Id Cendoj: 28079130032010100373
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 3
Nº de Recurso: 2561/2008
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: MARIA ISABEL PERELLO DOMENECH
Tipo de Resolución: Sentencia
Voces:
• x SANCIONES SECTORIALES x
• x SANCIÓN ADMINISTRATIVA x
• x PROCEDIMIENTO SANCIONADOR x
• x PRINCIPIOS (PROCEDIMIENTO SANCIONADOR) x
• x LEGALIDAD (PROCEDIMIENTO SANCIONADOR) x
Resumen:
Infracción en materia de telecomunicaciones
SENTENCIA
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el
recurso de Casación número 2561/2008, interpuesto por la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada
por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 18 de diciembre de 2007, dictada por la Sección Octava
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 735/05 . Ha sido
parte recurrida SPANTEL 2000 SA, representada y defendida por el Procurador D. Isidro Orquín Cedenilla.
ANTECEDENTES DE HECHO
TERCERO.- Contra la referida sentencia, la Administración del Estado, preparó recurso de casación
que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, tuvo por
preparado al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los
litigantes.
1
Centro de Documentación Judicial
Único: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción " por interpretación
indebida de la tipificación contenida en el art.º54.o) de la Ley General de Telecomunicaciones , -Ley
32/2003, de 3 de noviembre-, en relación con el artº.12 del Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio , del
punto 94 de la Orden CTE 711/2002, de 26 de marzo, y de la resolución de 23 de octubre de 2003, de la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. " Terminando por suplicar dicte sentencia por la que se
case la recurrida y se produzca nuevo fallo más ajustado al ordenamiento jurídico.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la
Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de
2007 , que estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la
entidad mercantil SPANTEL 2000 SA, contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones
y para la Sociedad de la Información de 18 de octubre de 2005, que le impuso una sanción de multa de
ciento setenta y cinco mil euros (175.000 #) como responsable de la comisión de una infracción de carácter
grave prevista en el artículo 54 .o) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones .
< < [...] El artículo 54.o) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones ,
considera infracción grave "el incumplimiento de las obligaciones de servicio público, según lo establecido
en el Título III, salvo que deba considerarse como infracción muy grave, conforme a lo previsto en el artículo
anterior". Dicho Título III , que comprende los artículos 20 a 38 , gira bajo la rúbrica "Obligaciones de
servicio público y derechos y obligaciones de carácter público en la explotación de redes y en la prestación
de servicios de comunicaciones electrónicas". A su vez, el Capítulo I del mismo Título, gira bajo la rúbrica "
obligaciones de servicio público", mientras que el Capítulo III lo hace bajo lo de "Secreto de las
comunicaciones y protección de los datos personales y derechos y obligaciones de carácter público
vinculados con las redes y servicios de comunicaciones electrónicas". Por lo tanto, parece claro que la Ley
distingue entre "obligaciones de servicio público" y "obligaciones de carácter público", distinción que
aparece refrendada en el artículo 20, números 2 y 4, el primero al señalar que "los operadores se sujetarán
al régimen de obligaciones de servicio público y de carácter público", y el segundo al disponer que
"corresponde al Ministerio de Ciencia y Tecnología el control y el ejercicio de las facultades de la
Administración relativas a las obligaciones de servicio público y de carácter público".
En este contexto, el artículo 21, que ya hemos dicho que se encuentra inserto en el Capítulo I del
Título III , distingue dos categorías de obligaciones de servicio público, a saber: el servicio universal, por un
lado, y otras obligaciones de servicio público, por otro, destinando a la primera categoría la Sección 2ª y a la
segunda la Sección 3ª. Por su parte, el artículo 38, ya dentro del Capítulo III , se refiere a los derechos de
los consumidores y usuarios finales, y entre ellos a "las normas básicas de utilización de los servicios de
comunicaciones electrónicas disponibles al público en general que determinarán los derechos de los
consumidores al público en general que determinarán los derechos de los consumidores que sean personas
físicas y otros usuarios finales se aprobarán por Real Decreto que, entre otros extremos, regulará, b) los
derechos de información de los consumidores que sean personas físicas y usuarios finales, que deberá ser
eficaz, suficiente, transparente y actualizada".
2
Centro de Documentación Judicial
El Real Decreto al que la Ley se refiere es el 1736/1998, de 31 de julio , por el que se aprueba el
Reglamento de desarrollo del Título III de la Ley 11/1998, de 24 de abril de 1998, General de
Telecomunicaciones , en lo relativo al servicio universal de telecomunicaciones, a las demás obligaciones
de servicio público y a las obligaciones de carácter público en la prestación de los servicios y en la
explotación de las redes de telecomunicaciones. Hay que advertir que este Real Decreto, bien que aplicable
a nuestro caso, ha sido derogado y sustituido por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril , por el que se
aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios.
El Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio , sigue el régimen de la LGTel, como no podía ser de otra
manera, distinguiendo también entre "obligaciones de servicio público", "las demás obligaciones de servicio
público" y "las obligaciones de carácter público en la prestación de servicios", regulando cada una de estas
figuras en títulos distintos. Así, contempla en el Título II el servicio universal (Captulo II) y otras obligaciones
de servicio público (Capítulo IV), destinando el Título IV a los derechos de los usuarios. s cierto que la
redacción del artículo 22 LGTel, concretamente su apartado 1 .b), pudiera producir alguna confusión en
cuanto considera dentro del concepto de servicio universal "que se ponga a disposición de todos los
usuarios...al menos un servicio de información general sobre números de abonados", pero sin alusión clara
y precisa al supuesto de hecho que ha justificado la sanción ahora ponderada (tarifación e identificación
inadecuados), debiéndose tener en cuenta que nos encontramos en el ámbito del Derecho Administrativo
sancionador, de obligada interpretación respectiva.
Así las cosas, si como parece claro la LGTel distingue diferentes clases de obligaciones, el artículo 54
,o) tipificado, a efectos de sanción, las relativas a las "obligaciones de servicio público", de modo que otro
incumplimiento grave de las obligaciones ha de entenderse previsto en el artículo 54 .q), cuyo control
corresponde a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones -ex artículo 58.a) LGTel .
Por lo demás, como ya se dijo en la sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2007 , "el artículo 129,1
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en coherencia con el artículo 25.1 de la Constitución, legisla que
sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como
tales infracciones por una Ley. De análogo tenor es el artículo 4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto , por el que se aprobó el Reglamento de Procedimiento de ejercicio de la Potestad Sancionadora."
"Así, son exigencias derivadas del principio de legalidad y tipicidad en el ámbito del Derecho
sancionador la existencia de una ley ("lex scripta"), que la ley sea anterior al hecho sancionador ("lex
previa") y que describa, y esto es lo decisivo ahora, un supuesto de hecho estrictamente determinado ("lex
certa"), según la Sentencia del Tribunal Constitucional 246/1991, de 19 de diciembre . "
"Asimismo, el Tribunal Supremo afirma en forma reiterada, que no puede aplicarse en Derecho
sancionador la analogía, incluyendo una conducta en una previsión típica similar o semejante, pero no
legislada para el caso concreto que se pretende sancionar (por todas, Sentencia de 17 de diciembre de
1990 )."
TERCERO.- El recurso de casación del Abogado del Estado se articula en un único motivo, al amparo
del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las
normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones
objeto de debate, y en él se denuncia la indebida interpretación del artículo 54.o) de la Ley 32/2003, de 3 de
noviembre, General de Telecomunicaciones , en relación con el artículo 12 del Real Decreto 1736/1998, de
31 de julio, del apartado 94 de la Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo , y de la resolución de la Comisión
del Mercado de las Telecomunicaciones de 23 de octubre de 2003.
3
Centro de Documentación Judicial
cobro del servicio de consulta telefónica sobre números de abonados en un precio superior al máximo
permitido constituye una obligación de servicio público en razón del interés general, debidamente tipificado
en el precepto anteriormente referido.
Respecto de estas mismas alegaciones, cuando fueron efectuadas por otras entidades sancionadas
en los recursos de casación número 2541/2008 y 2564/2008, dijimos en nuestras Sentencias de 22 de
noviembre y 1 de diciembre de 2010 , lo siguiente:
Por ello, apreciamos que el pronunciamiento de la Sala de instancia no contradice la doctrina del
Tribunal Constitucional, expuesta en las sentencias 218/2005, de 12 de septiembre , 113/2008, de 29 de
septiembre , 104/2009, de 4 de mayo , 36/2010, de 19 de julio , y 57/2010, de 4 de octubre , sobre el
significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden de la consagración del principio de
legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de
la Constitución, que son vinculantes para el legislador, para el poder reglamentario y para los aplicadores
del Derecho:
3. En relación con la primera de las garantías indicadas, que es en torno a la que gira el presente
proceso constitucional de amparo, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:
4
Centro de Documentación Judicial
b) Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de
predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en
las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , F. 4 , «como precipitado y
complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se
sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal
añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa "por
razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje", el
respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse,
más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio
del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de
seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que
sustentan el principio de legalidad».
Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado
indisolublemente con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración
en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada
resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las
sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que
impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha
predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura
legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de
no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma
implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de
15 de septiembre , que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia
resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por
los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la
sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le
sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario
desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente
sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE» (F. 3 ). ».
En suma, la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta sobre las exigencias del
principio de tipicidad al caso examinado, permite concluir el examen del motivo de casación desarrollado,
confirmando el criterio de la Sala de instancia, de entender que en este supuesto los hechos imputados no
son subsumibles en la infracción grave tipificada en el artículo 54 o) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre,
General de Telecomunicaciones , en cuanto no cabe incardinar el cobro indebido del servicio de consulta
telefónica en la noción de incumplimiento de obligaciones de servicio público, pues carece de base jurídica
la tesis que propugna el Abogado del Estado de estimar que está comprendida en el contenido del servicio
universal de poner a disposición de los abonados un servicio de información a un precio asequible, al que
se refiere el artículo 12 del Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio , por el que se aprueba el Reglamento
por el que se desarrolla el Título III de la Ley General de Telecomunicaciones en lo relativo al servicio
universal de telecomunicaciones, a las demás obligaciones de servicio público y a las obligaciones de
carácter público en la prestación de los servicios y en la explotación de las redes de telecomunicaciones.>>
Con arreglo a lo razonado, la desestimación del único motivo de impugnación articulado, conlleva la
declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la
sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18
de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso- administrativo 735/2005 .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana
del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
5
Centro de Documentación Judicial
contencioso-administrativo 735/2005 .
Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de
casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la
publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos,
mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin
Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada
Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública
de lo que, como Secretario, certifico.