementación
satisfactoria de reformas estructurales según lo
descrito en la sección Desafíos de desarrollo de la EAP
que podría proporcionar un significativo potencial de
crecimiento del PBI.
El tercer pilar es el tipo de cambio real y la estabilidad
de precios. Las proyecciones en el escenario básico se
basan en el supuesto de que la inflación local
permanezca baja, convergiendo a los niveles
internacionales para 2007. Como consecuencia, existe
una apreciación moderada del tipo de cambio real
proyectado a partir de los precios relativos de fines de
2004. En este escenario, el tipo de cambio real se
 FIGURA 1: ÍNDICE DE CRECIMIENTO REAL DEL PBI (En porcentaje, 1980 – 2004)

15
10
5
0
-5
-10
-15

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Crecimiento promedio del PBI Crecimiento promedio del PBI

1980-1990=0.7% 1991-1998=4.4%
Fuente: Banco Central de Uruguay.

FIGURA 2: TIPO DE CAMBIO REAL VIGENTE (2001 = 100, 1980 – 2004e)

110

90

70
87

50

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004e

Promedio 1982-1992=67 Promedio 1993-2003=90

Fuente: Estimaciones del personal del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.

estabilizaría en un rango intermedio entre el nivel de
los ochenta y aquél de los noventa (Figura 2). El tipo
de cambio real es fundamental para la sustentabilidad
de la deuda en Uruguay dada la gran participación de
la deuda pública denominada en moneda extranjera.
Esta participación era del 90 por ciento a diciembre de
2004.
Un cuarto pilar es el acceso sostenido del Gobierno a
los mercados financieros a tasas de interés acordes
con las perspectivas de crecimiento económico. Este
es un supuesto muy importante, dado que es posible
que incluso si el Gobierno continúa aplicando políticas
fiscales y monetarias prudentes y se compromete con
las reformas estructurales, acontecimientos exógenos
en los mercados financieros internacionales pueden
afectar el acceso al financiamiento. En el escenario
básico, se supone que los spreads internacionales para
Uruguay permanezcan en los 400 puntos básicos (el
nivel de marzo de 2005). Este supuesto se basa en la
combinación de los dos siguientes factores: (a)
aumentos proyectados en las tasas de interés
internacionales (del 2 por ciento en 2004 en forma
gradual hasta alcanzar el 4,5 por ciento en 2008), un
factor que tendería a aumentar el spread; y (b) la
mejora anticipada en la calificación crediticia de
Uruguay en el caso básico, un factor que tendería a
reducir los spreads. Por lo tanto, el supuesto de un
spread de 400 puntos básicos a lo largo del período
proyectado supone implícitamente que los dos
factores se compensan entre sí.
En el escenario de base, las necesidades de
financiación bruta (intereses más pagos de
amortización) en 2005 se estiman en U$S 2,1 mil
millones. Los pagos de amortización exigibles
 Tabla 2: Financiación del sector público – Escenario de base

2005 2006 2007 2008 2009 2010

En millones de U$S a menos que se indique lo contrario

Necesidades Financieras 2086 2572 2308 1933 1877 2103
Pagos de Intereses 864 714 724 738 731 731
Pagos de Amortizacion 1201 1838 1565 1195 1146 1372
Bonos 217 584 114 273 227 474
En cartera 217 554 36 165 83 292
En nuevas emisiones de bonos 0 30 78 108 144 182
Depositos 136 100 111 129 130 135
Prestamos 848 1155 1340 793 789 763
Bilaterales 34 15 20 25 30 35
Multilaterales 801 1129 1309 757 744 709
part. BIRF 104 154 111 80 83 97
Otros 1 169 130 142 140 145 153

Fuentes de Financiacion 2086 2572 2308 1933 1877 2103

Superavit primario 555 624 702 724 746 768
Bonos 297 478 304 361 384 591
Organizaciones Multilaterales 668 974 846 478 374 376
part. BIRF 176 187 145 100 104 86
Organizaciones Bilaterales 50 50 50 50 50 50
Proveedores (neto) 3 3 3 3 4 4
Incremento en deuda de corto plazo 69 25 20 14 15 15
Depositos 150 113 124 143 143 135
Otros Prestamos Internacionales 10 20 20 20 20 20
Procedimiento de Privatizaciones 32 35 38 40 43 44
Recuperacion de activos (Fondo de Estab. Bancaria) 150 150 100 0 0 0
Banco Central 100 100 100 100 100 100
88 Otros 2 265 196 206 221 224 217

Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,1 11,9 11,7 11,6 11,4
Stock de deuda publica/PBI, porcentaje 77,5 72,3 68,0 65,3 62,6 59,8
Servicio de deuda/PBI, porcentaje 13,1 15,3 13,1 10,8 10,1 11,0

Supuestos del Escenario

Tasa de crecimiento real del PBI (%) 6,0 4,0 3,5 3,0 3,0 3,0
PBI nominal, miles de millones de UR$ 422 461 499 532 567 604
Tasa de cambio real, 2001=100, basado en IPC
Superavit primario del sector publico/PBI, porcentaje 3,5 3,7 4,0 4,0 4,0 4,0
Spread soberano, puntos basicos 400 400 400 400 400 400

1. Incluye otros préstamos y depósitos internacionales.

2. Incluye proveedores (netos), aumento en deuda a corto plazo, depósitos, otros préstamos internacionales y otros ingresos.
Fuente: Estimaciones de las autoridades uruguayas y del personal del Banco Mundial.

ascienden a U$S 1,1 mil millones, de los cuales, los
más importantes son de U$S 0,5 mil millones al FMI,
U$S 0,2 mil millones en bonos, U$S 0,2 mil millones
al BID y U$S 0,1 mil millones al Banco Mundial (Tabla
2). Las necesidades de financiación tienen picos en
2006 (U$S 2,6 mil millones) y 2007 (U$S 2,3 mil
millones) correspondientes en gran medida a las
cancelaciones al FMI y también a un pico de
cancelaciones de bonos en 2006. En el escenario
básico, la consistencia de la proyección de
financiación requiere que el Gobierno emita bonos
por aproximadamente U$S 0,5 mil millones por año
en promedio en 2005-10. Esta necesidad se origina en
los siguientes supuestos de financiación: (i) el FMI
reduce gradualmente su exposición en Uruguay de
acuerdo con un nuevo programa, (ii) la estrategia de
préstamos del Banco Mundial evoluciona según el
programa de préstamos del caso básico previsto en la
EAP y (iii) el BID mantiene su exposición constante en
términos generales. Además, se supone que el
Gobierno recupera activos del Fondo de Estabilidad
por un total de U$S 400 millones durante 2005-7.
Este fondo se creó para respaldar al sector financiero
durante la crisis bancaria de 2002.
Análisis de sensibilidad
La trayectoria de la deuda pública proyectada en el
escenario básico es sensible a los supuestos de
Tabla 3: Análisis de la sensibilidad – Efectos marginales

2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

En porcentajes, a menos que se indique lo contrario

Escenario Basico
Stock de deuda publica/PBI 92,2 77,5 72,3 68,0 65,3 62,6 59,8
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,1 11,9 11,7 11,6 11,4
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,3 13,1 10,8 10,1 11,0
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 49,2 41,1 33,4 31,5 34,3
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,7 69,3 52,4 52,1 44,2

Supuestos del Escenario Basico

Indice de crecimiento real del PBI (%) 12,3 6,0 4,0 3,5 3,0 3,0 3,0
PBI nominal, miles de millones de UR$ 379 422 461 499 532 567 604
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en IPC 69 78 79 80 80 80 80
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en defl. PBI 71 80 82 82 82 82 82
Superavit Sector Publico Primario, % PBI 3,8 3,5 3,7 4,0 4,0 4,0 4,0
Spread soberano 1170 400 400 400 400 400 400

Superavit primario del 5%

Stock de deuda publica/PBI 92,2 76,6 70,3 65,0 61,2 57,2 53,2
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,1 11,7 11,3 11,0 10,6 10,1
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,1 12,8 10,2 9,4 10,0
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 48,8 40,0 31,8 29,1 31,1
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 57,2 71,1 55,2 56,4 48,7

Superavit primario del 3%

Stock de deuda publica/PBI 92,2 78,5 74,3 71,1 69,6 68,0 66,5
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,4 12,4 12,4 12,5 12,6 12,7
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,4 13,5 11,3 10,9 12,1
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 49,8 42,1 35,2 34,0 37,6
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,1 67,6 49,8 48,3 40,3

Crecimiento del PBI converge al 4%

Stock de deuda publica/PBI 92,2 77,5 71,6 66,6 63,3 59,9 56,4 89
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,1 11,9 11,7 11,5 11,3
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,1 12,9 10,4 9,7 10,4
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 48,8 40,3 32,4 30,2 32,4
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,7 69,3 52,5 52,3 44,5

Crecimiento del PBI converge al 2%

Stock de deuda publica/PBI 92,2 77,5 73,0 69,5 67,6 65,6 63,6
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,1 11,9 11,8 11,7 11,5
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,4 13,4 11,1 10,6 11,7
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 49,8 41,9 34,6 33,0 36,4
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,7 69,3 52,2 51,7 43,7

Apreciacion adicional del tipo de cambio real: tipo de cambio real se aprecia al nivel de los 90
Stock de deuda publica/PBI 92,2 75,1 67,8 61,6 56,9 54,0 51,0
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,0 11,8 11,5 11,3 11,0
Servicio de deuda/PBI 11,7 12,7 14,4 11,9 9,4 8,8 9,5
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 42,7 46,4 37,5 29,4 27,4 29,6
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,7 69,6 53,1 53,4 45,7

Apreciacion menor del tipo de cambio real: tipo de cambio real permanece en el nivel de 2004
Stock de deuda publica/PBI 92,2 86,9 83,6 79,4 77,0 74,5 72,1
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,3 12,2 12,1 12,1 12,1 12,0
Servicio de deuda/PBI 11,7 14,6 17,6 15,2 12,6 12,1 13,2
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 48,7 56,2 47,3 39,0 37,3 40,9
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,4 68,4 51,0 50,0 42,1

Spread soberano a 600 puntos basicos

Stock de deuda publica/PBI 92,2 77,5 72,3 68,1 65,6 63,0 60,4
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,1 11,9 11,8 11,7 11,5
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,3 13,2 10,9 10,3 11,3
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 49,4 41,4 33,9 32,1 35,0
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,5 68,9 51,8 51,1 43,3

Spread soberano a 200 puntos basicos

Stock de deuda publica/PBI 92,2 77,5 72,2 67,9 65,1 62,2 59,3
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,1 11,8 11,7 11,5 11,3
Servicio de deuda/PBI 11,7 13,1 15,3 13,0 10,6 10,0 10,8
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 43,9 49,1 40,8 33,1 31,0 33,6
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,8 69,8 53,0 53,0 45,1
 superávit primario, crecimiento y tasa de cambio real.
La Tabla 3 muestra el efecto de las desviaciones en los
supuestos macroeconómicos principales en los
indicadores de sustentabilidad de la deuda. Los
cambios en los supuestos se consideran de a uno por
vez permaneciendo todos los demás supuestos igual
que en el caso básico.
La sección superior de la Tabla 3 muestra los
indicadores de sustentabilidad de la deuda con los
supuestos del escenario básico y presenta un resumen
de los supuestos básicos que impulsan el resultado. La
segunda sección muestra la sensibilidad a las
desviaciones en el objetivo de superávit primario. Por
ejemplo, si se redujera el superávit primario al 3 por
ciento del PBI a partir de 2005, la relación deuda
pública / PBI aún disminuiría pero a un ritmo más lento
que el del caso básico, alcanzando alrededor del 67 por
ciento para el 2010, es decir, 7 puntos porcentuales
más que en los supuestos del caso básico.
El aumento de los índices de crecimiento en un punto
porcentual a partir de 2006 origina una disminución
en la relación de la deuda al 56 por ciento para el
2010. Una reducción equivalente a un punto
porcentual en el índice de crecimiento origina una
90 relación de deuda del 64 por ciento en el 2010. Este
resultado es importante debido a que revela que la
deuda del sector público de Uruguay probablemente
permanezca en una trayectoria decreciente incluso
con un menor ritmo de crecimiento, siempre que se
mantenga la disciplina fiscal y se limite la disminución
del crecimiento.
Los resultados del caso básico son bastante
susceptibles a los cambios en la trayectoria del tipo de
cambio real proyectado. Si el tipo de cambio real
convergiera a los niveles de mayor apreciación
observados durante los noventa, entonces la relación
de deuda disminuiría a un 51 por ciento proyectado
para el 2010. Esta mejora se explica no sólo por el
hecho de que el 90 por ciento de la deuda está
denominado en moneda extranjera, sino también
porque los superávits primarios proyectados medidos
en dólares son mucho mayores y reducen la necesidad
de emitir deuda con fines de financiación. Por otra
parte, si el tipo de cambio real permaneciera en los
niveles de fines de 2004, entonces la relación deuda /
PBI disminuiría mucho más lentamente que en el caso
básico y alcanzaría un nivel proyectado del 72 por
ciento para el 2010. El tipo de cambio real de 2004
está sumamente depreciado según los niveles
históricos y existen razones para suponer que la
recuperación económica irá acompañada de una
apreciación moderada del tipo de cambio real como
en el caso básico.
El spread soberano no es un factor al cual los
resultados del escenario básico sean sumamente
susceptibles. Esto se debe a que el spread de intereses
sólo afecta a las nuevas emisiones de deuda. Por lo
tanto, tarda varios años antes de que un determinado
cambio en los spreads se traduzca por completo en
un cambio en la tasa de interés promedio sobre la
deuda pública. Un aumento en los spreads soberanos
a 600 puntos básicos (200 puntos básicos más que en
el caso básico) originaría una relación proyectada
deuda / PBI en el 2010 menos de un punto porcentual
mayor que en el caso básico. Por otra parte, un
spread de 200 puntos básicos origina una relación
proyectada deuda / PBI marginalmente por debajo del
60 por ciento en el 2010, casi lo mismo que en el
caso básico. Este bajo spread podría ser posible en un
escenario en el que la disciplina fiscal sostenida
permita que Uruguay recupere su condición de grado
de inversión.
Escenarios de caso alto y bajo
Esta sección presenta las perspectivas de
sustentabilidad de la deuda resultante de la
combinación de las desviaciones precedentes del caso
básico en una dirección uniforme económicamente
(Figura 3). El escenario de caso alto combina los
supuestos de un mayor índice de crecimiento, que
converge al 4 por ciento del PBI, un superávit primario
que permanece al nivel del caso básico, un tipo de
cambio real que converge a niveles más apreciados y
spreads soberanos de 200 puntos básicos. Los
resultados se presentan en el panel superior de la
Tabla 4. En el escenario alto, la relación proyectada
deuda / PBI disminuiría al 48 por ciento en el 2010, y
todos los indicadores de sustentabilidad de la deuda
mostrarían mejoras significativas.
En un escenario bajo, la deuda pública proyectada
permanecería en el rango del 84 por ciento para el
2010. Este escenario combina los siguientes
supuestos: el índice de crecimiento del PBI converge al
2 por ciento, el tipo de cambio real permanece en el
nivel del 2004, superávit primario del 3 por ciento del
PBI y spreads soberanos de 600 puntos básicos. Este
escenario destaca las vulnerabilidades de las finanzas
del sector público de Uruguay. Por ejemplo, si el
superávit primario cayera al 2 por ciento del PBI, con
todos los otros supuestos del escenario bajo, la deuda
pública proyectada como participación del PBI
comenzaría a aumentar en el 2008 y alcanzaría el 91
por ciento en el 2010 (Tabla 5).
 FIGURA 3: RELACIÓN DEUDA PÚBLICA / PBI – ESCENARIOS ALTERNATIVOS

En porcentajes, 2002-2010
110 Escenario básico
100 Escenario alto
90
Escenario bajo
80
Proyección
70
60

50
40
2002 2003 2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Tabla 4: Escenarios alto y bajo

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

En porcentajes, a menos que se indique lo contrario

Escenario Caso Alto (crecimiento=base+1, tipo de cambio real se aprecia al nivel de los 90, superavit
primario=4%, spread=200pb) 91

Stock de deuda publica/PBI 92,2 75,1 67,0 60,1 54,8 51,2 47,6
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,2 12,0 11,7 11,4 11,1 10,7
Servicio de deuda/PBI 11,7 12,7 14,2 11,6 9,0 8,3 8,8
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 42,7 45,9 36,5 28,2 25,8 27,4
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 56,9 70,2 53,8 54,5 46,9

Presupuestos Caso Alto

Indice de crecimiento real del PBI (%) 12,3 6,0 5,0 4,5 4,0 4,0 4,0
PBI nominal, miles de millones de UR$ 379 435 494 556 617 664 715
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en IPC 69 80 84 87 90 90 90
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en defl. PBI 71 83 87 90 93 93 93
Superavit Sector Publico Primario, % PBI 3,8 3,5 3,7 4,0 4,0 4,0 4,0
Spread soberano 1170 200 200 200 200 200 200

Escenario Caso Bajo (crecimiento=base+1, tipo de cambio real permanece al nivel de 2004, superavit
primario=3%, spread=600pb)

Stock de deuda publica/PBI 92,2 87,9 86,6 84,5 84,3 84,3 84,5
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,4 12,5 12,6 12,9 13,1 13,4
Servicio de deuda/PBI 11,7 14,6 18,0 16,0 13,9 13,8 15,6
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 48,7 57,6 50,0 43,0 42,8 48,4
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 55,6 66,1 47,8 45,4 37,4

Presupuesto Caso Bajo

Indice de crecimiento real del PBI (%) 12,3 6,0 3,0 2,5 2,0 2,0 2,0
PBI nominal, miles de millones de UR$ 379 379 399 428 452 477 503
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en IPC 69 70 69 70 70 70 70
Tipo de cambio real, 2001=100, basado en defl. PBI 71 72 71 72 72 72 72
Superavit Sector Publico Primario, % PBI 3,8 2,5 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0
Spread soberano 1170 600 600 600 600 600 600
 Tabla 5: Escenario bajo alternativo

2004e 2005 2006 2007 2008 2009 2010

En porcentajes, a menos que se indique lo contrario

Escenario Caso Bajo con superavit primario del 2%

Stock de deuda publica/PBI 92,2 88,4 87,8 86,7 87,8 89,1 90,7
Stock de deuda publica, miles de millones de US$ 12,2 12,5 12,7 13,0 13,4 13,9 14,4
Servicio de deuda/PBI 11,7 14,6 18,1 16,3 14,3 14,5 16,7
Servicio de deuda/Ingresos 39,0 48,7 57,9 50,7 44,4 45,0 51,5
SD Multilateral/Total SD 50,2 53,3 55,4 65,2 46,2 43,1 35,1

Supuestos del escenario

Indice de crecimiento real del PBI (%) 12,3 6,0 3,0 2,5 2,0 2,0 2,0
PBI nominal, miles de millones de UR$ 379 379 399 428 452 477 503
Superavit Sector Publico Primario, % PBI 3,8 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
Spread soberano 1170 600 600 600 600 600 600

92
URUGUAY – FUENTES DE CRECIMIENTO1
El crecimiento de base amplia se define como
crecimiento con amplia participación social tanto en la
producción de bienes como en la distribución de los
beneficios. Las opciones de política y reforma
propuestas destacan la importancia de la participación
social en la estrategia de crecimiento. En primer lugar,
se ha intentado evaluar el efecto de las políticas y
reformas clave en la pobreza y el bienestar. Por
ejemplo, una mayor competencia en infraestructura
puede conducir a salarios reales más altos, en tanto
que la reducción de los obstáculos burocráticos y la
mejora del marco de incentivos en el mercado laboral
puede favorecer que las empresas creen empleo y las
propuestas de reforma previsional pueden mejorar la
equidad intergeneracional. En segundo lugar, las
políticas de salud y educación, que tienen un impacto
en el desarrollo del capital humano, constituyen una
parte integral del programa de crecimiento. En tercer
lugar, las propuestas para reformular la red de
seguridad social tienen en cuenta los cambios
significativos que se han producido en la estructura
productiva, incluida la porción creciente de
trabajadores informales y autónomos sin cobertura.
La estrategia de crecimiento propuesta prevé tres
pilares que se corresponden en términos
generales con las políticas y reformas para
consolidar la estabilidad macroeconómica y
financiera (Pilar 1), mejorar el clima de inversión
(Pilar 2) y modernizar el Estado para respaldar al
sector privado y la innovación (Pilar 3). En
general, se espera que los beneficios de las políticas
basadas en los pilares 1, 2 y 3 se concreten en el
corto, mediano y largo plazo, respectivamente, pero
existen excepciones a este marco temporal general.
Por ejemplo, la estabilidad macroeconómica y
financiera constituye un requisito esencial para todos
1. Según el informe “Uruguay – Fuentes de crecimiento – Políticas para el desarrollo, integración, competencia e innovación del capital
humano”, Banco Mundial, marzo de 2005.
ANEXO 3
los períodos. Las políticas microeconómicas destinadas
a mejorar el clima de inversión son relevantes incluso
en el corto plazo. Las políticas de innovación que, por
su naturaleza institucional exigen una implementación
prolongada, constituyen una prioridad para el corto
plazo.
El primer pilar incluye políticas para sustentar la
estabilidad fiscal y financiera, el manejo eficiente
de los mercados de factores (capital y mano de
obra) y el fortalecimiento de la protección social.
Dichas políticas pueden ayudar a consolidar la
recuperación económica y paliar la situación social de 93
los grupos vulnerables mediante el uso de la
capacidad ociosa y la reasignación de los factores de
producción hacia compañías y sectores más
productivos. Se espera que la mayor eficiencia en la
asignación de los factores de producción existentes
sea el principal impulsor de la productividad y el
crecimiento en el corto plazo.
El segundo pilar comprende las políticas y
reformas destinadas a establecer un clima de
inversión favorable a la acumulación de capital
físico y humano; incluye políticas comerciales y de
integración, el desarrollo de un marco de
competencia, en especial en infraestructura, así
como también políticas de educación y salud para
favorecer la formación del capital humano. La
integración comercial, tanto dentro como fuera del
MERCOSUR, puede desempeñar un papel
especialmente importante en el proceso de expansión
de los mercados de exportación, la inversión y el
crecimiento. Los beneficios del comercio pueden
aumentar mediante mejoras en la eficiencia de los
servicios de infraestructura logrados a través de una
mayor competencia y participación del sector privado
 para aumentar la competitividad global de Uruguay. El
segundo pilar también incluye reformas institucionales
y de políticas e inversiones para mejorar la calidad,
eficiencia e igualdad de acceso a la salud y la
educación. Se espera que la acumulación de capital
físico y humano junto con las ganancias de eficiencia
técnica y de asignación sean los impulsores del
crecimiento en el mediano plazo.

El tercer pilar comprende políticas y reformas

para promover el crecimiento impulsado por la
innovación; prevée una amplia transformación
de las capacidades institucionales, de la cultura
emprendedora y del sistema nacional de
innovación. Los beneficios iniciales de las reformas
microeconómicas incluidas en este pilar, por ejemplo,
las vinculadas con la desregulación y las quiebras,
podrían comenzar a concretarse en el corto plazo.
Otras reformas implican transformaciones
institucionales más profundas, por ejemplo, reforma
de la administración pública, planificación
presupuestaria estratégica y desarrollo de un sistema
nacional de innovación. Por lo tanto, resulta más
probable que los beneficios de estas reformas surjan
en el mediano o largo plazo, dependiendo el plazo
del compromiso y la perseverancia con los que se
94 implemente el programa. Si bien las políticas de
innovación pueden llevar a una mayor productividad
en el corto plazo, es probable que sus beneficios
totales se concretarán únicamente en el largo plazo;
dados los extensos períodos de gestación, debe
darse prioridad inmediata la prosecución de políticas
de innovación.
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

ANEXO 4
Objetivo

1990 1995 2000 2003/4 Meta

Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Pobreza; porcentaje de la población con menos de $1 por día; urbana (CEDLAS) 0,41 0,6 0,4 0,9 0,2
Pobreza oficial; porcentaje de la población debajo de la línea moderada
de pobreza oficial; urbana (INE) 29,7 17,4 17,8 30,9 n.s.
Niños menores de 5 años con desnutrición moderada o grave;
por ciento (estimaciones MSP) 4,6 4,1 4,94 … 2,3

Lograr la enseñanza primaria universal

Educación; tasa de finalización de primaria; ambos sexos (ANEP) … … 91 … 100
Educación; razón matrícula primaria bruta; ambos sexos (ANEP) … … 95 … 100

Promover la igualdad entre los géneros

Razón entre niñas y niños; educación primaria y secundaria; por ciento (WDI) … 107,5 105,13 … 100 95
Índice de paridad entre mujeres y varones; como razón de tasa de alfabetismo;
entre 15 y 24 años (UNESCO) 1,01 … … 1,01 1

Reducir la mortalidad infantil

Tasa de mortalidad infantil (0 a 1 año); por cada 1.000 nacidos vivos (INE) 21 20 14 15 n.s.
Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años;
por cada 1.000 nacidos vivos (estimaciones de UNICEF) 24 23 17 14 8
Niños de 1 año vacunados contra el sarampión; por ciento (estimaciones UNICEF) 97 90 89 95 n. e.

Mejorar la salud materna

Razón mortalidad materna; por cada 100.000 nacidos vivos (OMS; UNICEF; UNFPA) 855 505 276 … 21
Partos atendidos por profesionales de la salud; por ciento (WDI) … … 1003 … n. e.

Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Tasa de predominio de tuberculosis; por cada 100.000 habitantes (OMS) 54 … 35 33
Tasa de mortalidad por tuberculosis; por cada 100.000 habitantes (OMS) 5 … 3 3
Tuberculosis; Tasa de detección DOTS; por ciento (OMS) … 76 80 80
Tuberculosis; éxito del tratamiento DOTS; por ciento (OMS) … 68 83 82
SIDA; número de casos por año (MSP) … 23 200 235
SIDA; número casos fatales por año (MSP) 28 1322 106 …

Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Emisiones CO2; ton. métrica per cápita (CDIAC) 1,3 1,4 1,7 … n. e.
Consumo de gases CFC que agotan la capa de ozono;
en ton. métricas ODP (UNEP-Secretaría de Ozono) … 232 107 … n. e.
Agua; porcentaje de la población sin acceso; urbana (CEDLAS) 51 2 2 2 2
Saneamiento; porcentaje de la población sin acceso; urbana (CEDLAS) 421 41 40 35 21

Fuente: Naciones Unidas (Departamento de estadísticas), CEDLAS y datos 4. 2002

oficiales. 5. Datos derivados de registros vitales; buenos registros de defunciones pero
Notas inciertas atribuciones de la causa de la muerte.
1. Promedio 1989 y 1992 6. Datos derivados de registros vitales; buenos registros de defunciones pero
2. 1996 inciertas atribuciones de la causa de la muerte.
3. 2001 n. e. No especificado.
 Objetivo Meta

1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta para 2015 = reducir a la mitad la tasa de pobreza y desnutrición
de personas con ingresos inferiores a $1 por día desde 1990

2 Lograr la educación primaria universal Meta para 2015 = matrícula neta del 100 por ciento

3 Promover la igualdad entre los géneros Meta para 2005 = tasa de educación al 100 por ciento

4 Reducir la mortalidad infantil Meta para 2015 = reducir dos tercios la mortalidad de niños menores
de 5 años desde 1990

5 Mejorar la salud materna Meta para 2015 = reducir tres cuartos la mortalidad materna desde
1990

6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Meta para 2015 = detener y comenzar a reducir el SIDA, etc.

7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Meta para 2015 = varios

Fuente: WDI, 2004.

96
URUGUAY ENCUESTA DE CLIENTES
Metodología
A fin de comprender mejor los desafíos y las
oportunidades de desarrollo en Uruguay, el Banco
encargó a sus interlocutores principales y otros actores de
la sociedad uruguaya una encuesta de clientes. Además
de generar información interesante sobre cómo los
encuestados ven la situación general de Uruguay y el
lugar del país en la comunidad internacional, el
relevamiento proporciona datos importantes sobre cómo
las contrapartes principales del Banco perciben su papel,
relevancia y efectividad. Se utilizará esta información y la
perspectiva proporcionada por el relevamiento para que
el Banco pueda mejorar el apoyo que brinda a Uruguay.
La encuesta se realizó entre junio y julio de 2004. Se
solicitó a un total de 256 personas que respondieran una
serie de aproximadamente 25 preguntas. De ellos, 205,
es decir, el 80 por ciento, aceptó realizar la encuesta y
enviar sus respuestas por correo. Se seleccionó a
participantes de los distintos niveles de gobierno,
miembros del Congreso, organismos que implementan
proyectos del Banco, socios bilaterales y multilaterales, el
sector privado y la sociedad civil, medios de
comunicación y mundo académico. La mayor parte de
los encuestados, equivalente a aproximadamente el 25
por ciento del total, provino del sector privado, seguido
por académicos y por representantes del gobierno
nacional, regional y local. Como resulta típico en estos
relevamientos, existió una variación significativa en lo que
hace al conocimiento que tenían los encuestados de las
operaciones del Banco. Algunos tenían poca o ninguna
relación directa con el Banco, en tanto que más de la
mitad indicó que habían participado o sido observadores
cercanos de las actividades del Banco Mundial durante
más de tres años.
Principales hallazgos
A continuación se presenta un resumen que procura
brindar una visión general de los principales hallazgos
surgidos de un cuestionario amplio y detallado. La
ANEXO 5
primera parte del relevamiento se dedicó a establecer
una perspectiva general de cómo veían los encuestados
la situación general de Uruguay. Más del 60 por ciento
de los encuestados respondió que el país “estaba bien
encaminado”, con mayorías sólidas que creían que se
estaba avanzando en garantizar un amplio acceso a la
educación y sustentar la recuperación económica. Se veía
un avance menos favorable en las áreas de salud y
prestación de servicios públicos generales a los pobres.
Sin embargo, una mayoría importante de los
encuestados era por lo menos “optimista” sobre el
futuro de Uruguay. Estos hallazgos son interesantes,
dado que reflejan la actitud de por lo menos parte del 97
electorado, tres meses antes de una elección reñida que
originó un cambio de gobierno.
Los encuestados en general consideran que Uruguay
debe mantener su participación activa en la comunidad
financiera internacional. Alrededor del 97 por ciento
indicó que el país debería recibir “por lo menos la misma
o más asistencia de fuentes externas” para enfrentar los
desafíos clave y más del 50 por ciento indicó que se
necesitaba más. En cuanto a las áreas en las que debería
concentrarse dicho apoyo, casi la mitad indicó que la
reducción de la pobreza (26%) y la generación de
empleo (21%) eran los desafíos más críticos que enfrenta
Uruguay. Siguieron la mejora del clima de negocios, el
fortalecimiento de la economía y la mejora de la
efectividad del gobierno. Estas cinco áreas
conjuntamente representaron casi el 90 por ciento de las
respuestas sobre lo “más importante”.
El Banco Mundial
Con respecto al Banco Mundial, el 71 por ciento de los
encuestados indicó que el Banco debería estar “más
involucrado en las estrategias de desarrollo de Uruguay”.
Un 28 por ciento adicional expresó que el nivel actual era
adecuado, lo que dejó sólo un 1 por ciento de todos los
encuestados que declaró que el Banco debería estar
menos involucrado en Uruguay. En términos de dónde
 podría efectuar el Banco el mayor aporte, las respuestas
más unánimes se concentraron en el respaldo del
crecimiento económico y la reducción de la pobreza, con
algunas diferencias interesantes entre los grupos. Los
encuestados del sector privado, por ejemplo, calificaron
la ayuda para crear oportunidades de empleo para los
pobres como el área más importante para la
participación del Banco, en tanto las organizaciones de la
sociedad civil consideraron que el foco de atención del
Banco debería centrarse en consolidar el sistema
financiero. Por su parte, los funcionarios
gubernamentales, tanto a nivel central como regional,
identificaron como primordial el papel del Banco en la
mejora de la eficiencia del sector público. Estos son
hallazgos importantes y sugieren la sofisticación de los
distintos grupos de actores sociales en Uruguay.
Surgieron otros hallazgos interesantes sobre donde los
encuestados pensaban que el Banco podía agregar más
valor. Casi el 60 por ciento de los encuestados consideró
que el préstamo de inversión para financiar proyectos de
desarrollo constituía el medio más eficaz de respaldo del
Banco, en tanto que algo menos de un cuarto consideró
que los préstamos para promover la reforma de políticas
era lo más importante. Esto correspondió bastante
estrechamente con una pregunta separada sobre los
98 mayores desafíos para el Banco, en la que un 33 por
ciento de los encuestados expresó que los préstamos de
políticas de desarrollo del Banco deberían reflejar mejor
las realidades políticas del país y otro 24 por ciento
consideró que el Banco debería estar más abierto a
opciones de políticas alternativas. Al mismo tiempo, a
nivel personal, el Banco ha establecido relaciones
claramente buenas con Uruguay y todos los encuestados
indicaron que el Banco trata a los clientes y los distintos
actores con respecto y que el personal es franco y
accesible.
Desde la perspectiva del Banco, la preferencia
predominante de los encuestados hacia un aumento del
apoyo y la cooperación es bien recibida. El desafío
futuro, según el relevamiento, será lograr garantizar una
mayor efectividad en aquellas intervenciones que se
perciben como las más importantes. En la situación
actual, el relevamiento muestra que existe un desfasaje
posiblemente preocupante, dado que se considera más
eficaz al Banco en áreas que se consideran importantes,
pero de una urgencia relativamente menor
(infraestructura, gobernabilidad) que en las áreas más
directamente relacionadas con la reducción de la pobreza
y la protección social, donde la mayoría de los
encuestados consideró que la participación del Banco es
absolutamente crítica. Quizás este hallazgo no debería
sorprender dada la complejidad de la reducción de la
pobreza en épocas normales, sin mencionar cuando el
efecto de crisis graves es aún manifiesto y de gran
alcance. Sin embargo, brinda una valiosa orientación
para el Banco al procurar avanzar en la transformación
de un apoyo dado en respuesta a la crisis en apoyo al
desarrollo a largo plazo.
En general, se percibe que el Banco es relativamente
eficaz, si bien es necesario hacer más. Es importante
destacar que la calificación general disimula diferencias
importantes entre los grupos encuestados. Lo que quizás
sea más notable es la fuerte correlación entre la
familiaridad del encuestado con el Banco y cómo califica
su efectividad general. Por ejemplo, las calificaciones
fueron considerablemente más altas que el promedio
entre los encuestados de los organismos que
implementan proyectos respaldados por el Banco. A la
inversa, los encuestados con el menor nivel de
familiaridad con el Banco, de organizaciones de la
sociedad civil, académicos y el sector privado, otorgaron
las calificaciones más bajas de efectividad. Si bien esto
demuestra la necesidad continua de que el Banco mejore
la efectividad de todas sus intervenciones, también
sugiere la necesidad de una mayor difusión y
comunicación a un espectro más amplio de la sociedad
uruguaya. Esto parece ser especialmente aplicable en el
caso del sector privado, que constituyó un cuarto de
todos los encuestados, aparecía en la parte inferior de la
escala en cuanto a su familiaridad con el Banco y otorgó
calificaciones generales mediocres en términos de
efectividad.
La encuesta a clientes ha resultado ser una herramienta
útil para identificar dónde el Banco puede ser más eficaz
en su respaldo a las autoridades uruguayas y
complementó las reuniones productivas del personal y la
dirección del Banco con la administración entrante
durante el período de transición. De hecho, puede
resultar útil en algún momento futuro hacer un
relevamiento de seguimiento con los mismos actores
sociales en Uruguay a fin de evaluar el avance en las
áreas clave antes identificadas.
URUGUAY SAL Y SSAL II -CARTA DE ENTENDIMIENTO

ANEXO 6
Ministro de Economía y Finanzas
Uruguay

Montevideo, 4 de mayo de 2005

SM/36/05

Señor James D. Wolfensohn

Presidente
The World Bank Group
Washington D.C.
99
Presente

De mi consideración:

Me complace el poder dirigirme a Usted en representación del nuevo gobierno que asumió el poder de la
República Oriental de Uruguay el pasado primero de marzo, después de haber alcanzado la mayoría absoluta en
la primera ronda de las elecciones generales de octubre de 2004. El nuevo gobierno encabezado por nuestro
Presidente Dr. Tabaré Vázquez representa una importante transición democrática y es el resultado del profundo
deseo por cambio que anhelaba el pueblo Uruguayo. Los cambios que estamos comenzando a llevar delante de
manera participativa, tienen el concurso de toda la sociedad y el apoyo diligente y entusiasta de todos los
amigos del país, incluidas las instituciones financieras internacionales.

Actualmente estamos desarrollando programas multi-anuales de cooperación con el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Con el Banco Mundial, en particular, estamos
finalizando la nueva Estrategia de Asistencia al Uruguay (CAS) para los próximos cinco años en la cual
esperamos definir en conjunto el nuevo programa de asistencia al Uruguay por parte de la institución que usted
preside. En este contexto hemos identificado ya los programas y los proyectos de desarrollo más prioritarios, así
como finalizar la implementación de otros proyectos en curso que fueron iniciados por la administración anterior
y cuya culminación exitosa nos interesa.

En este contexto y como es de su conocimiento, el 8 de abril de 2003, el Directorio del banco Mundial aprobó
para nuestro país un Préstamo de ajuste estructural (UR-17640) – SAL II y un Préstamo Especial de Ajuste
Estructural (UR-71650) – SSAL II. Estos dos programas contienen los objetivos generales de reactivar el
crecimiento económico, mejorar la competitividad de la economía uruguaya y mejorar el bienestar general de la
población. Los préstamos, negociados y aprobados como parte del paquete de ayuda de las instituciones
financieras internacionales a nuestro país en respuesta a la grave crisis financiera por la que atravesamos en
 2002, se firmaron conjuntamente y se hicieron efectivos por las partes el 22 de abril del mismo año. El SAL II se
encuentra en procurar una mejor eficiencia en la provisión de servicios públicos e infraestructura, mientras que el
SSAL II se concentra en mejorar el impacto del gasto público en los sectores de educación y salud.

Hoy en día el SSAL II (Sectores Sociales) se encuentra muy avanzado, las condiciones económico-financieras de
nuestro país han mejorado notablemente y Uruguay no necesita más del financiamiento excepcional que en su
momento se le otorgó a través de préstamos especiales. Por lo tanto, una vez evaluadas a la luz de la realidad
actual las diferentes alternativas existentes para completar ambos programas, hemos debido solicitarle la
cancelación de la cantidad total del préstamo SSAL II no desembolsada hasta el presente. Hacemos esta solicitud
con el convencimiento de que dado que el país ha logrado alcanzar metas aún más ambiciosas que las
acordadas en el SSAL II, en breve culminaremos de manera exitosa las negociaciones que la actualidad y en el
contexto del nuevo CAS, adelantamos conducentes a la puesto en marcha de una nueva operación de apoyo a
nuestros programas sociales.

En relación con la implementación del SAL II (Servicios Públicas e Infraestructura) queremos reiterarlo el
compromiso de la República Oriental del Uruguay con los objetivos generales y específicos de esta operación.
Objetivos que nuestra administración comparte desde la campaña política que nos condujo a la Presidencia,
dada la prioridad que damos a las reformas tendientes a reducir los precios, mejorar la calidad y la cobertura e
incrementar en la inversión, producción y distribución de los servicios públicos y la infraestructura.

Estrategia

La estrategia que este Gobierno ha adoptado para alcanzar los objetivos generales y específicos del SAL II incluye
la implementación de reformas destinadas, primero, a fomentar la competencia de mercados; a fortalecer y
consolidar las entidades reguladoras y los marcos legales y de regulación de los sectores de servicios públicos e
infraestructura y a fortalecer las entidades encargadas de definir políticas y planear el desarrollo de cada sector y
100 esclarecer las diferencias de responsabilidades entre estas entidades y las encargadas de regular los mercados.

Segundo, mejorar la eficiencia del gasto público mediante una mejor gobernabilidad corporativa, una mayor
transparencia en la administración de los operadores públicos, una mejor delimitación de obligaciones y
responsabilidades y una reducción de las distorsiones impositivas.

Tercero, modernizar los operadores públicos mediante el fortalecimiento y la optimización de sus programas de
inversión, operación y mantenimiento.

Y, cuarto, revisar las estructuras de tarifas y las políticas de subsidios aplicables en la prestación de los servicios
públicos para mejor complementar la política social del gobierno en beneficio de la población de bajos ingresos.
En particular, procurar hacerlas consistentes entre los sectores y focalizarlas en beneficiar a los más pobres.

Objetivos Específicos

Los principales objetivos en los cuales estamos comprometidos en cada sub-sector son:

Energía. El compromiso de alcanzar los objetivos específicos del SAL II dentro de los próximos nueve a doce
meses es parte de nuestra estrategia de gobierno. Estrategia que en el sector de energía persigue, dentro del
contexto de la política nacional que queremos acabar de definir de manera explícita y ampliamente participativa,
el fortalecimiento, consolidación e implementación de los marcos legales y de regulación de los diferentes
sectores energéticos y de su entidad reguladora y la racionalización de las tarifas y los precios.

Como resultado del referéndum de diciembre de 2003 existen algunos objetivos que son de más difícil
consecución en el caso de aquellos que persiguen regular la importación y producción de productos derivados
del petróleo y la definición de tarifas y reglas de acceso al puerto de Montevideo y a las facilidades de
infraestructura de ANCAP en el mismo. Dado que en este referéndum el 62 por ciento del pueblo Uruguayo
votó a favor de anular una ley de enero de 2002 que eliminaba el monopolio de ANCAP en la importación,
exportación y refinanciación del crudo y permitía la asociación estratégica de ANCAP con un operador
internacional, nuestro gobierno enfrenta ahora el desafío de avanzar a través de medidas que necesariamente
deben ser compatibles con la voluntad popular.

Agua potable y saneamiento. En el sector de agua potable y saneamiento los objetivos específicos que nos
proponemos son definir e implementar un marco legal y de regulación del sector, asía como fortalecer,
consolidar e implementar la entidad reguladora encargada.

Sin embargo, de manera semejante a lo que ocurre en el sector de energía, en octubre de 2004 un plebiscito
aprobado por las dos terceras partes del pueblo Uruguayo, enmendó la Constitución haciendo la prestación de
los servicios de agua potable y alcantarillado competencia exclusiva del sector público. De hecho, este plebiscito
prohibió no sólo la participación del sector privado vía venta de archivos y concesiones, sino también la
asociación de compañías estatales con firmas privadas en la provisión de estos servicios. También en esta área,
como en el sector de energía, el desafío es poder avanzar a través de medidas compatibles con la voluntad
popular.

Comunicaciones. En el sector de comunicaciones específicos son la consolidación del marco legal y de regulación
de los sectores de telecomunicaciones y postal y el fortalecimiento de la competencia dentro del mercado y por
el mercado. Igualmente buscamos el fortalecimiento de la capacidad reguladora de la entidad competente.

Transportes. Y, finalmente, en el sector de transporte el objetivo específico es el de consolidar las reformas y los
avances exitosos recientes a través de las acciones contenidas en el SAL II.

Somos optimistas y estamos convencidos de que trabajando conjuntamente con el Banco conseguiremos
enfrentar los desafíos que envuelve poder alcanzar los objetivos que nos hemos propuesto e identificar nuevos
objetivos e instrumentos que nos permitan implementar nuestra estrategia en estos sectores.
101
Estamos convencidos que solo mejorando la competencia, la regulación ,el gobierno corporativo, las políticas
sociales y la eficiencia de los operadores en los sectores de servicios públicos e infraestructura será posible
mejorar de manera permanente la competitividad del país, garantizar su crecimiento económico y el bienestar de
nuestra población.

Saluda a usted muy atentamente.

Danilo Astori
Ministro de Economía y Finanzas
ANEXO 7
URUGUAY: PARÁMETROS DE FINANCIACIÓN AL PAÍS
Elemento
Participación en los costos. Límite en la
proporción de costos de proyectos individuales
que el Banco puede financiar.
Financiación de costos recurrentes.
Cualquier límite aplicable al monto total de los
102 gastos recurrentes que el Banco puede
financiar.
Financiación de costos locales. Suponiendo
que se cumplan los requisitos para la
financiación por parte del Banco de los gastos
locales, a saber: (i) que los requisitos de
financiación del programa de desarrollo del país
superen los recursos propios del sector público
y el financiamiento interno esperado, (ii) que la
financiación de los gastos externos por sí sola
no permitiera que el Banco colabore en la
financiación de proyectos individuales.
Impuestos y derechos. ¿Existen impuestos y
derechos que el Banco no financiaría?
Parámetro Observaciones / Explicación
Hasta el 100% de Se ejercerá la flexibilidad propuesta dentro de los
los costos totales del márgenes generales planificados de préstamos del Banco
proyecto. al país. El Banco financiaría proyectos donde la
apropiación del programa en general y a nivel de sectorial
se considere satisfactoria. Se espera que la participación
de financiación del Banco en proyectos individuales
continúe en los niveles actuales. Sin embargo, el Banco
considerará financiar una proporción más alta o el 100%
en situaciones específicas cuando esto origine: i) costos
de transacción considerablemente menores, y ii) un
efecto importante en el alivio de la pobreza.
Sin límite a nivel del En la determinación de la financiación de los costos
país. recurrentes en proyectos individuales por parte del
Banco, éste tomará en cuenta los temas de
sustentabilidad a nivel del sector y del proyecto. La
financiación de los costos recurrentes continuaría
llevándose a cabo en casos excepcionales, y en especial
para financiar costos operativos de proyectos. Puede
aplicarse mayor flexibilidad si surge la necesidad cuando
existan circunstancias especiales de emergencia y de
proyectos. Por ejemplo, en caso de emergencia, el
Banco consideraría la financiación de costos recurrentes
en forma temporaria para paliar condiciones sociales o
humanas adversas. El Banco también consideraría
financiar contratos basados en resultados que
contengan un elemento de financiación de costos
recurrentes, si las condiciones del proyecto así lo exigen.
Sí. El Banco puede financiar costos locales en la proporción
necesaria en los proyectos individuales.
Aranceles de El Banco puede financiar todos los impuestos y derechos
importación relacionados con los gastos de los proyectos, excepto
superiores al 28%, aranceles de importación superiores al 28%, es decir el
es decir, el doble del doble del promedio de la alícuota del arancel externo
promedio de la común del MERCOSUR. En los proyectos en los que
alícuota del arancel dichos aranceles sean significativos, el aporte financiero
externo común del del gobierno al proyecto sería por lo menos equivalente
MERCOSUR. para cubrir dichos aranceles. A nivel de proyecto, el
Banco también consideraría si los impuestos y los
derechos constituyen una participación excesivamente
elevada de los costos del proyecto.

RESUMEN DE CONSULTAS CON LA SOCIEDAD CIVIL
Introducción
Se llevaron a cabo importantes actividades en el
período que precedió a la preparación de la EAP a
fin de establecer un diálogo permanente entre el
Banco y la sociedad civil uruguaya y garantizar una
constructiva retroalimentación de distintos sectores
de la sociedad civil. Estas actividades incluyeron:
• La encuesta a las contrapartes que recopiló
las opiniones de actores clave de todo el
espectro del Gobierno, el sector privado, la
sociedad civil y el mundo académico sobre el
rol del Banco y su eficacia.
• Talleres participativos para la preparación
del estudio Fuentes del Crecimiento a los que
asistieron representantes del Gobierno y del
sector privado.
• El Monitor Social destinado específicamente
a fortalecer el papel de la sociedad civil en el
desarrollo y la implementación de los proyectos
del Banco y a desarrollar mecanismos sociales
de rendición de cuentas social.
Otras consultas relativas a la EAP se concentraron
específicamente en la estrategia de asistencia del
Banco a Uruguay. El proceso consultivo tuvo lugar
del 19 al 21 de abril de 2005 en tres áreas del país
que garantizaban diversidad y una imagen
representativa de la realidad del país. El objetivo de
las consultas sobre la EAP tuvo tres aspectos:
• Consultar a la sociedad civil sobre el
programa preliminar de la Estrategia de
Asistencia al País para los ejercicios fiscales
2005-2010 en proceso de análisis entre el
Banco y la nueva administración;
• Obtener las opiniones de la sociedad civil
sobre el aporte del Banco al desarrollo de
Uruguay en los últimos años; y
• Obtener el respaldo de la sociedad civil en la
ANEXO 8
implementación de la estrategia del Banco,
incluidas las nueva formas de involucrar a la
sociedad civil en el diseño y la implementación
de los proyectos financiados por el Banco.
Proceso consultivo
Ubicación: El Banco organizó las consultas en
asociación con el Gobierno de Uruguay y el Foro
Consultivo Económico Social del MERCOSUR
(FCES). Se llevaron a cabo reuniones de medio día
en tres ubicaciones: la ciudad capital de
Montevideo, Paysandú y Tacuarembó.
103
• Montevideo, la capital de la nación, con
alrededor de 1,3 millones de habitantes,
representa más de un tercio de la población del
país. Es el centro político, económico y social
del país.
• Paysandú, una ciudad de alrededor de
60.000 habitantes en la parte oeste del país,
cerca de la frontera con Argentina,
seleccionado básicamente por su alto potencial
económico, el impacto especialmente grave de
la crisis en la economía local, así como también
el activo rol que desempeñan localmente las
organizaciones de la sociedad civil. El área
padeció niveles muy elevados de emigración y
lucha para atraer nuevamente inversión al
sector agrícola, que fuera alguna vez el pilar de
su economía.
• Tacuarembó, una ciudad rural de alrededor
de 40.000 habitantes en la parte norte del país,
seleccionada debido a que es una de las áreas
más pobres del país. La economía local,
principalmente basada en la agricultura, resultó
gravemente afectada por la crisis.
Participantes: Las reuniones atrajeron un alto
número de participantes, más de 200 en total, con
una asistencia particularmente importante en el
 FORO CONSULTIVO ECONÓMICO-SOCIAL DEL MERCOSUR (FCES)

Las consultas sobre la estrategia del Banco fueron co-organizadas por el Foro Consultivo
Económico-Social del MERCOSUR (FCES), Sección Uruguaya. El FCES es una estructura institucional
permanente de MERCOSUR y tiene primordialmente un rol de consultor. Comenzó a funcionar a
nivel regional en 1995. FCES está estructurado en capítulos nacionales, cada uno de los cuales
cuenta con representación de distintos niveles de la sociedad civil: el sector privado, los sindicatos y
los organismos no gubernamentales. Esta amplia variedad de integrantes ayuda a FCES a garantizar
un amplia y activa participación de todos los sectores de la sociedad civil. Brinda un marco
institucional importante para expresar inquietudes y llevar a cabo iniciativas de los distintos
segmentos de la sociedad civil.

interior del país. Hubo una fuerte participación de
todo el espectro de la sociedad civil. Las consultas
no sólo incluyeron a ONG con experiencia en el
funcionamiento del Banco Mundial y otras
instituciones financieras multilaterales, sino
también a representantes de sindicatos, grupos
confesionales, académicos, organizaciones de
trabajadores, organizaciones de productores y
medios de comunicación. También participaron de
las reuniones funcionarios del Gobierno a nivel
104 nacional, departamental y local (incluidos los
Intendentes de Paysandú y de Tacuarembó) y
brindaron una perspectiva fundamental sobre
temas importantes de política.
Documentación: Se prepararon especialmente
para las consultas documentos y folletos con un
perfil de todos los proyectos activos y un resumen
de las Notas de Política analizadas con el Gobierno
electo en enero, los que fueron distribuidos a los
participantes de la reunión a fin de ampliar la
información pública sobre el papel y las actividades
del Banco y las opciones de política analizadas con
la administración.
Organización de la reunión: Todas las reuniones
se estructuraron en torno a una presentación que
explicó brevemente el papel del Banco en Uruguay
en los últimos años e ilustró los objetivos
principales de la Estrategia de Asistencia al País
propuesta sobre la base de acuerdos preliminares
alcanzados con las autoridades. En general, los
participantes recibieron bien la presentación y se
generaron discusiones muy constructivas y
animadas, en especial con respecto al papel
percibido para el Banco. Luego de la presentación,
los participantes se dividieron en distintos grupos
de trabajo y se les solicitó responder a una serie de
preguntas incluidas en un cuestionario. Se cuidó
que existiera una amplia representación de las
organizaciones de la sociedad civil en cada uno de
los grupos encabezados por un líder / relator.
La intención del cuestionario fue generar discusión
y consenso en los grupos en dos temas clave:
crecimiento equitativo y el impacto de la crisis en
la sociedad uruguaya. Con respecto al primero, el
cuestionario estuvo dirigido a obtener la
perspectiva de la sociedad civil sobre lo siguiente:
• Los desafíos enfrentados por Uruguay en los
últimos años para lograr el objetivo de un
crecimiento equitativo;
• Cómo contribuyó el Banco a abordar estos
desafíos; y
• Las áreas en las que debería concentrarse el
futuro respaldo del Banco a fin de cumplir con
los desafíos establecidos.
Con respecto al segundo, las preguntas estuvieron
dirigidas a identificar:
• Los principales efectos negativos de la crisis
sobre la sociedad uruguaya; y
• Acciones prioritarias que podrían contribuir a
aliviar estos efectos negativos y promover un
mayor bienestar en la sociedad uruguaya.
Luego de aproximadamente una hora de
discusión, se le solicitó a los grupos que
presentaran sus conclusiones en un plenario.
Principales temas y percepciones
Temas principales: Las reuniones en las tres
localidades indicaron un respaldo significativo a los
principios centrales de la EAP y existió un elevado
nivel de coincidencia entre los desafíos señalados
por los grupos de trabajo y aquellos identificados
en la EAP. Los principales temas que surgieron de
la discusión fueron una noción general de las
limitaciones fiscales del país y, en particular, la
necesidad de garantizar un equilibrio entre las
demandas del sector educativo, que necesita
recursos adicionales y aquellas del sistema
jubilatorio, que continúa planteando demandas
significativas al Estado. Asimismo, durante las
discusiones se hizo énfasis en la necesidad de
fortalecer al sector público. Los participantes
consideraron que el enfrentar los principales
desafíos identificados durante las consultas
implicará un cambio importante en la actitud que
actualmente prevale en Uruguay con respecto a la
ética del trabajo, la actividad emprendedora y la
formación de capital humano.
Con respecto al impacto de la crisis sobre la
sociedad uruguaya, los representantes de la
sociedad civil pusieron especial énfasis en los
costos de la crisis en términos de empleo, en
particular para las mujeres, los jóvenes y otros
grupos más vulnerables. La pérdida de empleo se
vinculó a mayores niveles de emigración que
diezmaron al país de mano de obra calificada. Se
señaló que la crisis tuvo un efecto negativo grave
sobre los valores del país, tanto a nivel familiar (lo
que condujo a mayor violencia familiar y deserción
juvenil), así como también a nivel personal (lo que
condujo a pérdida de esperanza, falta de confianza
en el futuro y conducta reacia al riesgo). El sentido
de desilusión fue más marcado en las dos
localidades del interior del país que se vieron
gravemente afectadas por la crisis y donde los
efectos de la crisis continúan siendo importantes,
en especial debido a la falta de inversión en los
sectores de servicios y producción, que son las
fuentes potenciales de creación de empleo.
Percepciones sobre el Banco Mundial: En
términos generales, los participantes poseían
información muy limitada sobre el papel del Banco
en el pasado. Los participantes atribuyeron esto en
especial a la limitada apertura de las
administraciones anteriores, así como también del
Banco, y hubo un reclamo marcado de más
información pública, una estrategia más amplia de
difusión y mayor participación de la sociedad civil
en el futuro. Con este fin, los participaron vieron
con agrado la apertura de una oficina de
representación del Banco Mundial en Uruguay que
aumentará la información pública sobre los
programas del Banco y ampliará la participación de
la sociedad civil en el diseño y la implementación
de proyectos financiados por el Banco. Los
representantes del gobierno también destacaron la
importancia de ser transparentes en la
implementación de la futura estrategia del país e
indicaron su apertura en este sentido.
Durante las consultas con los representantes de la
sociedad civil surgieron una serie de percepciones
respecto del Banco de manera marcada. Los
participantes consideraron que el crecimiento
económico de los noventa fue artificial y que
comprometió muchos de los valores tradicionales
de la sociedad uruguaya, tales como la equidad y
la solidaridad. Los participantes atribuyeron al
Banco parte de la responsabilidad por dicha
pérdida de valores, si bien la participación del
Banco en Uruguay durante los noventa, en
realidad, fue limitada. También hubo preocupación
por el impacto de la asistencia del Banco, dado
que muchas de las áreas en las que el Banco
estuvo involucrado, por ejemplo, educación,
continúan presentando un desafío. Sin embargo, la
percepción del Banco era distinta en las tres
localidades. Mientras que los participantes de
Paysandú se concentraron en las experiencias
pasadas y qué falló, la actitud de los participantes 105
en Montevideo y Tacuarembó estuvo más orientada
al futuro.
A pesar de estas difíciles percepciones, hubo una
actitud positiva hacia el desarrollo de un diálogo
constructivo con el Banco en el futuro y una
recepción positiva por parte de todos los grupos a
una expansión futura del programa del Banco en el
país. Los participantes recibieron bien la idea de
las consultas y se vio claramente el deseo de la
sociedad civil de asumir un papel más dinámico en
la implementación de la estrategia del Banco en el
futuro.
Propuestas de participación: Se identificó una
serie de áreas de participación futura del Banco
que exigen una estrecha colaboración con la
sociedad civil. En términos prioritarios, la sociedad
civil vería con agrado la posibilidad de una mayor
participación en la reconstrucción de aquellos
valores que se perciben como perdidos como
consecuencia de la crisis y sería un socio clave para
el Gobierno en esta tarea.
Con respecto a la inclusión social, la sociedad civil
podría desempeñar un rol muy importante en
garantizar que se satisfagan las necesidades de los
 grupos más vulnerables (incluidos los niños, los
jóvenes, los discapacitados y las mujeres).
También se identificó la necesidad de reformas más
amplias en el sector educativo. En especial, los
participaron recalcaron que es necesario ir más allá
de las intervenciones puntuales y simples proyectos
piloto y obtener la participación activa de los
maestros en el diseño de las reformas futuras.
Asimismo, se necesita vincular los esfuerzos
destinados a mejorar la educación con las
demandas que surgen del sector productivo, en
especial en el área de la capacitación profesional.

Con respecto al sector productivo, además de las

políticas destinadas a aumentar la productividad y
crear un entorno habilitador para el sector privado,
los participantes consideraron que existe un amplio
margen para la participación de la sociedad civil en
el diseño y la implementación de los programas
dirigidos a reforzar las pequeñas y medianas
empresas, las microempresas y las cooperativas.

Finalmente, en el área de la reforma del Estado, los

participantes destacaron que la sociedad civil
podría desempeñar un papel clave en el
seguimiento de los resultados obtenidos por el
106 sector público.

Conclusión
Las consultas sobre la EAP resultaron invalorables
para validar la estrategia que se estaba analizando
con la nueva administración y crear un vínculo más
firme entre el Banco y grupos de la sociedad civil
en todo el país. Existió, en general, un sólido
consenso sobre la propuesta de expansión del
papel del Banco en Uruguay en los próximos años
y de fuerte respaldo del Banco al programa del
Gobierno para un crecimiento acelerado con
equidad. Las consultas también respondieron al
interés de la sociedad civil en obtener más
información sobre el papel y los programas del
Banco y demandas de mayor apertura por parte
del Gobierno con respecto a su programa de
desarrollo. Las consultas brindaron una
oportunidad renovada para intercambiar
información de manera más sostenida e interactuar
con la sociedad civil sobre la estrategia de
asistencia al país del Banco, en especial en el
diseño y la implementación de los futuros
proyectos del Banco.
 ANEXO A2
RESEÑA DEL URUGUAY

America Ingreso
Latina y el medios
Pobreza y Social Uruguay Caribe altos

Datos más recientes

Población, a mediados de año (millones) 3,4 525 329
INB per cápita (Método Atlas, U$S) 3.750 3.280 5.110
INB (Método Atlas, U$S miles de millones) 12,8 1.721 1.682

Crecimiento anual promedio

Población (%) 0,6 1,5 1,2 Diamante de desarrollo*
Fuerza laboral (%) 1,1 2,2 1,8
Expectativa
Estimación más recientes (último año disponible) de vida
Pobreza (% pob. debajo de la línea nac. de pobreza) 31 .. ..
INB
Población urbana (% de población total) 92 76 75 per Cápita
Expectativa de vida al nacer (años) 75 71 73 107
Mortalidad infantil (cada 1.000 nacidos vivos) 14 28 19 Matrícula
primaria
Desnutrición infantil (% de menores de 5 años) 4 9 9 bruta
Acceso a agua potable (% de la población 98 86 90 Acceso a
Analfabetismo (% de la población mayor de 15 años) 2 11 7 agua potable
Matrícula primaria bruta (% de población en edad escolar 90 129 104
Uruguay
Varones 89 131 104 Grupo de ingresos medios altos
Mujeres 90 126 104

Principales Razones Económicas y Tendencias de Largo Plazo

1983 1993 2003 2004

PBI (U$S miles de millones) 5,1 15,0 11,2 13,2
Inversión interna bruta/PBI 14,3 15,6 12,6 13,3
Exportación de bienes y servicios/PBI 25,7 19,1 26,1 29,6
Ahorro interno bruto/PBI 16,3 15,2 14,1 15,0
Ahorro nacional bruto/PBI 10,7 13,6 9,6 10,8 Relaciones económicas*

Saldo en cuenta corriente/PBI -1,2 -2,3 -0,5 -0,8 Comercio

Pago de intereses/PBI 7,0 3,0 6,3 5,0
Deuda total/PBI 64,5 32,3 98,4 87,8 Ahorro
Servicio total de la deuda/exportaciones 28,3 22,0 34,9 33,9 interno
Valor presente de la deuda/PBI .. .. .. ..
Valor presente de la deuda/exportaciones .. .. .. .. Inversión

1983-93 1993-03 2003 2004 2004-07

(Crecimiento anual promedio) Deuda
PBI 2,2 0,6 2,2 12,3 6,4
Uruguay
PBI per cápita 1,5 0,0 1,6 11,7 5,8 Grupo de ingresos medios altos
Exportaciones de bienes y servicios 5,5 2,5 14,5 30,1 12,8

Nota: Los datos más recientes son estimaciones preliminares.

* Los diamantes muestran cuatro indicadores clave del país (en negrita) comparados con su grupo de ingresos promedio. Si se carece de datos,
el diamante estará incompleto.
 Estructura de la Economía

1983 1993 2003 2004 Crecimiento de la

(Como % del PBI) inversión y PBI (%)
Agricultura 13,4 7,0 12,4 11,4
40
Industria 33,1 28,1 25,9 28,5
Manufactura 25,4 20,0 17,7 20,6 20
Servicios 53,5 64,9 61,7 60,0 0
98 99 01 02 03 04
-20
Consumo privado 69,1 72,6 74,6 74,2
Consumo general del gobierno 14,5 12,2 11,4 10,8 -40
Importación de bienes y servicios 23,6 19,6 24,6 27,9 IDB
PBI

1983-93 1993-03 2003 2004 Crecimiento de las exportaciones

(crecimiento anual promedio) e importaciones (%)
Agricultura 1,2 1,6 10,6 12,8
40
Industria 0,8 -1,4 0,9 16,1
20
Manufactura 0,6 -2,1 4,7 21,6
10
Servicios 3,1 1,5 -1,6 6,0
0
Consumo privado 3,1 1,1 2,0 12,8 -20 98 00 01 02 03 04
Consumo general del gobierno 1,6 0,0 -4,8 2,5 -40
Inversión interna bruta 1,8 -0,2 18,0 27,0 Importaciones
Exportaciones
Importación de bienes y servicios 6,7 2,7 5,8 24,5

Precios y Finanzas Públicas

1983 1993 2003 2004 Inflación (%)

Precios internos
108 (% de cambio) 20
Precios al consumidor 49,2 54,1 19,4 9,2 15
Deflacionador de PBI implícito 53,7 47,9 18,4 7,0
10

Finanzas Públicas 5
(% de PBI, incluye subsidios corrientes) 0
Ingresos corrientes .. 27,3 27,9 27,3 98 00 01 02 03 04
Resultado presupuestario corriente .. 0,4 -4,0 -2,4 IPC
Deflac PBI
Superávit/déficit general .. -1,3 -3,2 -2,2

Comercio

1983 1993 2003 2004

(Millones de U$S)
Niveles de exportación e
Exportaciones totales (fob) 1.045 1.645 2.198 3.025 importación (millones de U$S)
Carne 652 787 1.358 1.750
Vegetales 365 355 688 887 5.000
Manufacturas 393 858 840 1.083 4.000
Importaciones totales (cif) 788 2.326 2.190 2.990 3.000
Alimentos 57 212 200 264
2.000
Combustible y energía 98 268 381 503
Bienes de capital 189 950 349 460 1.000
0
Índice de precios de exportación (1995 = 100) .. 84 87 92 97 98 00 01 02 03 04
Índice de precios de importación (1995 = 100) .. 99 93 99 Importaciones
Exportaciones
Términos de intercambio (1995 = 100) .. 85 94 93
Balanza de Pagos

1983 1993 2003 2004

(millones de U$S)
Exportaciones de bienes y servicios 1.435 2.661 3.084 4.012
Importaciones de bienes y servicios 1.212 2.858 2.734 3.675
Balanza de recursos 222 -198 350 337
Saldo en cuenta
Ingresos netos -288 -193 -491 -531 corriente PBI (%)
Transferencias corrientes netas 11 53 82 89 4
3
Saldo en cuenta corriente -54 -338 -58 -105 2
1
Partidas financieras (netas) -11 517 1.439 674 0 97 98 00 01 03 04
Cambios en reservas netas 66 -179 -1.380 -570 -1 02
-2
Partidas de Memorándum -3
Reservas incluyendo oro (millones de U$S) 808 1.212 2.086 2.656 -4
Tasa de conversión (DEC, local/U$S) 0 4 28 29

Deuda Externa y Flujo de Recursos

1983 1993 2003 2004

(millones de U$S)
Deuda total pendiente y desembolsada 3.292 4.848 11.012 11.597
BIRF 92 522 722 785
AIF 0 0 0 0

Servicio total de la deuda 407 586 1.077 1.362

BIRF 22 88 107 102
AIF 0 0 0 0 Composición de la deuda 109
2004e (millones U$S)
Composición de flujos de recursos netos
Donaciones oficiales 1 18 0 0 G: 796 A: 785
Acreedores oficiales 11 159 870 250 C:2,662
Acreedores privados 800 70 -185 340
Inversión externa directa -6 0 260 312
Cartera de acciones -16 83 -479 -96

Programa del Banco Mundial

Compromisos 45 0 253 0
Desembolsos 21 40 97 144 F: 4,129 D: 2,177
Pagos de capital 14 49 78 80 E: 179
Flujos netos 7 -9 19 64 A: BIRF D: Otros org. E: Bilateral
B: AIF multilaterales F: Privada
Pagos de intereses 8 39 28 22 C: FMI G: A corto plazo
Transferencias netas -1 -47 -9 41
ANEXO B2

INDICADORES SELECCIONADOS* DE DESEMPEÑO Y GESTIÓN DEL BANCO

al 01/03/2005
Indicador 2002 2003 2004 2005

Evaluación de la cartera
Nº de proyectos en implementación a 8 11 11 9
Período de implementación promedio (años) b 3,0 2,7 3,1 4,1
% proyectos problemáticos por cantidad a, c 0,0 9,1 0,0 0,0
% de proyectos problemáticos por monto a, c 0,0 3,1 0,0 0,0
% de proyectos en riesgo por cantidad a, d 0,0 9,1 0,0 0,0
% de proyectos en riesgo por monto a, d 0,0 3,1 0,0 0,0
Porcentaje de desembolso (%) e 24,9 11,5 21,4 19,4

Gestión de la Cartera
CPPR durante el año (sí/no) Si Si Si No
Recursos de supervisión (U$S total) 642 773 691 727
Supervisión promedio (U$S/proyecto) 64 64 63 81
110

* Planificados

Partidas de memorándum Desde FY 80 Últimos 5 ejercicios

Eval. de proyectos por OED por cantidad 33 6

Eval. de proyectos por OED por monto (U$S millones) 1.239,9 173,9
% de proyectos OED calif. U o HU por cantidad 9,4 16,7
% de proyectos OED calif. U o HU por monto 9,2 23,5

a. Según se indica en el informe anual sobre desempeño de la cartera (excepto para el ejercicio corriente).
b. Antigüedad promedio de los proyectos de la cartera del Banco en el país.
c. Porcentaje de proyectos calificados con U o HU en relación con los objetivos de desarrollo (DO) y/o avance de la implementación (IP).
d. Según la definición del Programa de Mejora de la Cartera.
e. Relación entre los desembolsos durante el ejercicio y el saldo no desembolsado de la cartera del Banco al comienzo del ejercicio: solamente
para proyectos de inversión.
* Todos los indicadores corresponden a proyectos activos de la cartera, con la excepción de la relación de desembolso que incluye todos los
proyectos activos así como aquellos concluidos durante el ejercicio fiscal.
PROGRAMA DE PRÉSTAMOS CASO BÁSICO PROPUESTO DEL BIRF/AIF

ANEXO B3
PROGRAMA DE FCI Y OMGI, FY 2002-2005

al 01/03/2005
Programa de préstamos Caso Básico propuesto del BIRF/AIF a

Ejercicio fiscal ID de proyecto U$S(M)

2005 Mant. Inf. De Transporte y Acceso rural 70,0

Gestión Integr. Recursos Nat. y Biodiversidad 30,0
DPL I 75,0
Resultado 175,0
2006 Apoyo al sector de seguro a la salud y sector social nacionales 20,0
DPL II 75,0
Infraestructura (Energía) 70,0
Resultado 165,0
2007 Innovación/Ciencia y Tecnología 35,0
DPL III 75,0
Sector de agua APL II 30,0
Construcción institucional 15,0 111
Resultado 155,0
2008 Educación 25,0
Recursos costeros y marinos 30,0
DPL IV 50,0
Resultado 105,0
2009 Inversiones en el sector social, institucional y de infraestructura 100,0
Resultado 100,0
2010 Inversiones en el sector social, institucional y de infraestructura 100,0
Resultado 100,0
Resultado total 800,0

a. Esta tabla presenta el programa porpuesto para los proximos tres años fiscales.

Programa de FCI y OMGI, FY 2002-2005

Indicador 2002 2003 2004 2005

Aprobaciones FCI (U$S millones) 21,0 30,0 0,0 1,5

Sector (%)
Finanzas y Seguros 100 100
Alimentos y Bebidas 100
Total 100 100 0 100

Instrumento de inversión (%)

Préstamos 67
Capital 43 100
Cuasi capital 57 33
Otro
Total 100 100 0 100

Garantías OMGI (U$S millones) 20,52 0,00 0,00 0,00

* Planificados
ANEXO B4

URUGUAY - RESUMEN DE SERVICIOS NO FINANCIEROS

al 01/03/2005

Producto Completado en FY

Recientemente completados
CFAA FY04
Actualización sobre la pobreza FY04
Fuentes del Crecimiento FY05
Notas de Política FY05

En curso
Informe del gasto público FY05
Estrategia de salud FY05
CPAR FY06

112 Planificados
ROSC (Insolvencia) FY06
ROSC (Gobernabilidad) FY06
Evaluación del Clima de Inversión FY06
Equidad y calidad de la educación FY06
Evaluación desde una perspectiva de género FY06
Evaluación del sector financiero FY06
DPR Prog. Infraestructura FY07
DPR programático del sector social FY07
DPR Prog. Agricultura y medio ambiente FY08
 ANEXO B5
INDICADORES SOCIALES DE URUGUAY

Último año individual Sim. Región/grupo de ingreso

1975-1980 1985-1990 1997-2003 America Latina Ingresos

y el Caribe medios-altos

Población
Población total, a mediados de año (millones) 2,9 3,1 3,4 532,7 333,1
Tasa de Crecimiento (% promedio anual por período) 0,6 0,6 0,6 1,4 1,2
Población urbana (% de población) 85,2 89,0 92,5 76,6 75,4
Tasa de fertilidad (partos por mujer) 2,9 2,5 2,2 2,4 2,3

Pobreza
(% de la población)
Índice nacional de incidencia .. .. .. .. ..
Índice urbano de incidencia - moderado 1
.. 29,7 30,9 .. ..
113
Índice urbano de incidencia - extremo 1 .. .. 2,8 .. ..
Índice rural de incidencia .. .. .. .. ..

Desigualdad
Quintil inferior (% del ingreso o consumo) 2 .. .. 5,1 .. ..
Quintil superior (% del ingreso o consumo) 2 .. .. 49,0 .. ..
Coeficiente de Gini 2 .. .. 43,3 .. ..

Ingreso
INB per cápita (U$S) 2.860 2.870 3.820 3.280 5.440
Índice de precios al consumidor (1995=100) 0 9 268 .. ..
Índice de precios de alimentos (1995=100) 0 11 208 .. ..
 Último año individual Sim. Región/grupo de ingreso

1975-1980 1985-1990 1997-2003 America Latina Ingresos

y el Caribe medios-altos

Indicadores sociales
Gasto público
Salud (% del PBI) .. .. 2,8 3,3 3,4
Educación (% del PBI) .. .. 3,2 4,3 4,5

Tasa de matrícula escolar neta 3

(% del grupo etario)

Preescolar (4 a 5) 58,6 79,4 .. ..
Primaria .. 94,8 94,7 94 93
Secundaria (12 a 17) 68,6 75,5 65 69

Acceso a fuente de agua mejorada

(% de la población)
Total .. .. 98 86 ..
Urbana .. 93 98 94 ..
Rural .. .. 93 65 77

Tasa de inmunización
(% de niños entre los 12 y 23 meses de edad) 4

Sarampión 50 97 95 93 94
DPT 53 97 91 89 91

Expectativa de vida al nacer

(años)
Total 70 73 75 71 74
Varones 66 69 72 68 71
Mujeres 73 76 79 74 77

114 Mortalidad
Infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 5 38 21 15 28 18
Menores de 5 años (por cada 1.000 nacidos vivos) 42 24 14 33 22
Adultos (entre 15 y 59 años)
Varones (por cada 1.000 habitantes) 176 178 185 222 196
Mujeres (por cada 1.000 habitantes) 91 90 89 125 103
Materna (por cada 100.000 nacidos vivos) .. 85 27 193 67
Partos atendidos por profesionales de la salud (%) .. .. 100 .. ..

Nota: 0 ó 0.0 significa cero o menos de la mitad de la unidad indicada.
1. INE
2. CEDLAS. Control de los informes sobre condiciones socio-económicas (basado
en la ECH 2003).
3. Diferentes fuentes de datos: Uruguay, ANEP (1991 y 2002); ALC e ingreso
medio alto, WDI.
4. Inmunización: se refiere a los niños de entre 12 y 23 meses que han sido
vacunados antes de alcanzar el año de vida.
5. Diferentes fuentes de datos: Uruguay, INE; ALC e ingreso medio alto, WDI.
Indicadores de Desarrollo Mundial 2005, CD-ROM, Banco Mundial
URUGUAY: INDICADORES ECONOMICOS CLAVE

ANEXO B6
Estimado Projectado

Indicador 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cuentas nacionales (% del PBI)

Producto bruto interno 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agriculturaa 5,8 8,7 12,4 11,4 11,0 10,8 10,8 10,8 10,8 10,8
Industriaa 25,0 25,2 25,9 28,5 28,6 28,6 28,6 28,6 28,6 28,6
Serviciosa 69,2 66,1 61,7 60,0 60,4 60,6 60,6 60,6 60,6 60,6

Total consumo 87,9 86,5 85,9 85,0 84,3 83,7 80,7 79,1 78,3 77,9
Inversion interna bruta 13,8 11,5 12,6 13,3 14,7 16,0 16,9 17,7 18,2 18,3
Inversion interna bruta fija 12,5 10,1 9,4 11,4 12,6 13,7 14,5 15,2 15,6 15,7
Inversion Publica 3,2 2,5 2,2 2,0 2,8 3,3 3,7 3,9 3,9 3,9 115
Inversion Privada 9,3 7,6 7,3 9,4 9,8 10,5 10,9 11,3 11,7 11,8
Cambio en existencias 1,3 1,4 3,2 1,9 2,1 2,3 2,4 2,5 2,6 2,6

Exportaciones (GNFS)b 18,3 22,0 26,1 29,6 27,8 28,3 28,4 28,8 29,0 29,3
Importaciones (GNFS) 20,0 20,0 24,6 27,9 26,8 28,0 26,0 25,5 25,5 25,5

Ahorro interno bruto 12,1 13,5 14,1 15,0 15,7 16,3 19,3 20,9 21,7 22,1
Ahorro nacional brutoc 10,0 12,5 9,6 10,8 13,3 14,4 17,7 19,3 20,0 20,0

Partidas de memorándum
Producto Bruto Interno 18,6 12,3 11,2 13,2 15,8 16,7 17,4 18,0 18,5 19,1
(miles de millones de US$, precios corrientes)
PNB per capita (US$, Atlas method) 5590 4350 3790 4283 4428 4841 5212 5341 5468 5599

Indices de crecimiento anual real (% calculado a precios de 1993)

PBI a precios de mercado -3,4 -11,0 2,2 12,3 6,0 4,0 3,5 3,0 3,0 3,0
Ingreso interno bruto -5,6 -8,0 -3,7 13,6 -0,4 7,7 4,7 3,2 2,1 0,9

Indices de crecimiento anual real per capita (% calculado a precios de 1993)

PBI a precios de mercado -4,0 -11,6 1,6 11,7 5,4 3,4 2,9 2,4 2,4 2,4
Total consumo -2,7 -16,6 -1,5 9,2 6,3 4,5 1,1 1,2 1,3 1,8
Consumo privado -2,6 -17,7 -1,3 9,3 7,1 4,1 0,3 1,1 1,2 1,7
 Estimado Proyectado

Indicador 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Balanza de Pagos (US$m)

Exportaciones (GNFS) b 3262 2693 3084 4012 4382 4719 4958 5166 5370 5595
Mercaderia FOB 2139 1922 2281 3025 3291 3528 3701 3846 3996 4152
Importaciones (GNFS) b 3722 2492 2734 3675 4224 4673 4889 5090 5243 5400
Mercaderia FOB 2915 1874 2098 2990 3498 3918 4069 4203 4329 4459
Balanza de Recursos -459 202 350 337 158 46 69 76 127 195
Transferencias corrientes netas 30 72 82 89 105 109 110 110 111 111
(incluye transferencias oficiales corrientes)
Saldo en cuenta corriente -498 382 -58 -105 -126 -153 -108 -103 -88 -93
(despues de subsidios oficiales de capital)

Inversion externa directa privada neta 314 121 260 312 561 1123 337 350 364 379
Prestamos a largo plazo (neto) -78 -2030 66 108 -89 -266 -283 -208 -239 -250
Otro capital 539 -801 1113 255 -165 -796 68 30 -71 23
(neto, incluye errores y omisiones)
Cambio en las reservas d -278 2328 -1380 -570 -181 93 -14 -70 34 -58

Partidas de Memorandum
Balanza de Recursos -2,5 1,6 3,1 2,6 1,0 0,3 0,4 0,4 0,7 1,0
(% del PBI a precios corrientes de mercado)

Tasas de crecimiento anual real

Exportacion de mercaderias -10,2 -9,6 18,1 37,6 8,8 7,2 4,9 3,9 3,9 3,9
(FOB, US$ miles de mill.)
Primario -11,5 -1,2 26,1 28,9 16,2 7,2 4,9 3,9 3,9 3,9
Manufacturas -8,5 -18,9 7,2 28,9 16,2 7,2 4,9 3,9 3,9 3,9
Importacion de mercaderias -11,7 -35,8 11,5 36,5 17,0 12,0 3,9 3,3 3,0 3,0
(CIF, US$ miles de mill.)
116
Finanzas Publicas (% PBI)
Ingresos Corrientes 29,8 29,1 27,9 27,3 27,1 28,0 28,9 29,1 29,1 29,1
Gastos Corrientes 33,2 33,3 31,9 29,7 29,0 28,3 28,4 28,4 28,2 28,1
Superavit (+) o deficit (-) -3,4 -4,2 -4,0 -2,4 -1,9 -0,3 0,5 0,8 0,9 1,0
en cuenta corriente
Gastos de capital 3,7 2,5 2,5 2,5 2,8 3,3 3,7 3,9 3,9 3,9
Financiamiento externo 3,2 3,1 7,8 1,2 -0,2 -1,3 -1,3 -0,9 -1,0 -1,1

Indicadores Monetarios
M2/PBI (a precios de mercado) 59,9 72,8 67,7 57,5 57,5 57,5 57,5 57,5 57,5 57,5
Crecimiento del M2 (%) 19,0 28,2 12,5 2,1 11,3 9,2 8,2 6,6 6,6 6,6
Crecimiento del credito al sector privado 1,0 0,4 2,4 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Crecimiento total del credito (%)

Indices de Precios ( 1993 =100)

Indice de precios de exp. de mercaderias 113,0 108,4 114,9 120,6 120,6 120,6 120,6 120,6 120,6 120,6
Indice de precios de imp. de mercaderias 83,5 83,4 85,1 90,2 90,2 90,2 90,2 90,2 90,2 90,2
Indice de terminos 135,3 129,9 135,0 133,7 133,7 133,7 133,7 133,7 133,7 133,7
de intercambio de mercaderias
Tipo de cambio real (US$/LCU)f 123,6 98,0 75,5 81,6 92,5 94,1 95,1 95,1 95,1 95,1
Tasa de interes real 10,0 32,0 9,0 6,0 4,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Indice de precios al consumidor 4,4 14,0 19,4 9,2 5,0 5,0 4,5 3,5 3,5 3,5
(% indice de crecimiento)
Deflacionador del PBI 5,3 18,7 18,4 9,2 5,0 5,0 4,5 3,5 3,5 3,5
(% indice de crecimiento)

a. Los components del PBI se estiman al costo de los factores.

b. “GNFS” indica “bienes y servicios no atribuibles a factores”.
c. Incluye transferencias netas sin contrapartida excluyendo donaciones oficiales de capital.
d. Incluye uso de recursos del FMI.
e. Debe indicar a qué nivel de gobierno se refieren los datos.
f. “LCU” indica “unidades de moneda local”. Un aumento de U$S/LCU denota apreciación.
 ANEXO B7
URUGUAY: INDICADORES CLAVES DE EXPOSICIÓN

Estimado Proyectado

Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Deuda Total remanente y 8895 8937 10548 11012 11597 11373 11187 10846 10646 10645 10503
desembolsada (TDO) (US$mn) a

Desembolsos Netos (US$mn) a

634 42 1611 464 585 -224 -186 -341 -200 0 -142

Servicio Total de la deuda 1313 1476 1275 1077 1362 1707 2218 2010 1535 1908 1754
(US$mn) a

Indicadores de Deuda y Servicio de Deuda (%)

TDO/XGSb 243 274 392 357 289 260 237 219 206 198 188
TDO/GDP 44 48 86 98 88 72 67 62 59 58 55 117
TDS/XGS 36 45 47 35 34 39 47 41 30 36 31
Concesionado/TDO .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

Indicadores de exposición del BIRF (%) f

BIRF DS/public DS 9,6 9,0 9,8 16,3 9,2 9,2 9,7 7,5 7,6 7,5 7,7
Acreedor Privilegiado c .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
DS/public DS (%)
BIRF DS/XGS 2,7 3,4 3,9 3,5 2,6 3,5 4,5 3,4 2,6 2,5 2,7
BIRF TDO (US$m)d 552 544 703 722 785 858 891 925 945 965 954
De los cuales el valor presente .. .. .. .. .. .. .. ..
garantizado (US$m) es
Porcentaje del portafolio del BIRF (%) 0,5 0,4 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7
AIF TDO (US$m)d 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

CFI (US$m) 19 19 37 30 38 .. .. .. .. .. ..
Préstamos 6 6 7 12 24 .. .. .. .. .. ..
Equity y quasi-equity 13 12 30 18 14 .. .. .. .. .. ..

OMGI
garantías de OMGI (US$m) 20,5 .. .. .. .. .. .. .. .. ..

a. Incluye garantías publicas y de deuda pública, debilidades externas del sistema financiero, privadas no garantizadas, uso de creditos del FMI
y de capital neto de corto plazo. Excluye debilidades externas del sistema financiero. Fuente: Banco Central del Uruguay y estimaciones del
personal del Banco.
b. “XGS” significa exportaciones de bienes y servicios, incluyendo remitencias de los trabajadores.
c. Acreedor Privilegiado se define como BIRF, AIF, los bancos multilaterales de desarrollo, el FMI, y el Banco Internacional de Disputas
d. Excluye el valor presente de las garantías.
e. Incluye equity y quasi-equity de los prestamos y de los instrumentos de equity.
f. Especificado por año calendario.
ANEXO B8

CARTERA DE OPERACIONES (BIRF/AIF Y DONACIONES)

al 01/03/2005

Proyectos cerrados 45

BIRF/AIF *
Total desembolsado (Activo) 253,63
de los que se han reembolsado 67,75
Total desembolsado (Cerrado) 1.698,02
de los que se han reembolsado 1.226,47
Total desembolsado (Activo + Cerrado) 1.951.651.824,24
de los que se han reembolsado 1.294.224.429,26

Total sin desembolsar (Activo) 284,11

Total sin desembolsar (Cerrado) 0,00
118 Total sin desembolsar (Activo + Cerrado) 284.110.164,21

* La informacion sobre desmbolsos se actualiza al final de la primera semana del mes.

al 01/03/2005

Estado de cartera activa y desembolsada de la CFI

En cartera Desembolsado
Ejer. de aprob. Empresa Préstamo Capital Cuasi Partic Préstamo Capital Cuasi Partic

Montos en millones de U$S

1985/1992 Azucitrus 0,0 2,0 0,0 0,0 0,0 2,0 0,0 0,0
2002 Conaprole 18,8 0,0 10,0 0,0 18,8 0,0 10,0 0,0
1995 Consorcio Aerop. 0,6 0,0 2,2 0,0 0,6 0,0 2,2 0,0
2005 Surinvest 0,0 1,5 0,0 0,0 0,0 1,5 0,0 0,0
2001 UMontevideo 2,9 0,0 0,0 0,0 2,9 0,0 0,0 0,0

Total cartera: 22,2 3,5 12,2 0,0 22,2 3,4 12,2 0,0
 Proyectos Activos

Ultimo PSR Diferencia entre

Clasif. de la supervisión Monto original en millones U$S Desembolsos
esperados y reales a
ID Proyecto Nombre delProjecto OD AI EF BIRF AIF Don. Cancel No Des. Orig. Ant. Rev.

P063383 UY Apl Ose Mod & Rehab. S S 2000 27 15,6778 15,6778 6,0708065
P068124 UY Eficiencia Energética S S 2004 6,875 6,875 0,20333
P074543 UY Enfermedad de la Vaca Loca - ERL S S 2002 18,5 2,67121 -15,8288 -15,82877
P039203 UY Prod. Forestales TSP S S 1997 76 5 15,6532 20,6532 119
P008177 UY Distr. y Trans. Energía S S 1996 125 39,2442 39,2442
P070058 UY Modernización Serv. Púb. TA S S 2001 6 4,68547 3,65214 1,3188053
P078726 UY SAL Sectores Serv. Púb y Social S S 2003 151,52 100 100
P081495 UY SSAL Sectores Púb. y Social S S 2003 101,02 75 75
P070937 UY- Educación Básica 3 S S 2002 42 31,1782 9,64487

Resultado Total 547,04 6,875 5 290,985 248,247 -8,439158

a. Desembolsos calculados a la fecha menos los desembolsos actuales a la fecha proyectados al momento de la evaluacion.

OD: Objetivo de desarrollo

AI: Avance de implementación
EF: Ejercicio fiscal
Don: Donación
ND: No Desembolsados
120

BANCO MUNDIAL

Oficina del Banco Mundial

Buenos Aires 570, Piso 3,
Montevideo, Uruguay
www.bancomundial.org/uruguay
 BANCO MUNDIAL

Oficina del Banco Mundial

Buenos Aires 570, Piso 3,
Montevideo, Uruguay
www.bancomundial.org/uruguay