84-Article Text-101-3-10-20140301

MEMAHAMI KEMBALI
1
KONSEP DASAR DEKONSENTRASI DAN
DESENTRALISASI
Tri Widodo W. Utomo
Peneliti Utama Bidang Administrasi Negara dan

Kepala Pusat Kajian Manajemen Kebijakan LAN-RI
Jl. Veteran No. 10 Jakarta Pusat-10110
Email : triwidodowu@yahoo.com
Abstract
Although decentralization has been the major theme in the field of public
administration within the last five decades, there is still diverse
understanding of it. One of the confusions is that decentralization is
frequently perceived contrary to the deconcentration. Such confusion
leads to the imbalance in theoretical sources and policy framework on
deconcentration compared to decentralization.To provide a deeper
picture on deconcentration and decentralization, this paper tries to
elaborate the fundamental idea of the deconcentration and
decentralization, its impact and relationship, its historical development,
as well as its difference in the notion of power sharing among levels of
government.
Keyword: deconcentration, decentralization.

Intisari
Meskipun desentralisasi telah menjadi tema utama di bidang
administrasi publik selama lima dekade, namun masih sering ditemui
adanya perbedaan pemahaman mengenai hal ini. Salah satu yang
menimbulkan kebingungan adalah bahwa desentralisasi sering dianggap
sebagai konsep yang berlawanan dengan dekonsentrasi. Hal ini
mendorong ketidakseimbangan dalam sumber-sumber teoritis maupun
kebijakan antara dekonsentrasi dengan desentralisasi. Untuk
menyajikan gambaran lebih dalam mengenai dekonsentrasi dan
desentralisasi, tulisan ini mencoba untuk menggali ide dasar
dekonsentrasi dan desentralisasi, dampak dan hubungannya, sejarah
1
Naskah diterima: 1 Maret 2012
Draft awal tulisan ini dihasilkan selama penulis menjalani tugas selaku Visiting Researcher di Graduate School of
Internasional Development (GSID) Nagoya University, 1 April sd. 31 Juli 2009, yang kemudian disempurnakan
berdasarkan input teoretis dan fenomena-fenomena yang lebih aktual. Tulisan ini merupakan serial dari pemikiran
penulis tentang rekonstruksi kebijakan dekonsentrasi di Indonesia. Ucapan terimakasih dan penghargaan yang tulus
penulis tujukan kepada Prof. Dr. Kimura Hirotsune yang telah menjadi membimbing penulis sejak tahun 2000, dan
memberikan dukungan penuh terhadap setiap aktivitas akademik yang penulis lakukan. Ucapan yang sama juga
penulis haturkan kepada Prof. Dr. Agus Dwiyanto, Prof. Dr. Pratikno, dan Dr. Agus Pramusinto atas pemikiran yang
disumbangkan kepada penulis selama proses penelitian tentang dekonsentrasi.
Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 75

MEMAHAMI KEMBALI KONSEP DASAR DEKONSENTRASI DAN DESENTRALISASI
Tri Widodo W. Utomo
perkembangannya, serta perbedaannya dalam hal pembagian

kewenangan antar level pemerintahan.
Kata Kunci : dekonsentrasi, desentralisasi
Pengantar delegasi, dan devolusi. Dibandingkan

Dalam khazanah akademik, delegasi dan devolusi, dekonsentrasi
wacana dan konsep dekonsentrasi adalah bentuk desentralisasi yang
sebagai pilihan kebijakan dalam paling lemah, karena tidak berimplikasi
mengatur hubungan pemerintah pusat terjadinya transfer kewenangan riil dari
dan daerah, relatif kurang berkembang Pusat kepada Daerah. Delegasi, secara
dan tertinggal, dibandingkan dengan konseptual, lebih luas dibanding
desentralisasi. Ketertinggalan dalam dekonsentrasi, sedangkan devolusi
aspek akademis, ironisnya, cenderung mencerminkan adanya kemauan politik
berdampak terhadap penerapan konsep yang kuat dari pemerintah Pusat untuk
dekonsentrasi dalam tataran empirik. memberikan kewenangan yang luas
Kondisi tersebut paling tidak kepada daerah-daerah di wilayahnya.2
dikontribusikan oleh adanya 2 (dua) hal Melihat lingkupnya yang
yang menjadi pangkal permasalahan sangat sempit, maka dapat dimengerti
terjadinya kesalahpahaman tentang jika dalam setiap pembicaraan tentang
dekonsentrasi. dekonsentrasi akan selalu berhubungan
Pertama , dekonsentrasi dengan desentralisasi. Namun hal ini
selama ini lebih sering dipandang menimbulkan kebingungan baru. Jika
sebagai bagian dari desentralisasi. makna desentralisasi tidak dijelaskan
Sebagaimana dikemukakan oleh secara utuh, dapat memunculkan
Rondinelli (1999), desentralisasi terdiri perbedaan interpretasi dan kerancuan
dari 4 (empat) jenis, yakni dengan dekonsentrasi.
desentralisasi politik ( political Kedua, dekonsentrasi sering
decentralization ), desentralisasi dipersepsikan sebagai bentuk lain dari
administratif ( administrative sentralisasi. Dekonsentrasi dalam
decentralization), desentralisasi fiskal praktiknya kerap diasosiasikan sebagai
( fiscal decentralization ), serta kebalikan atau dikotomi dari
desentralisasi pasar ( market desentralisasi (dalam arti devolusi)
decentralization). Pembagian kedalam karena lebih menekankan pada
4 (empat) jenis inilah yang merupakan distribusi kekuasaan pusat yang
pemahaman umum desentralisasi. memperkuat dan menstabilkan
Desentralisasi administratif sendiri kekuasaan pusat di daerah. Ketika
dibagi lagi menjadi dekonsentrasi, diasosiasikan sebagai bentuk lain
2
Untuk diskusi selanjutnya, desentralisasi administratif yang meliputi tiga kategori (dekonsentrasi, delegasi dan
devolusi) disebut dengan desentralisasi dalam arti luas.Sedangkan devolusi dimaknai sebagai desentralisasi dalam
arti sempit.Dengan demikian, penyebutan istilah “desentralisasi” dalam disertasi ini lebih merujuk pada
devolusi.Padanan kata desentralisasi dan dekonsentrasi ini sesuai dengan pandangan Ribot (2004: 9) yang
menyebutkan devolusi sebagai padanan desentralisasi politis (political decentralization) atau desentralisasi
demokratis (democratic decentralization). Bahkan menurut Ribot (2004: 8), desentralisasi selalu menjelma dalam 2
(dua) bentuk utama, yakni democratic decentralization (dikenal juga dengan political decentralization atau
devolution), dan deconcentration (dikenal juga dengan administrative decentralization).
76 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo
sentralisasi, jelas bahwa kebijakan dan mengurus beberapa materi urusan,

dekonsentrasi tidak akan popular, baik dan demikian pula sebaliknya.Cheema
di Indonesia maupun di negara-negara dan Rondinelli (2007) mengganti
yang menilai dirinya sebagai negara istilah kontinuum dengan hubungan
demokrasi. Dengan kata lain, matriks. Dalam kalimat aslinya
dekonsentrasi secara tidak langsung dikatakan: “The relationship between
dinilai kurang mengandung nilai-nilai devolution and de-
demokrasi. concentration/delegation should not be
Padahal, desentralisasi dengan seen as a dichotomy or as mutually
dekonsentrasi bukanlah dua kutub yang exclusive, but rather can best be
saling bertentangan secara dikotomis. understood as a matrix of
3
Kedua konsep ini lebih membentuk relationships”.
sebuh kontinuum. Tentang hal ini, Work Dalam prinsip dikotomi ,
(2001, dalam Gera 2008: 103) hubungan desentralisasi dan
menegaskan bahwa desentralisasi dekonsentrasi adalah alternatif
bukanlah alternatif dari sentralisasi. (pilihan), sedang dalam prinsip
Dalam buku terbitan FAO (2006: 31) kontinuum, hubungan keduanya adalah
juga terdapat penegasan bahwa komplementer (saling melengkapi).
“ deconcentration and Hal ini menyiratkan bahwa kajian atau
decentralization, far from replacing telaah desentralisasi semestinya tidak
each other, have always been meninggalkan dekonsentrasi sama
considered as complimentary by sekali.
political decision makers”. Pernyataan Oleh karena adanya
ini menyiratkan bahwa desentralisasi keterbatasan studi tentang
dan dekonsentrasi dilaksanakan secara dekonsentrasi tersebut, maka upaya
simultan dengan kadar yang berbeda. untuk mengevaluasi praktek
Ketika pendulum bergerak ke kiri, hal dekonsentrasi maupun upaya untuk
ini menandakan kecenderungan kearah merekonstruksi dekonsentrasi bagi
pemerintahan yang sentralistik, namun suatu negara, menjadi agak sulit.
sebaliknya, ketika pendulum bergeser Keterbatasan literatur tadi juga terjadi
ke kanan, maka kecenderungan yang dalam hal komparasi atau studi kasus
terjadi adalah pemerintahan yang lebih yang bersifat lintas negara (cross
terdesentralisasi. country). Hal ini sangat kontras dengan
Eko Prasojo (tanpa tahun) juga studi desentralisasi yang sudah sangat
menandaskan bahwa sentralisasi dan detil, sehingga praktek desentralisasi di
desentralisasi adalah suatu kontinuum, berbagai sektor dan berbagai negara
bukan dikotomis. Artinya, dalam satu relatif mudah duperoleh (Cheema and
negara tidak mungkin dianut hanya Rondinelli 1983 and 2007, Turner dan
azas sentralisasi saja untuk semua Hulme 1997, World Bank 1999, Bardan
urusan, sehingga tidak ada sedikitpun 2002, Saltman dan Bankauskaite
otonomi yang diberikan kepada 2007, dsb).
pemerintahan daerah untuk mengatur
3
Cheema, G. Shabbir dan Dennis A. Rondinelli, 2007, Decentralizing Governance: Emerging Concepts and
Practices, Washington DC: Brookings Institution Press.Dikutip dari Louis A. Picard, book review. Lihat di “Publius,
The Journal of Federalism”, Volume 38, Number 4, Fall 2008, hlm. 742, OxfordUniversity Press.

Tri Widodo W. Utomo
Desentralisasi dan Dekonsentrasi: (2004: 3) yang menolak mekanisme

Pengertian, Dampak, dan Hubungan pasar sebagai salah satu bentuk
Meskipun kajian yang desentralisasi. Dia mengatakan bahwa
komprehensif tentang dekonsentrasi desentralisasi seperangkat reformasi
sangat minim, namun beberapa kenegaraan (a set of state reforms),
pengertian dasar dari berbagai sumber sehingga tidak mungkin terjadi transfer
dapat memberi gambaran cukup kekuasaan / kewenangan dari negara
lengkap. Namun sebagaimana kepada aktor non-negara. Collins dan
disebutkan diatas, memahami Green (1994) juga mendukung ide
dekonsentrasi tidak dapat terpisah dari Falleti dengan berargumen bahwa
pemahaman terhadap desentralisasi, desentralisasi mencakup transfer
karena memang keduanya adalah kewenangan, fungsi dan sumber daya
konsep yang saling berkaitan. Untuk dari Pusat ke Daerah (from the centre to
itu, debat tentang desentralisasi akan the periphery), sedangkan pasar /
sedikit dipaparkan terlebih dahulu privatisasi adalah transfer dari sektor
sebelum menyentuh lebih rinci aspek publik kepada sektor privat. Kedua
dekonsentrasi. Dari pemahaman “dua konsep ini sangatlah berlainan.
arah” ini diharapkan dapat terbangun Sementara itu, Sherwood (1969)
peta pemikiran secara teoretis menyatakan bahwa devolusi secara
konseptual tentang kedua konsep konseptual sangat berbeda dengan
tersebut. desentralisasi. Desentralisasi
Diatas juga sudah disinggung digunakan untuk menggambarkan
bahwa secara umum desentralisasi hubungan kewenangan intra-
terbagi kedalam empat jenis yakni organisasi, sedang devolusi digunakan
desentralisasi politik, desentralisasi untuk menggambarkan hubungan
administratif, desentralisasi fiskal, kewenangan antar-organisasi. Satu lagi
serta desentralisasi pasar (Rondinelli perbedaan pandangan datang dari
dan World Bank 1999). 4 Dalam Fesler (1968) yang menyebutkan
disertasi ini, definisi dari Rondinelli bahwa dekonsentrasi sama sekali tidak
dan World Bank dijadikan sebagai mencerminkan desentralisasi, sebab
acuan dasar tentang desentralisasi. dekonsentrasi tidak membuka peluang
Namun dalam realitanya, terjadinya transfer kewenangan dalam
definisi dan pemahaman tentang pengambilan keputusan kepada
desentralisasi sesungguhnya sangat pemerintah daerah. (lihat:
beragam, bahkan sebagian Bankauskaite dan Saltman 2007: 10).
5
berseberangan. Pemikiran yang Mengingat banyaknya definisi
berbeda misalnya diberikan oleh Falleti yang dibuat oleh banyak ahli, maka
4
Smith (2001) mengembangkan jenis desentralisasi kedalam 5 (lima) kategori, dengan memecah market
decentralization menjadi partnership (kemitraan) dan privatisasi. Kemitraan adalah desentralisasi kepada kelompok
masyarakat madani (Civil Society Organization), sedangkan privatisasi merupakan transfer kewenangan kepada
sector privat atau bisnis.
5
Sharma (2006: 49) menyatakan bahwa definisi dan kategorisasi desentralisasi memiliki overlap yang sangat jelas.
Hal ini disebabkan karena desentralisasi dapat muncul dalam berbagai bentuk dan kombinasi di berbagai negara, atau
karena penggunaan instrumen yang berbeda dalam lingkungan yang berbeda, sehingga menghasilkan efek yang
berbeda pula.Oleh karenanya, overlap dalam pengertian dan interpretasi tentang desentralisasi ini dianggap tidak
terlalu penting, yang penting justru pendekatan yang komprehensif dalam implementasinya.

Tri Widodo W. Utomo
tidak mengherankan jika Schneider yang dihasilkan.

(2003: 32-34) sampai kepada Terlepas dari debat tentang
kesimpulan bahwa saat ini terjadi pembagian jenis desentralisasi
k e b i n g u n g a n t e rh a d a p k o n s e p tersebut, disertasi ini lebih fokus pada
desentralisasi. Kebingungan ini desentralisasi administratif. Dalam
diperburuk dengan pengkaburan ranah desentralisasi administratif ini,
konsep desentralisasi dengan konsep terjadi lagi perdebatan tentang devolusi
lain seperti demokrasi dan (atau desentralisasi dalam arti sempit)
keterbukaan pasar. Akibatnya, sangat dan dekonsentrasi. Tabel berikut
sulit dicapai kesepakatan tentang apa memberi ilustrasi tentang ragam
contoh konkrit desentralisasi, apa yang pemaknaan desentralisasi dan
mendorongnya, serta dampak apa dekonsentrasi secara teoretik.
Tabel 1. Ragam Definisi dan Interpretasi Desentralisasi – Dekonsentrasi
Sumber Desentralisasi / Devolusi Dekonsentrasi
World Bank Decentralization is the transfer Deconcentration is the weakest form

http://www.ciesi of authority and responsibility of decentralization and is used most
n.org/decentrali for public functions from the frequently in unitary states –
zation/English/ central government to redistributes decision making
General/Differe subordinate or quasi-independent authority and financial and
nt_forms.html government organizations and/or management responsibilities among
private sector. different levels of the national
Different types of government.
decentralization show different It can merely shift responsibilities
characteristics, policy from central government officials in
implications, and conditions for the capital city to those working in
success. Political, regions, provinces or districts, or it
administrative, fiscal, and can create strong field
market decentralization are the administration or local
types of decentralization. administrative capacity under the
supervision of central government
ministries.
UNDP Devolution to elected local Deconcentration is concerned

http://european bodies is concerned with the mainly with the administrative
dcis.undp.org/u political as well as the economic rationale for decentralizing, and to
ploads/public/fil (and administrative) arguments. some extent with the economic
e/Decentralisati arguments.
on%20backgro
und.doc
Robertson Work Devolution refers to the full Deconcentration refers to the
(2002: 5-6) transferof responsibility, transfer of authority and
decision-making, resources and responsibility from one level of the
revenue generation to a local central government to another while
level public authority that is maintaining the same hierarchical
autonomous and fully level of accountability from the local

Tri Widodo W. Utomo
independent of the devolving units to the central government

authority. Units that are ministry or agency, which has been
devolved are usually recognized decentralized. Deconcentration can
as independent legal entities and be seen as the first step in a newly
are ideally elected (although not decentralizing government to
necessarily). improve service delivery.
Hellmut Decentralizationhas an Deconcentrationis an intrinsically

Wollman (2007: intrinsically politicalimplication administrativeconcept that captures
2-3) in that by way powers and the devolution of (administrative)
functions (as well as resources) functions from an upper to a lower
are assigned to subnational level or unit, typically through the
bodies and actors that possess establishment of regional or local
Selain definisi yang telah dekonsentrasi, pemerintah dapat

dipaparkan diatas, perbedaan antara melakukan transfer sejumlah dana
devolusi dan dokonsentrasi juga dapat tertentu untuk membiayai pelayanan
dilihat dari pola transfer pendanaannya. dasar seperti pendidikan, kesehatan,
Dalam devolusi, terjadi proses kesejahteraan, atau perumahan,
desentralisasi fiskal, yakni seperangkat sepanjang Pemerintah Daerah belum
kebijakan yang secara sengaja mempunyai anggaran untuk keperluan
ditujukan untuk kemampuan tersebut (Falleti 2004: 3).
pendapatan pemerintah daerah. Dari pencermatan terhadap
Desentralisiasi fiskal disini bisa berupa berbagai definisi diatas, maka dapat
penambahan dana perimbangan, diperoleh beberapa karaktek dasar
penciptaan jenis pajak daerah atau yang membedakan desentralisasi
retribusi daerah yang baru, atau (devolusi) dengan dekonsentrasi,
delegasi pajak pusat tertentu (Falleti sebagaimana dapat dilihat pada tabel
2004: 4). Sedangkan dalam dibawah ini.
Tabel 2. Komparasi Desentralisasi – Dekonsentrasi

Dimensi Desentralisasi Dekonsentrasi
Alasan / dasar Politik, ekonomi, Administratif dan ekonomi.
pertimbangan administratif.
Tujuan Demokratisasi. Efisiensi.
Basis delegasi Teritorial. Fungsional.
Esensi Transfer otoritas dan tanggung Transfer pengambilan keputusan,
jawab, termasuk sumber daya dan tanggung jawab pengelolaan
dan (hak penggalian) sumber (program dan keuangan).
pendapatan.
Sifat transfer Otoritas penuh dan Negara / Pemerintah Pusat masih
pertanggungjawaban penuh. memegang tanggungjawab,
namun suatu saat bisa di transfer
secara penuh.

Tri Widodo W. Utomo
Institusi Pemerintah Daerah otonom. Field offices (perangkat Pusat di

Penyelenggara daerah (baik jabatan atau unit
kerja); atau field administration
or local administrative
(Pemerintahan Administratif).
Sedikit uraian tambahan perlu pusat di daerah dalam bentuk beberapa

diberikan untuk memperjelas makna pelayanan publik, sehingga
dekonsentrasi, terutama dalam hal menyerupai kantor cabang. Urusan
perangkat kelembagaan atau unit pelayanan publik itu ada yang sifatnya
instansi penyelenggaranya. sektoral dan ada pula pelayanan yang
Sebagaimana dikemukakan Cheema fungsional. Sedangkan local
dan Rondinelli (1983: 18-25), administration, adalah jenis
dekonsentrasi merefleksikan adanya desentralisasi yang menjadikan seluruh
redistribusi tanggungjawab subordinasi pemerintahan dalam suatu
administratif dari lembaga pemerintah negara adalah sebagai agen pemerintah
pusat. Redistribusi tersebut bisa berupa pusat. Biasanya yang menjadi agen
field administration; dan atau local pemerintah pusat tersebut adalah
administration, yang secara konkrit lembaga-lembaga eksekutif.
diwadahi dalam kantor-kantor Untuk menyederhanakan
perwakilan yang berada di setiap esensi desentralisasi dan institusi
wilayah daerah. penyelenggaranya, perbandingan
Dalam kaitan ini, field visualisasi Brillantes Jr. (2004: 37) dan
administration adalah penempatan Smith (2001) berikut cukup mudah
kantor-kantor pemerintah pusat di untuk dimengerti. Namun sekali lagi
setiap wilayah daerah yang sering perlu ditegaskan bahwa pola ini tidak
disebut juga regionalisasi. Umumnya berlaku universal, melainkan
regionalisasi mengarah pada membuka ruang terhadap variasi sesuai
pendistribusian wewenang pemerintah kebutuhan masing-masing negara.
pusat yang diberikan kepada kantor
Central / National
Government
Debureaucratization /
Deconcentration
Market Decentralization
Devolution & Fiscal
Decentralization
Field Offices (Central Private Sector / NGO

Local Government
Branches) / Civil Society
Sumber: Brillantes Jr. (2004: 37), diadopsi dan dimodifikasi.

Gambar 1.
Tipologi Desentralisasi dan Institusi Penyelenggara Desentralisasi Menurut Brillantes Jr.

Tri Widodo W. Utomo
Sumber: Smith, Reform and Decentralization of Agricultural Services (2001).

Gambar 2
Tipologi Desentralisasi dan Institusi Penyelenggara Desentralisasi Menurut Smith.
Model serupa namun lebih politik administratif. Itulah sebabnya,

detil ditawarkan oleh Ribot (2004: 10). Ribot membagi transfer kewenangan
Dalam modelnya (lihat gambar kedalam 2 (dua) kelompok, yakni
dibawah), Ribot membedakan secara desentralisasi dan bukan desentralisasi.
tegas antara kelembagaan yang bersifat Dalam hal ini, yang tergolong
politik-administratif, dengan lembaga dalam “bukan desentralisasi” adalah
yang tidak bersifat politik- transfer kewenangan kepada lembaga
administratif.Pembedaan ini penting semi pemerintah (quasy government)
karena selama ini terjadi kekeliruan atau sering dikenal dengan hybrid
pemaknaan desentralisasi. Segala hal organization , 6 LSM atau NGO
yang berkenaan dengan transfer (nongovernmental organization),
kewenangan selalu dipersepsi sebagai organisasi volunter dan nirlaba atau
bentuk desentralisasi, padahal PVO (private voluntary organization),
desentralisasi hanya merujuk pada serta kelompok masyarakat madani
transfer kewenangan antar lembaga (CSO= community-based
6
Menurut Wikipedia, hybrid organization adalah organisasi yang memiliki dua fungsi sekaligus yakni fungsi publik
dan privat. Jadi, hybrid organization merupakan bagian dari pemerintah namun melakukan usaha yang berorientasi
keuntungan. Contoh organisasi hibrida ini adalah universitas, sekolah dan rumah sakit milik pemerintah, yang
memiliki program subsidi silang. Beberapa pola organisasional yang bisa dikategorikan sebagai hybrid misalnya
subcontracting, network of firms, franchising, collective trademarks, dan partnership (Ménard 2002). Boyd (et.al.
2008: ii) memberi definisi organisasi hybrid sebagai “entities that are market-oriented and mission-centered, which
place equal emphasis on their common-good mission and financial performance, blur the distinction between
nonprofit and for-profit entities.”

Tri Widodo W. Utomo
organziation). Meskipun mereka dapat namun keberadaan mereka secara

diberi wewenang tertentu oleh fundamental lebih didedikasikan untuk
pemerintah, dan oleh karenanya harus memenuhi kepentingan anggotanya.
bertanggungjawab kepada pemerintah,
Sumber: Ribot, Waiting for Democracy (World Resource Institute 2004: 10).
Gambar 3.
Model Desentralisasi Ribot
Sebagai sebuah trend besar dalam era (WB 2001; Kolehmainen-Aitken 1999;
demokratisasi, sesungguhnya McLean 1999, Dillinger 1994),
desentralisasi tidak selalu memberi memperkuat akuntabilitas (WB 2000),
jaminan akan menghasilkan dampak resolusi konflik (Sasaoka 2007, Siegle
positif bagi suatu negara yang and O'Mahony), ataupun
menganutnya. Telaah literatur memang pemberdayaan masyarakat
mengindikasikan banyaknya (Brinkerhoff 2006). Model Smith
kontribusi signifikan dari desentralisasi (2001) memberi visualisasi menarik
di berbagai sektor, misalnya dalam bukan hanya manfaat desentralisasi,
pencegahan dan pemberantasan namun juga keterkaitan diantara
korupsi (Arikan 2004; Fjeldstad 2004; berbagai manfaat tersebut dan
Fisman 2002), pengurangan sekuensinya, sebagaimana terlihat
kemiskinan (Braathen 2008; Crook pada gambar dibawah ini.
2001; UNDP 2000; Moore dan Putzel
1999), peningkatan kualitas pelayanan

Tri Widodo W. Utomo
Sumber: Smith, Reform and Decentralization of Agricultural Services (2001).

Gambar 4.
Model Smith tentang Sekuensi dan Manfaat Desentralisasi
Namun disisi lain, itu, desentralisasi dapat

desentralisasi juga dapat menimbulkan membangkitkan semangat kompetisi
persoalan anggaran, meningkatan dan inovasi antar pemerintah daerah
instabilitas macro ekonomi dan untuk mencapai kepuasan masyarakat
disparitas regional, memunculkan yang lebih tinggi.Namun disisi lain,
egoisme kedaerahan dan klientilisme, kualitas pelayanan publik sering
atau membengkakkan struktur menjadi korban karena transfer
birokrasi (Cornelius 1999; Fox and kewenangan sering disalahartikan atau
Aranda 1996; Rodden 2000; Rodden disalahgunakan oleh elit lokal yang
and Wibbels 2002; Stein 1998, dikutip relatif kurang memenuhi standar
dari Falleti 2004: 1). Dengan demikian, kompetensi yang dibutuhkan.
desentralisasi memiliki 2 (dua) wajah, Oleh karena desentralisasi
positif dan negatif, yang dalam bahasa semata tidak selalu membawa hasil
Brillantes Jr. (2004: 39) dikatakan positif, maka munculnya konsep
sebagai pedang bermata dua (two- dekonsentrasi dilakukan ketika terjadi
edged of sword). peningkatan fungsi dan aktivitas
Dua wajah desentralisasi juga pemerintahan yang memperlihatkan
diungkapkan oleh Burki, Perry dan adanya gejala kesenjangan (gap) yang
Dillinger (1999: 3).Dari sisi semakin melebar antara pemerintah
kemanfaatan, desentralisasi dapat lebih pusat dan daerah.Dekonsentrasi
tepat meningkatkan efisiensi dan daya muncul terhadap kebutuhan publik
tanggap pemerintah melalui untuk berinteraksi secara intensif
pemenuhan layanan publik yang lebih dengan pemerintah pusat.Kemunculan
sesuai dengan preferensi rakyat.Selain dekonsentrasi ditandai dengan

Tri Widodo W. Utomo
dibentuk dan dioperasionalkannya alam berpikir lama bahwa pejabat

sejumlah kantor-kantor pemerintah daerah tidak kapabel.
yang berada di luar ibukota. Mengingat desentralisasi dan
Mark Turner (2002: 354) dekonsentrasi memiliki kelebihan dan
mengakui adanya kelebihan dari kekurangan masing-masing, maka
dekonsentrasi yang banyak menyentuh sangat wajar jika keduanya bukan
aspek manajerial.Manfaat yang paling menjadi pilihan yang bersifat alternatif
dirasakan adalah penggunaan sumber melainkan komplementer. Dengan
daya yang lebih efisien. Selain itu, demikian, desentralisasi dan
delegasi dalam pengambilan keputusan dekonsentrasi bekerja bersama-sama
juga akan membawa 7 (tujuh) untuk mewujudkan efektivitas dan
keuntungan lainnya, yakni: efisiensi tertinggi penyelenggaraan
meningkatkan aksesibilitas pejabat pemerintahan daerah.
dalam konsultasi dan pengaduan, Sinergi hubungan seperti
meningkatkan mobilisasi sumber daya inilah dimaksud pengertian
lokal, mempercepat respon pejabat desentralisasi dan dekonsentrasi
terhadap kebutuhan dan tuntutan sebagai sebuah kontinuum, atau sebuah
publik, mempertajam alokasi dan bandul.Garis kontinuum atau bandul
perencanaan anggaran, mendorong ini menunjukkan luas atau besaran
motivasi pejabat yang menerima peran dan intervensi pemerintah pusat,
delegasi, meningkatkan koodinasi serta luas dan besaran kekuasaan/
antar instansi, serta meringankan beban kewenangan yang ditransfer kepada
instansi pusat terhadap tugas-tugas pemerintah daerah.Ketika bandul lebih
rutin. berat kearah kiri, kebijakan yang
Meskipun demikian, Turner diterapkan cenderung sentralistis
(2002: 355) juga mengingatkan bahwa dimana Pusat lebih banyak memegang
dekonsentrasi juga memiliki potensi kontrol terhadap jalannya
menimbulkan dampak yang pemerintahan di daerah. Sebaliknya,
sebaliknya.Ketergantungan terhadap pemerintah yang lebih terdesentralisasi
pedoman dari atas sehingga kurang tercermin ketika bandul bergerak
responsif terhadap kondisi riil dalam kearah kanan.
masyarakat, adalah salah satu Dengan mengadopsi model
kemungkinan negatif yg perlu Brillantes Jr. (2004: 39), kontinuum
diantisipasi. Kecenderungan lain, para desentralisasi dan dekonsentrasi dapat
pejabat lokal lebih menyukai pola kerja digambarkan sebagai berikut.
lama berupa memerintah dan
mengontrol, dari pada terlibat langsung
dalam kerjasama yang bersifat
partisipatif. Persoalan inovasi yang
kurang berkembang akibat kualitas
rata-rata para pejabat di daerah, juga
dapat menjadi kendala.Selain itu,
komunikasi dengan pejabat di tingkat
pusat seringkali juga kurang lancer,
sementara masyarakat terkondisi pada

Tri Widodo W. Utomo
Maximum Minimum
State State
Otoriter / Dekonsentrasi Devolusi Federalisme Separatisme

Etatisme
Sumber: Brillantes Jr. (2004: 39), diadopsi dan dimodifikasi.
Gambar 5.
Kontinuum Desentralisasi Brillantes
Model yang dikemukakan untuk memperkuat partisipasi dan

Brillantes tersebut sebenarnya masih demokrasi, serta alasan liberal
sangat makro. Pada satu wilayah yang (rightest) untuk mengurangi intervensi
berada diantara 2 (dua) titik, yakni pemerintah dalam mekanisme pasar.
antara dekonsentrasi dan devolusi, Selain itu, model Fritzen dan Lim
sesungguhnya dapat dibangun model cukup menarik karena mengandung
kontinuum baru yang lebih mikro, ideologi yang bersifat sekuensial,
sebagaimana yang ditawarkan Fritzen dalam arti bahwa variasi desentralisasi
dan Lim (2006: 3). Model Fritzen dan akan berpotensi membentuk rute yang
Lim ini terintegrasi dengan 3 (tiga) sama dari desentralisasi administratif
tujuan utama desentralisasi, yakni kearah desentralisasi politik.
alasan ekonomis untuk meningkatkan Vi s u a l i s a s i m o d e l k o n t i n u u m
efektivitas dan efisiensi program desentralisasi Fritzen dan Lim ini dapat
pembangunan, alasan klasik (leftist) dilihat sebagai berikut.
LOWER Degree of Systemic Change required HIGHER
Administrative Fiscal Political Market

 Efektivitas program  Efisiensi  Demokratisasi  Mengurangi peran
Memangkas birokrasi
 Memenuhi preferensi Pemberdayaan publik negara
daerah / masyarakat  Harmoni lintas etnik
Sumber: Fritzen & Lim (2006).

Gambar 6.
Spektrum Ideologi Desentralisasi Fritzen and Lim
Deskripsi diatas tentang ditonjolkan, sepenuhnya tergantung

kontinuum desentralisasi memberi dari pemegang koin tersebut. Dalam
gambaran bahwa diantara devolusi konteks hubungan pusat dan daerah,
(desentralisasi dalam arti sempit) khususnya di negara kesatuan,
dengan dekonsentrasi memiliki pemerintah pusatlah yang cenderung
hubungan atau keterkaitan yang erat, memegang kendali. Sebab
ibarat dua sisi yang berbeda pada koin desentralisasi dapat merupakan
yang sama. Sisi mana yang akan penjelmaan dari 2 (dua) nilai dasar,
ditonjolkan dan sisi mana yang kurang yakni: desentralisasi sebagai jaminan

Tri Widodo W. Utomo
konstitusi ( constitutionally desentralisasi memiliki korelasi positif

guaranteed), atau desentralisasi dengan proses demokratisasi,dimana
sebagai pemberian undang-undang keduanya sama-sama mengusung ide
(legislatively granted). pemberdayaan dari level masyarakat
Satu hal yang perlu dicermati, dan level pemerintahan yang paling
sebagaimana diungkapkan Fesler bawah.7 Namun tidak semua sepakat
(dalam Hutchcroft 2001: 31), kedua tentang hubungan ini.Schneider (2003:
ujung kontinuum itu tidak pernah 34-35), misalnya, menganggap konsep
terjadi dalam dunia nyata, dengan desentralisasi selama ini dikaburkan
alasan: ”Total decentralization would dengan konsep demokrasi, bahkan
require the withering away of the state, sebagian mendefinisikan demokrasi
whereas total centralization would d a n re f o r m a s i p a s a r s e b a g a i
imperil the state's capacity to perform desentralisasi. Menurut Schneider,
its functions” (desentralisasi total akan keterkaitan suatu konsep dengan
menimbulkan ”kemurkaan” pusat, konsep lainnya baru dapat diterima jika
sementara total sentralisasi akan sudah teruji secara empirik.
mengancam negara menjadi kurang Meskipun keduanya memiliki
mampu menjalankan tugasnya dengan korelasi secara tidak langsung, namun
baik. Oleh karena itu, penggunaan sesungguhnya gerakan demokrasi
kontinuum itu lebih banyak untuk berkembang jauh lebih awal dibanding
mengetahui apakah secara komparatif desentralisasi.Salah satu gerakan
suatu negara cenderung lebih demokratisasi yang fenomenal di dunia
terdesentralisasi ataukah lebih terjadi di Perancis pada tahun 1789,
tersentralisasi (either more or less yang mengubah rezim monarkhi
c e n t r a l i z e d o r m o re o r l e s s absolut menjadi negara modern yang
decentralized). berdasarkan konstitusi.Perubahan yang
mendasar terjadi di Perancis ketika
Desentralisasi dan Dekonsentrasi: dipimpin oleh Napoleon Bonaparte.Di
Sejarah Perkembangan masa kekuasaannya, Napoleon
Dalam perspektif global, ide melakukan perombakan besar-besaran
dasar kelahiran desentralisasi tidak dalam sistem administrasi
dapat dipisahkan dari gerakan pemerintahan serta hukum Perancis,
demokratisasi di berbagai belahan salah satunya adalah penyusunan Code
dunia. Untuk menggambarkan betapa Napoleon. Desentralisasi di Perancis
eratnya desentralisasi dan demokrasi sendiri mulai menampakkan
berhubungan satu dengan yang lain, perkembangan yang positif pada era
Gomes (2003: 57) mengekspresikan Republik Ketiga (1870-1940) dan
dalam kalimat: “Decentralization and dilanjutkan pada era Republik
democracy are engaged in an intricate Keempat (1946-1958). Namun, apa
dance”. Dengan kata lain, gerakan yang terjadi di Perancis ini sebenarnya
7
Untuk mengetahui lebih dalam tentang korelasi antara demokrasi dan desentralisasi, baca Eaton (2001) untuk kasus
Argentina, serta Ito (2006) dan Hadiz (2003) untuk kasus Indonesia. Sedangkan dalam konteks yang lebih makro,
Bertucci ed. (tanpa tahun) memberi ilustrasi tentang korelasi antara desentralisasi dengan demokrasi, perdamaian,
pembangunan, dan pelayanan publik di berbagai negara di Afrika dan Amerika Latin.

Tri Widodo W. Utomo
lebih merupakan benih dari negara (anggaran, lembaga riset, pusat

desentralisasi dibanding desentralisasi pelatihan, dan pola manajemen yang
yang sesungguhnya. standar / seragam). Faktor kedua yang
Terkait dengan masih kuatnya mendorong sentralisasi oleh negara
nuansa sentralisasi, Cole (2006: 33) adalah pertambahan penduduk yang
mengungkapkan bahwa penetrasi sangat pesat terutama di perkotaan,
pemerintah pusat dalam kehidupan munculnya organisasi tingkat nasional
masyarakat masih sangat tinggi hingga (partai politik, perserikatan, organisasi
saat ini.Sistem administrasi teritorial profesi, dll), serta tumbuhnya
klasik di Perancis selalu berujung pada kompetisi antar negara. Kondisi seperti
penyeragaman administratif di seluruh itu memaksa negara untuk mendesain
wilayah negara.Kepentingan pusat kebijakan yang homogen dengan pola
juga ditempatkan diatas kepentingan penerapan yang hierarkhis top-down.
partai, kelompok maupun masyarakat Selanjutnya, FAO menulis
di level daerah.Disamping itu, konteks bahwa sentralisasi tadi tidak hanya
politik pada abad 18 hingga awal abad berkembang di negara-negara maju,
20 cenderung kondusif untuk namun juga berlangsung di negara-
berkembangnya rezim negara selatan yang mayoritas adalah
sentralisme.Sebab, format politik negeri jajahan. Kebutuhan terhadap
berbagai negara waktu itu banyak yang bahan-bahan baku industri telah
berbentuk kerajaan (monarkhi).Secara mendorong negara-negara di kawasan
alamiah, negara monarkhi lebih rentan Eropa untuk melakukan kolonisasi di
terhadap sistem sentralisme (bahkan kawasan-kawasan baru. Administrasi
otoritarianisme), paling tidak dari kolonial yang sentralistis, pada
mekanisme pergantian kepemimpinan gilirannya terwariskan kedalam
nasional dan tiadanya pembatasan administrasi negara-negara jajahan.
waktu jabatan. Itulah sebabnya, Setelah penjajahan berakhirpun,
perubahan bentuk negara menjadi agenda sentralisasi juga masih
republik semestinya dapat berlanjut secara terselubung melalui
meningkatkan kadar atau kualitas skema pemberian bantuan
demokrasi di negara tersebut, kecuali pembangunan atau hutang luar negeri
terjadi penyimpangan terhadap prinsip (FAO, 2006: 35).
republik. Masa-masa awal kelahiran
FAO (2006: 34) memberi desentralisasi juga dikemukakan oleh
ilustrasi menarik bahwa sentralisasi Work (2002: 5). Desentralisasi menjadi
dalam penyelenggaraan negara pada pusat perhatian pada tahun 1950-an dan
abad 18 hingga awal abad 20 menjadi 1960-an ketika Inggris dan Perancis
lebih kuat dengan berlangsungnya mempersiapkan kemerdekaan bagi
proses industrialisasi dan modernisasi negeri-negeri jajahannya dengan
pertanian, terutama yang terjadi di memberikan devolusi tanggungjawab
Eropa dan Amerika Utara. Inovasi dan pengelolaan program tertentu. Hal ini
perkembangan teknologi yang menjadi terus berlangsung sehingga mulai
faktor utama terjadinya industrialisasi periode 1980-an desentralisasi menjadi
dan modernisasi, menjadi mungkin agenda global dalam pembangunan
karena adanya kebijakan dan dukungan negara maju dan berkembang, seiring

Tri Widodo W. Utomo
dengan menguatnya issu good yang tidak jauh berbeda.

governance. Selanjutnya Work (2002: 5)
Dibandingkan negara-negara juga memberikan ilustrasi yang
lain di dunia, gelombang desentralisasi menarik tentang alasan-alasan yang
di Perancis seperti dipaparkan diatas bersifat khas dari masing-masing
merupakan langkah yang cukup w ilayah. N egara-negara Barat
visioner. Sebab, mayoritas negara maju memandang desentralisasi sebagai
maupun berkembang baru mendorong alternatif untuk menyediakan
kebijakan desentralisasi pada pelayanan publik yang lebih efisien;
pertengahan abad ke-20. Mayoritas negara berkembang pada umumnya
negara modern di dunia baru mendorong desentralisasi untuk
menggulirkan desentralisasi mulai mengantisipasi inefisiensi dalam
awal tahun 1970-an, yang dikatakan penyelenggaraan pemerintahan dan
Larry Diamond (1999) sebagai ”wave instabilitas makro-ekonomi; negara-
of political decentralization negara transisi dari rezim komunis
throughout the world since the 1970s”. menerapkan desentralisasi sebagai
Salah satu negara yang paling radikal langkah natural untuk menuju ekonomi
dalam proses reformasi adalah Belgia terbuka dan demokrasi; negara-negara
yang mengubah bentuk kesatuan America Latin memilih desentralisasi
menjadi federal (Ansell and Gingrich, untuk menjawab dan memenuhi
2003: 144-145). Negara-negara lain tekanan dari gerakan pro-demokrasi;
yang memulai desentralisasi pada sedangkan negara-negara Afrika
pertengahan hingga menjelang meyakini desentralisasi sebagai
penghujung abad 20 ini antara lain jenjang yang harus ditempuh untuk
Argentina tahun 1934,8 Korea tahun mewujudkan kesatuan nasional.
1949,9 Yordania tahun 1955,10 Thailand Tuntutan terhadap
tahun 1991,11 India tahun 1992,12 dan desentralisasi seolah menjadi
negara lainnya dengan latar belakang gelombang besar di berbagai negara
8
Desentralisasi di Argentina ditandai dengan UU tentang Revenue Sharing 1934. Dalam masa 60 tahun selanjutnya,
Argentina mengalami pasang surut dalam politik, dimana rezim demokrasi silih berganti dengan rezim otoriter, dan
model pembangunan liberal silih berganti dengan model etatisme (Eaton, 2001).
9
Secara legal formal, desentralisasi di Korea pertama kali diinisiasi tahun 1949 dengan pemberlakuan Specific Local
Autonomy Law. Selanjutnya pada tahun 1989 dilakukan revisi yang tertuang dalam Act Concerning Local
Autonomy. Pada awal 1990-an, dan terutama tanga 27 Juni 1995, Korea mengadakan Pemilihan Umum yang
pertama sejak 1961. Inilah tonggak transisi Korea dari rezim yang over-sentralisasi menjadi desentralisasi (KRILA,
1997: 147). Lihat juga di: http://www.country-data.com/frd/cs/krtoc.html
10
Desentralisasi di Yordania ditandai dengan UU No. 29/1955 tentang Municipalities. UU ini disempurnakan tahun
1984, 1992, dan 2001 (Taamneh, tanpa tahun).
11
Pada awalnya prinsip desentralisasi diatur dalam Thai Administrative Act tahun 1991. Namun, reformasi
pemerintahan daerah yang signifikan baru terjadi tahun 1997 ketika disusun Konstitusi baru. Pasal 78 Konstitusi
1997 ini menjamin bahwa pemerintah pusat tidak hanya mendesentralisasikan kewenangan kepada daerah, namun
juga mempromosikan self-government. Sedangkan pada pasal 283 juga diberikan jaminan adanya hak daerah untuk
membentuk self-governing bodies, dan secara eksplisit menyatakan bahwa pengawasan pusat terhadap pemerintah
daerah hanya bersifat sekunder (Mutebi, 2004).
12
Jaminan desentralisasi di India tertuang dalam Amandemen ke-47 Konstitusi Tahun 1992. Dalam konstitusi ini
memberikan mandat kepada pemerintah daerah untuk membuat dan melaksanakan perencanaan, serta menjalankan
pelayanan untuk mewujudkan pembangunan ekonomi dan keadilan sosial. Tujuan yang ingin dicapai adalah “to
promote democracy at the grassroots level, ensure a decisive role for elected representatives in local governance and
transfer of power to the people” (Joshi, 2000).

Tri Widodo W. Utomo
karena didorong oleh beberapa kondisi berkembang subur juga tidak lepas dari
(FAO, 2006: ibid). Pertama, runtuhnya kemunculan organisasi atau kelompok-
blok komunis yang direpresentasikan kelompok masyarakat madani (civil
sebagai negara dengan tingkat society), yang seringkali justru dapat
intervensi atau derajat sentralisasi yang mengisi peran yang gagal dimainkan
sangat tinggi. Kedua, munculnya krisis pemerintah.
ekonomi menyusul jaman keemasan 30 Penjelasan diatas sejalan
tahun (1945-1975). Krisis finansial di dengan paparan Bonnal (tanpa tahun)
dunia Barat ini mengindikasikan yang menyebutkan bahwa wujud
terjadinya kegagalan negara (state desentralisasi pada tahap pertama
failure) dalam menjalankan roda adalah dekonsentrasi, yang
ekonomi. Sementara itu di negara memberikan peran besar kepada
berkembang, desentralisasi tidak pemerintah pusat dalam menetapkan
selamanya merupakan tuntutan setiap kebijakan. Namun trend
kebutuhan domestik negara yang dekonsentrasi ini semakin melemah
bersangkutan. Dalam banyak kasus dan digantikan oleh trend
dapat diamati bahwa desentralisasi desentralisasi. Tiga faktor penyebab
lebih sering diusung sebagai agenda pergeseran trend kearah desentralisasi
negara donor dalam bingkai SAL ini adalah kegagalan pemerintahan
(structural adjusment loan). Hal ini yang sentralistis, keterbatasan
terjadi karena negara-negara dekonsentrasi, serta kemunculan
berkembang tadi terjebak dalam hutang sistem pasar bebas sebagai reaksi dari
luar negeri (debt-trap), sehingga kegagalan negara di bidang ekonomi
memiliki daya tawar yang lemah ketika (state failure).
bernegosiasi tentang pembaruan Dalam hal faktor yang
hutang atau pembayaran bunga dengan mendorong munculnya desentralisasi
negara donor. Dengan demikian, periode 1990-an ini, Devas (2005: 2)
desentralisasi lahir sebagai akibat lebih menekankan pada kegagalan
kegagalan pemerintah dalam pemerintah nasional yang sentralistis,
menjalankan pembangunan. dengan menyebutkan contoh negara-
Dalam perkembangan negara Amerika Latin, secara umum
berikutnya, muncullah faktor-faktor dan beberapa negara Eropa (Perancis,
kontemporer yang makin menguatkan Belgia, Spanyol, Italia). Akibat
p re s s u re u n t u k m e w u j u d k a n kegagalan pemerintah tadi, munculnya
pemerintahan yang lebih demokratis desakan dari bawah – baik tuntutan
dan terdesentralisasi. Faktor-faktor itu yang murni dari masyarakat ataupun
antara lain permasalahan kerusakan permainan politisi lokal – untuk
lingkungan, pertambahan menggulirkan desentralisasi.
pengangguran dan kemiskinan,
persebaran konflik, dan masalah- Desentralisasi dan Dekonsentrasi:
masalah kronis lainnya (FAO, 2006: Pembagian / Pemencaran
36-37). Ditengah berbagai Kewenangan
permasalahan tersebut, desentralisasi Ide dasar tentang perlunya
diyakini akan menjadi solusi yang sebuah negara menerapkan prinsip
cukup efektif. Desentralisasi dapat desentralisasi dan/atau dekonsentrasi

Tri Widodo W. Utomo
dalam mengatur hubungan antar (Ministerial Symposium on the

susunan pemerintahan adalah Future of Public Services) bulan
pembagian atau pemencaran urusan / Maret 1996, di Paris, pimpinan
kewenangan pemerintahan. Dengan OECD, Alice Rivlin, menyatakan
membagi atau memencarkan sebagai berikut:
kewenangan tadi, maka dapat dihindari Developments are forcing, as
terjadinya konsentrasi kekuasaan pada well as enabling, changes in the
satu titik yang sering menjadi sebab structure and boundaries of
terjadinya rezim yang otoriter dan government. There has long
inefisien. Dengan demikian, been a debate about the size of
desentralisasi dan dekonsentrasi government, as well as whether
memiliki dua tujuan sekaligus yaitu to centralize or decentralize. We
menciptakan pemerintahan yang lebih must now be willing to move in
efektif dan efisien, serta menumbuhkan both directions -- decentralizing
pemerintahan yang partisipatif dan some functions while
demokratis. Bell (1988) sebagaimana centralizing other critical
dikutip Prasojo (2008) memberi policy-making responsibilities.
ilustrasi menarik dengan mengatakan Such changes are under way in
“Negara nasional terlalu kecil untuk all countries.
mengatur dan mengurus masalah- Dalam prakteknya, upaya
masalah yang sangat besar, tetapi membagi tanggungjawab antar level
terlalu besar untuk mengatur dan pemerintahan tadi dapat dilakukan
mengurus masalah-masalah yang melalui desentralisasi politik atau
sangat kecil”. devolusi (penyerahan tanggung
Sebagaimana telah dipaparkan jawab), dan melalui dekonsentrasi
pada bagian diatas, desentralisasi dan (pelimpahan wewenang /
dekonsentrasi adalah sebuah tanggungjawab). Hakekat pembagian
kontinuum yang bekerja pada satu garis dan/atau pemencaran terhadap urusan
namun pada titik yang berbeda. tertentu tadi adalah tidak dikenalnya
Namun, esensi keduanya tanggung jawab yang bersifat tunggal
sesungguhnya relatif sama yakni dan utuh dalam penyelenggaraan
merupakan sebuah mekanisme fungsi/urusan pemerintahan tertentu,
pembagian dan/atau pemencaran tetapi selalu ada distribusi peran atau
kewenangan dan tanggungjawab antar tanggungjawab bersama dengan kadar
level pemerintahan (multi-tiered of yang berbeda-beda. Adanya “campur
government) yang terjadi diseluruh tangan” pemerintah pusat atau wakil
negara. pemerintah dalam urusan
Menurut OECD (1997), tidak pemerintahan di daerah inilah esensi
ada satupun negara di dunia yang tidak dekonsentrasi dalam bingkai
menerapkan prinsip dekonsentrasi, desentralisasi.
dengan menegaskan bahwa Dalam hubungan ini, OECD
“deconcentrated administrations exist (1997) memberikan ilustrasi tentang
in all countries”. Pada pertemuan relasi pusat dan daerah serta sharing
tingkat Menteri negara-negara OECD tanggungjawab antar level
tentang pelayanan publik masa depan

Tri Widodo W. Utomo
p e m e r i n t a h a n ( m u l t i - t i e re d o f berbagai negara dengan kasus yang

government) dalam penyelenggaraan beragam tersebut dapat disimak pada
urusan tertentu di beberapa Tabel sebagai berikut.
negara.Secara singkat, kondisi di
Tabel 3. Sharing tanggungjawab antar level pemerintahan (kasus beberapa negara)
Model Desentralisasi / Devolusi Model Dekonsentrasi / Delegasi
Austria: Canada:
Functions such as housing are shifting The federal government has delegated
from the central to the Länder level; local to the provinces activities such as
governments are playing a larger role in administration and enforcement of the
economic expansion and social change; Criminal Code and regulation of inter-
and there is a growing federal and Länder provincial and international highway
concern with macro-economic traffic. The federal government has
management and reduction of regional and withdrawn from labor market training,
social disparities. forestry, mining, and recreation, and
has proposed a much strengthened
Denmark
partnership with the provinces on such
During the 1970s and 1980s, responsibility items as food inspection, environmental
for social security was shifted to management, social housing, and
municipalities, and responsibility for tourism. Many municipalities have
regional planning, primary health services, transferred responsibility for health,
care for the handicapped and disabled, social services and education to the
secondary schools, environmental quality, provinces because of the high costs
and public transport moved to the counties. involved.
Italy Finland
The period since 1970 has seen the transfer There has been a transfer of power from
from the State to the regions of manpower central government’s deconcentrated
training, health care, agriculture, administration to new regional joint
transport, environmental protection, and authorities controlled by municipalities
economic development. In 1990, a law was since 1994 in areas such as regional
passed that sets the stage for a major planning and development and
reorganization of the provinces and environmental policy.
municipalities, which should lead to a
major reallocation of functions between
levels of government.
Iceland Greece
All responsibility for primary education Responsibilities delegated to the new
was transferred from central to local level of regional administration created
government in August 1996. An experiment in 1994 include land use planning,
with “pilot authorities” seeks to transfer public land disposal, licensing of
some central government responsibilities industrial development, and the
to selected local authorities. administration of primary and
secondary school staff.

Tri Widodo W. Utomo
Sweden Sweden
Since the 1960s there has been a transfer There has also been some centralization
of responsibility to local government of of functions and tasks, such as the social
services such as schools, old-age and child security administration, the
care, and health care. In 1992, local administration of student aid and
governments took over responsibility for grants, the national tax administration,
long-term medical care of the elderly and employment of disabled and
handicapped, and county councils took handicapped persons, and the
responsibility for public transportation. administration of housing subsidies.
France France
The 1982 decentralization plan gave full Retaining responsibility for most other
independence to the regions and the education policy at the central level.
départements in a range of areas such as
education, economic support measures,
and local transport. It also gave
responsibility for the construction and
maintenance of primary schools to the
municipalities.
Ireland Ireland
The responsibilities of the local Environmental functions have been
government have been greatly increased, transferred to a national agency.
and a wide range of central controls
removed from matters such as land
disposal, staffing, personnel, and housing
construction. Local authorities have
acquired additional functions such as
urban renewal, housing, physical planning,
road traffic, amenity provision, and
building control.
United Kingdom United Kingdom
Recently, the role of local government has In the past 15 years there has been some
put more emphasis on securing services centralization of power so as to set
rather than providing them directly. national direction, standards and policy
frameworks; but there have been parallel
moves down - wards, particularly
to service users themsel ves, using
Citizen’s Charters to define specific
service standards and rights of redress.
Desentralisasi
Mexico
In 1983, the Constitution gave municipalities more regulatory power and exclusive
authority over the real estate tax. Municipalities’ functions were enlarged from 1989 -
1994 to include the approval and administration of urban development plans, the

Tri Widodo W. Utomo
legalization of land holdings, and the provision of water, electricity, sewer and
policing. In 1992, the federal government transferred the operation of educational
services to the states, including responsibility for schools, budgets, and human
resources. Decentralization is still high on the agenda and extended to health,
agriculture, social development, transport and communications by transferring
resources, authority and powers to the states.
Portugal
The new Government (October 1995) has put the transfer of responsibilities to local
governments high on the political agenda in areas such as pre-school care, social
housing, public security, tax collection, and environmental matters.
Spain
The creation of the Autonomous Communities has brought significant transfers of
responsibility. This has included the decentralization of the health and educational
systems, as well as public works, agriculture, environmental protection, regional
development, and social assistance. The process is continuing as new sets of functions
continue to devolve.
Turkey
Many government functions were transferred to the municipal level after World War
II: the construction and provision of public housing and some urban planning and
development (1950s), the regulation of urban economic activity and consumption
(1960s), and certain duties in the area of environmental protection (1970s). The
transition to civilian government in 1984 led to the devolution of development
planning to the municipalities.
United States
A shift in responsibilities has come about as a result of the increased tendency of the
federal government to approve waivers that allow the states to experiment in
important policy areas such as welfare and health care. The number of waivers
granted in the 1990s has increased, and the states have taken the lead in formulating
innovative approaches. Congress has also passed a welfare reform bill that converts
current federal spending into block grants, ends the federal entitlement to welfare
benefits, and shifts many responsibilities to the states.
Sumber: OECD, Managing across Levels of Government, 1997
(diinterpretasi dan dimodifikasi)
Dari perbandingan diatas dapat Namun secara garis besar nampaknya

dicermati bahwa desentralisasi dan bisa disepakati bahwa terlepas dari
dekonsetrasi sama-sama merupakan derajat kedalaman atau keluasan
pilihan politik yang rasional. Pilihan wewenang, pembagian dan/atau
mana yang disukai dan akan pemencaran kewenangan dalam
diprioritaskan, tergantung pada tujuan penyelenggaraan pemerintahan adalah
yang ingin dicapai oleh pemerintah, sebuah keniscayaan yang esensial
serta kondisi lingkungan strategis yang dalam negara modern yang demokratis.
mempengaruhi pilihan tersebut.

Tri Widodo W. Utomo
Penutup Itulah sebabnya, dengan mengetahui

Dari deskripsi teoretis historis adanya kesenjangan (gap) tersebut,
diatas dapat diambil suatu pemahaman diharapkan dapat dilakukan diagnosa
umum bahwa desentralisasi dan atau pendeteksian tentang titik-titik
dekonsentrasi adalah saudara kembar atau celah-celah yang masih lemah dan
dalam sistem penyelenggaraan negara. harus dibenahi untuk meningkatkan
Keduanya tumbuh, berkembang, dan efektivitas dan efisiensi
berjalan bersama dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan.
reformasi tata pemerintahan pada
umumnya dan hubungan pusat – daerah Referensi
pada khususnya. Keduanya juga dapat Ansell, Christopher, and Jane
diterapkan pada konsep negara apapun, Gingrich, 2003, “Chapter 7:
baik unitaris maupun federalis, baik Trends in Decentralization”,
republik maupun monarki, baik pada dalam Bruce E Cain; Russell J
rezim demokratis maupun rezim Dalton;Susan E Scarrow,
otoriter. Uniknya, keduanya tidak Democracy transformed?
bersifat kontradiktif atau saling Expanding Political
mengalahkan, namun bisa secara Opportunities in Advanced
simultan bekerja dalam garis Industrial Democracies, NY:
kontinuum yang sama. Oxford University Press.
Dengan pemahaman yang Arikan GG., 2004, “Fiscal
lebih proporsional tentang decentralization: A remedy for
desentralisasi dan dekonsentrasi, serta corruption?”, dalam
hubungan diantara keduanya, International Tax and Public
diharapkan tidak terjadi pemikiran Finance 11(2): 175-195.
yang ahistoris, misalnya menempatkan Bankauskaite, Vaida and Richard B.
konsep tadi dalam posisi berlawanan, Saltman, 2007, “Chapter 1:
atau menganggap keduanya sebagai Central issues in the
sesuatu yang bersifat substitutif (saling decentralization debate ”,
menggantikan) bukan komplementer dalam Saltman, Richard B.,
(saling melengkapi). Pada gilirannya, Vaida Bankauskaite and
pendekatan teoretik ini diharapkan Karsten Vrangbaek(ed.), 2007,
dapat memperkecil adanya conceptual Decentralization in Health
gap, yakni kesenjangan antara praktek Care. European Observatory
saat ini dengan dasar teoretis. Sebab, on Health Systems and
konstruksi suatu kebijakan idealnya Policies Series: Open
merupakan turunan atau University Press.Diakses
operasionalisasi dari konsep dan teori tanggal 12 April 2009, tersedia
yang didesain atau dimodifikasi sesuai o n l i n e h t t p : / / w w w. e u r o .
dengan alam pikiran perancangnya. who.int/Document/E89891_C
Namun, jika kebijakan tidak berbasis h1.pdf
pada kerangka konseptual yang logis Bardhan, Pranab, 2002,
(logical framework of thinking), maka “Decentralization of
kebijakan tersebut berpotensi Governance and
mengandung ”cacat” yang mendasar. Development”, Journal of

Tri Widodo W. Utomo
Economic Perspectives- and Community

Volume 16, Number 4-Fall. Empowerment: Does
Bertucci, Guido, tanpa tahun, community empowerment
Decentralized Governance for deepen democracy and
Democracy, Peace, improve service delivery?,U.S.
Development and Effective Agency for International
Service Delivery, Division for D e v e l o p m e n t O ff i c e o f
Public Administration and Democracy and Governance.
Development Management Burki, Shahid Javed, Guillermo E.
Department of Economic and Perry dan William R. Dillinger
Social Affairs, United Nations. (1999), Beyond the Center:
Boyd, Brewster, Nina Henning, Emily Decentralizaing the State, WB
Reyna, Daniel Wang and Latin America and Caribbean
Matthew Welch, 2008, Hybrid Studies, Washington DC.
Organizations: Innovations Cheema, G. Shabbir dan Dennis A.
toward Sustainability, Master Rondinelli, (ed.) 1983,
Thesis, University of Decentralization and
Michigan.Diakses tanggal Development: Policy
17 April 2009: Implementation in Developing
http://deepblue.lib.umich.edu/ Countries, Beverly Hills,
bitstream/2027.42/58206/1/H California: Sage.
ybrid%20Organizations%20F Cheema, G. Shabbir dan Dennis A.
inal%20Report.pdf. Rondinelli, 2007,
Braathen, Einar, 2008, Decentralizing Governance:
Decentralisation and Poverty Emerging Concepts and
Reduction, A Review of the Practices, Brookings
Linkages in Tanzania and the Institution Press.
International Literature , Crook R, Sverrisson A. 2001.
Norad Report 22b/2008 Decentralization and Poverty
Discussion, Norwegian Alleviation in Developing
Agency for Development Countries: A Comparative
Cooperation. Diakses tanggal Analysis, or Is West Bengal
12 April 2009, Unique? Institute of
h t t p : / / w w w. n o r a d . n o / Development Studies.
items/14184/38/2084279701/ Devas, Nick, 2005, The Challenges of
Decentralisation%20and%20 Decentralization , paper
Poverty%20Reduction.pdf presented at Global Forum on
B r i l a n t e s J r. , A l e x , 2 0 0 4 , Fighting Corruption. Brasília,
Decentralization Imperatives, June. Diakses tanggal 22 April
Lessons from Some Asian 2009:http://bvc.cgu.gov.br/bit
Countries , Journal of stream/123456789/2037/1/nic
International Cooperation kdevas-2.pdf.
Studies, Vo. 12 No. 1, August. Dillinger, William, 1994,
Brinkerhoff, Derick W. (dengan Omar Decentralization and Its
Azfar), 2006, Decentralization Implications for Urban

Tri Widodo W. Utomo
Service Delivery . Urban Developing Countries, LKY

Management Program School of Public Policy,
Discussion Paper 16 National University of
(Washington, DC: World Singapore.
Bank), dalam Richard C. Gera, Weena JS., 2008, “Central
Crook and James Manor, 1998, Bureaucratic Supervision and
Democracy and Capacity Development in
Decentralization in South- Decentralization: Rethinking
East Asia and West Africa: the Relevance of the
Participation, Accountability, Department of Interior and
and Performance. Cambridge: Local Government of the
Cambridge University Press. Philippines”, dalam Forum of
Eaton, Kent, 2001, “Decentralisation, International Development
Democratisation and Studies No.37, September,
Liberalisation: The History of Nagoya University: GSID.
Revenue Sharing in Argentina, Diakses tanggal 12 April
1934-1999”, in Journal of 2009:http://www.gsid.nagoya
Latin America Studies, No. 33. -u.ac.jp/bpub/research/
Cambridge University Press. public/forum/37/index-
Falleti, Tulia G., 2004, A Sequential en.html
Theory of Decentralization Gómez,Eduardo J., 2003,
and Its Effects on the “ Decentralization and
Intergovernmental Balance of Municipal Governance
Power: Latin American Cases Suggested Approaches for
In Comparative Perspective, Cross-Regional Analysis”,
Working Paper #314, July. dalam Studies in Comparative
Diakses tanggal 12 April 2009: International Development,
http://www.ciaonet.org/wps/fa Vol. 38, Issue 3 – Fall.
t01/fat01.pdf Hadiz, Vedi R., 2003, Decentralisation
FAO, 2006, Understand, Analyse and and Democracy in Indonesia:
Manage a Decentralization A Critique of Neo-
Process, Institutions For Rural Institutionalist Perspectives,
Development, Rome. Working Papers Series No. 47,
Fisman R, Gatti R. 2002. May. City University of
Decentralization and Hongkong: Southeast Asia
corruption: evidence across Research Center.
countries.Journal of Public Hutchcroft, Paul D., 2001,
Economics 83(3): 325-345. “Centralization and
Fjeldstad O-H. 2004. Decentralisation Decentralization in
and Corruption: A Review of Administration and Politics:
the Literature.Chr. Michelson A s s e s s i n g Te r r i t o r i a l
Institute: Bergen. Dimensions of Authority and
Fritzen, Scott A. and Patrick W. O. Lim, Power”, in Governance: An
2006, Problems and Prospects International Journal of
of Decentralization In Policy and Administration,

Tri Widodo W. Utomo
Vol. 14, No. 1, January. April 2009,

Blackwell. http://www.worldbank.org/po
Ito, Takeshi, 2006, “The Dynamics of verty/wdrpoverty/dfid/synthes
Local Governance Reform in .pdf
Decentralizing Indonesia: OECD, 1997, Managing across Levels
Participatory Planning and of Government , OECD's
Village Empowerment in Public Management
Bandung”, West Java, dalam Committee.
Asian and African Area Prasojo, Eko, 2008, Konstruksi Ulang
Studies, Vol. 5 (2). Hubungan Pemerintah Pusat
Kolehmainen-Aitken, Riitta-Liissa, dan Pemerintah Daerah di
1999, “Decentralization of the Indonesia: Antara
Health Sector”, in World Bank Sentripetalisme dan
Institute (ed.), Sentrifugalisme , Pidato
Decentralization Briefing Pengukuhan Guru Besar Tetap
Notes, WBI Working Papers. dalam Ilmu Administrasi
Diakses tanggal 12 April Negara, Jakarta: FISIP-UI.
2009:http://www.worldbank.o ＿＿＿＿＿＿＿tanpa ＿＿， Konsep
＿＿ tahun,
rg/wbi/publications/wbi37142 danPengaturan
.pdf Desentralisasi Fungsional dan
McLean, Keith and Elizabeth King, Kawasan Khusus dalam
1999, “Decentralization of the Undang-Undang
Education Sector”, in World Pemerintahan Daerah ,
Bank Institute (ed.), diakses tanggal 13 April 2009:
Decentralization Briefing http://desentralisasi.org/makal
Notes, WBI Working Papers. ah/Kawasan-
Diakses tanggal 12 April Khusus/EkoPrasojo_Konsepd
2009:http://www.worldbank.o anPengaturanDesentralisasiFu
rg/wbi/publications/wbi37142 ngsionaldanKawasanKhususd
.pdf alamUndang-
Ménard, Claude, 2002, The Economics UndangPemerintahanDaerah.
of Hybrid Organizations, pdf
Centre ATOM University of
Paris (Pantheon-Sorbonne). Ribot, Jesse C., 2004, Waiting for
Diakses tanggal 17 April Democracy: The Politics of
2009:http://www.pensa.org.br Choice in Natural Resource
/anexos/biblioteca/203200715 Decentralization , World
3540_TheEconomicsofHybri Resource Institute,
dOrganizations.pdf Washington.
Moore, Mick and James Putzel, Rondinelli, Dennis, 1999, “What is
1999,Politics and Poverty: A Decentralization?”, in World
Background Paper For The Bank, Decentralization
WorldDevelopment Report Briefing Notes, WBI Working
2000/1 .Paper tidak Papers.
diterbitkan. Diakses tanggal 12

Tri Widodo W. Utomo
S a s a o k a , Yu i c h i , 2007, 353–364. Canberra,

Decentralization and www.interscience.wiley.com
Conflict,The 889th Wilton Park UNDP, 2000, Overcoming Human
Conference, Japan Poverty , UNDP Poverty
International Cooperation Report. Diakses tanggal 13
Agency. April 2009:
S c h n e i d e r, A a r o n , 2 0 0 3 , http://www.undp.org/povertyr
“ Decentralization: eport/ENGLISH/ARfront.pdf
Conceptualization and Wollmann, Hellmut, 2007, Devolution
Measurement”, dalam Studies of Public Tasks Between
in Comparative International (Political) Decentralisation
Development, Vol. 38 Issue 3 – and (Administrative)
Fall. Deconcentration – in
Sharma, Chanchal Kumar, 2006, Comparative (European)
Decentralization Dilemma: Perspective, Social Science
Measuring The Degree And Institute of Tokyo University,
Evaluating The Outcomes, The Fall.
Indian Journal of Political Work, Robertson, 2002, Overview of
Science, Vol. LXVII, No.1. Decentralization Worldwide:
Siegle, Joseph and Patrick O'Mahony, A Stepping Stone to Improved
Assessing the Merits of Governance and Human
Decentralization as a Conflict Development, UNDP: 2nd
Mitigation Strategy. Diakses International Conference on
tanggal 8 April Decentralization Federalism:
2009:http://www.dai.com/pdf/ The Future of Decentralizing
Decentralization_as_a_Confli States?
ct_Mitigation_Strategy.pdf World Bank, 1999, Beyond the Center:
Smith, Lawrence D., 2001, “Reform Decentralizing the State,
and Decentralization of Washington D.C.
Agricultural Services: A ＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿， 2 0 0 0 , H e l p i n g
Policy Framework”, FAO Countries to Combat
Agricultural Policy and Corruption: Progress at the
Economic Development Series World Bank since 1997.
7, Rome. Washington DC.
Turner, Mark and Hulme David, 1997, _ _ _ _ _ _ _ _ _ ， J u n e 2001,
Governance, Administration “Decentralization and
and Development: Making the Governance: Does
State Work . Macmillan: Decentralization Improve
London. Public Service Delivery?” in
Turner, Mark, 2002, “Whatever PremNotes No. 55. Diakses
happened to deconcentration: tanggal 13 April
Recent Initiatives in 2009:http://www1.worldbank.
Cambodia”, Public org/prem/PREMNotes/premn
Administration and ote55.pdf
Development Journal. Vol 22,

84-Article Text-101-3-10-20140301

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

84-Article Text-101-3-10-20140301

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

MEMAHAMI KEMBALI

Peneliti Utama Bidang Administrasi Negara dan

Keyword: deconcentration, decentralization.

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 75

Tri Widodo W. Utomo

perkembangannya, serta perbedaannya dalam hal pembagian

Kata Kunci : dekonsentrasi, desentralisasi

Pengantar delegasi, dan devolusi. Dibandingkan

76 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

sentralisasi, jelas bahwa kebijakan dan mengurus beberapa materi urusan,

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 77

Tri Widodo W. Utomo

Desentralisasi dan Dekonsentrasi: (2004: 3) yang menolak mekanisme

78 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

tidak mengherankan jika Schneider yang dihasilkan.

Tabel 1. Ragam Definisi dan Interpretasi Desentralisasi – Dekonsentrasi

Sumber Desentralisasi / Devolusi Dekonsentrasi

World Bank Decentralization is the transfer Deconcentration is the weakest form

UNDP Devolution to elected local Deconcentration is concerned

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 79

Tri Widodo W. Utomo

independent of the devolving units to the central government

Hellmut Decentralizationhas an Deconcentrationis an intrinsically

Selain definisi yang telah dekonsentrasi, pemerintah dapat

Tabel 2. Komparasi Desentralisasi – Dekonsentrasi

80 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

Institusi Pemerintah Daerah otonom. Field offices (perangkat Pusat di

Sedikit uraian tambahan perlu pusat di daerah dalam bentuk beberapa

Field Offices (Central Private Sector / NGO

Sumber: Brillantes Jr. (2004: 37), diadopsi dan dimodifikasi.

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 81

Tri Widodo W. Utomo

Sumber: Smith, Reform and Decentralization of Agricultural Services (2001).

Model serupa namun lebih politik administratif. Itulah sebabnya,

82 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

organziation). Meskipun mereka dapat namun keberadaan mereka secara

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 83

Tri Widodo W. Utomo

Sumber: Smith, Reform and Decentralization of Agricultural Services (2001).

Namun disisi lain, itu, desentralisasi dapat

84 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

dibentuk dan dioperasionalkannya alam berpikir lama bahwa pejabat

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 85

Tri Widodo W. Utomo

Otoriter / Dekonsentrasi Devolusi Federalisme Separatisme

Model yang dikemukakan untuk memperkuat partisipasi dan

Administrative Fiscal Political Market

Sumber: Fritzen & Lim (2006).

Deskripsi diatas tentang ditonjolkan, sepenuhnya tergantung

86 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

konstitusi ( constitutionally desentralisasi memiliki korelasi positif

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 87

Tri Widodo W. Utomo

lebih merupakan benih dari negara (anggaran, lembaga riset, pusat

88 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012

Tri Widodo W. Utomo

dengan menguatnya issu good yang tidak jauh berbeda.

Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012 89