PROTECCIÓN AMBIENTAL

Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Jorge L. Vásquez M.
Fundación Grupo HTM
 Guión

I. Conceptos

II. Experiencias

III. Reflexiones
I . Algunos Conceptos
… “conjunto de acciones político-administrativas y de
planeación física concertadas, emprendidas por la nación
y las entidades territoriales, para orientar la
transformación ocupación, y utilización de los espacios
geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico y
teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la
población, las potencialidades del territorio y la armonía
con el medio ambiente”.

Ordenamiento Territorial
 “Conjunto de actividades tendientes a armonizar en
el tiempo (historia) y el espacio (territorio) los
procesos de uso, ocupación y transformación con la
homeostasis de los ecosistemas y el mantenimiento
de la biodiversidad” (Camargo, 2004)

Conservación Ambiental
 El Problema

A lo cual podríamos sumar

- Cambio climático.
- Aumento de las tasas de extinción a todos los niveles de la diversidad.
- Erosión cultural de la biodiversidad.
 Fenómenos actuales
• Cambio de uso rural a uso suburbano o expansión urbana.
Generación de plusvalías. Improductividad del suelo rural. Nuevas
normativas que identifican el fenómeno pero no lo entienden.

• Índices de ocupación (IO) y construcción (IC). Incremento de

plusvalías. Comportamiento de cesiones urbanísticas para espacio
público.

• Aumento de la mezcla de usos producto de la modificación

(compartimentación y densificación) de la zonificación de usos del
suelo, con lo cual los fenómenos de NIMBY se incrementan.

• Servicios públicos, carencia de engranajes con el OT local (vía

Planes Parciales) o municipal (vía POT’s). Omisión de capacidades
de carga y oferta ambiental. Formalismo, logística y capacidad de
las empresas prestadoras.
 El Concepto de Conservación en los
Instrumentos de Ordenamiento Territorial
CLASIFICACIÓN DEL SUELO
Suelo de protección:
Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados
dentro de cualquiera de las anteriores clases (urbana,
expansión, rural), que por sus características
geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar
parte de las zonas de utilidad pública para la
ubicación de infraestructuras para la provisión de
servicios públicos domiciliarios o de las áreas de
amenazas y riesgo no mitigable para la localización
de asentamientos humanos, tiene restringida la
posibilidad de urbanizarse. (Artículo 35º, Ley 388)
La Conservación en los Instrumentos
de OT
Artículo 1, Decreto 3600/1997

• Uso Principal.

• Uso Compatible o Complementario.

• Uso Condicionado o Restringido.

• Uso Prohibido.
 La Conservación en los Instrumentos de
Ordenamiento Territorial
USOS GENERALES
Forestal Protector.
Forestal Protector-Productor
Agropecuario
Mixto
 La Conservación en los Instrumentos de
Ordenamiento Territorial
INTERVENCIONES

Preservación Estricta
Preservación Activa
Generación de Actividades Forestales
Restauración de Actividades Rurales
Recuperación ,
Etc…
Estructura Ecológica de Soporte
(Van der Hammen & Andrade, 2003)
“conjunto de ecosistemas naturales y seminaturales
que tienen una localización, extensión, conexiones
y estado de salud tales que en conjunto garantizan
el mantenimiento de la integridad de la
biodiversidad, la provisión de bienes y servicios
ambientales (agua, suelos, recursos biológicos y
clima), como medio para garantizar la satisfacción
de necesidades básicas de los habitantes y la
perpetuación de la vida”
Elementos para la Incorporación de la
Biodiversidad en los Planes y Esquemas de
Ordenamiento Territorial
(IGAC-IAvH,2006)

“red de espacios y corredores que sostienen y

conducen la biodiversidad y los procesos
ecológicos esenciales a través del territorio, en sus
diferentes formas e intensidades de ocupación,
dotando al mismo de servicios ambientales para su
desarrollo sostenible” (POT Bogotá)
Estructura Ecológica Principal
(Decreto 3600 de 2007)

“conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan

sustento a los procesos ecológicos esenciales del
territorio, cuya finalidad principal es la preservación,
conservación, restauración, uso y manejo sostenible
de los recursos naturales renovables, los cuales
brindan la capacidad de soporte para el desarrollo
socioeconómico de las poblaciones”.
El asunto se complejiza aún más, considerando que
a partir de la segunda mitad de los 90`s…

- Servicios Ambientales

No sólo la protección de la biodiversidad, sino

funcionalidades ecológicas y servicios
ecosistémicos variados y difusos espacialmente…

-Ecología del Paisaje

Ejercicios de representatividad biogeográfica,

análisis topológico y corológico, viabilidad de áreas,
etc….
Del Oso Yogui a Juan Valdez…

Se amplía el enfoque y se diversifican las

aproximaciones a la conservación ambiental…

• Preservación

• Restauración (incl. Rehabilitación y Recuperación)

• Uso Sostenible
Objetos de Conservación :

- Áreas para la protección de recursos hídricos

- Áreas para la protección de recursos paisajísticos
- Áreas para la protección de la biodiversidad
- Áreas para la protección de recursos edáficos
- Áreas para la protección de infraestructuras de sp
- Áreas para la producción primaria sostenible (agrícola, pecuaria,
forestal, minera)
- Áreas para la protección del patrimonio natural y cultural
- Áreas para la protección de los bienes y la vida de las personas
(riesgos “naturales” o inducidos).

• AGUA – BIODIVERSIDAD – PAISAJE – AGRICULTORES – ZONAS DE RIESGO

- ETC ...
 EL RETO

Convencionalmente
Conservación ha sido
Prohibición….

…Y en un marco ampliado de objetivos de

conservación….
Cómo superarlo?
Qué alternativas tenemos?
 EL RETO

Hoy, más que siempre, la conservación es

fundamentalemente ACCIÓN (vía restauración, o
desarrollo sostenible)...

Pero Colombia, por ejemplo, aún no considera figuras de

áreas protegidas, (aparte de los DMI), donde el paisaje
(construcción cultural por excelencia) sea gestionado…
Paisajes como Áreas Protegidas (1)
La UICN en 1994 estableció 6 categorías de espacios
protegidos, una de los cuales corresponde a Paisajes
Protegidos, que se gestionan principalmente para la
conservación y protección de paisajes terrestres y marinos,
y el recreo.

Paisaje terrestre y marino protegido (Categoría V):

“superficie de tierra, con costas y mares, según el caso, en
la cual las interacciones del ser humano y la naturaleza a lo
largo de los años han producido una zona de carácter
definido con importantes valores estéticos, ecológicos y/o
culturales, y que a menudo alberga una rica diversidad
biológica. Salvaguardar la integridad de esta interacción
tradicional es esencial para la protección, el mantenimiento
y la evolución del área”.
Paisajes como Áreas Protegidas (2)
En 1992 la UNESCO reconoció el extraordinario valor
universal de algunos paisajes cuando consideró al paisaje
cultural como un tipo especial de sitio del Patrimonio
Mundial.

Países como Suiza, Inglaterra, y España tienen

innumerables áreas bajo categorías de protección V de la
UICN. Otros como Austria, Alemania, República Checa,
Francia, Italia, entre otros, tienen muchas donde el principal
objetivo de conservación es el paisaje.

En Latinoamérica, son significativas las iniciativas de

Uruguay, Panamá, El Salvador, Nicaragua, Cuba, y Ecuador,
países que declararon paisajes protegidos en fidelidad o
afinidad a lo propuesto por UICN como Categoría V.
Paisajes como Áreas Protegidas (3)
Colombia, NO CONSIDERA esta categoría en su
legislación, (excepción Ministerio de Cultura con los 4
departamentos del eje ha fomentado como Paisaje Cultural
Cafetero ante la UNESCO). Decreto 2811 de 1974 y 1974
de 1989 incluyeron valores estéticos como fundamento de la
declaratoria de áreas en las categorías de Parque Nacional
y Vía Parque, y DMI, simultáneamente.

Decreto 2372 de 2010: interés casi exclusivo por un SINAP

con categorías y áreas bajo objetivos de conservación
limitados a biodiversidad, y servicios ambientales como la
regulación hídrica, dejando inexploradas otras posibilidades
y necesidades de protección ambiental para el bienestar
humano, como las áreas recreativas y los paisajes
protegidos.
Enfoques de Conservación (Camargo, 2006)

- Conservación por compartimento:

+ Optimiza protección en áreas frágiles o de alto valor

+ Facilita control al existir diferencias “netas”

- Agudizan desequilibrios espaciales y eventualmente,

ecológicos.

- Agudiza conflictos sociales Estado-Particulares/Usuarios

- Genera asimetrías económicas (proveedores –

consumidores de SA).
- Conservación por compromiso:
+ Concilia interés particular de usar con general de
conservar.
+ Facilita opciones y exige creatividad para diferentes
alternativos de manejo y desarrollo sostenible.
+ Diversidad en la matriz del paisaje, con potencialidades
positivas para la conservación regional.

- Dificulta tratamientos de preservación estricta necesarios.

- Progresivamente más difícil en predios pequeños
- Dificulta complejidad técnica, jurídica y de control público al
crear una gradación compleja de matices de uso y
protección.
- Enfoque ecléctico:
Se escogen o crean diversas estrategias e instrumentos.

Exige máxima claridad acerca de aquellos más eficientes,

según condiciones socioeconómicas y según los objetivos de
conservación trazados.
Estrategias de Conservación según la
gestión del suelo (Camargo, 2005)

ESTRATEGIA ADQUISITIVA

$U
$1 ADQUISICIÓN

$U
$2 SANEAMIENTO

$U
$3 RESTAURACIÓN

$ 4 CONTROL / OPERACIÓN $R
/ MANTENIMIENTO
Estrategias de Conservación según la
gestión del suelo
TA = 10 TR ESTRATEGIA RESTRICTIVA

DESGASTE DE LA NORMA

OPOSICIÓN SOCIEDAD / ESTADO

DESVIACIÓN NORMA / PRAXIS

OSCILACIONES Y LEGALIZACIONES
Estrategias de Conservación según la
gestión del suelo

ESTRATEGIA TRANSACCIONAL

COMPENSACIONES E INCENTIVOS

NORMAS DE OCUPACIÓN

ACOPLAMIENTO DERECHOS - MANEJO

Estrategias de Conservación según la
gestión del suelo

ESTRATEGIA PASIVA
RESTRICCIONES FÍSICAS:

• Sobre el acceso

• Sobre la habitación

• Sobre el aprovechamiento
Evolución de las Estrategias de
Conservación (Camargo, 2006)

T
Costos de transacción

A
R
P

Necesidad de información
 Determinantes de los POT
ARTICULO 10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de
sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos
deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que
constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios
ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las
leyes:

- …“los municipios deberán tener en cuenta”… y después …

“constituyen normas de superior jerarquía”… lo primero puede
significar que son optativas? Lo segundo puede significar de
obligatorio cumplimiento? o que no admiten interpretación, lectura
o ajuste?.

Aparecen términos como subsidiariedad, armonía, coherencia,

conformidad, etc. Algunos abogados tienen claras las sutilísimas
diferencias de estos términos, que los entes territoriales (e incluso
las CAR´s) están muchas veces en dificultad de entender y aplicar.
 Determinantes de los POT
Artículo 10, Ley 388/1997
Establece una suerte de clasificación o tipología temática de
Determinantes, perpetuando una división que es difícil superar, tanto
conceptual como operativamente, pues muchos de estos asuntos se
imbrican:

Las Determinantes Ambientales

- Relacionadas con CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DEL MEDIO
AMBIENTE, LOS RECURSOS NATURALES, Y LA PREVENCIÓN DE
AMENAZAS Y RIESGOS (directrices, normas, reglamentos, regulaciones,
disposiciones, políticas, estrategias de manejo, normas)

Las Determinantes Culturales

-Relacionadas con PATRIMONIO CULTURAL (políticas, directrices,
regulaciones). Surgen sanas discusiones sobre la relatividad social y
cultural de lo patrimonial, o dicho de otra manera, sobre qué conservar,
por qué hacerlo, y para quienes.
 Determinantes de los POT
Artículo 10, Ley 388/1997

Las Determinantes Infraestructurales

- Relacionadas con INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES Y SERVICIOS
PÚBLICOS (señalamiento, localización, ordenamiento de áreas de
influencia). Surge la pregunta de si estas determinantes deben ser
construidas por la norma o arbitrio de las obras públicas, la hacienda, las
telecomunicaciones, la competitividad (infraestructural), y hasta donde
“los asuntos exclusivamente ambientales” (recursistas?) pueden incidirlas
de manera efectiva.

Las Determinantes Metropolitanas

- Relacionadas con HECHOS METROPOLITANOS (Ley 128 de 1994). Surge la
pregunta de si aún lo supramunicipal, por fuera de la esfera normativa de
lo metropolitano, debería retomar este “espíritu de norma”, para
empezar a darle piso legal a asuntos de frontera, que los entes
territoriales, en el marco de su autonomía, tratan cada uno a su manera,
sin la reclamada visión de conjunto.
 Cuestiones problemáticas

- Jerarquía entre determinantes.

- Autonomías municipales, visiones regionales,

y respeto de los 3 principios del OT.

- Escalaridad, concurrencia y subsidiariedad.

Está siendo posible?
II . Algunas Experiencias
 Experiencia Microescala:
Estructura Ecológica Principal del Departamento
de Caldas
EEP Caldas: Aproximación
Metodológica
 EEP Caldas: Aproximación
Metodológica

Criterios de Análisis y Selección:

- Tamaño del Elemento (privilegia áreas extensas)

- Provincia de Humedad (privilegia muy secas, muy húmedas, y pluviales)

- Piso Altitudinal (privilegia piso basal tropical, montano y subandino)

- Cobertura (privilegia bosque natural, humedales, vegetación de páramo, y nieves)

- Servicio Ambiental Principal (privilegia biodiversidad y regulación hídrica)

- Jerarquía del Beneficio Ambiental (privilegia importancia subregional y dptal.)

- Nivel de Riesgo (privilegia mayor presión de cambio)

EEP Caldas: Aproximación Metodológica
Se propone un Índice de Valor Ambiental (IVAA), resultado de la
sumatoria aritmética de los criterios anteriormente citados, que se
asumen equivalentes.

Intento por construir instrumentos metodológicos que le resten

subjetividad al proceso decisional y que constituyan soporte pedagógico
del necesario debate sobre qué, para qué, para quién y con
quien conservar.

IVAA oscila entre 1.5 – 7.0

Un elemento de 7 puntos de IVAA presentaría las siguientes condiciones:

• Inminente riesgo de deterioro o desaparición.

• Importancia de jerarquía departamental.
• Valor por su papel en la regulación hídrica
• Cubierto de nieves y/o vegetación de páramo.
• Localizado en el piso nival o subandino
• En una provincia de humedad con carácter pluvial
• Ocupa un área mayor al 25% del territorio municipal.
 Experiencia Mesoescala:
Plan Especial de Ordenamiento Corregimental de
Santa Elena (Medellín)
Tan enorme diversidad territorial….
Y tan bajo instrumental de respuesta….

Protección Estricta – Recuperación –

Mejoramiento Integral
Sustracción – Realinderamiento de RF
Preservación Estricta (desde el aire)
Consolidación Suburbana
 Experiencia Macroescala:
Plan Especial Rural La Aldea (Corregimiento
Palmitas, Medellín)
Estrategia de Redesarrollo Suburbano
Estrategia de Consolidación
Suburbana
Estrategia de Fortalecimiento de
Capacidades
III . Algunas Reflexiones
 Asuntos que deben seguir problematizándose,
retos de gestión…
• Llamado de emergencia: otras disciplinas participando decididamente en la
reflexión sobre estás problemáticas. Especialmente economistas,
historiadores, antropólogos, y arquitectos.

• Evaluación de las determinantes sociales y culturales de la transformación

del espacio.

• Identificación y valoración cada vez más efectiva de los servicios

ecosistémicos. Explicitar nexos entre ellos y el bienestar humano.

• Necesidad de construir sistemas de cargas y beneficios a escala regional

• Bancos de tierras y bolsas metropolitanas y regionales de pago de

cesiones urbanísticas.
 Asuntos que deben seguir problematizándose,
retos de gestión…

• Análisis prediales y catastrales más detallados, así como evaluaciones

económicas más exhaustivas en las iniciativas de conservación de áreas de
interés ambiental.

• Articulación de planes sectoriales (revisión de objetos, objetivos, y escalas

de análisis y representación).

• El karma de los indicadores: gestión ambiental y dictadura de lo cuantioso

y lo grande.

• Análisis de ecología política, y de costos y beneficios de la

conservación.

• Aumento de la participación y movilización de la sociedad civil en los

procesos de conservación.
 Asuntos que deben seguir problematizándose,
retos de gestión…
Oportunidad Estratégica de Gestión Territorial:
Los Planes de Ordenación de Cuencas se concibieron, y pueden ser,
el instrumento más integral, y por ello el más estratégico (además del
más potente desde el ámbito jurídico), para estudiar, con el detalle
suficiente, el territorio, y para entender cómo funciona (estructura y
dinámica) y cómo puede intervenirse (política).

DOS RETOS ESTRUCTURALES:

- Encontrar un equilibrio entre las DIRECTRICES

OBLIGATORIAMENTE GENERALES expedidas por el estado y las
CAPACIDADES DE CARGA Y LAS VOCACIONES DE USO, aún por
descubrir, tanto en el nivel nacional como en el local.

- Y como consecuencia de lo anterior, la CAPACIDAD

INSTITUCIONAL DE TRANSAR con los propietarios del suelo, y con
los actores institucionales, caso a caso, y especialmente en las áreas
por las que sólo el Estado y la sociedad civil suelen velar.
 Asuntos que deben seguir problematizándose,
retos de gestión…
- Comienza a allanarse en Colombia el camino de los
mecanismos de pago por servicios ambientales (PSA),
con lo cual se abre una luz para valorar “la improductividad
de la naturaleza”. Nuevamente, aparte de los asuntos
políticos y contractuales ente generador del servicio y
beneficiado por el mismo, el asunto clave es Línea Base
de Información.

- Se asiste, a escala global, a una demanda creciente de

ecoeficiencia, la RSE, las prácticas limpias, justas,
solidarias, verdes, etc…. Esto genera, en todos los
sectores económicos, un mercado real y en aumento que
puede constituir una nueva oportunidad para comunidades
y países subdesarrollados. Oportunidad que debe, en
últimas, reflejarse en un ordenamiento ambiental territorial
adecuado y eficaz.
Algunas Reflexiones Obligatoriamente Generales

- El objetivo de un OT basado en las restricciones ambientales (OAT)

es poder afectar la configuración espacial potenciando su oferta
territorial.

- Las determinantes son un instrumento valioso para ello, si contribuye

a una interacción más estrecha entre el diseño y la aplicación de
políticas ambientales y sectoriales.

- El germen de dicha interacción debe ser la capacidad del Estado

(pero también Empresarios y Tercer Sector) para generar espacios de
debate sobre el desarrollo, donde se socializan y vislumbran intereses
y se evidencien jerarquías.

-Es necesario adoptar institucionalmente y radicar socialmente

acuerdos mínimos sobre el escenario deseado del desarrollo, así
como sobre los medios para conseguirlo, a todos las escalas
territoriales.
Algunas Reflexiones Obligatoriamente Generales

- Compatibilidad no ha significado Coherencia.

- Coherencia no significa Literalidad.

- Los instrumentos de gestión del suelo urbano, gérmenes

positivos para incidir de manera eficaz en las áreas de
interés para la conservación
Finalmente, un par de obviedades que olvidamos a
menudo en nuestros sofisticados planes saturados
de información irrelevante y carentes de integración
e integralidad…

Los valores ambientales

dependen de los
“actores”, y de la cultura
y sociedad que los
define como tales…

El ordenamiento es
asunto de pactos
sociales y acuerdos
económicos, y no sólo
de mapas y normas …
Fuentes:
Documentales:
- Estructura Ecológica Principal de Colombia. Primera Aproximación. Thomas van der Hamme &
Germán Andrade para IDEAM. 2003

- Elementos para la incorporación de la biodiversidad en los planes y esquemas de ordenamiento

territorial. Luis Guillermo Baptiste & Sofía Rincón para IGAC-IAvH. 2006.

- Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en zonas amortiguadoras. Germán Camargo

Ponce de León para UAESPNN. 2006.

- Estructura Ecológica Principal del Departamento de Caldas. Fundación Grupo HTM para
Corpocaldas, 2007.

- Plan Especial Rural La Aldea. Unión Temporal HTM-TERRHA para DAPM Municipio de Medellín.
2008.

- Directrices, Lineamientos y Criterios de Ordenamiento Territorial para el Suelo Rural. UT HTM-

TERRHA para DAPM Municipio de Medellín. 2009.

- Plan Especial de Ordenamiento Corregimental de Santa Elena. Fase Diagnóstica. Fundación Grupo
HTM para DAPM Municipio de Medellín, 2010.

Normativas:
- Ley 99/93, Decreto 3600/07, Decreto 2372/10, entre otras.

Imágenes:
www.geofumadas.com; www.jalajala.blogspot.com; banco de imágenes Fundación Grupo HTM.
PROXIMA CONFERENCIA

4. Las pedagogías del territorio en la construcción de ciudad

A cargo de: Mauricio Muñoz Zapata. Ing. Forestal. Candidato a Magíster

en Estudios Urbano Regionales

Fecha: Noviembre 11 de 2010

Hora: 6.15 p.m.