3792 8829 1 SM PDF
3792 8829 1 SM PDF
Naskah diterima: 24 April 2015; direvisi: 12 Juni 2015; disetujui terbit: 3 Agustus 2015
ABSTRACT
The concept of food sovereignty officially becomes an objective and an approach in national food
development such as depicted in Law No. 18/2012 on Food along with food self-sufficiency and food security.
However, up to now formulation and understanding of food sovereignty is various and unclear. This article aims to
review the concept of food sovereignty at international and national levels. Food sovereignty is a strategy to
improve food security as the ultimate goal of food development because the concept is in fact consistent and
complementary. Food sovereignty is related with farmers' rights and access to the entire agricultural resources
including land, water, production factors, technology, and marketing as well as on consumption. This condition is
measurable at various levels at individual, household, community, regional, and national levels.
Keywords: food sovereignty, food security, farmers, agricultural resources, ecological agriculture
ABSTRAK
Konsep kedaulatan pangan secara resmi telah menjadi tujuan dan juga pendekatan dalam
pembangunan pangan nasional, sebagaimana tercantum dalam UU No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan,
bersama-sama dengan kemandirian pangan dan ketahanan pangan. Namun demikian, sampai saat ini
perumusan dan pemahaman tentang kedaulatan pangan masih beragam dan kurang jelas. Tulisan ini bertujuan
melakukan review konsep kedaulatan pangan yang berlangsung di dunia internasional dan dalam kebijakan-
kebijakan pemerintah di Indonesia. Hasil penelusuran menunjukkan bahwa kedaulatan pangan merupakan suatu
strategi dasar untuk melengkapi ketahanan pangan sebagai tujuan akhir pembangunan pangan, karena kedua
konsep ini sesungguhnya sejalan dan saling melengkapi. Hasil dari pendalaman terhadap berbagai konsep,
dirumuskan bahwa kedaulatan pangan berkenaan dengan hak dan akses petani kepada seluruh sumber daya
pertanian mencakup lahan, air, sarana produksi, teknologi, pemasaran, serta terhadap konsumsi. Kondisi ini
dapat diukur pada berbagai level baik level individu, rumah tangga, komunitas, wilayah, dan juga nasional.
Kata kunci: kedaulatan pangan, ketahanan pangan, petani, sumber daya pertanian, pertanian ekologis
sebagainya. UU Pangan yang baru ini dunia dianalisis secara kualitatif, sehingga
berupaya memberikan kewajiban kepada format tulisan menjadi sebuah review ilmiah.
negara untuk menghormati, memenuhi, dan
melindungi hak atas pangan warga negaranya.
HISTORIK PERKEMBANGAN KONSEP
Selama ini pendekatan pembangunan
KEDAULATAN PANGAN TAHUN 1992
pangan Indonesia mengandalkan kepada
SAMPAI 2015
pendekatan “ketahanan pangan”. Ketahanan
pangan merupakan paradigma yang secara
resmi digunakan pemerintah dalam pemenuhan Tidak bisa dipungkiri, kedaulatan
pangan penduduk dan pertanian terkait pangan pangan adalah konsep yang lahir sebagai
pada umumnya. Namun, dengan UU yang baru respon dari kekecewaan pembangunan pangan
diadopsi juga paradigma ”kedaulatan pangan”. yang terjadi di banyak belahan dunia. Meskipun
Konsep dan pendekatan kedaulatan pangan pembangunan pertanian dan pangan telah
dapat melengkapi dan menyempurnakan mampu mencapai produksi dan produktivitas
pencapaian ketahanan pangan. yang tinggi, namun sebagian petani terutama di
Diadopsinya kedaulatan pangan negara berkembang hidup dalam kondisi yang
sebagai salah satu tujuan pembangunan jauh dari sejahtera, berlangsungnya kerusakan
pertanian nasional membutuhkan penyusunan sumber daya pertanian, dan juga perdagangan
rencana dan pendekatan pembangunan yang tidak adil. Banyak pihak tidak puas
pangan yang berbeda. Namun demikian, terhadap kondisi pangan lokal dan per-
setelah hampir mencapai tiga tahun sejak dagangan pangan dunia. Bukti menunjukkan
diundangkan perumusan dan pemahaman bahwa meskipun ketahanan pangan tercapai,
konsep tentang kedaulatan pangan belum namun belum mampu menjamin kondisi
memperoleh kesepakatan yang tegas. Berbagai pangan lokal dan juga tidak mampu
wacana yang berkembang masih membatasi mengangkat martabat petani.
diri kepada ketahanan pangan, bahkan Ketahanan pangan merupakan konsep
sebagian pihak menampakkan penolakan halus yang diterima luas di banyak negara dan telah
terhadap kedaulatan pangan, sebagian alasan- berjalan cukup lama. Konsep ”ketahanan
nya adalah karena berasal dari pihak NGO. pangan” (food security) mulai digodok semenjak
Tulisan ini bertolak dari kondisi tersebut, untuk akhir tahun 1970-an, sedangkan “kedaulatan
melakukan analisis review konseptual dari pangan” mulai diwacanakan semenjak tahun
berbagai pemikiran yang berkembang dari 1992 atau lebih dari 30 tahun setelahnya.
berbagai kalangan, untuk memberikan
masukan untuk rumusan yang lebih sesuai
bagaimana mestinya kedaulatan pangan Perkembangan Konsep Kedaulatan Pangan
dimaknai dan dijalankan di Indonesia. di Dunia Internasional
Wacana tentang kedaulatan pangan Paparan berikut memperlihatkan secara
masih baru di Indonesia dan hampir tidak ada kronologis bagaimana perubahan batasan,
referensi ilmiah yang bisa diacu, termasuk tekanan, dan fokus dalam kedaulatan pangan
hasil-hasil penelitian. Pada aras ilmiah, objek ini semenjak pertama kali diciptakan tahun 1992.
pun belum memperoleh perhatian, sehingga Perkembangan ini tidak hanya dalam konteks
belum ada seminar serius yang membicara- konsep secara an sich, namun juga berbagai
kannya. Namun, persoalan ini sangat penting pemikiran, kesepakatan-kesepakatan, dan aksi
disampaikan, karena telah hampir tiga tahun yang mendukung kristalisasi konsep kedaulatan
semenjak UU No. 18 Tahun 2012 dikeluarkan pangan yang juga mencakup keterlibatan
dan pemahaman terhadap konsep “kedaulatan organisasi pangan resmi dunia, yakni FAO.
pangan” masih lemah. Konsep kedaulatan pangan dilahirkan
Karena keterbatasan tersebut, tulisan pertama kali saat pertemuan petani yang
ini disusun dari berbagai sumber baik buku, dibentuk tahun 1992 pada Kongres The
makalah, maupun hasil-hasil penelitian di level National Union of Farmers and Livestock
internasional, yang dipadukan dengan berbagai Owners (UNAG). Kegiatan ini dikoordinasikan
dokumen kebijakan yang telah mengandung oleh petani yang tersebar mulai dari Afrika,
pembahasan tentang kedaulatan pangan. Amerika Utara, Tengah, dan Selatan, Asia,
Bahan-bahan yang diperoleh berupa ide dan Karibia, dan Eropa. Para pencetus dan
pemikiran serta praktik di berbagai wilayah di penggerak ini berada dalam organisasi Via
KEDAULATAN PANGAN SEBAGAI BASIS UNTUK MEWUJUDKAN KETAHANAN PANGAN NASIONAL Syahyuti, Sunarsih, 97
Sri Wahyuni, Wahyuning K. Sejati, dan Miftahul Azis
Campesina yang mencakup Family Farmers’ sistem pangan sendiri sesuai kondisi ekologis,
Association (UK), Confederation Paysanne sosial, ekonomi, dan karakter budaya masing-
(France), Bharatiya Kisan Union (India), masing (IPC, 2006). Kedaulatan pangan
Landless Workers' Movement (Brazil), National mensyaratkan pengendalian sistem produksi,
Family Farm Coalition (USA) dan para petani distribusi, dan konsumsi pangan sehingga
tak bertanah Landless Peoples' Movement konsep ini tidak mungkin diterapkan di negara
(South Africa). yang tidak punya lahan pertanian seperti
Pada bulan April 1996 berlangsung Singapura.
pertemuan kedua yang dilaksanakan di Pada tanggal 13 Juni 2002, dalam
Tlaxcala (Mexico). Dari pertemuan ini berhasil pertemuan FAO “World Food Summit: Five
dirumuskan visi, yakni kedaulatan pangan Years Later” disimpulkan analisis politik ber-
adalah hak setiap bangsa untuk memper- kenaan dengan Forum for Food Sovereignty.
tahankan dan mengembangkan kemampuan- Forum ini dilangsungkan di Roma pada tanggal
nya sendiri untuk menghasilkan pangan dasar 8 sampai 13 Juni 2002, yang dihadiri 700 NGO,
dengan menghormati keragaman budaya dan CSOs, dan perwakilan gerakan sosial, men-
sistem produksinya sendiri. Masyarakat cakup petani, nelayan, peternak, masyarakat
memiliki hak untuk memproduksi makanannya adat, pegiat lingkungan (environmentalists),
sendiri di wilayahnya. Kedaulatan pangan me- organisasi perempuan, dan serikat buruh.
rupakan prasyarat untuk mencapai keamanan Forum ini mengupas berbagai dampak negatif
pangan sejati (genuine food security) (Via dari perdagangan dunia, sehingga bahkan
Campesina, 1996). Semenjak kegiatan ini, kepala negara dan perwakilan delegasi
berbagai publikasi, pernyataan, dan deklarasi pemerintah mengeluarkan tuntutan untuk
telah disampaikan dalam konteks kerangka mengeluarkan pertanian dari WTO. “Kami
kerja kedaulatan pangan. menyerukan diakhirinya kebijakan ekonomi
Pemikiran ini dikristalkan sebagai neoliberal yang dipaksakan oleh Bank Dunia,
sebuah gerakan, di mana pada tahun 2002 WTO, IMF, dan negara-negara Utara serta
berhasil dibentuk sebuah komite, yaitu perjanjian perdagangan bebas multilateral dan
International Planning Committee (IPC) untuk regional lainnya... Kami menuntut peng-
kedaulatan pangan. IPC merumuskan bahwa hapusan pertanian dari WTO” (FAO, 2006).
kedaulatan pangan memiliki empat area Dokumen The UN Declaration on the
prioritas atau pilar, yaitu (1) hak terhadap Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP) tahun
pangan, (2) akses terhadap sumber-sumber 2004 ditekankan pada aspek kolektif hak
daya produktif, (3) pengarusutamaan produksi terhadap pangan. Selengkapnya disebutkan
yang ramah lingkungan (agroecological bahwa "..... Menekankan pada aspek kolektif
production), serta (4) perdagangan dan pasar hak atas pangan dikombinasikan dengan hak
lokal (IPC, 2006). Hak terhadap pangan untuk menjaga dan memperkuat lembaga-
dikaitkan dengan pengembangan pendekatan lembaga, budaya, dan tradisi, termasuk pula
hak asasi manusia pada individu, serta pangan kegiatan subsisten dan hak untuk mengakses
bergizi yang diterima secara kultural, lahan dan sumber daya yang ada. Isi normatif
sedangkan akses kepada sumber daya dari hak atas pangan pada hakekatnya meliputi
produktif berkaitan dengan akses kepada penerimaan secara budaya terhadap pangan
lahan, air, dan sumber genetik. yang tersedia."
Kedaulatan pangan dimaknai sebagai Dokumen Pedoman 10.10 dari FAO,
suatu model produksi pertanian agroekologis, yakni Voluntary Guidelines to Support the
model perdagangan pertanian yang protek- Progressive Realization of the Right to
sionis, dan mendorong pasar lokal meng- Adequate Food in the Context of National Food
gunakan instrumen dari IPC for Food Security, Security (Pedoman Sukarela untuk Mendukung
pendekatan terhadap sumber daya genetik Secara Progresif Realisasi Hak untuk Pangan
pertanian yang bersifat komunal, lebih yang Memadai dalam Konteks Ketahanan
cenderung antipaten, serta wacana lingkungan Pangan Nasional) tahun 2004, mengafirmasi
rasionalisme hijau (green rationalism). Di sini tanggung jawab negara terhadap aspek kultural
kedaulatan pangan diartikan sebagai hak setiap dari nutrisi dan pola makan masyarakatnya
orang, masyarakat, dan negara untuk meng- (FAO, 2005).
akses dan mengontrol aneka sumber daya Tahun 2006 organisasi petani dalam
produktif serta menentukan dan mengendalikan kelompok Via Campesina merumuskan batasan
98 FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI, Vol. 33 No. 2, Desember 2015: 95–109
kedaulatan pangan sebagai hak setiap suku bangunan dunia yang diinginkan. Partisipasi
bangsa untuk menjaga dan mengembangkan penuh dari masyarakat sipil, gerakan sosial
kemampuan mereka dalam memproduksi (social movements), dan masyarakat adat
pangan. Kedaulatan pangan adalah hak setiap merupakan sesuatu yang sangat penting bagi
bangsa untuk mempertahankan dan mengem- FAO.
bangkan kemampuan sendiri untuk meng- Pada tahun 2010 dipublikasikan
hasilkan pangan dasar dengan menghormati dokumen FAO, yaitu Policy on Indigenous and
keragaman budaya dan sistem produksinya. Tribal Peoples (2010). Garis kebijakan ini
Kami memiliki hak untuk memproduksi berakar dari deklarasi PBB terhadap hak-hak
makanan kita sendiri di wilayah kita sendiri (Via masyarakat asli (UN Declaration on the Rights
Campesina, 2006). Selain itu, juga dipertegas of Indigenous Peoples) (UN, 2010). Kedaulat-
bahwa kedaulatan pangan diposisikan sebagai an pangan terus berkembang dan banyak
prasyarat untuk mencapai ketahanan pangan mendapat dukungan. Pada tahun 2012, dari
(Via Campesina, 2006). dokumen The Voluntary Guidelines on the
Satu peristiwa penting berlangsung Responsible Governance of Tenure of Land,
tahun 2007, yakni serangkaian pertemuan yang Fisheries, and Forests in the Context of
menghasilkan “Declaration of Nyéléni”, yakni National Food Security yang dikeluarkan oleh
Forum for Food Sovereignty tahun 2007. Dari Committee on World Food Security (CFS),
pertemuan ini dirumuskan bahwa kedaulatan dicantumkan dengan agak panjang terbaca
pangan adalah hak masyarakat untuk makanan tentang hak bersama dan regulasi tentang
sehat dan sesuai dengan budayanya, yang pengusahaannya (collective rights and
dihasilkan melalui teknologi yang ramah customary forms of tenure) di mana disampai-
lingkungan dan berkelanjutan, dan hak mereka kan secara eksplisit tentang komunitas asli
untuk mengasilkan pangan dan pertanian (indigenous communities) dan kewajiban
dengan sistem mereka sendiri. Perbedaan negara (UN, 2010).
batasan dengan tahun 1996 adalah dari hak Pada konferensi regional FAO ke-22
negara (right of each nation) menjadi hak wilayah Amerika Latin dan Karibia di Buenos
masyarakat (right of people). Aires pada bulan Maret 2012, FAO berjanji
Selengkapnya dari deklarasi ini, akan membuka diskusi yang lebih luas dan
dirumuskan bahwa kedaulatan pangan dinamis berkenaan dengan partisipasi
adalah hak masyarakat, komunitas, dan masyarakat sipil dan kaum akademis, tentang
negara-negara untuk mendefinisikan pertanian, konsep kedaulatan pangan (paragraf ke-25).
tenaga kerja, memancing, pangan, dan tanah Disepakati juga bahwa konsep kedaulatan
sesuai kebijakan mereka sendiri secara pangan bukanlah lawan ataupun alternatif dari
ekologis, sosial, ekonomi, dan budaya yang ketahanan pangan, dan sesungguhnya lebih
sesuai dengan keadaan mereka yang unik. Ini sebagai kebijakan pangan yang sifatnya lebih
mencakup hak atas pangan dan hak untuk mendasar.
memproduksinya, yang berarti bahwa semua Setahun berikutnya, yakni tahun 2013,
orang memiliki hak untuk pangan yang aman, organisasi IFAD (The International Fund for
bergizi, dan sesuai dengan budayanya, serta Agricultural Development) memberikan dana
hak terhadap sumber makanan, hak untuk dan menggerakkan kegiatan pemberdayaan
memproduksi, dan kemampuan untuk memper- untuk kelompok miskin. Untuk memungkinkan
tahankan diri mereka sendiri dan masyarakat kelompok miskin perdesaan mengatasi
mereka. Kedaulatan pangan mengutamakan kemiskinan mereka dengan terlibat dalam
pada hak masyarakat untuk pangan dan sistem aktivitas mata pencaharian pertanian
memproduksinya, sekaligus keprihatinan ter- perdesaan. Ini dicapai melalui pengakuan hak
hadap sistem perdagangan (Global Politics, atas pangan dan dukungan kebijakan yang
2012). mencoba untuk mewujudkan dukungan
Satu dokumen penting dikeluarkan keuangan untuk prakarsa pembangunan,
tahun 2010, di mana direktur FAO, José investasi yang berpusat pada rakyat, dan
Graziano da Silva, menekankan komitmen FAO pendekatan yang ditargetkan untuk
saat mengutip isi dokumen The Voluntary pengembangan dan membangun inisiatif dan
Guidelines on Responsible Governance, bahwa aset masyarakat perdesaan. Bantuan diberikan
FAO akan melibatkan berbagai stakeholder dan dalam acara Indigenous Peoples’ Forum di
pentingnya melibatkan aktor baru dalam pem- Roma pada bulan Februari 2013. Disebutkan
KEDAULATAN PANGAN SEBAGAI BASIS UNTUK MEWUJUDKAN KETAHANAN PANGAN NASIONAL Syahyuti, Sunarsih, 99
Sri Wahyuni, Wahyuning K. Sejati, dan Miftahul Azis
misi, dan program aksi yang berjudul “Jalan sebesar rata-rata 0,078 ton/ha, yakni dari 6,84
Perubahan untuk Indonesia yang Berdaulat, ton/ha menjadi 6,918 ton/ha, dan pemerintah
Mandiri dan Berkepribadian” pada periode Mei menjamin harga yang menguntungkan untuk
2014 saat kampanye pemilihan presiden. petani cabai
“Nawacita” bermakna sebagai sembilan agenda Empat, reforma agraria, di mana solusi
perubahan. Kedaulatan pangan tercantum untuk reforma agraria terdiri atas tiga program,
secara jelas pada agenda nomor 7 yaitu (a) peningkatan redistribusi tanah 1,1 juta
(mewujudkan kemandirian ekonomi dengan ha untuk 1 juta KK petani kecil dan buruh tani
menggerakkan sektor-sektor strategis ekonomi tiap tahun, (b) distribusi 9 juta ha tanah untuk
domestik). Dalam cita nomor 7 ini ada lima petani dan buruh tani, dan (c) meningkatnya
program, yaitu (1) membangun kedaulatan akses petani gurem terhadap kepemilikan lahan
pangan, (2) membangun kedaulatan energi, (3) pertanian.
membangun kedaulatan keuangan, (4) mendiri-
kan bank petani/nelayan dan UMKM termasuk Lima, penanggulangan kemiskinan per-
gudang dengan fasilitas pengolahan pasca- tanian dan regenerasi petani, berupa empat
panen di setiap sentra produksi tani/nelayan, solusi, yaitu (a) seribu desa berdaulat benih
dan (5) mewujudkan penguatan teknologi hingga tahun 2019, (b) peningkatan
melalui kebijakan penciptaan sistem inovasi kemampuan organisasi petani dan pelibatan
nasional (KPU, 2014). aktif perempuan petani sebagai tulang
punggung kedaulatan pangan, (c) rehabilitasi
Khusus untuk membangun kedaulatan jaringan irigasi yang rusak pada 3 juta ha
pangan disebutkan akan digunakan lima pertanian, dan (d) dukungan regenerasi petani
pendekatan (KPU, 2014). Satu, membangun muda Indonesia.
kedaulatan pangan berbasis agribisnis
kerakyatan, yang terdiri atas empat bentuk, Terlihat dengan jelas bahwa poin-poin
yaitu penyusunan kebijakan pengendalian atas penting dalam dokumen Nawacita menguraikan
impor pangan, penanggulangan kemiskinan konsep dan strategi kedaulatan pangan
pertanian dan dukungan regenerasi petani, sebagaimana pemikiran yang berkembang di
implementasi reforma agraria, dan level internasional. Poin pokoknya adalah
pembangunan agribisnis kerakyatan melalui pemberian akses dan kontrol yang besar
pembangunan bank khusus untuk pertanian, kepada petani yang selama ini kurang
UMKM, dan koperasi. diperhatikan, yaitu pemberian akses dan kontrol
terhadap lahan pertanian melalui peningkatan
Dua, stop impor pangan khusus untuk hak penguasaan lahan melalui reforma agraria
beras, jagung, dan daging sapi. Untuk jagung dan peningkatan akses, dan kontrol kepada
disebutkan ada tiga program, yaitu (a) benih dengan membangun desa-desa mandiri
peningkatan produktivitas dari 4,8 ton/ha benih. Kedaulatan pangan dicapai melalui lima
menjadi 5,6 ton/ha, (b) pengembangan bank usaha, yaitu peningkatan produksi pangan
benih milik rakyat tani untuk daulat benih, dan pokok, stabilisasi harga bahan pangan,
(c) pengembangan pupuk organik untuk daulat peningkatan kesejahteraan pelaku usaha
pupuk. Sementara, untuk sapi adalah pangan, mitigasi gangguan terhadap ketahanan
membangun agroekologi dan peningkatan pangan, dan perbaikan kualitas konsumsi
kapasitas peternakan rakyat. pangan dan gizi masyarakat.
Tiga, stop impor pangan khusus untuk Selengkapnya disebutkan bahwa
komoditas kedelai, bawang merah, dan cabai peningkatan produksi pangan pokok dicapai
merah. Terbaca dengan jelas bahwa khusus melalui 15 kegiatan. Di antaranya yang
untuk kedelai ada tiga pilihan kebijakan, yaitu berkenaan dengan kedaulatan pangan adalah
(a) peningkatan produksi dari 1,46 ton/ha (1) pengembangan 1.000 Desa Mandiri Benih,
menjadi 2,3 ton/ha, (b) pemerintah menjamin (2) pemulihan kualitas kesuburan lahan yang
harga yang menguntungkan untuk petani, dan airnya tercemar, (3) pengembangan 1.000
(c) mendorong pengembangan bank benih Desa Pertanian Organik, (4) penciptaan sistem
kedelai di tiap kelompok tani; sedangkan untuk inovasi nasional, (5) perluasan lahan kering 1
bawang merah ada dua hal, yaitu pemerintah juta ha, (6) pendirian unit perbankan untuk
menjamin produksi benih lokal dan mendorong pertanian, (7) peningkatan kemampuan petani
peningkatan produksi dari 10,1 menjadi 11 dan organisasi petani, (8) pelibatan perempuan
ton/ha. Khusus untuk cabai merah juga ada dua petani/pekerja, (9) penciptaan daya tarik
hal, yaitu peningkatan produktivitas cabai pertanian bagi TK muda, serta (10) rehabilitasi
KEDAULATAN PANGAN SEBAGAI BASIS UNTUK MEWUJUDKAN KETAHANAN PANGAN NASIONAL Syahyuti, Sunarsih, 101
Sri Wahyuni, Wahyuning K. Sejati, dan Miftahul Azis
3 juta ha jaringan irigasi rusak dan bendungan Dalam lima tahun ke depan, produksi padi akan
(KPU, 2014). diarahkan untuk meningkatkan surplus produksi
Stabilisasi harga bahan pangan dicapai beras, jagung difokuskan untuk keragaman
melalui penyediaan kapal pengangkut ternak pangan dan pakan lokal, dan kedelai
dan pemberantasan “mafia” impor, sedangkan difokuskan untuk mengamankan kebutuhan
peningkatan kesejahteraan pelaku usaha pengrajin dan kebutuhan konsumsi tahu dan
pangan melalui (a) peningkatan akses dan aset tempe. Selanjutnya, untuk gula, daging sapi,
petani melalui distribusi hak atas tanah petani dan garam fokus pada pemenuhan konsumsi
dan land reform dan program penguasaan rumah tangga masyarakat.
lahan terutama bagi petani gurem dan buruh Dokumen keempat ialah Strategi Induk
tani, dan (b) sertifikasi hak atas tanah nelayan Pembangunan Pertanian 2015–2045 berupa
dalam upaya peningkatan akses permodalan Pertanian-Bioindustri Berkelanjutan (Kementan,
untuk pengembangan usaha 2014). Dalam bagian sasaran pembangunan
Lebih jauh pada arah kebijakan dan disebutkan target untuk “terwujudnya
strategi, pada poin nomor 5 peningkatan kemandirian pangan nasional paling lambat
kesejahteraan pelaku utama penghasil bahan pada 2020, kedaulatan pangan nasional paling
pangan dicapai melalui (a) perlindungan petani lambat pada 2025, dan kedaulatan pangan
melalui penyediaan dan penyempurnaan sistem komunitas paling lambat pada 2045” (no. 4).
penyaluran subsidi input, pengamanan harga Secara umum, makna kedaulatan
produk hasil pertanian di tingkat petani dan pangan dalam dokumen ini relatif sejalan
pengurangan beban risiko usaha tani; (b) dengan istilah ketahanan pangan, misalnya
pemberdayaan petani, nelayan, pembudi daya terlihat dari kalimat ini, ciri utama perwujudan
ikan, dan petambak garam melalui pendataan pertanian mandiri adalah adanya kemandirian
usaha petani, peningkatan keterampilan, dan dan kedaulatan pangan. Negara dan bangsa
akses terhadap sumber-sumber permodalan; yang mandiri pangan adalah negara dan
dan (c) peningkatan akses dan aset petani, bangsa yang mampu memproduksi pangan
nelayan, pembudi daya ikan, dan petambak yang beraneka ragam dari dalam negeri yang
garam terhadap lahan melalui distribusi hak dapat menjamin pemenuhan kebutuhan pangan
atas tanah petani dengan land reform dan yang cukup melalui pemanfaatan potensi
program penguasaan lahan untuk pertanian sumber daya alam, insani, sosial, ekonomi, dan
terutama bagi petani gurem dan buruh tani kearifan lokal secara bermartabat. Petani yang
(KPU, 2014). mandiri juga dicirikan oleh kemampuan untuk
Apa yang berkembang di Indonesia ini bertumbuh kembang dengan berlandaskan
juga dicatat oleh Lassa dan Shrestha (2014), pada kemampuan swadaya petani sendiri
yang mengutip ucapan Presiden Jokowi bahwa (halaman 51). Demikian pula pada halaman 94
ketahanan pangan merupakan sesuatu yang yang tertulis bahwa “.... dikembangkan industri
berbeda dari kedaulatan pangan. Ketahanan bio-refinery primer utamanya yang meng-
pangan hanya ketersediaan bahan pangan hasilkan karbohidrat yang sangat diperlukan
(logistik) di gudang dan di pasar terlepas dari untuk mensubstitusi produk-produk impor dalam
asal apakah dari impor atau dari yang rangka mewujudkan kedaulatan pangan”.
diproduksi secara lokal. Kedaulatan pangan Secara lebih lengkap, pada halaman
berarti bahwa kita memproduksi dan 138 tercantum Tabel 12 Sosok Usaha Tani,
memasarkan bahan makanan kita sendiri, Petani, dan Status Kedaulatan Pangan 2010–
sementara surplus produksi diekspor. Di sini 2045. Di sini kedaulatan pangan merupakan
terlihat bahwa kedaulatan pangan bermakna gambaran akhir yang akan dicapai, yang
lebih dalam dibanding ketahanan pangan. dimulai dengan kondisi tercapainya ketahanan
Dokumen ketiga, Rencana Kerja pangan. Hal ini tampak pada baris ketiga, yakni
Pembangunan Jangka Menengah 2015–2019. “status ketahanan-kedaulatan pangan”. Isi pada
Dalam dokumen ini, khususnya Bab Perkuatan baris ini adalah gambaran yang akan dicapai
Kedaulatan Pangan (Bapenas, 2014), mulai dari 2015 sampai 2045 berupa target-
kedaulatan pangan memuat strategi komponen target per lima tahun. Sampai tahun 2010 yang
Nawacita dengan optimal. Pada bagian mau dicapai adalah “ketahanan pangan”, lalu
Kebijakan Nasional Kedaulatan Pangan berturut-turut setiap lima tahun ke depan
disebutkan bahwa sasaran pembangunan adalah tercapainya “kemandirian pangan
berupa peningkatan produksi komoditas utama. nasional”, diikuti “kemandirian pangan nasional
102 FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI, Vol. 33 No. 2, Desember 2015: 95–109
menuju kedaulatan pangan nasional”, dilanjut- an kesuburan lahan yang airnya tercemar,
kan lagi dengan “kedaulatan pangan nasional”, 1.000 Desa Mandiri Benih, pembangunan
lalu “kedaulatan pangan nasional menuju gudang dengan fasilitas pengolahan pasca-
ketahanan pangan komunitas”, lalu “kedaulatan panen di tiap sentra produksi, Bank Pertanian
pangan nasional menuju ketahanan pangan dan UMKM, peningkatan kemampuan petani,
komunitas”, berikutnya lagi “tahap awal pengendalian impor pangan, reforma agraria 9
ketahanan pangan komunitas” pada lima tahun juta ha, 1.000 Desa Pertanian Organik,
berikutnya, dan terakhir pada periode 2041– terbangunnya 100 Techno Park dan 34 Science
2045 adalah tercapainya “ketahanan pangan Park, serta pemanfaatan lahan bekas
komunitas”. Kondisi akhir ini merupakan apa pertambangan (Anonimous, 2014).
yang disebut dengan gambaran pertanian yang Khusus untuk tahun 2016, yakni pada
mandiri, maju, adil, dan makmur. Hal ini bagian Sasaran Kedaulatan Pangan 2016
diperkuat dengan deskripsi pada baris indikator (Nawacita), disampaikan hal yang sama persis
“ketahanan pangan” di mana status pada namun dengan target rata-rata sebesar
periode yang akan dicapai pada 2021–2025 seperlima dari target jangka menengah.
misalnya adalah mencapai “pengembangan Pencapaian kedaulatan pangan adalah berupa
pertanian menjadi basis kedaulatan pangan kegiatan Upsus yang mencakup Upsus
nasional menuju ketahanan pangan komunitas Peningkatan Produksi dan Produktivitas enam
untuk mendukung ketahanan dan kedaulatan komoditas (padi, jagung, kedelai, tebu, daging,
bangsa”. cabai, dan bawang), serta Penyediaan Bahan
Dokumen kelima ialah Rencana Kerja Baku Bioindustri dan Bioenergi dan Kegiatan
Kementerian Pertanian. Dalam dokumen Ke- Agro-Science Park (ASP) dan Agro-Techno
bijakan dan Program Pembangunan Pertanian Park (ATP). Pada bagian matriks program ada
2015–2019, yang disampaikan pada Model Sekolah Lapang (SL) Kedaulatan
Musrenbangtan 2014, Jakara 13 Mei 2014 Pangan Terintegrasi Desa Mandiri Benih
(Kementan, 2014), ada belasan entry ketahanan Seluruh dokumen yang diacu
pangan, namun tidak ada untuk kata merupakan dokumen yang disusun setelah
“kemandirian pangan” dan “kedaulatan keluarnya UU Pangan, yakni setelah tahun
pangan”. Disebutkan bahwa sasaran strategis 2012. Dengan kata lain, seluruh penyusunnya
pembangunan pertanian 2015–2019 adalah tentu telah membaca apa makna kedaulatan
meningkatnya ketahanan pangan dengan pangan dalam UU ini. Dengan demikian, dapat
penyediaan bahan pangan pokok (no. 1), dan dimaknai bahwa telah berkembang berbagai
meningkatnya kesejahteraan petani (no. 4), variasi pemahaman tentang apa itu kedaulatan
serta memberikan perlindungan dan pangan. Penyebabnya diduga karena kurang
pemberdayaan petani. tegasnya pembatasan di dalam UU Pangan.
Selanjutnya, untuk rencana kerja Setidaknya terlihat tiga pola yang
tahunan yakni Rencana Kerja Kementan 2014 terbentuk. Pertama, yang menganggap bahwa
(Kementan, 2013) ada belasan entry tentang kedaulatan pangan sejalan dengan ketahanan
ketahanan pangan, dua entry kemandirian pangan. Makna berdaulat adalah ketika
pangan, namun tidak memasukkan sama sekali kebijakan pangan kita tidak dikendalikan oleh
“kedaulatan pangan”. Hal ini dapat dimaknai negara lain dalam konteks politik dan pasar.
bahwa “kedaulatan pangan” belum mendapat Pemahaman ini muncul pada Rencana Kerja
perhatian dan juga belum memiliki pemaknaan Kementan, RJPMN, dan pada SIPP. Kedua,
yang jelas. ketahanan pangan merupakan landasan untuk
Namun, kondisi yang sangat berbeda mencapai kedaulatan pangan. Kedaulatan
ditemui pada dokumen Rencana Kerja pangan sejati adalah saat sudah tercapai di
Kementerian Pertanian 2016, khususnya level komunitas. Hal ini terlihat jelas dalam
matriks Kebijakan Kedaulatan Pangan 2015– dokumen SIPP. Ketiga, pemahaman
2019 (Nawacita). Berbagai program yang akan kedaulatan yang sejalan dengan di dunia
dijalankan pemerintah adalah perluasan 1 juta internasional, sebagaimana dijumpai dalam
ha lahan sawah baru, perluasan pertanian dokumen Nawacita. Meskipun RPJMN dan
lahan kering 1 juta ha di luar Jawa, perbaikan/ RKP Kementan merupakan turunan dari
pembangunan irigasi untuk 3 juta ha lahan kebijakan ini, namun kedaulatan pangan
sawah, pengendalian konversi lahan, pemulih- dipahami berbeda.
KEDAULATAN PANGAN SEBAGAI BASIS UNTUK MEWUJUDKAN KETAHANAN PANGAN NASIONAL Syahyuti, Sunarsih, 103
Sri Wahyuni, Wahyuning K. Sejati, dan Miftahul Azis
USULAN KONSEP KEDAULATAN PANGAN pangan untuk masyarakat (focuses on food for
YANG SESUAI UNTUK INDONESIA people), (b) menghargai petani sebagai pro-
dusen (values food providers), (c) mewujudkan
sistem pangan lokal (localises food systems),
Berikut disampaikan rumusan konsep (d) kontrol ada pada komunitas (puts control
kedaulatan pangan yang disusun dari pemikiran locally), (e) membangun pengetahuan dan
yang berkembang tentang topik ini di dunia keterampilan (builds knowledge and skills), dan
internasional dipadukan dengan pemikiran yang (f) bertani ramah lingkungan (works with
berkembang di dalam negeri. nature).
Dari deklarasi Forum for Food
Kedaulatan Pangan Bertujuan Memperkuat Sovereignty, Nyéléni di Mali tahun 2007,
Akses dan Kontrol Petani terhadap Sumber dirumuskan sembilan prinsip kedaulatan
Daya Pertanian pangan. Beberapa di antaranya adalah (Patel,
2009) perhatian kepada perempuan, konser-
Ide dasar kedaulatan pangan adalah
vasi dan rehabilitasi lingkungan, serta perhatian
mengangkat kesejahteraan petani kecil yang
kepada petani kecil, dan kultur mereka. Ter-
selama ini masih terpinggirkan. Pendekatan
masuk mengakui dan menghormati keragaman
kedaulatan pangan lebih menghargai budaya
pengetahuan tradisional, nilai-nilai petani,
lokal, sehingga petani dapat menanam varietas
makanan, bahasa, dan juga budaya, serta
sendiri yang disukainya, dengan cara sendiri,
mempertahankan dan penguatan kemampuan
dan memasak dengan selera sendiri karena
petani untuk membuat keputusan tentang pe-
menjunjung tinggi prinsip diversifikasi pangan
menuhan kebutuhan mereka terhadap materi,
sesuai dengan budaya lokal yang ada.
warisan alam, dan spiritual. Pada hakekatnya,
Kedaulatan pangan mendukung sepenuhnya
tujuan hakiki kedaulatan pangan adalah
pola-pola pertanian yang berbasis keluarga, di
meningkatkan kualitas kehidupan petani.
mana mereka menanam sendiri dan memakan
sendiri dari lahannya (land to mouth). Sementara, dari La Via Campesina
(Beauregard dan Gottlieb, 2009), disebutkan
Ada empat area prioritas atau pilar
tujuh prinsip kedaulatan pangan, yaitu (a)
dalam kedaulatan pangan, yaitu hak terhadap
makanan adalah hak dasar tiap manusia, tidak
pangan, akses terhadap sumber-sumber daya
semata-mata menjadi barang dagangan belaka,
produktif, pengarusutamaan produksi yang
(b) menerapkan pendekatan reforma agraria,
ramah lingkungan (agro-ecological production),
(c) perlindungan pada sumber daya alam atau
serta perdagangan dan pasar lokal (IPC, 2006).
penggunaan sumber daya alam secara ber-
Bagaimanapun, kedaulatan pangan memang
tanggung jawab, (d) penataan pasar pangan,
terkait dengan perjuangan politik (Windfuhr dan
(e) akhiri kelaparan global, (f) kedamaian sosial
Jonsen, 2005; Lee, 2007). Kedaulatan pangan
(social peace), dan (g) kontrol pada demokrasi
akan terwujud jika petani sebagai penghasil
(democratic control).
pangan memiliki, menguasai, dan mengontrol
alat-alat produksi pangan seperti tanah, air,
benih, dan teknologi sendiri. Maka, reforma Kedaulatan Pangan sebagai Strategi untuk
agraria menjadi hal yang sangat penting. Dalam Melengkapi Ketahanan Pangan
hal distribusi, kedaulatan pangan tidak me- Saat ini food sovereignity diindonesia-
niadakan perdagangan, namun perdagangan kan menjadi “kedaulatan pangan”, namun lebih
diselenggarakan apabila kebutuhan pangan tepat jika diterjemahkan menjadi “kedaulatan
individu hingga negara telah terpenuhi. Lebih petani atas pangan”. Dengan pengertian ini,
jauh lagi, dalam kedaulatan pangan hak atas esensinya adalah pada petaninya, bukan pada
pangan dijamin sebagai hak konstitusional pangannya. Hal ini, sejalan dengan Glopolis
rakyat dan negara berkewajiban untuk (2013) di mana ketahanan pangan berkenaan
menjamin pemenuhan hak tersebut. dengan tujuan (setting the goal), sedangkan
Menurut Urban Agriculture Australia kedaulatan pangan adalah jalan mencapainya
(2014), kedaulatan pangan adalah hak (defining the way to realize it). Menurut Clapp
masyarakat untuk menentukan sistem pangan (2014), kedua konsep ini terpisah, ketahanan
mereka sendiri. Kedaulatan pangan menempat- pangan tentang kondisi akses kepada pangan,
kan petani sebagai pusat perhatiannya. Lebih sedangkan kedaulatan pangan terhadap
jauh disebutkan bahwa ada enam pilar ketidakcukupan akses kepada pangan dan hak
kedaulatan pangan, yaitu (a) perhatian kepada penguasaan lahan.
104 FORUM PENELITIAN AGRO EKONOMI, Vol. 33 No. 2, Desember 2015: 95–109
Tabel 1. Deskripsi konsep dan pendekatan produsen ke konsumen (Vaarst dan García,
kedaulatan pangan serta sumber 2012)
hukumnya Inti kedaulatan pangan ada pada
petani, dengan memberi perhatian dan
Kedaulatan memperkuat hak masyarakat secara bebas
Deskripsinya Sumber
terhadap
memutuskan pertanian dan kebijakan pangan
1. Lahan usaha Petani berusaha di Nawacita, untuk memerangi kelaparan dan kemiskinan
atas lahan miliknya definisi
sendiri, sehingga hasil internasional (Glipo dan Pascual, 2005). Selain petani berhak
produksi mencukupi memilih jenis tanamannya sendiri, juga hak
untuk kesejahteraan kepada pangan yang sehat dan bergizi sesuai
keluarganya. dengan preferensi budaya mereka, secara
2. Sumber daya Petani dan komunitas Nawacita kualitas dan kuantitas yang cukup untuk
air untuk per- petani diberikan
mempertahankan hidup sehat dengan
tanian alokasi air irigasi yang
cukup untuk kebutuh- martabat. Lebih jauh, sesungguhnya
an usaha taninya kedaulatan pangan juga berkenaan dengan
secara teknis. perdagangan, sumber daya alam, menghargai
3. Benih dan bibit Petani dan komunitas Nawacita, pengetahuan lokal, juga memperhatikan gender
petani menanam definisi dan kelas (Wittman, 2012), serta dalam
benih/bibit yang internasional
mereka inginkan dan
berorganisasi (Bourgeois et al., 2003).
merupakan produksi Indonesia masih memiliki banyak
mereka sendiri dan
agenda tentang kedaulatan pangan, terutama
tidak bergantung
kepada pasar. masalah reforma agraria. Hanya kedaulatan
4. Pupuk dan Petani terjamin ke- Nawacita,
pangan yang berbasiskan pada reforma agraria
obat-obatan butuhan pupuk dan SIPP (genuine agrarian reform) sebagai bekal
obat-obatan sesuai menghadapi multikrisis ke depan. “Kedaulatan
dengan siklus usaha- pangan adalah satu-satunya cara untuk secara
nya.
efektif melindungi ekonomi pangan nasional
5. Sistem Petani diberikan kele- UU Pangan dari tekanan ekternal berupa dumping,
pertanian luasaan untuk me- pasal 1 dan
nentukan cara bertani 130, Peasant penimbunan, dan spekulasi” (Rosset, 2011).
yang sesuai dengan Charter, Menurut Edelman et al. (2014), kedaulatan
teknis dan sosiokultur definisi pangan merupakan terobosan dalam kebijakan
nya internasional pangan secara keseluruhan, karena akan lebih
6. Hasil produksi Petani memiliki kuasa Nawacita, berkeadilan dan berkelanjutan. Kedaulatan
atas hasil produksinya definisi pangan melambangkan segala macam gerakan
sendiri, dan baru akan internasional
tercapai optimal bila pembebasan dari penindasan karena
mereka bukan petani kedaulatan pangan berdasarkan kepada saling
penggarap dan juga ketergantungan dan penghargaan terhadap
tidak terikat hutang lingkungan hidup (Flora, 2011).
dengan pedagang.
7. Pangan Petani dapat mengon- UU Pangan Namun, agar upaya ini berhasil maka
konsumsi dan sumsi pangan sesuai pasal 3, petani diharapkan mampu mempengaruhi
pilihan dengan preferensi Nawacita, kebijakan pembangunan dalam suasana yang
mengonsumsi dan kebiasaan sosio- definisi demokratis. Petani kecil harus memiliki pe-
kultur mereka sendiri. internasional
ngaruh langsung pada merumuskan kebijakan
pertanian, dan setiap orang memiliki hak atas
informasi yang jujur dan akurat dan akses untuk
Kegiatan pembangunan dalam konteks membuka pengambilan keputusan yang demo-
kedaulatan pangan telah mulai berjalan di kratis (Vaarst dan García, 2012).
berbagai wilayah dunia. Di Republik Cechnya
misalnya, ada upaya membantu masyarakat
lokal dalam pemasaran dengan mem- PENUTUP
promosikan produk pertanian biologis, produk
lokal, dan penjualan langsung ke konsumen
(Glopolis, 2013). Hal sama juga berlangsung di Kedaulatan pangan dapat diposisikan
wilayah Eropa, yang sejak lama peduli kepada sebagai strategi pokok untuk mencapai tujuan
pertanian ekologis, di mana salah satu cirinya pembangunan pangan nasional, yakni ketahan-
adalah bagaimana mendekatkan jarak dari an pangan. Kedaulatan pangan tidak meng-
KEDAULATAN PANGAN SEBAGAI BASIS UNTUK MEWUJUDKAN KETAHANAN PANGAN NASIONAL Syahyuti, Sunarsih, 107
Sri Wahyuni, Wahyuning K. Sejati, dan Miftahul Azis
Via Campesina. 1996. The right to produce and Windfuhr, M. and J. Jonsen. 2005. Food
access to land. Position of the Via Sovereignty: Towards Democracy in
Campesina on food sovereignty presented Localized Food Systems. London: ITDG
at the World Food Summit, Rome, Italy. 13– Publishing.
17 November 1996. Wittman, H. 2012. Food sovereignty a new rights
Via Campesina. 2006. The Doha Round is dead! framework for food and nature?
Time for food sovereignty. La Via Environment and Society: Advances in
Campesina statement. http://www. Research 2:87–105 doi: 10.3167/ares.
viacampesina.org/main_en/index.php?optio 2011. 020106.
n=com_content&task=view&id=196&Itemid
=26 (31 Juli 2006).