APROXIMACIÓN A LA GESTIÓN DE RIESGOS

Instrucciones
Objetivos Presentación del instructor y del
Al finalizar la lección el participante será capaz asistente.
de: Presentación de los objetivos de la
1. Explicar los conceptos de amenaza, lección.
vulnerabilidad, riesgo, evento adverso,
desastre, emergencia, incidente y desarrollo. TR 2 -1
2. Definir Gestión de Riesgos. Solicitar a los participantes que
3. Describir las áreas y componentes de la mantengan sus manuales cerrados.
Gestión de Riesgos y sus alcances.
Promover comentarios sobre los
más antiguos registros de
preparación para desastres con
resultadlo satisfactorio. Si se habla
del individuo universal y el arca de
Noé, resaltarlo; caso contrario
comentarlo.

Como este registro hay otros que

mencionan acciones de previsión
ante temporadas de intensas
lluvias. Hay registros ancestrales de
viviendas sobre pilares (palafíticas),
construcción de terrazas para
cultivos, canales de riesgos en
zonas áridas, drenajes en pantanos.
Es posible entonces ver, en
diferentes culturas y latitudes,
ejemplos de acciones tendientes a
manejas situaciones adversas, sin
embargo una aproximación integral
como la llamada gestión de riesgos
es de finales de los años 90.
1. Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo
El riesgo es el objeto de estudio que nos ocupa y los factores que lo
componen son la amenaza y la vulnerabilidad.

Amenaza y Vulnerabilidad se consideran factores de riesgos dado

que son hechos, características o circunstancias relacionadas con la
probabilidad de provocar resultados no deseados.

AMENAZA
Factor externo al sujeto, objeto o sistema expuesto, representado por
la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por
la actividad humana, que puede manifestarse en un lugar específico,
con una intensidad y duración determinada.

Ej.: río (inundaciones): planta nuclear (fuga radiactiva); bodega de

sustancias químicas peligrosas (liberación de tóxicos): volcán
(erupción): falta geológica (terrenos).

VULNERABILIDAD
Factor interno de un sujeto, o sistema expuesto a una amenaza, que
corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado.

Ej.: (son vulnerables) poblaciones cercanas a un río de alta pendiente

o a una planta nuclear o a una bodega de sustancias químicas
peligrosas; un acueducto en la ladera de un volcán activo; torres de
alta tensión en un área sísmica.
 RIESGO
Probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales,
ambientales y económicos, en un lugar específico y durante un
tiempo de exposición determinado.

Ej.: pérdidas de cosechas por un erupción volcánica, colapso de

estructura por terremoto, pérdidas de días de clase por inundaciones.

El “valor específico de daños”, se refiere a las pérdidas que la

comunidad está dispuesta a soportar, se conoce como “riesgo
aceptable”.

El riesgo está relacionado con la probabilidad de que sufran ciertos

daños que dependen no sólo de la amenaza, sino también de la
susceptibilidad y capacidad de reacción de lo expuesto
(vulnerabilidad) y es directamente proporcional a ambas. De allí la
necesidad de estudiarlos cuidadosamente, para tener una estimación
del Riesgo.

2. Evento adverso, desastre, emergencia e incidente

EVENTO ADVERSO
Alteraciones en las personas, los bienes, los servicios y el ambiente,
causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana.

DESASTRE
Alteraciones en las personas, los bienes, los servicios y el ambiente,
causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana,
que exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada.
 INCIDENTE
Suceso de causa natural o por actividad humana que requiere la
acción de personal de servicios de emergencia para proteger vidas,
bienes y ambiente.

3. Gestión de Riesgos y Desarrollo

GESTIÓN DE RIESGOS
Componente del sistema social constituido por un proceso eficiente
de planificación, organización, dirección y control dirigido al análisis y
la reducción de riesgos, el manejo de eventos adversos y la
recuperación ante los ya ocurridos.

Hasta hace pocos años se hablaba del ciclo de los destres, con fases
y etapas, hoy se consideran áreas y componentes que mantienen una
relación simbiótica y que no necesariamente tiene una secuencia
temporal.

ÁREAS COMPONENTES
Análisis de riesgos Estudio de amenazas y
vulnerabilidades
Reducción de riesgos Prevención, Mitigación
Manejo de eventos adversos Preparación, Alerta y Respuesta
Recuperación Rehabilitación, Reconstrucción

A continuación se pueden observar las diferentes interacciones que

puede haber entre las diferentes áreas:

1. Análisis de Riesgos
Permite bajo un uso sistemático de la información disponible,
determinar la probabilidad de ocurrencia de ciertos eventos adversos
así como la magnitud de sus posibles consecuencias.

El análisis de riesgos pasó de ser una simple función a convertirse en

un área esencial de la gestión de riesgos, con gran utilidad para la
reducción de riesgos, el manejo de eventos adversos, las labores de
recuperación y por ende indispensable para todos los procesos de
desarrollo.

Entre las actividades más relevantes se encuentran:

• Identificar la naturaleza, extensión, intensidad y magnitud de la
amenaza.
• Determinar la existencia y grado de vulnerabilidad.
• Identificar las medidas y recursos disponibles.
• Construir escenarios de riesgos probables.
• Determinar niveles aceptables de riesgos así como
consideraciones costo – beneficio de posibles medidas dirigidas a
evitarlo o reducirlo.
• Fijas prioridades en cuanto a tiempos y movimientos de recursos.
• Diseño sistemas de administración efectivos y apropiados para
implementar y controlar los procesos anteriores.

2. Reducción del riesgo

Actividades dirigidas a eliminar los riesgos o a disminuirlos para
evitar la ocurrencia de desastres o, al menos, mitigar sus
consecuencias.

Constituye al área más reciente de la gestión de riesgos, por ende su

conceptualización está aun en evolución. Las actividades que se
realizan en esta área están dirigidas a eliminar el riesgo o a
disminuirlo (interviniendo la amenaza, la vulnerabilidad o ambas), en
un esfuerzo claro y explícito por evitar la ocurrencia de desastres.

La reducción de riesgos ha estado sujeta a limitaciones, en especial el

hecho de ser vista como una actividad altamente costosa y que su
abordaje ha sido desde el punto de vista de algunas profesiones,
disciplinas o sectores.

Uno de los propósitos de la gestión de riesgos consiste en lograr una

aproximación de carácter integral, transectorial y multisectorial.

Componentes de la reducción del riesgo: prevención y la

mitigación.
PREVENCIÓN
Conjunto de acciones cuyo objeto es impedir o evitar que suceso
naturales o generados por la actividad humana, causen eventos
adversos.

Si no han sido mencionados, presentar ejemplos absolutos de

prevención:
• Reubicación de viviendas, de infraestructura o de centros de
producción, localizados en zonas de alta amenaza. En este caso se
elimina el objeto expuesto, por tanto no hay ya la condición de
vulnerabilidad y por ende tampoco de riesgo para esa amenaza.
• Retiro de una estación de combustible, un depósito de materiales
peligroso o un aeropuerto. Aquí lo que se ha eliminado es la
amenaza, por tanto el sujeto ya no está expuesto y por tanto se
elimina el riesgo para esta comunidad y para esa amenaza en
particular.
Otros ejemplos pueden ilustrar medidas menso extremas, que si bien
no evitan la ocurrencia si pueden evitar la situación de evento
adverso o de desastre:
• Sistemas de irrigación y canalización para evitar sequías.
• Sistemas de cierre automático de válvulas para evitar escapes de
sustancias químicas, y de extinción rápida para impedir incendios.
• Barreras y piscinas de captura para impedir derrames de
hidrocarburos.
• Sistema de seguridad para interrumpir una secuencia de fallas en
cadena, en plantas nucleares (circuitos reverberantes).

Usualmente las medias de prevención son costosas y por tanto poco

viables cuando se analizan en el contexto de la realidad existente.

Sin embargo, la prevención toma su mayor importancia y adquiere el

máximo de aplicación en procesos de futuro desarrollo. Por ejemplo
cuando se está elaborando un plan de desarrolla de una ciudad, o
cuando se está ante la necesidad de un cambio en el uso de la tierra,
en estos casos el concepto de prevención puede ser incluido como
una variable más en los criterios para la toma de decisiones.

MITIGACIÓN
Resultado de una intervención dirigida a reducir riesgos.

Cabe explicar aquí, que se entiende por intervención.

Intervención: medida o acción destinada a modificar determinada
circunstancia.

En Mitigación, la intervención es una acción destinada a modificar.

• Las características de un fenómeno con el fin de reducir la
amenaza, o
• Las características intrínsecas de un sistema biológico, físico o
social a fin de reducir su vulnerabilidad.

A pesar de que se pueden prevenir algunos desastres, la gran

mayoría no son prevenibles. Sin embargo, siempre existe alguna
posibilidad de mitigación,

La mitigación tiene a la reducción de los efectos dañinos que, sobre

vidas y propiedades, causan los desastres que no pueden prevenirse.

Discutidas las propuestas, si no han sido mencionadas agregue los

siguientes:
• Preas reguladoras, diques y canales para aliviar desbordes e
inundaciones.
• Obras de disipación de energía para el amortiguamiento de
avalanchas e inundaciones en cuentas de alta pendiente.
• Planificación del ordenamiento urbano y territorial y delimitación
de áreas vedadas por amenaza natural o antrópica.
• Normas para el manejo de recursos naturales e implementación de
los requerido para hacerlas cumplir,.
• Normas de salud pública, de seguridad industrial y de manejo de
deshechos peligrosos: vigilancia de su cumplimiento.
• Códigos de construcción de edificios y de servicios básicos, para
reducir la vulnerabilidad física: vigilancia de su cumplimiento.

3. Manejo de eventos adversos

La mejor manera de enfrentar el impacto de los eventos y sus efectos
es preverlos. El éxito se complementa con lo logrado en el área de la
reducción del riesgo.

Históricamente, las actividades en desastres predominaron en esta

área. A través del apoyo político de niveles nacional y de diversos
organismos alcanzó un nivel aceptable de profesionalización en los
organismos de primera respuesta.

El manejo de eventos adversos trabajo mano a mano con la reducción

de riesgos. El trabajo en el área de reducción de riesgos acerca a los
que pudieran ser desastres a un punto donde la capacidad de
respuesta es suficiente, disminuyendo así las pérdidas.

Componentes de manejo de evento adversos: preparación,

alerta y respuesta.

PREPARACIÓN
Conjunto de medidas y acciones para reducir al mínimo la pérdida de
vidas humanas y otros daños, organizando oportuna y eficazmente la
respuesta y la rehabilitación.

A este componente corresponden, ente otras, las siguientes

actividades:
• Definición de las funciones de los organismos operativos (planes).
• Inventario de recursos físicos, humanos y financieros (planes).
• Capacitación de personal para la atención de emergencias
(programas de capacitación).
• Información a la comunidad acerca de riesgos e instrucciones a
cumplir en caso de desastre (programas de difusión pública).
• Señalización de rutas de evacuación, zonas de refugio y
localización de recursos para emergencias.
• Implementación de redes de comunicación y de información
pública.
• Ejercicios de simulación, simulacros de búsqueda, rescate, socorro,
asistencia, aislamiento y seguridad (programas de
entretenimiento).

ALERTA
Estado declarado con el fin de tomar precauciones específicas,
debido a la probable y cercana ocurrencia de un evento adverso.

Usualmente se definen diferentes niveles de alerta, dependientes del

grado de certeza en cuanto a la ocurrencia del evento, generalmente
obtenido por medios instrumentales.

Pueden mencionarse:
• Pluviómetros: sensores de nivel y caudal.
• Detectores de flujos de lodo y de avalanchas.
• Redes sismológicas.
• Anemómetros, para medir la velocidad o fuerza del viento.
• Redes hidrometeorológicas.
• Imágenes por satélites, sensores remotos.
• Extensómetros, piezómetros para medir el grado de
comprensibilidad de los líquidos e inclinómetros para detención de
delizamientos.

La alerta es la notificación formal, en algunos casos legal, de la

decisión adoptada en función de las evaluaciones de la amenaza, que
tiende a limitar el impacto del fenómeno por medio de las acciones
de preparación.

La declaración de alerta debe ser:

• Clara y comprensible;
• Asequible, fácilmente disponible para los destinatorios;
• Inmediata, sin demoras que pueden sugerir que el evento adverso
no es ni probable ni cercano;
• Coherente, sin contradicciones.
• Oficial, procedente de fuentes autorizadas o confiables.

Ante la inmediatez de ocurrencia o con el fenómeno ya en curso, se

da la alarma.

ALARMA
Aviso o señal que se da para que sigan instrucciones específicas,
debido a la presencia real o inminente de un evento adverso.

La alarma se transmite a través de medios físicos: voz humana, luces,

banderas, sirenas. Es muy común la utilización de un código de
colores (Amarillo, inminente; Rojo: en curso).

RESPUESTA
Acciones llevadas a cabo ante un evento adverso y que tienen por
objetivo salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuir pérdidas.

Ejemplos:
• Búsqueda y rescate.
• Asistencia médica.
• Evacuación.
• Alojamiento temporal, suministro de abrigo y alimentos.
• Aislamiento y seguridad.
• Evaluación de daños.
• Abastecimiento.

Es importante enfatizar aquí la importancia que tiene, para la

respuesta, un Plan de Emergencia previamente elaborado.

4. Recuperación
Proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida en
la comunidad afectada.

Componentes del área Recuperación:

• A corto plazo y en forma transitoria, se restablecen los servicios
básicos de subsistencia o rehabilitación.
• A mediano y largo plazo, se logra la solución permanente de los
problemas de riesgos anteriores a la ocurrencia del evento
adverso y el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad,
conocido como reconstrucción.

REHABILITACIÓN
Recuperación, a corto plazo, de los servicios básicos e inicio de la
reparación del daño, físico, social y económico.

Ejemplos:
Restablecimiento temporal de:
• Agua potable, entrega agua en bidones o bolsas, distribución en
carro-tanques.
• Electricidad, suministro con generadores, restablecimiento del
servicio en instalaciones críticas como hospitales, albergues.
• Comunicaciones, instalación de estaciones móviles, uso de
radiocomunicación.
• Salud, instalación de centros asistenciales, puestos de socorro.
• Transportes, instalación de puentes militares, restablecimiento
provisional de accesos.
• Alojamiento, adecuación de alojamientos temporales y refugios.
• Alimentos, distribución masiva de alimentos, cocina comunales.
• Actividades laboral, trabajo con comida / trabajo por dinero en
actividades de limpieza de escombros, recuperación de materiales,
labores de rehabilitación.
• Recreativas, actividades lúdicas y de esparcimiento en albergues y
zonas evacuados.
RECONSTRUCCIÓN
Proceso de reparación, a mediano y largo plazo, del daño físico, social
y económico, a un nivel de desarrollo superior al existente antes del
evento.

Ejemplo:
• Construcción de viviendas y de edificios públicos, cumpliendo las
normas elaboradas con enfoque de riesgo.
• Reparación de carreteras y aeropuertos, aplicando las nuevas
normas de desarrollo vial y aeroportuario.
• Recuperación agrícola y promoción de la agroindustria.
• Recuperación de instituciones propias de una comunidad
organizada.

Realización entre las diferentes áreas y componentes de la

Gestión de Riesgos y entre éstas y el desarrollo.
En numerosas ocasiones las áreas y los componentes no reconocen
límites netos entre ellas.

Existe una estrecha interrelación entre las cuatro áreas – análisis de

riesgo, reducción del riesgo, manejo de eventos adversos y
recuperación – y por lo tanto, la implementación de una de ellas
tendrá un efecto en las demás y en todo el proceso de desarrollo de
una población. El proceso de desarrollo está íntima y recíprocamente
ligado a todas las áreas y componentes. Es importante no confundir
crecimiento económico con desarrollo; el crecimiento puede generar
amenazar y condiciones nocivas que llevan a mayor vulnerabilidad y
por ende incrementan el riesgo. El desarrollo influye en la gestión de
riesgos, creando condiciones propicias de intervención en la
reducción del riesgo. Por otra parte, el proceso mismo de desarrollo
puede comprometerse cuando condiciones de riesgo existentes se
concretan en situaciones de desastre.
El administrador para la gestión de riesgos puede:
- Durante la Respuesta, tomar decisiones que contribuirán promover
una recuperación más rápida.
- En Rehabilitación y Reconstrucción, incluir en todas las
actividades, medidas que eviten eventos adversos (Prevención)
que reduzcan las pérdidas (Mitigación) y prever los recursos para
reparar los daños que pudieran presentarse (Preparación).

A los efectos de este Curso de adopta la siguiente definición:

DESARROLLO
Aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes,
servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales,
 tendiente a mantener y mejorar la seguridad y la calidad de la vida
humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras.

4. Ejercicio
En las Pirquitas, Departamento Cimbrón, un terremoto daño algunas
viviendas, hay unos pocos heridos leves. Una seria avería en el
acueducto ha dejado SIN PROVISIÓN DE AGUA a la localidad.

El Alcalde, presidente del COE, solicita apoyo a la Dirección

Departamental de Agua Potable y Alcantarillado.

En 48 horas ésta repara la tubería y las Pirquitas vuelve a recibir

agua.
• Para la Dirección Departamental de Agua Potable y
Alcantarillado, su acción ha sido de Respuesta.
• Para el poblado de Las Piquitas, esto es Rehabilitación.
La consecuencia de la Respuesta de la Dirección Departamental, ha
sido la Rehabilitación del servicio de provisión de agua a la localidad.

LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES

“Las características ecológicas, topográficas, hidrográficas y
genéticas de cada cerro, cada pradera, cada quebrada en América
Latina han sido influidas por la historia particular de los grupos
humanos que han interactuado con los factores llamados naturales,
además de los efectos del calentamiento global o degradación del
ozono que impactan el ambiente en cada rincón del mundo. Hoy en
día no tiene sentido hablar del estado natural”.
Susan Paulson
 1. AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO
¿Qué es una amenaza?
Es la probabilidad de ocurrencias de un fenómeno natural o
inducido por el hombre que puede ocasionar graves daños a una
localidad o territorio. Las principales amenazas a las que estamos
expuestos en el Perú son los terremotos, sequías, inundaciones,
aluviones, deslizamientos, heladas, maremotos y erupciones.

De acuerdo con su origen podemos clasificarlas en tres

categorías:
Naturales Socionaturales Humanas
Se originan en la Aparentemente son Atribuidas directamente
dinámica propia de la naturales, pero en su a la acción del ser
tierra. ocurrencia y en la humana sobre
Los seres humanos no intensidad de sus elementos de la
intervienen en la efectos intervienen los naturaleza.
ocurrencia de estos seres humanos.
fenómenos, menos Ejemplos:
están en la capacidad Ejemplos: La contaminación del
de evitarlos. Inundaciones, sequías o agua, tierra y aire.
Estos eventos pueden deslizamientos que Fuga de materiales
estar relacionados: muchas veces son más peligrosos.
Con el agua y clima, frecuentes e intensos Accione en el manejo de
como es el caso de las debido a la sustancias tóxicas,
fuertes lluvias, crecidas deforestación y el radioactivas, etc.
de los ríos, heladas o manejo inadecuado de
sequías. los suelos.
Con la tierra, como son
los sismos, la erosión
natural y sus efectos
sobre los
deslizamientos y
huaycos.

La información sobre las amenazas está disponible en las oficinas

del Instituto Nacional de Defensa Civil, en el “Atlas de amenazas”
que dicha institución publicó recientemente.

También en instituciones como el Instituto Geofísico del Perú (IGP),

Inrena, Conam, Cismid o Ceresis, Asimismo, en los estudios de
amenazas elaborados por diversas instituciones como es el caso
de Soluciones Prácticas – ITDG, Cruz Roja y Predes.

¿Qué es la vulnerabilidad?
Es el conjunto de condiciones ambientales, sociales, económicas,
políticas y educativas que hacen que una comunidad esté más o
menos expuesta a un desastre, sea por las condiciones inseguras
existentes o por su capacidad para responder o recuperarse ante
tales desastres.

La vulnerabilidad de una comunidad cambia continuamente con

las fluctuaciones de la población, la construcción de nuevas
viviendas, carreteras, instalaciones industriales y otras
infraestructuras.
El grado de vulnerabilidad de una población expuesta a una
amenaza puede ser reducido si es que se diseñan acciones de
preparación para las emergencias o si se reducen las condiciones
de riesgo existentes mediante las políticas y estrategias de
desarrollo local.

El principio básico es: “menos vulnerabilidad, menos desastres”

Factores que inciden en la vulnerabilidad
Físicos
Localización de poblaciones con respecto a una amenaza o en
zonas de riesgos, como el cauce de los ríos o en zonas inundables,
en la cuales influyen factores como la pobreza, el desconocimiento
o la falta de alternativas para su reubicación.

Técnicos
Construcciones inadecuadas, edificadas sin respetar las pautas
técnicas o que se encuentran en estado de deterioro. Muchas de
estas construcciones son consecuencias del incumplimiento de las
normas y procedimientos existentes en las municipalidades y otras
pos la ausencia de tales procedimientos. La licencia de
construcción debe ser un requisito a cumplir antes del inicio del
levantamiento de la vivienda.

Ecológicos
Debilitamiento y/o destrucción de las reservas o recursos del
ambiente (agua, suelo, flora, fauna, biodiversidad) y ecosistemas
naturales. Por ejemplo, la deforestación aumenta la fragilidad
frente a las lluvias y provoca erosión, deslizamientos, derrumbes,
inundaciones o avalanchas.

Económicos
Se refiere a cómo se usan los recursos económicos o la ausencia
de ellos para las acciones de prevención. La pobreza de las
poblaciones aumenta los riesgos de desastres. Los más pobres
siempre son los más expuestos a los desastres y sus impactos
negativos, pues, por lo general, ocupan zonas en riesgo y
disponen de viviendas con construcciones deficientes.

Sociales
Se refiere a la carencia de redes sociales y liderazgos capaces de
generar cohesión y capacidad para reducir los riesgos o responder
adecuadamente a las emergencias.

Políticos
Grado de descentralización de las decisiones y fortaleza de las
instancias locales, participación de la población, representatividad
y autonomía de las instituciones, para acciones de prevención o
respuesta a los desastres.

Culturales
Autoestima colectiva, sentido de pertenencia a una comunidad,
identidad nacional, regional y local. En muchas comunidades se
asumen los desastres como hechos que van a ocurrir de todas
maneras, lo que reduce el esfuerzo para prevenir los riesgos;
mitos que tenemos sobre la ocurrencia de los desastres, lo cual no
permite plantear acciones para la prevención o respuesta
oportuna.

Educativa
Limitada calidad de la educación e insuficiente incorporación
dentro de los programas de estudio de las temáticas de gestión de
riesgo, protección ambiental o preparación para emergencias.

Dimensiones de la vulnerabilidad
 La vulnerabilidad está determinada por causas estructurales,
procesos sociales y condiciones inseguras que interactúan entre sí.
El siguiente cuadro explica las dimensiones de la vulnerabilidad.

Dimensiones de la Aspectos clave Factores relacionados

vulnerabilidad
Conciencia ciudadana.
Desigualdades sociales.
Estructural. Corresponde
Las ideologías, la Modelo económico.
a causas subyacentes o
estructura de poder o los Acceso a los servicios de
factores generales de
sistemas económicos. salud y saneamiento.
condición previa.
Acceso a la educación.
Acceso a la vivienda.
Los niveles de pobreza
existentes en la
sociedad.
Características y
Migraciones, procesos
cobertura de los
de urbanización,
Dinámica social servicios.
políticas educativas o
Los sistemas sanitarios y
ambientales.
de salud de la población.
Desarrollo de las
organización e
instituciones,