SISTEMATIZACIÓN DE LA EXPERIENCIA DE

INCIDENCIA POLÍTICA DE LA INICIATIVA

CONTRA LA DESNUTRICIÓN INFANTIL

INFORME FINAL

María de la Luz Morgan

Marzo 2008
ÍNDICE

Presentación 1

I. La historia de la Iniciativa contra la Desnutrición Infantil – IDI 3

II. La incidencia política dirigida a las entidades del estado peruano 5

2.1. Compromiso con los candidatos y candidatas a las 5

elecciones nacionales y regionales

2.2. Diseño, modificación e implementación de políticas 5

2.3. Incidencia en la opinión pública 9

2.4. A nivel internacional 10

III. Las relaciones entre la IDI y el Banco Mundial 11

3.1. Antecedentes y contactos iniciales 11

3.2. La negociación del préstamo convertible en donación 11

3.3. La priorización de la nutrición infantil en el presupuesto 12

nacional

3.4. La descentralización de la lucha contra la desnutrición 12

infantil

3.5. Difusión de la problemática de la desnutrición infantil 13

IV. Principales aprendizajes a partir de la experiencia 14

4.1. Aprendizajes sobre cómo realizar incidencia política 14

4.2. Aprendizajes sobre cómo formar y mantener vigente a la 16

alianza

V. Conclusiones 18

5.1. Factores que facilitaron y dificultaron el proceso 18

5.2. Retos para el futuro 19

Anexo: Personas entrevistadas 22

1
PRESENTACIÓN

La Iniciativa contra la Desnutrición Infantil, IDI, en apenas dos años de vida, ha

obtenido logros muy importantes en lo que se refiere a hacer visible la magnitud de un
problema que, aunque antiguo, no había sido asumido de manera prioritaria por los
gobiernos en el Perú. Pero más importante aún, ha logrado que el enfrentamiento de
este flagelo se haya convertido en el elemento ordenador de las políticas públicas de
lucha contra la pobreza.

¿Cómo se han alcanzado estos logros? ¿Qué factores explican que haya sido posible,
primero, llegar a acuerdos sobre las estrategias para combatir la desnutrición entre
organismos diversos, con trayectorias y especialidades distintas? ¿Y posteriormente,
influir en el Estado para que asuma las propuestas?

Estas son algunas de las preguntas que llevaron a proponerse la sistematización de la

experiencia de la IDI, con el objetivo de extraer aprendizajes que orienten otros
procesos de incidencia política.

El presente informe constituye uno de los dos productos de la sistematización 1 , y da

cuenta de las acciones desarrolladas por la IDI durante sus dos años de existencia,
distinguiendo la incidencia enfocada en entidades del gobierno del Perú – a nivel
nacional y regional – de aquella dirigida a influir en el Banco Mundial.

Una fuente importante de este documento es el estudio de la consultora Marfil

Francke: “La Iniciativa contra la Desnutrición Infantil: balance y reflexiones al cumplirse
el primer año de su lanzamiento”. Para el segundo año se incluyó las experiencias
impulsadas por CARE en cuatro departamentos (Ancash, Apurímac, Cajamarca y
Huancavelica) y se sostuvo entrevistas con diversos actores, tanto integrantes de la
IDI como destinatarios/as de la incidencia en Lima y provincias, quienes aportaron sus
puntos de vista con relación a lo sucedido y los aprendizajes obtenidos.

El documento está organizado en cinco capítulos: en el primero se explica brevemente

el nacimiento de la IDI y su trayectoria; el segundo da cuenta de las acciones de
incidencia dirigidas a las entidades del Estado; el tercero, de las relaciones entre la IDI
y el Banco Mundial; el cuarto explica los principales aprendizajes obtenidos; para
terminar con algunas conclusiones de la sistematización de la experiencia.

1
En el segundo producto se presenta el modelo de incidencia que se fue construyendo a lo
largo de estos años.

2
I. LA HISTORIA DE LA INICIATIVA CONTRA LA DESNUTRICIÓN INFANTIL – IDI

La Iniciativa contra la Desnutrición Infantil – IDI, nace en enero de 2006, en un

contexto en que existía preocupación entre diversas instituciones por la alta incidencia
de este problema en el Perú (25% de los niños y niñas menores de 5 años están
afectados por desnutrición crónica) y la incapacidad, a pesar de las elevadas tasas de
crecimiento de la economía y de la existencia de múltiples programas sociales
alimentarios, para revertirlo. Las experiencias exitosas impulsadas por algunas
instituciones (como por ejemplo, “Buen Inicio” de UNICEF, Redes Sostenibles para la
Seguridad Alimentaria – REDESA de CARE, entre otras), llevan a la convicción de que
es posible reducir este flagelo, y a iniciar coordinaciones para desarrollar actividades
conjuntas en ese sentido.

De otro lado, las elecciones generales que se realizarían en abril de ese año, así como
las regionales de noviembre, plantean una coyuntura de renovación total de las
autoridades en el país, lo que motiva a buscar formas de aprovecharla para incidir en
políticas públicas, colocando el tema de la desnutrición infantil en la agenda.

Ya en julio de 2004 se había aprobado en el Perú la Estrategia Nacional de Seguridad

Alimentaria – ENSA, uno de cuyos objetivos era reducir la desnutrición crónica, pero
su implementación no estaba siendo impulsada con suficiente energía desde el
gobierno nacional. Algunos gobiernos regionales (a esa fecha, los de Cajamarca,
Áncash y Huancavelica), empero, la habían asumido y estaban elaborando Estrategias
Regionales de Seguridad Alimentaria – ERSA. En el contexto de cambio de
autoridades resultaba especialmente importante evitar que estos procesos quedaran
truncos y más bien, darles un nuevo impulso.

A iniciativa de CARE, cuatro organizaciones no gubernamentales que ejecutaban

fondos programáticos del Título II de USAID (ADRA, CARE, Caritas y PRISMA),
acordaron, en enero de 2006, conformar una alianza, aportando sus recursos técnicos
y logísticos. USAID apoyó y se sumó a la propuesta, que se acordó denominar
“Iniciativa contra la Desnutrición Infantil”. CARE asumió la conducción y se
conformaron dos grupos de trabajo, uno integrado por especialistas técnicos y el otro
por comunicadores/as de las instituciones.

A medida que se fueron desarrollando las primeras acciones, otras organizaciones se

acercaron o fueron invitadas a incorporarse. Entre febrero y marzo se integraron la
Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza – MCLCP y varios organismos de
Naciones Unidas (FAO, OPS/OMS, PMA, UNICEF). Desde mayo, el Banco Mundial
empezó a participar como invitado con opinión, con lo que la IDI quedó integrada por
10 socios y un invitado, situación que se mantuvo hasta fines de 2006, en que se
incorporó UNFPA. Recientemente se han sumado las ONG Futuras Generaciones
(octubre de 2007) e Instituto de Investigación Nutricional (marzo de 2008).

A lo largo de sus dos años de vida la IDI ha alcanzado importantes logros en lo que se
refiere a hacer visible el problema de la desnutrición infantil, posicionarlo en la agenda
pública, comprometer la voluntad de autoridades nacionales, regionales y locales para
enfrentarlo y, finalmente, convertirlo en el eje ordenador de la articulación de los
programas sociales de lucha contra la pobreza.

En los siguientes capítulos se detallará las actividades de incidencia desarrolladas por

la IDI y los resultados que se fueron alcanzando, distinguiendo aquellas dirigidas a
entidades del Estado, en los diferentes niveles de gobierno, de las que muestran la
relación con el Banco Mundial.

3
II. INCIDENCIA POLÍTICA DIRIGIDA A LAS ENTIDADES DEL ESTADO PERUANO

2.1. Compromiso con los candidatos y candidatas a las elecciones nacionales

y regionales

Una de las primeras actividades a las que se abocaron los integrantes de la IDI
fue la formulación de un Acta de Compromiso que se pediría suscribir a los
candidatos y candidatas presidenciales. Ello implicó todo un trabajo de
definición de contenidos, mensajes a transmitir y estrategias, que se plasmaron
en el primer documento producido por la alianza: “Respuestas a las preguntas
más frecuentes sobre desnutrición infantil”. En el Acta de Compromiso, por su
parte, se planteó por primera vez la meta de reducir la desnutrición en cinco
puntos porcentuales entre los años 2006 y 2010, con especial atención a las
zonas rurales.

Los integrantes de la IDI sostuvieron una serie de reuniones con

representantes de los partidos políticos que se encontraban participando en la
contienda electoral, para informarlos sobre el problema de la desnutrición en el
Perú y sensibilizarlos hacia la firma del Acta de Compromiso.

La estrategia dio frutos: para fines del mes de marzo de 2006, 10 candidatos
presidenciales – entre ellos los que tenían más posibilidades de ganar las
elecciones – habían suscrito el Acta 2 comprometiéndose a reducir la
desnutrición crónica de 25% a 20% entre 2006 y 2011 mediante políticas y
estrategias de seguridad alimentaria sostenible, con especial atención en las
zonas rurales. Una gran conferencia de prensa, pocos días antes de las
elecciones generales de abril, dio a conocer públicamente este primer éxito
importante de la Iniciativa.

Durante el segundo semestre de ese año, la IDI acordó abocarse a conseguir

un compromiso similar de parte de los candidatos y candidatas a las elecciones
regionales. Se aprovechó la presencia e intervenciones de algunas de las
instituciones en provincias 3 para incluir el tema de la seguridad alimentaria y la
desnutrición infantil en los debates electorales, y se consiguió que en 8
departamentos se firmaran Acuerdos de Gobernabilidad (Áncash, Apurímac,
Ayacucho, Cajamarca, Cuzco, Huancavelica, Puno y San Martín) en que se
incluía a la seguridad alimentaria y el combate a la desnutrición como
prioridades para el desarrollo local concertado. Igualmente, que 41 candidatos
y candidatas a los gobiernos regionales y locales en Ancash, Cajamarca,
Huancavelica y Puno firmasen actas de compromiso similares a la suscrita
meses antes por los/as candidatos/as presidenciales.

2
Natale Amprimo, de Alianza para el Progreso; Ántero Asto, de Resurgimiento Andino; Martha
Chávez, de Alianza para el Futuro; Javier Diez Canseco, del Partido Socialista; Lourdes Flores,
de Unidad Nacional; Alan García, del APRA; Ollanta Humala, de Unión por el Perú; Humberto
Lay, de Restauración Nacional; Valentín Paniagua, del Frente de Centro; Susana Villarán, de
Concertación Descentralista.
3
Particularmente de ADRA, CARE, Caritas, FAO, MCLCP, Prisma y UNICEF en procesos
participativos en Áncash, Ayacucho, Apurímac, Huancavelica, Cajamarca, Cuzco, Puno, San
Martín y Ucayali.

4
2.2. Diseño, modificación e implementación de políticas

La articulación de programas sociales

La IDI se planteó que una oportunidad crítica para incidir en el nuevo gobierno
se produciría inmediatamente después que asumiera el poder, por lo que sus
integrantes se abocaron a prepararse para ello, compartiendo experiencias,
resultados y enfoques y acordando las estrategias y modelos que propondrían,
lo que se tradujo en una Declaración de Principios y un plan de trabajo para el
año 2006.

Entre abril y julio, en que se produciría el cambio de gobierno, se discutieron

las reformas que el Estado debería implementar para reducir de manera
eficiente y sostenible la desnutrición crónica, lo que dio lugar al documento “10
propuestas para los 100 primeros días”. En dicho texto se plantea que el
compromiso político de reducir la desnutrición debía partir desde el nivel más
alto de gobierno, y que para alcanzar la meta era necesario reformar los
múltiples, superpuestos y poco efectivos programas sociales de apoyo
alimentario. Concretamente se proponía que la lucha contra la desnutrición
debía ser conducida por el Secretario Técnico de la Comisión Interministerial
de Asuntos Sociales – CIAS 4 .

Paralelamente se sostuvo reuniones con representantes del partido que había

ganado las elecciones, particularmente con quienes asumirían ministerios
clave, y con los equipos de transferencia de los programas sociales. A través
de ello se logró no sólo que el nuevo gobierno refrendara el compromiso que
había suscrito cuando el actual presidente era candidato, sino que
posteriormente lo incrementara a la reducción de la desnutrición crónica en 9
puntos porcentuales hasta el año 2011. Las buenas relaciones establecidas
dieron lugar también a que en agosto y septiembre la IDI fuera invitada a dos
reuniones con el Presidente y los ministros y ministras de los sectores sociales:
Educación, Mujer y Desarrollo Social, Salud y Vivienda y Construcción.

Durante los meses siguientes, integrantes de la IDI siguieron en estrecho

contacto con los/as ministros/as y equipos técnicos de estos sectores, de
manera de mantener vigente el compromiso de reducción de la desnutrición
suscrito por el nuevo gobierno y de ayudar a encontrar formas de alcanzarlo.
Desde un inicio se hizo evidente que ello requería un trabajo articulado, idea
que fue reforzada por la IDI. La presentación de los resultados exitosos de los
programas y proyectos impulsados por varias de las instituciones, de otro lado,
mostró que era posible alcanzar la meta.

En el mes de septiembre se encargó a la Ministra de la Mujer y Desarrollo

Social la coordinación intersectorial para la elaboración de la política contra la
desnutrición, lo que dio lugar a intensas demandas de apoyo técnico de parte
de los sectores involucrados hacia los integrantes de la IDI. Finalmente, en
noviembre, el presidente anunció el lanzamiento de un Programa Nacional
contra la Desnutrición, de carácter multisectorial, cuyo piloto se iniciaría en los
100 distritos más pobres del Perú. La IDI acordó proponer al gobierno una lista

4
Instancia interministerial de coordinación de políticas sociales cuya función principal es la
formulación, conducción, seguimiento y evaluación de dichas políticas y de los objetivos de
desarrollo y superación de la pobreza. (Fuente: http://www.pcm.gob.pe/crecer/stCias.html).
Está integrada por los ministerios de Educación, Mujer y Desarrollo Social, Salud, Trabajo y
Promoción Social, y Vivienda y Construcción.

5
 de intervenciones prioritarias para el Programa, definidas en base al modelo de
ciclo de vida de OPS.

En el mes de marzo de 2007, se logró que el gobierno hiciera suya una de las
propuestas más importantes de la IDI: encargar la fusión de los programas
sociales al CIAS. Se continuó desarrollando acciones de incidencia sobre esta
instancia, participando en eventos en los que se presentaban las experiencias
exitosas de lucha contra la desnutrición de sus instituciones y se llevaban los
mensajes acordados en la alianza.

Los esfuerzos dieron fruto en junio de dicho año, en que se lanza la Estrategia
Nacional CRECER, que establece la intervención articulada de instituciones del
gobierno central, regional y local en la lucha contra la pobreza y la desnutrición
crónica infantil, designando como responsable de la misma al señor Iván
Hidalgo, Secretario Técnico del CIAS.

A partir del mes de julio se iniciaron las relaciones entre la IDI y el responsable
de la Estrategia CRECER, que han permitido a la alianza y las instituciones que
la conforman posicionarse como un referente técnico importante para culminar
el diseño y posterior puesta en marcha de la Estrategia a nivel nacional. Ha
sido particularmente importante la contribución del equipo comunicacional de la
IDI en el diseño de una campaña de información y orientación a la población
sobre el tema, así como el apoyo que se ha brindado en el proceso de
relacionarse y coordinar el lanzamiento e implementación de la Estrategia en
regiones. Las instituciones que conforman la IDI han participado en el diseño y
organización de talleres en Apurímac, Ayacucho, Cajamarca y Huancavelica, y
han presentado sus experiencias exitosas de lucha contra la desnutrición así
como las propuestas de la alianza. Igualmente, se ha contribuido con ideas a la
definición de procedimientos para la implementación de CRECER en los
espacios regionales y locales, poniendo especial énfasis en la necesidad de
entregar a los gobiernos de esos niveles la responsabilidad de conducir,
controlar y monitorear la puesta en marcha de la Estrategia en sus respectivas
jurisdicciones.

Actualmente el Secretario Técnico del CIAS y responsable de CRECER

participa habitualmente en las reuniones de la IDI, que se ha constituido, en la
práctica, en un aliado fundamental en la puesta en marcha de la Estrategia.

La priorización de la nutrición infantil en el presupuesto nacional

Hace varios años, la MCLCP junto con una amplia red de aliados
(principalmente la Secretaria Ejecutiva del Acuerdo Nacional, la Asociación
Nacional de Centros – ANC 5 y la Conferencia Nacional por el Desarrollo Social
– CONADES 6 ) inició la campaña “Los niños primero”, que posteriormente se
convirtió en “Los niños primero en el presupuesto público. En dicho marco se
había definido 11 prioridades en materia de infancia y se había logrado que el
Ministerio de Economía y Finanzas – MEF las incorporara en la Ley del
Presupuesto Público para el año fiscal 2007.

5
La ANC agrupa a las Organizaciones no Gubernamentales – ONG del Perú.
6
Instancia conformada por la Comisión Episcopal de Acción Social y diversas ONG, que se
creó el año 1996 con la intención de desarrollar espacios de diálogo y concertación que
contribuyan al desarrollo humano.

6
 Cuando la MCLCP se incorporó a la IDI se identificaron, en esas 11
prioridades, aquellas directamente relacionadas con el enfrentamiento de la
desnutrición infantil: registros de nacimiento e identidad; atención de la mujer
gestante, el neonato y el niño menor de 5 años; atención de enfermedades
diarreicas y respiratorias agudas; abastecimiento, vigilancia y control de la
calidad del agua para el consumo.

A partir de ese año, de otro lado, el MEF inició la implementación del

presupuesto por resultados en todas las entidades del Estado peruano. En ese
momento se produjo la articulación de un conjunto de factores: las 11
prioridades presupuestarias en materia de infancia ya aprobadas, la
declaración de la nutrición infantil como una de las políticas nacionales de
cumplimiento obligatorio por todos los organismos del Estado (Decreto
Supremo 027 de la PCM), los mensajes de la MCLCP y del Banco Mundial al
MEF sobre la importancia de priorizar la lucha contra la desnutrición infantil.
Todo esto confluye en un logro de la mayor importancia: la inclusión del
Programa Articulado de Nutrición – PAN entre los cinco programas estratégicos
en que se implementará el presupuesto por resultados en el Perú.

La incidencia en políticas de los gobiernos subnacionales

Si bien la IDI no ha generado alianzas similares en los espacios subnacionales

– y tampoco se considera necesario hacerlo, puesto que en varios de ellos
existen diversas formas de articulación que abordan estas temáticas – varias
de las instituciones que la conforman desarrollan intervenciones en regiones,
especialmente en aquellas con mayor incidencia de la pobreza y, en
consecuencia, de la desnutrición infantil. Como ya se indicó, en algunos
departamentos se había venido formulando Estrategias Regionales de
Seguridad Alimentaria – ERSA, a partir de la Estrategia Nacional, procesos
impulsados por alianzas que asumieron nombres diversos pero que integraban
a representantes de los gobiernos regionales, la sociedad civil y la cooperación
internacional.

CARE Perú consideró necesario reforzar estos procesos y, a partir del año
2007, inició un proyecto en cuyo marco se desarrollaron acciones de incidencia
en cuatro departamentos (Ancash, Apurímac, Cajamarca y Huancavelica). En
cada uno de ellos existe presencia de por lo menos otra institución que forma
parte de la IDI: la MCLCP en todos; PRISMA en Áncash, Apurímac y
Huancavelica; Caritas en los dos primeros y Cajamarca; UNICEF en Apurímac
y el PMA en Huancavelica.

Un importante punto de partida fue la suscripción del compromiso de reducir la

desnutrición crónica por parte de todos los candidatos que resultaron elegidos
presidentes regionales en esos departamentos. Posteriormente, en marzo de
2007 la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM organizó, junto con el
Banco Mundial y varios organismos de Naciones Unidas, un evento 7 en que
participaron todos los presidentes regionales del país. En esa oportunidad los
sectores (Economía y Finanzas, Mujer y Desarrollo Social, Salud) presentaron
sus propuestas para reducir la desnutrición y se dio a conocer la existencia de
la IDI y las experiencias exitosas de las instituciones que la integran.

7
Debido al importante rol jugado por el Banco Mundial en este evento se volverá sobre él en el
siguiente capítulo.

7
 Al término del evento los presidentes regionales firmaron un documento
denominado “Acta de Lima”, en que se comprometían a trabajar de manera
conjunta para lograr la meta nacional de reducir la desnutrición en 5 puntos.

La labor de incidencia en los gobiernos subnacionales se realizó de manera

similar a la que se había venido desarrollando con el gobierno central:
reuniones en que se les presentó el tema, su importancia, causas y
consecuencias; participación en eventos presentando las experiencias exitosas
de las instituciones que conforman la IDI; entrega de información. Gracias a
ello se logró que, en los tres departamentos que contaban con ERSA (Áncash,
Cajamarca y Huancavelica), los nuevos gobiernos las asumieran como propias
y se reactivaran los Consejos Regionales de Seguridad Alimentaria 8 . En el
caso de Apurímac, se conformó dicho órgano de articulación y se inició la
formulación de la ERSA.

Igualmente, en los cuatro departamentos se está elaborando de manera

participativa, planes o programas intersectoriales que hacen realidad la meta
de reducir la desnutrición crónica. En el caso de Cajamarca, se está iniciando
ya su implementación en la provincia de Cutervo, que presenta la mayor
incidencia de pobreza y desnutrición del departamento. En los otros tres se
está aún realizando ajustes finales, definiendo presupuestos y su articulación
con las ERSA, CRECER y otras iniciativas.

En Áncash y Cajamarca se logró también que la formulación de los proyectos

financiados por el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo 9 se articule
con los Consejos Regionales de Seguridad Alimentaria y las ERSA.

Un rasgo particular del trabajo en estos ámbitos ha sido el importante peso de

la asistencia técnica, en gran medida debido a la notoria debilidad de las
autoridades y funcionarios/as en materia de gestión pública. Ello ha llevado a
que se destine ingentes esfuerzos a apoyar a las Gerencias de Desarrollo
Social – que generalmente cuentan con escaso personal y presupuesto – y en
algunos casos, incluso a las oficinas responsables de la formulación de
proyectos.

Otra particularidad del trabajo en regiones es la incidencia en los espacios

participativos de asignación del presupuesto público, que ha permitido que en
varios de los departamentos en que se intervino (Áncash, Apurímac,
Huancavelica) se destine una proporción del presupuesto de inversión a
proyectos relacionados con la desnutrición y los factores que inciden en ella
(agua y saneamiento, producción, fortalecimiento de servicios de salud, etc.).

8
Instancias de articulación conformadas para formular las estrategias de seguridad alimentaria
y/o planes de lucha contra la desnutrición. Por lo general están integradas por diversos
sectores (Agricultura, Educación, Mujer y Desarrollo Social, Salud, Trabajo, Vivienda) el
Programa Juntos, la MCLCP, ONG y otras entidades de la sociedad civil, bajo el liderazgo –
más o menos efectivo – de la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional.
9
Este Programa expresa la decisión de 35 empresas mineras de aportar, de manera voluntaria,
extraordinaria y temporal, a mejorar las condiciones de vida de la población, principalmente de
las zonas en que desarrollan sus actividades. La primera prioridad en la asignación de los
fondos, que actualmente ascienden a aproximadamente 518 millones de nuevos soles, es la
nutrición y alimentación de menores y madres gestantes. (Fuente: Ministerio de Energía y
Minas: “Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo – Informe Nº 001”, Lima, octubre de
2007).

8
 Luego del lanzamiento de la Estrategia Nacional CRECER y de la
promulgación, en septiembre, del Decreto Supremo 080-2007-PCM que
aprueba su Plan de Operaciones, se ha apoyado los procesos de articulación
intersectorial de los planes y programas para enfrentar la desnutrición,
procurando que CRECER su adecue y sume a las políticas y propuestas
existentes en cada departamento.

2.3. Incidencia en la opinión pública

El equipo de comunicación de la IDI ha tenido una permanente actividad,

acompañando la estrategia de incidencia política en la elaboración de
contenidos y, especialmente, en su colocación en medios.

Durante los primeros meses, cuando se estaba intentando que los candidatos y
candidatas suscribieran el Acta de Compromiso, se puso especial énfasis en
artículos y reportajes que planteaban el problema de la desnutrición infantil
como un tema clave para el desarrollo sostenible y con equidad.

Posteriormente se han difundido comunicados y notas de prensa que dan

cuenta de hechos relevantes, como por ejemplo, la modificación de los
patrones de crecimiento infantil por parte de OMS/OPS. Igualmente, en julio de
2007 se difundió el “Balance de acciones del gobierno en la lucha contra la
desnutrición infantil” elaborado por la IDI al cumplirse el primer año de la actual
administración.

Luego del lanzamiento de la Estrategia CRECER se apoyó el diseño de su plan

de comunicaciones, logrando que éste incluya las dimensiones propuestas por
la IDI: información pública, orientación nutricional, vigilancia comunitaria,
abogacía, inversión en acciones educativas.

El trabajo comunicativo ha jugado un rol importante para mantener la visibilidad

del problema de la desnutrición crónica y del compromiso político suscrito por
el gobierno. Han contribuido a ello campañas mediáticas financiadas por
empresas privadas como, por ejemplo, las de la emisora Radio Programas del
Perú – RPP, auspiciadas por ALICORP, cuyos contenidos y mensajes se han
coordinado con varias instituciones integrantes de la IDI, entre ellas ADRA,
PRISMA y UNICEF.

2.4. A nivel internacional

Si bien la IDI no se lo había propuesto, se han producido algunos impactos de

escala internacional. En primer lugar, en las instituciones mismas que la
conforman, que han conocido la experiencia, se han interesado en ella e
incluso buscan cómo replicarla. Mención especial merece el caso de CARE, en
que se ha producido una especie de incidencia “hacia dentro”, cuyo resultado
fue que el tema de salud materna y nutrición infantil se incorpore como una de
las áreas prioritarias de la institución a nivel internacional. El Banco Mundial,
por su parte, dado su interés por impulsar compromisos por la nutrición infantil
en otros países, ha invitado a representantes de la IDI a presentar la
experiencia de la alianza en Nicaragua.

Un segundo logro notable se refiere a la decisión de lanzar en Perú la serie

sobre desnutrición de la revista “The Lancet”. Tanto el BM como OMS/OPS y
USAID dieron a conocer lo que estaba sucediendo aquí con relación al
enfrentamiento conjunto de la desnutrición infantil, lo que motivó a incluir al

9
Perú entre los países en que se lanzaría esta prestigiosa revista. Los
integrantes de la IDI fueron convocados a formar parte del comité impulsor de
dicho evento, que tuvo lugar el 21 de febrero, lo que refuerza el
posicionamiento de la alianza a nivel nacional e internacional.

10
III. LAS RELACIONES ENTRE LA IDI Y EL BANCO MUNDIAL

Si bien el proyecto del cual forma parte la sistematización de la experiencia 10 se

propuso generar aprendizajes sobre estrategias de incidencia política en el Banco
Mundial, existen dudas entre los actores del proceso sobre la medida en que
realmente la IDI incidió en dicha entidad financiera. Algunos plantean que más bien
hubo una coincidencia de intereses a partir de la cual se produjo una alianza e
influencias mutuas, esto tiene algunos fundamentos en el hecho que El Banco Mundial
ha trabajado en el tema de nutrición dentro de sus proyectos de salud por años (por lo
menos por 6 ó 7 años). En esa alianza, el discurso del BM – sustentado en la
importancia económica de invertir en nutrición – resultó fundamental para dialogar e
incidir en el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF.

¿Qué piensa el Banco Mundial de la IDI? 11

Desde el Banco Mundial se miró a la IDI como un aliado con el cual se podía
conseguir mayores logros si se actuaba de manera conjunta.

El Banco Mundial valoraba el que la IDI haya logrado motivar los partidos políticos a
poner atención al tema de desnutrición. El Banco Mundial vio una gran coincidencia en
la estrategia de la IDI de enfatizar metas en la reducción de la desnutrición, ya que
ellos también querían hacer lo mismo con el Ministerio de Economía y Finanzas.
Igualmente el Banco Mundial consideró que el trabajo de la IDI con los medios de
comunicación era bueno. Asimismo, consideraban que la IDI era sumamente
importante para consensuar posiciones entre los grupos y reducir la posible confusión
entre el público y el gobierno sobre las acciones a tomar para reducir la desnutrición.

Otro aspecto que el Banco destacó respecto de la IDI fue la forma en que presento su
mensaje al gobierno, consideran que la IDI nunca tuvo mensajes agresivos ni de
confrontación y que manejó la presión en una forma ágil. Asimismo, que también
manejo muy bien las diferencias con otros actores, que siempre estaba dispuesto a
trabajar con grupos diferentes, manteniendo una línea más o menos consistente muy
vinculada a formular políticas basadas en un modelo causal de desnutrición.

Por otro lado, el Banco Mundial consideró que la IDI, en la sociedad en general, tenía
autoridad en el tema. Un hecho importante era la capacidad de cohesión interna de la
IDI, basado en los liderazgos al interior de ella, y un su composición tal variada que le
permitía cubrir muchos aspectos relacionados al problema de la nutrición.

Por estas razones, es que el Banco Mundial decidió trabajar como un aliado de la IDI,
y consideran que quizás el Banco Mundial no hubiera podido, de manera individual,
colocar el tema en la agenda política.

Igualmente en el Banco Mundial, se considera que debería mantener un trabajo

conjunto con la IDI, ya que tienen un interese común, el de contribuir a que el Perú a
logre la metas de reducir la desnutrición.

10
El proyecto, financiado por CARE United Kingdom, se denomina “Incidencia en la Banca
Multilateral para la reducción de la desnutrición infantil en el Perú”.
11
Sobre la base de la guía de entrevista realizada al Sr. John Newman, Ex Representante
Residente del Banco Mundial en el Perú.

11
3.1. Antecedentes y contactos iniciales

Ya desde la década de los 80, el Banco Mundial se preocupaba por la

desnutrición y sus efectos perversos en el capital humano, planteando que la
inversión en superación de la pobreza no sólo dan lugar a una política social
más equitativa, sino que también es económicamente rentable 12 . En ese
sentido, existía un terreno propicio para la coincidencia de intereses con la IDI.

Durante el segundo trimestre de 2006, la oficina en Perú del BM, preocupada

por el estancamiento en la reducción de la desnutrición infantil, formuló la idea
de ofrecer al gobierno peruano un préstamo convertible en donación (“debt buy
down”) 13 . En el contexto de las negociaciones iniciales de dicho préstamo, el
BM conoció la existencia de la IDI y se interesó en vincularse a ella. Si bien,
como ya se indicó, el Banco no llegó a integrarse formalmente, participó en
calidad de aliado y jugó un importante rol de facilitador de contactos con los
altos niveles de gobierno, especialmente con la Presidencia del Consejo de
Ministros – PCM y el MEF.

3.2. La negociación del préstamo convertible en donación

En abril de 2006 se realizó un taller en que el BM presentó y discutió con el

MEF la idea del préstamo convertible en donación. A dicho evento asistieron
algunos integrantes de la IDI, y fue el primer contacto entre la alianza y el
Banco.

A lo largo del resto del año, en el marco de la preparación de los contenidos del
préstamo, se realizaron diversos eventos en que se discutieron las razones por
las que la desnutrición no se había reducido en el Perú y los contenidos de una
estrategia para lograrlo. Junto con expertos y expertas internacionales, fueron
invitados integrantes de la IDI, que dieron a conocer sus experiencias exitosas
de reducción de la desnutrición. Ello reforzó la imagen de la alianza ante el BM,
a partir de sus propuestas validadas y con resultados verificables.

El proceso de negociación del préstamo ha sido muy largo, y aún no culmina.

En octubre de 2007 se acordó que se entregaría 120 millones de dólares al
CIAS para financiar la implementación de la Estrategia Nacional CRECER,
pero los términos del contrato aún están siendo discutidos. Incluso ya no está
claro si se mantendrá como “préstamo convertible en donación”.

A la fecha, el préstamo para financiar un programa de nutrición para el Perú no

ha llegado a concretarse. Dos son los motivos aparentes, de lado del Gobierno
Nacional (Primer Ministro y Funcionarios del Ministerio de Economía y
Finanzas) consideran que cuentan con los recursos necesarios para
implementar una política pública de reducir la desnutrición, y que no es
necesario asumir una deuda para ello, a pesar de que la deuda se convirtiera
en donación al cumplir con las metas. Del lado del Banco, la principal razón
manifestada fue que nunca pudieron establecer un operador válido para operar
la política pública y en consecuencia el préstamo, ya que la Estrategia Nacional

12
En la página web del Banco Mundial se encuentra abundante bibliografía que muestra esta
preocupación, así como el apoyo brindado a los países y sus resultados.
13
Esta modalidad es financiada por la Fundación Gates y había sido probada por el Banco en
Bolivia. Se expresa en que, si se logran los resultados previstos, el país no deberá devolver el
financiamiento otorgado.

12
 CRECER que conduce y articula la política de reducción de la desnutrición, al
depender de la Presidencia del Consejo de Ministros que es normativo, no
califica como operador dentro de las definiciones utilizadas por el Banco.

3.3. La priorización de la nutrición infantil en el presupuesto nacional

Como parte del proceso de implementación del préstamo convertible en

donación, el BM dio inicio el año 2007 a un proyecto dirigido a optimizar la
gestión del Estado peruano en sus diversos niveles de gobierno. Este proyecto
incluía asistencia técnica al MEF para la implementación del presupuesto por
resultados y para la definición de prioridades nacionales de asignación del
gasto.

En este marco la IDI y el BM discutieron la idea de que la desnutrición infantil

se incluyera entre las líneas prioritarias en la implementación del presupuesto
por resultados. Durante las reuniones se puso en común abundante
información y evidencias de las formas en que se podía lograr una reducción
de dicho problema, la que fue utilizada por el BM en sus reuniones con el
Viceministerio de Hacienda del MEF.

La intervención del BM se sumó a la que había venido desarrollando la MCLCP

y como ya se indicó, finalmente se logró que el MEF incluyera la reducción de
la desnutrición en la Ley de Presupuesto Público 2007, definiendo actividades
presupuestales e indicadores de resultado.

3.4. La descentralización de la lucha contra la desnutrición infantil

En diversas conversaciones con el BM, representantes de la IDI le plantearon

que, en el marco del proceso de descentralización, las oficinas de los
ministerios en los departamentos estaban siendo transferidas a los gobiernos
regionales y que éstos disponían de cada vez mayor autonomía para definir
sus políticas, incluyendo las de lucha contra la desnutrición infantil. En
consecuencia, era indispensable desarrollar estrategias directas con los niveles
subnacionales de gobierno, para asegurar que se cumpliera el compromiso de
reducción de la desnutrición infantil en 5 puntos porcentuales en 5 años.

El BM llevó este planteamiento al Primer Ministro, y decidieron organizar, con

apoyo de los organismos de Naciones Unidas que forman parte de la IDI, una
reunión con todos los presidentes regionales para involucrarlos en el tema. Ello
dio lugar al evento ya reseñado, que culminó con la suscripción del Acta de
Lima.

Como ya se indicó, la PCM encargó a los sectores sociales que presentaran,

en dicho evento, sus estrategias para reducir la desnutrición. El Programa
Juntos 14 solicitó apoyo a la IDI para formular estos lineamientos que, al ser
presentados en el evento, despertaron interés del BM ante la posibilidad de
incluir la lucha contra la desnutrición infantil como uno de sus ejes. El Banco
designó a una comisión técnica internacional para asesorar al Programa en la
reorientación de sus acciones y la identificación de nuevas condicionalidades
referidas a nutrición. Los lineamientos generales de la IDI fueron presentados a

14
Programa de transferencias monetarias condicionadas que entrega S/. 100 mensuales a
familias en situación de pobreza extrema a cambio de que aseguren la asistencia de sus hijos e
hijas a la escuela y a los controles de salud.

13
 dicha comisión, que los incluyó en su asistencia para la reconversión del
Programa.

Posteriormente, el BM ofreció asistencia técnica a la Estrategia CRECER para

el diseño de un proyecto piloto – en formato SNIP 15 – para la implementación
en dos distritos. Para esos efectos se realizó un taller, en enero de 2008, con
participación de los sectores sociales y de los alcaldes involucrados, al que
también se invitó a la IDI. En dicho evento se diseñó el proyecto, que
actualmente ha sido presentado al MEF para que asigne financiamiento.

3.5. Difusión sobre la problemática de la desnutrición infantil

En diciembre de 2007 el Banco Mundial presentó, en Lima y en Cajamarca, el

informe “Protección social en el Perú. ¿Cómo mejorar los resultados para los
pobres?”, que se enfoca principalmente en los programas alimentarios y en la
necesidad de afinar las estrategias que permitan cumplir con el compromiso
presidencial de reducir la desnutrición crónica en 9 puntos porcentuales para el
2011. Al mismo tiempo, difundió el video “Mi futuro en mis primeros
centímetros”, basado en una experiencia del proyecto “Buen Inicio” de UNICEF.

15
El Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP tiene por objetivo optimizar el uso de los
recursos públicos destinados a inversión.

14
IV. PRINCIPALES APRENDIZAJES A PARTIR DE LA EXPERIENCIA 16

Se presenta a continuación los aprendizajes más importantes que se ha obtenido a lo

largo de estos años. Estos aprendizajes han sido comunicados por integrantes de la
IDI, destinatarios/as de la incidencia e integrantes del equipo de CARE 17 . Igualmente,
son producto de tres talleres realizados en mayo, septiembre y diciembre de 2007, en
que el equipo de CARE analizó la experiencia y construyó colectivamente algunos de
los aprendizajes obtenidos, tanto en regiones como a nivel central.

4.1. Aprendizajes sobre cómo realizar incidencia política

• Juntar las voces para así llegar con mayor fuerza a quienes toman
decisiones. La reunión de ONG de reconocida trayectoria, agencias de
Naciones Unidas, USAID y el Banco Mundial, reforzó y potenció las
posibilidades de ser escuchada que cada organización tenía
individualmente. Sin embargo, para ejercer incidencia no basta con
agruparse, es necesario que se establezca un diálogo permanente con las
instancias estatales, que éstas perciban a la alianza como un apoyo y un
referente, tal como ha sucedido con relación a la Estrategia CRECER.

• Definir con precisión el tema y mensajes claros, creíbles y viables. La

meta establecida, fácil de entender y repetir (reducción de la desnutrición
crónica en 5 puntos en 5 años) no sólo dio concreción al compromiso con
los candidatos y candidatas, sino que se convirtió en algo que se
consideraba posible de lograr.
Los documentos que se produjeron, claros, sencillos y con propuestas
viables que orientaban la gestión pública reforzaron lo anterior. Entre los
más importantes se puede mencionar: “Respuestas a las preguntas más
frecuentes sobre desnutrición infantil“, “Compromiso de los candidatos
presidenciales 2006 contra la desnutrición infantil”, “10 propuestas para los
100 primeros días”; “Balance de las acciones del gobierno en la lucha
contra la desnutrición infantil”.

• Persistencia en la presentación del problema, la meta y las estrategias,

en distintos niveles y espacios: en las instancias donde se debate el
presupuesto nacional, ante el Acuerdo Nacional, en las campañas
electorales a nivel regional y local, en los medios de comunicación, etc.
Mantenerse en contacto permanente con los destinatarios de la incidencia
es indispensable para mantener vigente el tema, especialmente si se trata
de uno tan “invisible” como la desnutrición infantil crónica.

• Fundamentar los discursos y las propuestas técnicas en resultados

comprobados (evidencias) y con datos precisos. Las experiencias
validadas de las instituciones integrantes de la IDI, que mostraban que era
posible reducir la desnutrición crónica al aplicar determinadas estrategias,
resultaron fundamentales no sólo para convencer a quienes toman
decisiones sino para orientar, mediante asistencia técnica, el diseño e
implementación de políticas.
Un aprendizaje complementario respecto a esto es que la difusión de estas
experiencias por sus actores directos tiene mayor impacto, no sólo cuando
se dirigen a su “pares” (por ejemplo, alcaldes provinciales o distritales que

16
Varios de estos aprendizajes están ya presentes en el documento citado de Marfil Francke, y
han sido refrendados posteriormente por los integrantes de la IDI.
17
En el anexo se entrega una lista de las personas entrevistadas para elaborar este informe.

15
 relatan lo que hicieron a autoridades de otras zonas) sino también ante
públicos diversos e incluso, en medios de comunicación de alcance
nacional.

• La asistencia técnica es un componente central de la incidencia, si

asumimos que ésta no culmina en el diseño de políticas sino que se
extiende hasta su implementación. Se debe estar en condiciones de poner
al servicio de los organismos de gobierno el apoyo técnico y experticia de
que se dispone, respondiendo prontamente a las demandas.
Para ello es necesario realizar un diagnóstico acucioso de las necesidades,
motivaciones y debilidades de los destinatarios de la incidencia y
conectarse con ellas, utilizando su propio “lenguaje” y mostrando una
diversidad de alternativas concretas y viables para abordarlas. Se debe
procurar incluso prever las demandas que podrían plantearse en el futuro, y
prepararse para responder a ellas rápidamente con recursos humanos
adecuadamente formados.
En la experiencia se aprendió que se debe evitar asumir roles
excesivamente protagónicos, así como transmitir mensajes demasiado
explícitos sobre cómo desarrollar la gestión pública, ya que pueden
despertar recelos, resistencia y desconfianza. Más bien hay que impulsar a
quienes toman decisiones para que asuman las funciones que les
competen y promover que el liderazgo recaiga en las instancias que
corresponde, como por ejemplo, los Consejos Regionales de Seguridad
Alimentaria.
Un elemento clave es que la asistencia técnica desarrolle capacidades
de los/as destinatarios/as de la incidencia para que en adelante sean
ellos/as quienes continúen realizando las acciones.

• Las buenas relaciones con los/as destinatarios/as de la incidencia, sea

a nivel del gobierno central o en los espacios subnacionales, son
indispensables. En la experiencia se constató que éstas se construyen
principalmente a partir del manejo técnico de los temas y de la confianza en
las capacidades de las personas que brindan asistencia, aunque las
empatías personales también ocupan un lugar importante. Resultó clave
que las opciones técnicas que se ofrecía contaran con mecanismos claros
de aplicación que fueran comprendidos y percibidos como viables por
quienes toman decisiones. El conocimiento de los sectores y de los
procesos administrativos del Estado también facilitó la incidencia; en
regiones adquirió especial importancia el manejo de los procesos de
formulación y ejecución presupuestal.

• Revisar permanentemente las estrategias a la luz de los cambios en el

contexto. Ello permite, por un lado, aprovechar las oportunidades que
abren las coyunturas políticas y, por otro, buscar formas alternativas de
lograr los objetivos cuando no es posible alcanzarlos de manera directa. A
lo largo de la experiencia, en repetidas oportunidades se utilizaron formas
“indirectas” de incidencia, aprovechando, por ejemplo, la buena llegada del
Banco Mundial a determinados instituciones del Estado.
Esto significa que se debe actualizar permanentemente el diagnóstico,
realizando lecturas acuciosas de los escenarios políticos, y especialmente,
mapeos de actores, de manera de identificar a los potenciales aliados y
contrincantes, así como a los líderes a los que se podría plantear las
propuestas para que posteriormente éstas fueran aceptadas más
fácilmente. Igualmente, realizar análisis prospectivos de las connotaciones

16
 políticas y consecuencias favorables o desfavorables de la intervención, de
manera de prever estrategias de mitigación de riesgos.
Se debe tener en cuenta que, a medida que avanza el proceso, los logros
alcanzados abren nuevas oportunidades y retos que hay que saber
aprovechar. Un caso se dio, por ejemplo a partir de la reunión con los
presidentes regionales, que generó un nuevo espacio de compromiso para
la implementación de estrategias para reducir la desnutrición. A la vez, el
evento generó mayores exigencias de responder a demandas de las
regiones, lo que planteó la necesidad de disponer de los recursos –
técnicos y financieros – necesarios.

• Aliarse con los gobiernos regionales para la implementación de

políticas de reducción de la desnutrición crónica. En los niveles
subnacionales la llegada a quienes toman decisiones políticas y técnicas es
más directa, lo que facilita la incidencia. Igualmente, existen mejores
condiciones de articulación intersectorial para la implementación de las
estrategias para enfrentar este problema.
El periodo de instalación de los nuevos gobiernos regionales, sin embargo,
no resultó el momento más adecuado para realizar incidencia, puesto que
tanto las autoridades como los/as funcionarios/as estaban concentrados/as
en establecerse en sus nuevos puestos.

• Desarrollar una estrategia comunicacional y ponerla a cargo de

especialistas. Ello sensibilizó sobre la magnitud y gravedad del problema
de la desnutrición a autoridades y funcionarios/as públicos/as. Las
campañas publicitarias auspiciadas por empresas privadas y las colectas
públicas hicieron que empezara a ampliarse la percepción de la importancia
del tema, aunque aún sigue siendo muy insuficiente.
Abordar adecuadamente lo comunicativo requiere que quienes realizan
incidencia desarrollen – o cuenten con apoyo de personas entrenadas –
habilidades para la comunicación tanto interpersonal como masiva.

4.2. Aprendizajes sobre cómo formar y mantener vigente a la alianza

• Incluir a organismos con trayectoria, experticia y reconocimiento en el

tema. Fue clave la decisión de invitar a incorporarse a la IDI a la MCLCP,
que incluye a representantes del Estado y la sociedad civil en torno al
enfrentamiento de la pobreza, y tiene representación en los espacios
subnacionales. Igualmente, a agencias de Naciones Unidas, que gozan de
prestigio y ascendencia ante las instituciones del Estado. Ello permitió que
la alianza se posicionara como un referente confiable en el tema de la
desnutrición infantil ante los organismos públicos, los medios de
comunicación y otros actores.

• Definir los puntos de consenso – el común denominador – entre las

diversas instituciones y plasmarlos en documentos. Si bien todas las
instituciones que conforman la IDI venían trabajando el tema desde hace
tiempo, los enfoques y énfasis eran diversos. Uno de los “secretos” del éxito
fue la capacidad de encontrar aquellos puntos de coincidencia que los
unían (causas y consecuencias del problema, las intervenciones básicas, la
meta a proponer al gobierno, principalmente) y construir, a partir de eso,
una propuesta que satisfizo a todos.
La elaboración de documentos no sólo sirvió para “formalizar” los acuerdos,
sino que el proceso mismo dio lugar a importantes debates que

17
 fortalecieron a la alianza. El tiempo invertido en ello fue muy útil y rindió
valiosos frutos.
Cuando la IDI recién se conformó se redactó un “Acuerdo de partes” y una
“Declaración de principios”, que daban cuenta de los puntos básicos de
acuerdo que sustentaban la alianza en ese momento. Posteriormente se
formularon las “Líneas técnicas impulsadas por la IDI”, cuya elaboración
constituyó un nuevo momento de debate y definición de consensos. Los
planes de trabajo anuales – aunque no siempre se monitorearan y
cumplieran – también ayudaban a acordar objetivos y estrategias y daban a
la IDI un sentido de orientación, un plan de ruta. Finalmente, la redacción
de los documentos mencionados en el acápite anterior y que se dirigían
hacia actores externos, constituyeron igualmente oportunidades de debate
y de acuerdos.

• Evidenciar la eficacia de formar parte de una alianza, en términos de

ampliar y potenciar la presencia, la credibilidad y el impacto de las
propuestas y acciones. En la IDI se fue haciendo evidente que “todos
ganan”: las diversas instituciones que la integran encontraron ahí un
espacio que ampliaba sus posibilidades de incidencia política y que les
daba llegada a ámbitos que no les eran propios (por ejemplo, las agencias
de Naciones Unidas y las ONG al MEF; el BM a los sectores sociales). Pero
además, varios de los integrantes encontraron en la IDI “beneficios
adicionales”: acceso a información sobre lo que cada uno está haciendo,
posibilidades de concordar estrategias y de generar dinámicas a partir de
las relaciones ahí establecidas y que pueden servir también para otros
propósitos, etc.

• Mantener a la alianza activa y operando, pero sin excesivas

formalidades. Esto requiere que exista una institución – o una persona –
con capacidad de perseverar, incluso en momentos de avance lento o de
retroceso 18 . Además, en la experiencia de la IDI resultó muy positivo que se
convocara a reuniones sólo cuando existía realmente necesidad de tratar
algún tema, pero mantener permanentemente informado al conjunto sobre
hechos importantes. La formación de grupos de trabajo temáticos también
resultó exitosa, puesto que le daba una institucionalidad sumamente
operativa.

• Primero el mensaje, segundo la IDI, tercero la institución propia. Este

es quizás el aprendizaje más importante – y el más difícil de alcanzar. La
IDI ha persistido, y posiblemente sobrevivirá, mientras sus integrantes
pongan sus intereses propios al servicio de la alianza, e incluso, privilegien
por sobre todo la transmisión de los mensajes acordados colectivamente.

18
Este rol lo jugó CARE durante los dos primeros años, a partir de fines de 2007 USAID ha
empezado a asumirlo.

18
V. CONCLUSIONES

5.1. Factores que facilitaron y dificultaron el proceso

• Un primer factor que tuvo muchísima influencia en el proceso fue el

contexto favorable. Por un lado, existe una diversidad de actores
(nacionales e internacionales) que coinciden en la necesidad de poner
atención en el tema de la desnutrición infantil; incluso forma parte de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por otro, el contraste entre el
crecimiento que venía experimentando la economía y el estancamiento en
la reducción de la pobreza y la desnutrición se hacía intolerable. El periodo
electoral, por su parte, facilitó muchísimo conseguir el compromiso de los
candidatos y candidatas, que en esos momentos están proclives a asumir
compromisos que incrementen sus posibilidades de ganar votos.

• Un segundo factor que facilitó el proceso fue el tema mismo: el carácter

multicausal de la desnutrición infantil requiere articular esfuerzos para
enfrentarlo. A ello se suma el hecho de que se está abordando un
problema que tiene que ver con los niños y niñas, que son el futuro del país.
Es un asunto convocante, que moviliza no sólo racionalidades sino
emociones.

• Las experiencias previas validadas son otro factor fundamental: se sabía

qué hacer y por qué. Los argumentos que se construyó en la IDI se
sustentaban en conocimientos basados en evidencias, lo que facilitó
transmitirlos de manera convincente. El prestigio que se habían ganado las
instituciones que conforman la IDI ante el Estado debido a su demostrada
capacidad técnica reforzaron la incidencia.

• Otro factor importante fue la capacidad de llegar a los más altos niveles
de toma de decisiones: Presidente de la República, Presidente del
Consejo de Ministros, Ministerio de Economía y Finanzas, a nivel nacional;
presidentes regionales, alcaldes, altos funcionarios/as de los gobiernos
regionales y sectores en las regiones. En ello jugó un rol importante la
MCLCP, cuya experiencia y trayectoria previa fue un elemento clave en la
incidencia en el MEF, a la vez que facilitó las relaciones con los gobiernos
regionales y el acceso a los procesos de presupuesto participativo. El
Banco Mundial, por su parte, también jugó un rol importante en el
establecimiento de vínculos y capacidad de convencimiento ante las
entidades del gobierno central, especialmente la PCM y el MEF.

• La empatía con determinadas autoridades y funcionarios/as fue otro

factor importante que facilitó el proceso, tanto en Lima como en regiones.
Por ejemplo, las buenas relaciones establecidas con los presidentes del
Programa Juntos y de la Estrategia CRECER, así como con integrantes de
los Consejos Regionales y con funcionarios y funcionarias de las Gerencias
de Desarrollo Social. Influyeron de manea importante la sensibilidad,
capacidades y conocimientos de su propia realidad entre estas autoridades
y funcionarios/as, así como la confianza que las personas que
representaban a la IDI lograron despertar en ellos/as.

• Finalmente, los éxitos que se fueron obteniendo, especialmente muy al

inicio – concretamente, la suscripción del compromiso por los candidatos y

19
 la ratificación del mismo por el nuevo gobierno – le dieron fuerza a la
alianza y se constituyeron en un incentivo para continuar trabajando.

Los obstáculos, por su parte, tienen que ver tanto con la IDI misma como con el
Estado.

• La Iniciativa ha tenido dificultades para atender las múltiples demandas

provenientes de los diversos sectores, que solicitan asesoría para definir las
acciones que permitirían reducir la desnutrición. Las instituciones que la
conforman – a excepción de CARE – no cuentan con financiamiento
específico para este trabajo, por lo que no siempre disponen de tiempo y
recursos para atender estas demandas.
En los espacios subnacionales, de otro lado, han existido insuficientes
coordinaciones entre las instituciones que forman parte de la IDI para
desarrollar un trabajo articulado de incidencia.

• En lo que se refiere al Estado, el desconocimiento entre autoridades y

funcionarios/as de la magnitud del problema de la desnutrición crónica y
sus consecuencias, ha sido un obstáculo en muchos lugares. A ello se
suma la subsistencia de una concepción del desarrollo circunscrita
principalmente a obras de infraestructura física 19 , sin tener en cuenta que el
desarrollo humano requiere inversión social. Un correlato de ello son los
requerimientos técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP a
los proyectos, difíciles de satisfacer cuando se trata de intervenciones para
enfrentar la desnutrición.
Otro problema que ha dificultado el trabajo es la desarticulación, tanto entre
sectores – a nivel nacional y regional – como incluso, al interior de los
gobiernos regionales, en que las diversas gerencias operan como
compartimentos estanco. El personal no está acostumbrado a desarrollar
un trabajo articulado y, aunque CRECER exige que se formulen estrategias
conjuntas para enfrentar la desnutrición, se generan resistencias de todo
tipo.
En los espacios subnacionales existe una notoria debilidad en la capacidad
de gestión pública y, especialmente, en las gerencias de desarrollo social,
situación que se vio agravada el año 2007 en que recién asumían los
nuevos gobiernos regionales. Éstas cuentan con escaso personal y
recursos y muchas veces tienen dificultades para ejercer liderazgo sobre
los sectores que, de acuerdo a ley, dependen de ellas.

5.2. Retos para el futuro

Una pregunta que se planteó a diversos actores es: ¿hasta cuándo debiera
existir la IDI?, y ¿qué rol le toca jugar en el futuro?

Por ahora existe cierto consenso en que la alianza debería mantenerse por lo
menos hasta que el gobierno cumpla la meta a la que se comprometió, es
decir, reducir en 9 puntos porcentuales la desnutrición crónica. Ello significa,
fundamentalmente, seguir desarrollando una intensa labor de incidencia, con
menos énfasis ahora en el diseño de políticas, pero con mucho más en su
correcta implementación. En ese sentido, se puede prever que la necesidad de
brindar asistencia técnica será cada vez mayor, y las instituciones que forman
parte de la alianza deberán prever formas de atenderla adecuadamente.

19
Esta concepción también predomina en la población, lo que refuerza el problema, puesto que
demanda que las autoridades muestren su buen desempeño a través de “obras”.

20
 Mantenerse en el lugar que la IDI se ha ganado, en tanto grupo de referencia
para la Estrategia CRECER, exige cumplir ese rol de manera oportuna y con un
máximo de calidad.

No se debe desatender, simultáneamente, el trabajo con la PCM y el MEF,

instancias del máximo nivel en la toma de decisiones, especialmente este
último, que controla la asignación de presupuestos. Si bien ya se logró que la
nutrición infantil sea uno de los programas prioritarios en el presupuesto por
resultados, su implementación sigue siendo un reto y requiere un trabajo de
incidencia constante.

Parte de este esfuerzo debiera dedicarse a propiciar la adecuación de las

normas y procedimientos al proceso de descentralización y a las muy diversas
realidades regionales. Las instituciones que conforman la IDI y que desarrollan
intervenciones en esos espacios – especialmente la MCLCP – tienen un
conocimiento privilegiado de esta diversidad y debieran constituirse en voceras
de las condiciones y necesidades particulares de los departamentos, provincias
y distritos, propiciando que en los espacios centrales exista mayor
conocimiento de la realidad del país y mayor flexibilidad y apertura a la
necesaria adecuación.

Un segundo reto tiene que ver con el trabajo mismo en los espacios
subnacionales, donde se implementarán las políticas que permitirán reducir la
desnutrición. Como ya se indicó, los gobiernos regionales y locales adolecen
de serias debilidades en cuanto a gestión pública, por lo que la asistencia
técnica en estos niveles es indispensable. Si bien no tiene sentido crear
pequeñas IDI regionales o locales, las instituciones que la conforman sí
deberían articularse mejor en los espacios en que coinciden, de manera de
desarrollar allí también las sinergias que tanto éxito les han reportado en el
nivel nacional.

En el marco del proceso de descentralización se requiere, igualmente, un fuerte

trabajo de desarrollo de capacidades, tanto de autoridades como de
funcionarios/as públicos/as. Esto significa, como ya se indicó, que la asistencia
técnica tenga un fuerte énfasis formativo, que genere condiciones para que los
actores locales puedan en algún momento continuar desarrollando las acciones
sin necesidad de apoyo externo. Se trata de un trabajo de largo plazo, sin
embargo, y que avanza con mucha lentitud, especialmente por la gran rotación
de autoridades y personal 20 que obliga a recomenzar una y otra vez.
Posiblemente sería conveniente que se consiga alianzas con instituciones
educativas en dichos espacios (universidades e institutos, por ejemplo) que
puedan establecer programas de formación en gestión pública con
especialidades en enfrentamiento de la desnutrición infantil, con auspicio y
apoyo de las entidades que forman parte de la IDI.

Un reto de gran importancia que, a la vez, expresa la principal debilidad del

trabajo de incidencia desarrollado hasta ahora, se refiere a la sociedad civil. La
IDI ha obtenido cambios importantes en el Estado, pero no ha desarrollado
acciones de gran impacto en la ciudadanía, más allá de las mencionadas en
este informe y que son insuficientes para colocar el tema en el centro de la
preocupación de las personas.

20
Las autoridades subnacionales son elegidas cada 4 años y con ellas cambian todos/as los/as
altos/as funcionarios/as de los gobiernos regionales y locales. El personal de los sectores en
dichos espacios también es trasladado con gran frecuencia.

21
La sociedad civil juega dos importantes roles en la lucha contra la desnutrición:
por un lado, vía el presupuesto participativo interviene en la asignación del
gasto público; por otro, le corresponde la vigilancia social del desempeño de las
autoridades y funcionarios/as, lo que incluye el cumplimiento de sus
compromisos.

Si bien la IDI puede jugar aún este rol de vigilancia, no existirá para siempre, y
deberá transferirlo a quien corresponde: la ciudadanía. Ello requiere ampliar la
mirada y desarrollar acciones comunicativas de mucho mayor impacto, que
hagan que la población en general entienda qué es la desnutrición crónica, sus
causas, consecuencias y formas de enfrentarla, se comprometa con el tema y,
en consecuencia, lo priorice en el momento de definir el presupuesto
participativo y vigile que los proyectos se ejecuten adecuadamente y que se
logren los resultados esperados.

El enorme costo de una comunicación de este tipo hace que el reto sea aún
mayor, e imposible de ser asumido por las instituciones que conforman la
alianza. Pero eso no es obstáculo para que se planteen el problema y
empiecen a buscar formas de enfrentarlo.

22
 ANEXO

PERSONAS ENTREVISTADAS

Nombre Institución

Apurímac
Edy Corazao UNICEF Coordinador Departamental
Guadalupe Hinojosa Gobierno Regional – Gerenta de Desarrollo Social
Roger Peralta Dirección Regional de Salud – Director de Salud de las Personas
Alejandro Pozo Programa Juntos – Coordinador Regional
César Pozo Gobierno Regional – Subgerente de Desarrollo Social
Hugo Rojas Gobierno Regional – Consultor
Genara Ugarte MCLCP – Secretaria Técnica

Cajamarca
Flor Amorós MCLCP – Secretaria Ejecutiva
Pedro Cruzado Dirección de Salud de Cutervo – Director Subregional
Manuel Cueva Gobierno Regional – Subgerente de Asuntos Poblacionales
Jesús Delgado Gobernador de Cutervo
Julio León Programa Juntos – Coordinador Regional
Celina Machuca Dirección de Promoción de la Salud – Resp. de Participación Comunitaria
Sandra Rabanal Dirección de Promoción de la Salud – Coordinadora de Vida Sana
Elena Sánchez Gobierno Regional – Subgerenta de Desarrollo Social y Humano
Zoila Vigo Asociación de Salubristas – Vicepresidenta

Lima
Guido Cornale UNICEF – Representante
Adrián Díaz OPS – Asesor en Salud Familiar y Comunitaria
Roxana García Bedoya MCLCP – Secretaria Ejecutiva
Andrés Morán Caritas – Gerente de Desarrollo Social
Carlos Rojas CARE Perú – Coordinador de Programas de Nutrición y Seguridad
Alimentaria
Milo Stanojevich CARE Perú – Director Nacional

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