AKC 019 – AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK– MODUL-3

BAB - III

Teori dan Konsep Penganggaran Sektor Publik

Disusun oleh:

Devyanthi Sjarif SE., M.Ak.

Kartika Berliani SE., M.M

SEKOLAH TINGGI ILMU EKONOMI INDONESIA MEMBANGUN

(STIE INABA)
BANDUNG
2020

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id
 BAB III
Teori dan Konsep Penganggaran Sektor Publik

Pendahuluan

Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak

dicapai selama periode tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial,
sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk menyiapkan
anggaran. Penganggaran dalam organisasi sektor publik merupakan tahapan
yang cukup rumit dan mengandung nuansa politik yang tinggi. Dalam organisasi
sektor publik penganggaran merupakan suatu proses politik. Hal tersebut
berbeda dengan sektor swasta yang relatif lebih kecil nuansa politiknya. Pada
sektor swasta anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang
tertutup bagi publik, namun pada sektor publik anggran merupakan hal yang
harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan dan diberi
masukan. Anggaran pada sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas dan
pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai
dengan uang publik.
Penganggaran pada sektor publik terkait dengan proses penentuan
jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter.
Proses penganggaran sektor publik dimulai ketika perumusan staretgi dan
perencanaan strategik selesai dilakukan. Anggaranmerupakan artikulasi dari
perumusan dan perencanaan strategi yang dibuat. Aspek-aspek yang harus
dicakup dalam anggaran sektor publik :
· Aspek perencanaan
· Aspek pengendalian
· Aspek akuntabilitas

1
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id
1. Pengertian Anggaran Sektor Publik
Beberapa pengertian anggaran menurut para ahli :
1. Anggaran merupakan dokumen yang berisi estimasi kinerja, baik berupa
penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam ukuran moneter yang
akan dicapai pada periode waktu tertentu dan menyertakan data masa
lalu sebagai bentuk pengendalian dan penilaian kinerja (Halim dan Kusufi,
2014: 48).
2. Mardiasmo (2009) adalah estimasi kinerja yang hendak di capai selama
periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.
Sedangkan anggaran sektor publik merupakan rencana kegiatan dalam
bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter.
3. Menurut Darsono dan Purwanti (2008: 1) anggaran adalah:
a. Anggaran dapat berupa anggaran fisik dan anggaran keuangan.
Anggaran lazim disebut rencana kerja yang dituangkan secara
tertulis dalam bentuk angka-angka keuangan, lazim disebut
anggaran formal.
b. Anggaran lazim disebut perencanaan dan pengendalian laba yaitu
proses yang ditujukan untuk membantu manajemen dalam
perencanaan dan pengendalian secara efektif.
c. Anggaran ialah suatu perencanaan laba strategis jangka panjang,
suatu perencanaan taktis laba jangka pendek, suatu sistem
akuntansi berdasarkan tanggungjawab, suatu penggunaan prinsip
pengecualian yang berkesinambungan, dan sebagai alat untuk
mencapai tujuan dan sasaran suatu organisasi.
d. Anggaran ialah rencana tentang kegiatan perusahaan yang
disusun secara tertulis serta mencakup berbagai kegiatan
operasional yang saling berkaitan dan saling mempengaruhi satu
sama lain sebagai pedoman untuk mencapai tujuan dan sasaran
suatu organisasi.
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

2
 e. Anggaran dianggap sebagai sistem yang memiliki kekhususan
tersendiri atau sebagai sub-sistem yang memerlukan hubungan
dengan subsistem lain yang ada dalam suatu organisasi atau
perusahaan.
f. Anggaran dianggap sebagai sesuatu yang otonom karena
mempunyai sasaran serta cara kerja tersendiri yang merupakan
satu kesatuan dan berbeda dengan sasaran serta cara kerja
sistem lain yang ada dalam perusahaan, anggaran sekaligus juga
disebut subsistem.
g. Anggaran sebagai suatu sistem yang terdiri dari tiga lapisan yaitu
: inti sistem, sub-sistem penunjang, dan sub-sistem lingkungan. Inti
sistem ialah sasaran laba, sub-sistem penunjang ialah berbagai
aktivitas yang membantu kelancaraan kerjanya. Contoh inti sistem
seperti struktur organisasi, administrasi, analisis data, angka-
angka standar, dan sebagainya. Sub-sistem lingkungan ialah
lingkungan eksternal organisasi seperti ekonomi, sosial, politik,
budaya dan sebagainya yang mempengaruhi bekerja suatu sistem
organisasi.
h. Anggaran atau budget adalah sama dengan perencanaan profit
atau laba. Perencanaan laba meliputi perencanaan penjualan,
perencanaan produksi, perencanaan penggunaan bahan baku,
perencanaan tenaga kerja langsung, perencanaan biaya
overhead, perencanaan biaya pemasaran, perencanaan biaya
umum dan admistras. Modal tersebut pada umumnya disebut
anggaran berkala yang lengkap atau master budget.

2. Fungsi Anggaran Sektor Publik

Mengapa anggaran penting?

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

3
 Mardiasmo (2009: 63) menyatakan pentingnya anggaran sektor publik
karena beberapa alasan, yaitu:
1) Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan
pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan dan
meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
2) Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan
masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber
daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah
keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (choice),
dan trade offs.
3) Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah
bertanggung jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik
merupakan instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-
lembaga publik yang ada.

Berdasarkan alasan pentingnya anggaran, Mardiasmo (2009: 63)

memaparkan fungsi anggaran dalam manajemen sektor publik yaitu sebagai:
a) Alat perencanaan (Planning Tool)
b) Alat pengendalian
c) Alat kebijakan fiskal
d) Alat politik
e) Alat koordinasi dan komunikasi
f) Alat penilaian kinerja
g) Alat motivasi
h) Alat untuk menciptakan ruang publik

a) Anggaran sebagai alat perencanaan (Planning Tool)

Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan
organisasi. Anggran sektor publik dibuat uantuk merencanakan tindakan apa
yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

4
 berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggran
sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
1. Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan

misi yang ditetapakan,

2. Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan

organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaan,

3. Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah

disususun, dan
4. Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.

b) Anggaran sebagai alat pengendalian

Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas
pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan yang dilakukan
dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah
tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran.
Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk mengendalikan
eksekutif. Pengendalian
Anggran publik dapat dilakukan melalui cara, yaitu:
1) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan,
2) Menghitung selisih anggaran,
3) Menemukan penyebab yang dapat dikendaliakan dan tida dapat
dikendalikan atas satu varians.

c) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk
menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui
anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah,
sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran
dapat digunakan mrndorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasi kegiatan
ekonomi masyarakat sehinnga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
d) Anggaran sebagai alat politik
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

5
 Anggaran digunakan untuk memutuskan perioritas-perioritas dan kebutuhan
keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik anggaran
merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan
kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan
tertentu. Anggaran bukan sekedar masalah teknis akan tetapi lebih
merupakan alat politik. Oleh karena pembuatan anggaran
memerlukan political skill, coalition building, keahlian bernegoisasi, dan
pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer
publik.
e) Anggaran sebagai alat komonikasi dan koordinasi
Setiap unit kinerka pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan
anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian
pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu
mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan
organisasi. Disamping itu juga anggaran pulik berfungsi sebagai alat
komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
f) Anggaran sebagai alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dari eksekutif kepada legislatif. Kinerja
eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi
pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa
yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapakan.
g) Anggaran sebagai alat motivasi
Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan
stafnya agar dapat bekerja secara ekonomis, efektif, dan efesien dalam
mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Target anggaran
hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga
jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk dicapai.
h) Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik
Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat dan DPR/DPRD.
Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

6
 kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran sektor publik.
Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi
anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka.
Indra Bastian (2006: 164) menyebutkan fungsi anggaran pada sektor publik
adalah sebagai berikut:
1) Anggaran merupakan hasil akhir proses penyusunan rencana kerja,

2) Anggaran merupakan cetak biru aktivitas yang akan dilaksanakan di

masa mendatang/ pedoman bagi pemerintah dalam mengelola untuk satu

periode di masa yang akan mendatang,
3) Anggaran sebagai alat komunikasi intern yang menghubungkan berbagai

unit kerja dan mekanisme kerja antara atasan dan bawahan,

4) Anggaran sebagai alat pengendalian unit kerja,

5) Anggaran sebagai alat motivasi dan persuasi tindakan efektif dan efisien

dalam pencapaian visi organisasi,

6) Anggaran merupakan instrumen politik,

7) Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal.

8) Pengaruh Dan Tujuan Anggaran Publik

Dalam Undang-Undang nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara,

anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas
perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan
bernegara.

3. Tujuan dan Karakteristik Anggaran Sektor Publik

An g g a r a n b a gi se kto r pu bli k a d ala h a la t u n tu k me n ca p a i
t u ju a n d a la m r a n g ka memberikan pelayanan kepada
masyarakat/rakyat yang tujuannya adalah untuk meningkatkan
pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat.
Berdasarkan definisi diatas dan tujuan dari anggaran sektor publik,
maka anggaran sektor publik memiliki karakteristik sebagai berikut :
1) Anggaran dinyatakan dalam satuan uang.

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

7
 2) Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau
beberapatahun, jangka pendekn menengah atau panjang.
3) Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk
mencapaisasaran yang ditetapkan.
4) Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak berwenang yang
lebih tinggidari penyusunan anggaran.
5) Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu

4. Karakteristik Anggaran Publik,

Karakteristik anggaran public adalah :
1. Anggaran yang dinyatakan dalam kesatuan keuangan dan satuan non
keuangan.
2. Anggaran yang umumnya mencakup jangka waktu tertentu, yaitu satu
atau beberapa tahun.
3. Anggaran yang berisis komitmen atau kesanggupan manajemen untuk
mencapai sasaran yang ditetapkan.
4. Usulan anggaran yang di telaah dan disetujui oleh pihak berwenang yang
lebih tinggi dari penyusun anggaran.
5. Anggaran yang telah disusun hanya dapat diubah dalam kondisi apapun.

5. Prinsip-Prinsip Dalam Penganggaran Sector Public

Secara tradisional, prinsip penganggaran yang sangat terkenal adalah
apa yang dikenal dengan “the three Es” yaitu ekonomis, efisien, dan efektif
(jones dan pendlebury, 1988). Jones menjelaskan bahwa ekonomis hanya
berkaitan dengan input; efektivitas hanya berkaitan dengan output; sedangkan
efesiensi kaitan antara output dan input. Dengan demikian prinsip penganngaran
terlihat sangat terkait dengan prinsip akuntansi sector publik. Dalam
perkembangannya, prinsip-prinsip penganggaran bersifat sangat dinamis.
Munculnya konsep ‘good governasnce’ sangat menekankan prinsip
transparansi, akuntabilitas dan partisipasi (Agere, 2000).
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

8
 Mengingat begitu pentingnya peranan dan fungsi anggaran, maka
diperlukan prinsip-prinsip yang menjadi pedoman bagi organisasi publik dalam
penyusunannya. Beberapa prinsip anggaran sektor publik menurut Mardiasmo
(2011:67) adalah sebagai berikut:
1. Otorisasi oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dahulu
sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
2. Komprehensif, Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan
pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non-budgetair pada
dasarnya adalah menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.
3. Keutuhan, anggaran Semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah
tercakup dalam dana umum (general fund).
4. Nondiscretionary appropriation, Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif
harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif.
5. Periodik Anggaran, merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat
tahunan maupun multi tahunan.
6. Akurat Estimasi, anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang
tersembunyi (hidden reserve) yang dapat menyebabkan terjadinya
pemborosan dan ketidakefisienan anggaran, serta dapat mengakibatkan
munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.
7. Jelas, Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami oleh masyarakat, dan
tidak membingungkan.
8. Transparan, Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

6. Pendekatan Penganggaran Pada Sector Public

Anggaran sektor publik mengalami perkembangan yang cukup pesat
terutama setelah adanya gerakan reformasi sektor publik di berbagai negara.
Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan
penyusunan anggaran sektor publik.

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

9
 Menurut Halim dan Kusufi (2016:52) dalam menyusun anggaran terdapat
dua pendekatan, yaitu:
1. Pendekatan Tradisional Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang
banyak digunakan di negara berkembang.
Adapun ciri-ciri anggaran dengan pendekatan tradisonal yaitu:
a. Cara penyusunan anggaran berdasarkan pendekatan incrementalism.
b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.
c. Cenderung sentralistis.
d. Bersifat spesifikasi.
e. Tahunan.
f. Menggunakan prinsip-prinsip anggaran bruto.
2. Pendekatan New Public Management New public management berfokus pada
manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja bukan pada
kebijakan. Paradigma new public management telah melahirkan beberapa
teknik penganggaran dalam sektor publik, yaitu:
a. Anggaran Kinerja (Performance Budgeting) Anggaran dengan pendekatan
kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan
pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan
mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan
yang sistematis dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.
b. Anggaran Program (Program Budgeting) Metode ini menekankan bahwa
keputusan penganggaran harus 28 didasarkan pada tujuan-tujuan dari
aktivitas pemerintahan daripada input untuk menghasilkan barang dan jasa
pemerintah.
c. Anggaran Berbasis Nol (Zero Based Budgeting-ZBB) Penyusunan
anggaran ini dapat mengatasi kelemahan pendekatan incrementalism dan
line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero-based), tidak
berdasarkan pada tahun lalu tapi berdasarkan kebutuhan saat ini.
d. Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) PPBS merupakan
suatu anggaran di mana pengeluaran secara primer dikelompokkan dalam
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

10
 aktivitas-aktivitas yang didasarkan pada program kerja dan secara
sekunder didasarkan pada jenis atau karakter objek dan kinerja. PPBS
merupakan upaya sistematis yang memperhatikan integrasi dari
perencanaan, pembuatan program, dan penganggaran.
Selain itu, Mahmudi (2016:69) mengemukakan beberapa jenis anggaran
sektor publik yaitu:
1. Line Item Budget
2. Incremental Budget
3. Planning, Programming, Budgeting System (PPBS)
4. Zero Based Budget (ZBB)
5. Performance Budget

Penjelasan dari jenis-jenis anggaran sektor publik di atas dapat diuraikan

sebagai berikut:
1. Line Item Budget
Sistem anggaran ini menyajikan belanja berdasarkan input atau sumber
29 daya yang digunakan, tetapi tidak mengukur efisiensi dan efektivitas
program karena tidak dilakukan pengkaitan antara input dengan output.
2. Incremental Budget Incremental budget
merupakan sistem penganggaran yang hanya menambah atau
mengurangi jumlah anggaran dengan menggunakan data anggaran
tahun lalu sebagai dasar anggaran tahun depan. Dalam praktiknya
incremental budget seringkali diikuti dengan sistem line item budget.
3. Planning, Programming, Budgeting System (PPBS) PPBS
merupakan sistem penganggaran yang penyusunan anggarannya
berdasarkan program. Setiap unit kerja memiliki visi, misi, tujuan, dan
strategi organisasi yang dituangkan dalam renstra unit kerja. Renstra unit
kerja kemudian dijabarkan dalam rencana operasional yang berisi
program kerja beserta target kinerjanya.
4. Zero Based Budget (ZBB) Zero Based Budget
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

11
 merupakan sistem penganggaran yang berbasis nol atau mulai dari nol.
ZBB menjadikan setiap anggaran merupakan anggaran yang baru
sehingga dimulai dari nol.
5. Performance Budget Performance Budget
merupakan sistem penganggaran yang dilakukan dengan memperhatikan
keterkaitan antara anggaran (input) dengan keluaran (output) dan hasil
(outcome) yang diharapkan dari kegiatan dan program termasuk efisiensi
dalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut.

7. Perkembangan Anggaran Sektor Publik Dan Pendekatannya

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya menjadi
instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai
tujuan organisasi. Hal tersebut tercermin dalam komposisi dan besarnya
anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan
masyarakat yang diharapkan.
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kerja yang hendak
dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran financial,
sedangkan penganggaran merupakan proses atau metoda untuk
mempersiapkan suatu anggaran.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah
alokasi dana untuk setiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses
penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan
perencanaan strategi telah selesai dilakukan.
Anggaran merupakan artikulasi dari hasil perumusan strategi dan
perencanaan strategi
yang telah dibuat. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena
anggaran yang tidak Efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat
menggagalkan perencanaan Rendahnya kualitas pelayanan public merupakan
salah satu sorotan yang diarahkan kepada pemerintah dalam memberikan
pelayanan kepada masyarakat. Perbaikan pelayanan public merupakan salah

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

12
satu harapan masyarakat, namun dalam perjalanannya ternyata tidak
mengalami perubahan yang signifikan.
Perubahan model manajemen public tradisional menuju system
manajemen public modern yang memberikan perhatian yang lebih besar
terhadap pencapaian kinerja dan akuntabilitas manajer public. Penerapan
konsep New Public Management dapat dipandang sebagai suatu bentuk
modernisasi atau reformasi manajemen dan administrasi publik, depolitisasi
kekuasaan atau desentralisasi wewenang yang mendorong
demokrasi, terutama dalam hubungan antara pemerintah dengan masayarakat
(Hughes, 1998)
Dalam perkembangannya, mekanisme birokrasi menjadi mekanisme
yang sangat penting karena besarannya semakin meningkat. Mekanisme
birokrasi itu sendiri mempunyai instrument yang disebut system penganggaran
yang berfungsi sebagai alat untuk mengalokasikan sumber daya dalam bentuk
barang dan jasa yang ada ke masyarakat. Sesuai perkembangan sistem
administrasi publik itu sendiri dan tuntutan masyarakat dalam konteks system
social serta politik tertentu, system penganggaran dapat berkembang. Pada
dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan
danpenyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua
pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan
tersebut adalah:
1. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
2. Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New
PublicManagement

a. Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di
negara berkembang dewasa ini. Ciri utama pendekatan ini yaitu:
1. Cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan
incrementalism;
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

13
2. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line item.
3. Cenderung sentralistis;
4. Bersifat spesifikasi;
5. Tahunan;
6. Menggunakan prinsip anggaran bruto.
Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu
mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan dan
bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi
tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai
informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk
tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.
1. Incrementalism
Anggaran tradisional bersifat incrementalism yaitu hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada
sebelumnyadengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar
untuk menyesuaikan besarnya penembahan atau pengurangan tanpa
dilakukan kajian yang mendalam. Pendekatan semacam ini tidak saja belum
menjamin terpenuhinya kebutuhan riil, namun juga dapat mengakibatkan
kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena kita tidak pernah
tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun
dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan
yang wajar.
Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya
perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan
efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan
anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value
for money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan
anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-
aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Aktivitas-
aktivitas susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

14
 anggaran. Apabila hal tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi
anggaran tahun berikutnya. Hal ini disebabkan karena pada pendekatan
tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan
dan bukan berdasarkan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari
aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki
(outcome).
2. Line-item
Line item didasarkan atas dasar sifat dari penerimaan dan pengeluaran.
Metode line item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item
penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran,
walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk
digunakan pada periode sekarang. Penggunaan anggaran tradisional tidak
memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat karena satu-
satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan
dalam menggunakan dana yang diusulkan.
Penyusunan anggaran menggunakan struktur line item dilandasi alasan
adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol
pengeluaran. Anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan
pengeluaran, misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari
pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dsb,
bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang
dilakukan.
Kelemahan anggaran tradisional
1. Hubungan yang tidak memadai antara anggaran tahunan dengan
rencana pembangunan jangka panjang.
2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak
pernahditeliti secara menyeluruh efektivitasnya.
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan
anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat
kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja.
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

15
 4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional
secara keseluruhan sulit dicapai.
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran
modal/investasi.
6. Anggaran tradisional bersifat tahunan.
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak
memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran.
8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan
mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai.
9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang
menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah
dan tindakan.

b. New Public Management

New public management berfokus pada manajemen sektor publik yang
berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan paradigma new
public management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi
pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi,
pemangkasan biaya, dan kompetisi tender. Sejak pertengahan tahun 1980-an
telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem
manajemen tradisional yang berkesan kaku, birokratis dan hierarkis menjadi
model manajemen. sektor public yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar.
Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut
adalah pendekatan New Public Management. Salah satu model pemerintahan
di era New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan oleh
Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal
dengan konsep “reinventing government”. Persektif baru pemerintah menurut
Osborne dan Gaebler adalah:
1. Pemerintahan katalis: fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi
pelayanan publik.
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

16
2. Pemerintah milik masyarakat: memberdayakan masyarakat dari pada
melayani.
3. Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi dalam
pemberian pelayanan publik.
4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang
digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai hasil bukan masukan.
6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan,
bukan birokrasi.
7. Pemerintah wirausaha, mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar
membelanjakan.
8. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati.
9. Pemerintah desentralisasi: dari hierarkhi menjadi partisipatif dan tim kerja.
10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan
dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme
administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung
terhadap konsep anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya
perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional menjadi anggaran
yang lebih berorientasi pada kinerja.

8. Perubahan Pendekatan Anggaran

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya

era NPM telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih

sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan

perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik

misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based

Budgeting (ZBB), dan Planning,Programming, and Budgeting System (PPBS).

STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

17
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik cenderung memiliki karakteristik

umum sebagai berikut:

1. Komprehensif/komparatif
2. Terintegrasi dan lintas departemen
3. Proses pengambilan keputusan yang rasional
4. Berjangka panjang
5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
6. Analisis total cost and benefit
7. Berorientasi input, output, dan outcome bukan sekedar input
8. Adanya pengawasan kinerja

9. Anggaran Kinerja
Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep
value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga
mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta
pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.
Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi
dengan teknik penganggaran analitis.
Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value formoney dan
efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran
tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan,
pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros.
Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat
diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal control awarness, audit
keuangan dan audit kinerja serta evaluasi kinerja eksternal. Pemerintah dipaksa
bertindak berdasarkan cost minded dan harus efisien. Selain didorong untuk
menggunakan dana secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu
mencapai tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

18
tersebut maka diperlukan adanya progarm dan tolok ukur sebagai standar
kinerja.
Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang
mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai
instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program.
Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai
dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah
yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula
penentuan unit kerja yang bertanggungjawab atas pelaksanaan program, serta
penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai
tujuan program yang telah ditetapkan.

a. Zero Based Budgeting (ZBB)

Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based
Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran
diasumsikan mulai dari nol.
Penyusunan anggaran yang bersifat incremental berdasarkan besarnya
realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan, yaitu
dengan menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk.
Zero Based Budgeting tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk
menyusun anggaran tahun ini, namun penentuan anggaran didasarkan pada
kebutuhan saat ini. Dengan Zero Based Budgeting seolah-olah proses anggaran
dimulai dari hal yang baru sama sekali.
Item anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung
pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran, atau mungkin
juga muncul item baru.
a). Proses Implementasi Zero Based Budgeting
Proses ini terdiri dari tiga tahap:
a. Identifikasi unit-unit keputusan
b. Penentuan paket-paket keputusan
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

19
 • Paket keputusan mutually exclusive
• Paket keputusan incremental
c. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
b). Keunggulan Zero Based Budgeting
1. Jika Zero Based Budgeting dilaksanakan dengan baik maka dapat
menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien.
2. Zero Based Budgeting berfokus pada value for money
3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan
ketidakefektivan biaya.
4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.
5. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses
penyusunan anggaran
6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan
mendorong organisasi
untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta
tingkat pengeluaran.
c). Kelemahan Zero Based Budgeting
1. Prosesnya memakan waktu lama (time consuming) terlalu teoritis dan
tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas
kerja yang menumpuk
karena pembuatan paket keputusan.
2. Zero Based Budgeting cenderung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi Zero Based Budgeting membutuhkan teknologi yang maju
4. Masalah besar yang dihadapi Zero Based Budgeting adalah pada proses
meranking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket
keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan,
sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang
memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. Zero Based
Budgeting berasumsi bahwa semua staf memiliki kemampuan untuk
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

20
 mengkalkulasi paket keputusan. Selain itu dalam perankingan muncul
pertimbangan subyektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga
tidak objektif lagi.
6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket
keputusan harus masuk dalam anggaran.
7. Implementasi Zero Based Budgeting menimbulkan masalah keperilakuan
dalam organisasi.

b. Planning, Programing, And Budgeting System (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori
system yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya
adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi.
Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi
tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu
pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.
PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk
membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber
daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki
pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas
jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan
alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam
pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan kerangka
untuk membuat pilihan tersebut.
a) Proses Implementasi PPBS
Tahapan implementasi PPBS sebagai berikut:
1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan
jelas
2. Mengidentifikasi program dan kegiatan untuk mencapai tujuan
3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit
4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya kecil
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

21
 5. Alokasi sumber daya ke setiap program yang disetujui
Program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar ke
seluruh bagian Organisasi
b) Karakteristik PPBS
a. Berfokus pada tujuan dan aktivitas program untuk mencapai tujuan
b. Berorientasi masa depan sehingga secara eksplisit menjelaskan implikasi
terhadap tahun anggaran.
c. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
d. Analisis secara sistematik atas berbagai alternetif program, meliputi
a) Identifikasi tujuan
b) Identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan
c) Estimasi biaya total setiap alternatif program
d) estimasi manfaat/hasil yang ingin diperoleh dari setiap alternative
program
c). Kelebihan PPBS
a) Memudahkan pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak
ke menengah
b) Dalam jangka panjang mengurangi beban kerja
c) Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost
consciousness/awareness) dalam perencanaan program
d) Lintas departemen sehingga meningkatkan komunikasi, koordinasi
dan kerja sama antar departemen
e) Eliminasi program overlapping atau bertentangan dengan pencapaian
tujuan
f) Aplikasikan teori marginal utility; mendorong alokasi sumber daya
optimal.

d) Kelemahan PPBS
1) Membutuhkan sistem informasi canggih, ketersediaan data, adanya
sistem pengukuran dan staf yang berkapabilitas tinggi
2) Membutuhkan biaya besar karena membutuhkan teknologi yang canggih
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

22
 3) Secara teori bagus, tetapi sulit mengimplementasikan
4) Abaikan realitas politik dan organisasi sebagai kumpulan manusia yang
kompleks Teknik anggaran yang statistically oriented sehingga kurang
tajam mengukur efektivitas
5) program dan hanya tepat mengukur beberapa program tertentu
6) Pengaplikasiannya menghadapi masalah teknis, sulit mengalokasikan
biaya karena sifat kegiatan/program yang lintas departemen. Sementara
itu sistem akuntansi berdasarkan
departemen bukan program

f) Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS

1) Keterbatasan dalam menganalisis semua alternative untuk melakukan
aktivitas
2) Kurangnya data untuk membandingkan semua alternative, utamanya
mengukur output
3) Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa yang akan
datang, perubahan politik dan ekonomi
4) Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat
berat
5) Kesulitan menentukan tujuan dan perankingan terutama karena conflict
of interest
6) Seringkali tak memungkinkan perubahan program secara cepat dan tepat
7) Resistance to change berupa hambatan birokrasi dan perlawanan politik
8) Pelaksanaannya sering tidak sesuai dengan proses pengambilan
keputusan politik.
9) Pemerintah beroperasi pada situasi yang tidak rasional

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

23
 DAFTAR PUSTAKA
1. Bastian, Indra. 2010. Akuntansi Sektor Publik: Suatu Pengantar. Penerbit
Erlangga.
2. Mardiasmo, 2018. Akuntansi Sektor Publik Edisi Terbaru, Andi Publisher (Andi
Offset)

STIE Indonesia Membangun (inaba)

www.inaba.ac.id

24
STIE Indonesia Membangun (inaba)
www.inaba.ac.id

25