S B Ops SD - 17des06
S B Ops SD - 17des06
BIAYA OPERASI
SEKOLAH DASAR
Naskah ini memberikan uraian tentang konsep dan metodologi perhitungan biaya
operasi pendidikan, serta hasil perhitungan berbasiskan data tahun 2006 bagi SD seluruh
Kabupaten/Kota di Indonesia. Hasil perhitungan ini disiapkan sebagai dasar bagi
perhitungan standar pembiayaan operasi SD tahun 2007.
ii
Daftar Isi
halaman
Kata Pengantar ii
Daftar Singkatan iv
1. Landasan Hukum 1
Lampiran-Lampiran
Lampiran 1: Biaya Operasi Sekolah Dasar per Tahun – Standar DKI (6 rombel)
Lampiran 2: Standar Biaya Operasi Pendidikan Sekolah Dasar per Murid
Per Tahun, Kabupaten/Kota dan Rombel
Lampiran 3: Indeks Kemahalan Konstruksi Kabupaten/Kota
iii
Daftar Singkatan
iv
BAB 1
Landasan Hukum
Pembiayaan pendidikan telah diatur dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945
(Amandemen IV) yang menyatakan bahwa setiap warga negara berhak mendapat
pendidikan; setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib
membiayainya; pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan
nasional, yang meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia dalam rangka
mencerdaskan kehidupan bangsa, yang diatur dengan undang-undang; negara
memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah (APBD) untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan
nasional; pemerintah memajukan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan menjunjung
tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban serta
kesejahteraan umat manusia
UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional lebih lanjut telah
mengatur beberapa pasal yang menjelaskan pendanaan pendidikan yaitu pada Pasal 11
Ayat 2 Pemerintah dan Pemerintah Daerah wajib menjamin tersedianya dana guna
terselenggaranya pendidikan bagi setiap warga negara yang berusia tujuh sampai lima
belas tahun. Lebih lanjut pada Pasal 12, Ayat (1) disebutkan bahwa setiap peserta didik
pada setiap satuan pendidikan berhak mendapatkan beasiswa bagi yang berprestasi yang
orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya dan mendapatkan biaya pendidikan
bagi mereka yang orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya. Di samping itu
disebutkan pula bahwa setiap peserta didik berkewajiban ikut menanggung biaya
penyelenggaraan pendidikan, kecuali bagi peserta didik yang dibebaskan dari kewajiban
tersebut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pada Bab VIII Wajib Belajar Pasal 34 menyatakan bahwa setiap warga negara yang
berusia 6 (enam) tahun dapat mengikuti program wajib belajar; Pemerintah dan
Pemerintah Daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang
pendidikan dasar tanpa memungut biaya, wajib belajar merupakan tanggung jawab
negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan Pemerintah, Pemerintah Daerah
dan masyarakat. Ketentuan mengenai wajib belajar sebagaimana dimaksud dalam Ayat
(1), Ayat (2) dan Ayat (3) diatur lebih lanjut dengan PP. Pendanaan Pendidikan menjadi
tanggungjawab bersama antara Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan masyarakat. Sumber
pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan, kecukupan, dan
keberlanjutan. Pengelolaan dana pendidikan dilakukan berdasarkan pada prinsip keadilan,
efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas publik.
1
Secara khusus disebutkan bahwa dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya
pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20% dari APBN pada sektor pendidikan dan
minimal 20% dari APBD. Gaji guru dan dosen yang diangkat oleh Pemerintah
dialokasikan dalam APBN dan APBD.
UU No. 14/2005 tentang Guru dan Dosen Pasal 13 menyatakan bahwa Pemerintah
dan Pemerintah Daerah wajib menyediakan anggaran untuk peningkatan kualifikasi
akademik dan sertifikasi pendidik bagi guru dalam jabatan yang diangkat oleh satuan
pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.
Ketentuan lebih lanjut mengenai anggaran untuk peningkatan kualifikasi akademik dan
sertifikasi pendidik diatur dengan PP
2
Sebelum PP tentang standar pembiayaan pendidikan ini dikeluarkan, telah ada SK
Mendiknas tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan (SPM) yaitu Kepmendiknas
No.053/U/2001 yang menyatakan bahwa SPM bidang pendidikan adalah tolok ukur
kinerja pelayanan pendidikan atau acuan bagi penyelenggaraan pendidikan di provinsi
dan kabupaten/kota sebagai daerah otonom. Penyusunan SPM bidang Pendidikan Dasar
dan Menengah mengacu kepada PP No. 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah
dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom mengisyaratkan adanya hak dan
kewenangan Pemerintah Pusat untuk membuat kebijakan tentang perencanaan nasional
dan standarisasi nasional.
Karena standar pembiayaan juga mencakup kebutuhan atas buku teks pelajaran,
maka perlu diperhatikan Peraturan Mendiknas No. 11 Tahun 2005 tentang Buku Teks
Pelajaran yaitu Pasal 7: satuan pendidikan menetapkan masa pakai buku teks pelajaran
paling sedikit 5 tahun dan buku teks pelajaran tidak dipakai lagi oleh satuan pendidikan
apabila ada perubahan standar nasional pendidikan dan buku teks pelajaran dinyatakan
tidak layak lagi oleh Menteri. Pada Pasal 8 ditegaskan bahwa: guru dapat menganjurkan
kepada peserta didik yang mampu untuk memiliki buku teks pelajaran; anjuran
sebagaimana dimaksud bersifat tidak memaksa atau tidak mewajibkan; untuk memiliki
buku teks pelajaran, peserta didik atau orangtua/walinya membelinya di pasar; untuk
membantu peserta didik yang tidak mampu memiliki akses ke buku teks pelajaran, satuan
pendidikan wajib menyediakan paling sedikit 10 (sepuluh) eksemplar buku teks pelajaran
untuk setiap mata pelajaran pada setiap kelas, untuk dijadikan koleksi perpustakaannya
3
BAB 2
Konsep Pembiayaan Pendidikan
Menurut Levin (1987) pembiayaan sekolah adalah proses dimana pendapatan dan
sumber daya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan
sekolah di berbagai wilayah geografis dan tingkat pendidikan yang berbeda-beda.
Pembiayaan sekolah ini berkaitan dengan bidang politik pendidikan dan program
pembiayaan pemerintah serta administrasi sekolah. Beberapa istilah yang sering
digunakan dalam pembiayaan sekolah, yakni school revenues, school expenditures,
capital dan current cost. Dalam pembiayaan sekolah tidak ada pendekatan tunggal dan
yang paling baik untuk pembiayaan semua sekolah karena kondisi tiap sekolah berbeda.
4
kebijakan yang berbeda-beda di sektor pendidikan, kita bisa melihat konsekuensinya
terhadap pembiayaan pendidikan, yakni:
Keputusan tentang siapa yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan
dapat disediakan
Keputusan tentang bagaimana mereka akan dididik
Keputusan tentang siapa yang akan membayar biaya pendidikan
Keputusan tentang sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk
mendukung pembiayaan sekolah
Untuk menjawab pertanyaan tersebut di atas, ada dua hal pokok yang harus dapat
dijawab, yakni: i) bagaimana sumber daya akan diperoleh, ii) bagaimana sumber daya
akan dialokasikan pada berbagai jenis dan jenjang pendidikan/tipe sekolah/kondisi daerah
yang berbeda. Terdapat dua kriteria untuk menganalisis setiap hal tersebut, yakni, i)
efisiensi yang terkait dengan keberadaan sumber daya yang dapat memaksimalkan
kesejahteraan masyarakat dan ii) keadilan yang terkait dengan benefits dan costs yang
seimbang.
Menurut J. Wiseman (1987) terdapat tiga aspek yang perlu dikaji dalam melihat
apakah pemerintahan perlu terlibat dalam masalah pembiayaan pendidikan:
Kebutuhan dan ketersediaan pendidikan terkait dengan sektor pendidikan dapat
dianggap sebagai salah satu alat perdagangan dan kebutuhan akan investasi dalam
sumberdaya manusia/human capital
Pembiayaan pendidikan terkait dengan hak orang tua dan murid untuk memilih
menyekolahkan anaknya ke pendidikan yang akan berdampak pada social benefit
secara keseluruhan
Pengaruh faktor politik dan ekonomi terhadap sektor pendidikan
Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam pendidikan kejuruan ini adalah:
Peran pemerintah dalam membiayai jenis pendidikan ini
Perbedaan antara jenis training yang umum dan spesifik
Pilihan antara training yang on dan off the job
Keseimbangan antara pembiayaan dari pemerintah dan sektor swasta di
pendidikan ini
Pentingnya praktek kerja sebagai kelanjutan dari jenis pendidikan ini
Pembayaran kompensasi selama mengikuti pendidikan ini
Sumber daya yang dialokasikan untuk jenis pendidikan ini
5
2.2 Pendekatan Kecukupan (Adequacy Approach)
6
BAB 3
Metodologi dan Teknik Perhitungan Standar Biaya Operasi
di mana:
TCa = biaya keseluruhan (Rp) per sekolah per tahun,
pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupaten/kota a
fi,j = frekuensi item ke-i dan ke-j per tahun
qi,j = kuantitas item ke-i dan ke-j per tahun
ni,j = per satuan item ke-i dan ke-j
pi,j = harga item ke-i dan ke-j (Rp)
m = jumlah item biaya pegawai
n = jumlah item komponen bukan-pegawai
ha = indeks kemahalan pendidikan di kabupaten/kota a
7
UC TC a (2)
a
xx 1 2
di mana:
UCa = Biaya satuan (Rp) per siswa per tahun,
pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupatem/kota a
x1 = Jumlah siswa per rombel pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA)
x2 = Jumlah rombel di sekolah
Berbagai angka yang diasumsikan dalam perhitungan untuk jenjang pendidikan SD
dijelaskan pada Bab 4.
Tabel 3.1
Daftar Kunjungan Lapangan ke Kabupaten/Kota
Mei, 2006
Propinsi Kabupaten Kota
DKI Jakarta
Jawa Barat Bekasi Bekasi
Bandung Bandung
Cimahi
Bali Karangasem Denpasar
NTT Sikka Kupang
Papua Jayawijaya Jayapura
8
Maluku Utara Halamahera Barat Ternate
Sulawesi Utara Minahasa Manado
Sulawesi Selatan Maros Makasar
Kalimantan Timur Kutai Kertanegara Balikpapan
Kalimantan Selatan Barito Kuala Banjarmasin
Kepulauan Riau Tanjung Pinang
Batam
Sumatera Barat Solok Padang
Data Indeks Kemahalan Pendidikan antar Daerah belum tersedia untuk Indonesia,
sehingga dalam hal ini diproksi dengan data Indeks Kemahalan Konstruksi antar Daerah
(IKK) yang disusun oleh BPS dan Depkeu untuk 434 kabupaten/kota dan 33 propinsi
(BPS dan Depkeu, 2005). Indeks ini merupakan angka yang menunjukkan perbandingan
tingkat kemahalan harga bangunan/konstruksi (TKK) suatu kabupaten/kota atau propinsi
terhadap TKK rata-rata Nasional.
TKK merupakan cerminan dari suatu nilai bangunan/konstruksi atau biaya yang
dibutuhkan untuk membangun 1 (satu) unit bangunan per satuan ukuran luas di suatu
kabupaten/kota atau propinsi yang diperoleh melalui pendekatan terhadap sejumlah
bahan bangunan, termasuk sewa alat berat dan upah jasa yang menjadi paket komoditas.
Selain itu, penghitungan IKK juga telah memperhitungkan biaya transportasi antara
daerah tersebut dengan ibukota propinsi yang merupakan proksi tingkat kemahalan antar
daerah untuk daerah kepulauan. Adanya keragaman geografis wilayah daratan, lautan,
dan pegunungan sebenarnya sudah dicerminkan dalam variabel Indeks Kemahalan
Konstruksi (IKK) karena sudah diperhitungkan dalam tambahan komponen biaya
transportasi khusus untuk daerah kepulauan. Sebagai contoh IKK daerah kepulauan
Maluku relatif jauh lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang hanya memiliki
wilayah daratan saja.
IKK selain dapat digunakan sebagai tools untuk menghitung tingkat variasi
kemahalan antar daerah, juga dapat digunakan sebagai variabel adjustment atas cost/unit
untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi agar hasil formulasi standar pembiayaan
pendidikan memiliki tingkat akurasi yang tinggi bagi setiap daerah. Di samping itu,
terdapat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sebagai variabel tambahan untuk
peningkatan kualitas SDM pada usia sekolah (schooling years) terutama pada level
pendidikan dasar dan menengah.
9
Sementara itu, menurut Ayat (4) Pasal 62 PP No. 19 Tahun 2003, biaya operasi
satuan pendidikan meliputi biaya berikut.
a. gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji.
b. bahan atau peralatan pendidikan habis pakai.
c. biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi,
pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak,
asuransi, dan lainnya.
Walaupun dalam pasal ini biaya operasi hanya didefinisikan ke dalam tiga
kelompok biaya, namun ada sebagian biaya investasi yang juga dapat dikeluarkan setiap
tahun yaitu biaya depreasiasi (sebagai penyisihan dari investasi) dan dapat bersifat tunai.
Dana ini merupakan penyisihan untuk investasi di masa yang akan datang misalnya dana
untuk pembelian buku (karena buku diasumsikan berusia 5 tahun, dana tersebut dapat
dibelanjakankan per tahun sejumlah 20% dari dana keseluruhan), dana untuk
memperbaharui gedung maupunperalatan. Penggunaan dana depresiasi ini dapat berupa
pembangunan gedung baru atau renovasi berat gedung lama, maupun pembelian
peralatan baru. Namun perhitungan biaya investasi tidak diperhitungkan dalam Standar
Biaya Operasi Pendidikan.
Untuk keperluan perhitungan standar biaya operasi dalam naskah ini, biaya operasi
dibagi ke dalam dua kelompok, menjadi biaya pegawai dan biaya bukan-pegawai.
Perhitungan standar biaya operasi ini didasarkan pada kebutuhan biaya minimal untuk
menyelenggarakan kegiatan sekolah. Standar biaya operasi disusun berdasarkan
peraturan yang berlaku serta masukan dari berbagai tim standar pendidikan lainnya.
Sesuai dengan UU No.14 Tahun 2005, biaya pegawai dibagi menjadi dua
kelompok: (i) Gaji pokok serta tunjangan yang melekat pada gaji, (ii) Penghasilan lain
yang terdiri atas: tunjangan profesi, tunjangan fungsional, tunjangan khusus dan Maslahat
Tambahan.
Gaji Pendidik dan Tenaga Kependidikan serta Segala Tunjangan yang Melekat
pada Gaji
Ayat (6), Pasal 1, Bab I UU No. 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan
Nasional memberikan batasan pendidik adalah tenaga kependidikan yang berkualifikasi
sebagai guru, dosen, konselor, pamong belajar, widyaiswara, tutor, instruktur, fasilitator
dan sebutan lain yang sesuai dengan kekhususannya, serta berpartisipasi dalam
menyelenggarakan pendidikan.
10
Tenaga kependidikan pada TK/RA atau bentuk lain yang sederajat sekurang-
kurangnya terdiri atas kepala TK/RA dan tenaga kebersihan.
Tenaga kependidikan pada SD/MI atau bentuk lain yang sederajat sekurang-
kurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga administrasi, tenaga
perpustakaan, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SMP/MTs atau bentuk lain yang sederajat atau SMA/MA,
atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala
sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, dan
tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SMK/MAK atau bentuk lain yang sederajat sekurang-
kurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga
perpustakaan, tenaga laboratorium, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah.
Tenaga kependidikan pada SDLB, SMPLB, dan SMALB atau bentuk lain yang
sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala sekolah, tenaga adminstrasi, tenaga
perpustakaan, tenaga laboratorium, tenaga kebersihan sekolah, teknisi sumber belajar,
psikolog, pekerja sosial, dan terapis.
Tenaga kependidikan pada Paket A, Paket B dan Paket C sekurang-kurangnya terdiri
atas pengelola kelompok belajar, tenaga adminstrasi, dan tenaga perpustakaan.
Tenaga kependidikan pada lembaga kursus dan lembaga pelatihan keterampilan
sekurang-kurangnya terdiri atas pengelola atau penyelenggara, teknisi, sumber
belajar, pustakawan, dan laboran.
Seiring dengan telah disetujuinya UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen,
pengertian gaji dan tunjangan meliputi:
Gaji pokok , besarnya gaji pokok mengikuti aturan menteri keuangan tentang gaji
PNS
Tunjangan yang melekat pada gaji, yang meliputi tunjangan: (i) isteri/suami 10%, (ii)
anak 2% dengan batas maksimal dua orang anak hingga usia 21 tahun atau belum
pernah menikah atau belum berumur 25 tahun kuliah dan belum pernah menikah, (iii)
jabatan, (iv) beras, dan (v) khusus, yakni diberikan sebagai pengganti apabila yang
bersangkutan terkena pajak penghasilan sejumlah potongan yang terkena pajak
Penghasilan lainnya
Tunjangan profesi: tunjangan profesi diberikan kepada guru yang telah memiliki
sertifikat pendidik yang diangkat oleh penyelenggara pendidikan/satuan pendidikan
yang diselenggarakan oleh masyarakat. Besarnya tunjangan setara dengan satu kali
gaji pokok guru.
Tunjangan fungsional: tunjangan yang diberikan kepada guru yang diangkat oleh
satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh Pemerintah dan pemerintah daerah.
Besar tunjangan mengikuti subsidi yang dialokasikan oleh Pemerintah atau
pemerintah daerah.
Tunjangan khusus: tunjangan yang diberikan kepada guru yang bertugas di daerah
khusus. UU No. 14 Tahun 2005, Pasal 1, Ayat 17, menjelaskan bahwa daerah khusus
adalah daerah yang terpencil atau terbelakang; daerah dengan kondisi masyarakat
11
adat yang terpencil; daerah perbatasan dengan negara lain; daerah yang mengalami
bencana alam, bencana sosial, atau daerah yang berada dalam keadaan darurat lain.
Maslahat tambahan merupakan tambahan kesejahteraan yang diperoleh dalam bentuk
tunjangan pendidikan, asuransi pendidikan, beasiswa, dan penghargaan bagi guru
serta kemudahan untuk memperoleh pendidikan bagi putra dan putri guru, pelayanan
kesehatan, atau bentuk kesejahteraan lain.
Biaya bukan-pegawai terdiri atas: (i) Alat Tulis Sekolah (ATS)/bahan habis pakai,
(ii) Rapat-rapat, (iii) Transpor/perjalanan dinas, (iv) Penilaian, (v) Daya dan jasa, (vi)
Pemeliharaan sarana dan prasarana, (vii) Pendukung pembinaan siswa.
Rapat-rapat
Biaya rapat adalah biaya minimal yang dikeluarkan untuk menyelenggarakan rapat-rapat
bagi keperluan sekolah. Rapat-rapat ini meliputi rapat penerimaan siswa baru, rapat
evaluasi semester siswa, rapat kenaikan kelas, rapat kelulusan, rapat pemecahan masalah,
rapat koordinasi, rapat wali murid.
Transpor/perjalanan dinas
Biaya transpor/perjalanan dinas adalah biaya yang dikeluarkan untuk berbagai keperluan
dinas baik dalam kota maupun luar kota.
Penilaian
Biaya penilaian mencakup berbagai biaya minimal yang dikeluarkan untuk
menyelenggarakan ujian dan evaluasi siswa, yaitu: ulangan umum kelas I s/d III, ujian
akhir tertulis, penyusunan soal UAS, penyusunan soal ulangan umum.
12
Biaya daya dan jasa adalah biaya minimal untuk mendukung kegiatan belajar mengajar di
sekolah, mencakup biaya listrik, telepon dan air.
13
BAB 4
Asumsi-asumsi Perhitungan Standar Biaya Operasi Sekolah Dasar
14
Lampiran 3
Indeks Kemahalan Konstruksi
15
• Diagram timbang IKK
Diagram yang digunakan terdiri dari diagram timbang kelompok jenis bangunan dan
diagram timbang umum.
TKK kelompok jenis bangunan kabupaten/kota dihitung dengan formula sebagai berikut:
m
TKKkj HiQij
i 1
Tipe/jenis spatial
Cakupan/coverage (kabupaten/kota): 434
Paket komoditas dan jasa: 22
Pengumpulan data harga lengkap seluruh kabupaten/kota
Penimbang/bobot bahan bangunan bersumber dari hasil survei konstruksi
Kimpraswil dengan menggunakan Tabel I/O
Penimbang/bobot jenis bangunan: Realisasi APBD Kab/Kota Tahun Anggaran 2004
Metode penghitungan Indeks dapat menggunakan rata-rata geometrik tidak dibobot
(unweighted geometric mean) serta rata-rata tertimbang (weighted arithmetic mean)
16
17