BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

World Health Organization (WHO) Regional Meeting on Revitalizing

Primary Health Care (PHC) di Jakarta pada Agustus 2008 menghasilkan rumusan

tentang perlunya melakukan 'Primary Health Care Reforms'. Intinya adalah

reformasi 'universal coverage'; 'service delivery'; 'public policy' dan 'leadership'.

Revitalisasi PHC akan berdampak pada puskesmas. Untuk itu, Kementerian

Kesehatan melakukan revitalisasi puskesmas untuk penetapan fungsi puskesmas

yang dapat menjawab arah kebijakan pembangunan kesehatan yang

mengutamakan promotif dan preventif dengan tanpa mengabaikan upaya kuratif

dan rehabilitatif. Hal ini juga dimuat dalam Peraturan Menteri Kesehatan

Republik Indonesia Nomor 75 Tahun 2014 yang menyatakan bahwa Pusat

Kesehatan Masyarakat adalah fasilitas pelayanan kesehatan masyarakat dan upaya

kesehatan perorangan tingkat pertama, dengan lebih mengutamakan upaya

promotuf dan preventif, untuk mencapai derajat kesehatan masyarakat yang

setinggi-tingginya d wilayah kerjanya.

Dalam Permenkes RI No. 75 Tahun 2014 tentang Pusat Kesehatan

Masyarakat dinyatakan bahwa ada dua fungsi puskesmas yang sejalan dengan

fokus pembangunan kesehatan yaitu: penyelenggaraan upaya kesehatan

masyarakat (UKM) tingkat pertama dan penyelenggaraan upaya kesehatan

perorangan (UKP) di wilayah kerjanya. Upaya kesehatan perorangan adalah

pelayanan yang bersifat pribadi (private goods), sedangkan upaya kesehatan

masyarakat bersifat publik (public goods).

1
Universitas Sumatera Utara
 2

Pelayanan kesehatan perorangan tersebut meliputi: 1) rawat jalan;

2)pelayanan gawat darurat; 3) pelayanan satu hari (one day care); 4) home care

dan/atau 5) rawat inap berdasarkan pertimbangan kebutuhan pelayanan.

Sementara pelayanan kesehatan masyarakat tersebut antara lain: 1) promosi

kesehatan; 2)kesehatan lingkungan; 3) pelayanan kesehatan ibu, anak, dan

keluarga berencana; 4) pelayanan gizi, serta 5) pelayanan pencegahan dan

pemberantasan penyakit (Kemenkes RI, 2014).

Upaya kesehatan preventif adalah suatu upaya untuk mengendalikan risiko

kesehatan, mencegah komplikasi penyakit dan meningkatkan mutu hidup

seoptimal mungkin. Sedangkan upaya kesehatan promotif adalah upaya untuk

meningkatkan derajat kesehatan masyarakat melalui upaya dari, oleh, untuk dan

bersama masyarakat, agar mereka dapat secara optimal menolong dirinya sendiri

(mencegah timbulnya masalah dan gangguan kesehatan, memelihara dan

meningkatkan derajat kesehatannya, dan mampu berperilaku mengatasi apabila

masalah kesehatan tersebut sudah terlanjur datang), serta mengembangkan

kegiatan yang bersumber daya masyarakat sesuai sosial budaya setempat dan

didukung oleh kebijakan publik yang berwawasan kesehatan (Kemenkes RI,

2015)

Sistem pembiayaan puskesmas untuk pelayanan promotif dan preventif,

baik dalam upaya kesehatan masyarakat maupun perorangan berasal dari Bantuan

Operasional Kesehatan (BOK). Setelah diberlakukannya JKN 1 Januari 2014,

terjadi perubahan pada sistem pembiayaan puskesmas yaitu pemerintah hanya

akan bertanggung jawab untuk pemenuhan upaya kesehatan masyarakat,

Universitas Sumatera Utara

 3

sementara upaya kesehatan perorangan didukung oleh dana kapitasi dari BPJS

(Kemenkes RI, 2013).

Dalam Undang-undang No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan telah

mengamanatkan melakukan pendekatan melalui upaya yang komprehensif yaitu

upaya promotif, preventif, kuratif dan rehabilitatif dalam mencapai derajat

kesehatan masyarakat yang optimal. Upaya promotif dan preventif memegang

peranan yang sangat penting karena keberhasilan pada pendekatan ini akan

mengurangi jumlah penduduk yang memerlukan upaya kuratif dan rehabilitatif.

Saat ini masih ditemukan puskesmas yang masih berfokus pada

pendekatan kuratif daripada preventif. Selain itu, persepsi masyarakat yang masih

menganggap puskesmas hanya sebagai penyedia pengobatan bagi orang sakit atau

sebagai fasilitas ‘orang sakit’ daripada fasilitas ‘menjadi sehat’. Paradigma sehat

yang selalu mengutamakan pendekatan promotif dan preventif masih sangat sukar

dipahami dan diadopsi masyarakat dan penyedia layanan di Puskesmas (Australia

Indonesia Partnership for Health Systems Strengthening, 2013).

Paradigma penyedia layanan di puskesmas masih berfokus pada

penyembuhan dan pemulihan dengan penekanan pada kuratif dan rehabilitatif,

paradigma ini sudah melekat kuat sehingga tidak mudah tergantikan. Puskesmas

sebagai pusat pelayanan kesehatan tingkat pertama, perannya dimaknai sebagai

kontak pertama pada pelayanan kesehatan yang mampu menggeser paradigma

sakit yang ada dengan mengedepankan paradigma sehat.

Di era Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) ini, lemahnya upaya preventif

dan promotif dalam upaya kesehatan masyarakat (UKM) ditengarai menjadi salah

Universitas Sumatera Utara

 4

satu penyebab tingginya angka kesakitan yang berdampak pada tingginya biaya

klaim di Fasilitas Kesehatan Tingkat Lanjut (FKTL). Dalam konteks demikian,

desakan untuk memprioritaskan upaya promotif preventif tersebut terus

mengemuka. Hal ini mengingat tidak mudah merancang program intervensi

kesehatan masyarakat yang segera menekan angka kesakitan, baik akibat penyakit

menular maupun tidak menular. Karena hampir semua program promotif dan

preventif memerlukan waktu yang tidak sebentar. Akhirnya, perubahan terjadi

pada tahun 2016 dimana upaya promotif dan preventif mendapat prioritas yang

tinggi (Purbandari, 2016).

Puskesmas Teladan merupakan salah satu puskesmas dari 39 puskesmas

yang ada di Kota Medan dengan wilayah kerja terdiri dari 5 wilayah kelurahan

dan jumlah penduduk mencapai 36.438 jiwa yang terdiri dari 9285 Kepala

Keluarga. Sebagai puskesmas kawasan perkotaan, mayoritas penduduknya

bekerja di sektor swasta dan sebagai pedagang. Adapun trend penyakit yang ada

di wilayah kerja Puskesmas Teladan mulai dari yang tertinggi yaitu penyakit

saluran pernafasan atas, penyakit kulit, penyakit rongga mulut, hipertensi,

penyakit jaringan otot dan jaringan ikat, penyakit saluran pernafasan bawah,

infeksi pada usus, penyakit telinga, kecelakaan dan TB paru.

Indikator keberhasilan upaya kesehatan promotif dan preventif dapat

dilihat dari capaian indikator Standar Pelayanan Minimum (SPM) dan cakupan

rumah tangga ber-PHBS. Adapun capaian Puskesmas Teladan dengan jumlah ibu

hamil adalah 801 orang, kunjungan ibu hamil K1 yaitu 762 (95,1%) dan K4 yaitu

722 (90,1%); jumlah ibu bersalin/nifas yang persalinan ditolong tenaga kesehatan

Universitas Sumatera Utara

 5

695 (90,7 %) , jumlah ibu bersalin yang mendapatkan pelayanan kesehatan nifas

yaitu 695 (90,7 %). Adapun jumlah ibu hamil yang mendapatkan tablet Fe 1 (30

tablet) yaitu 760 (94,88%), Fe 3 yaitu 671 (83,77%) (Profil Puskesmas Teladan,

2015).

Puskesmas Teladan memiliki cakupan kunjungan neonatal dengan jumlah

bayi pada tahun 2015 adalah 729: kunjungan neonatal 1 kali (KN1) sebanyak 659

(90,4 %) dan kunjungan Neonatal 3 kali (KN lengkap) sebanyak 659 (90,4 %) .

Terdapat cakupan imunisasi campak yaitu 713 (98,10 %), BCG yaitu 716 (98,20

%), Polio 4 yaitu 713 (98,10 %). Persentase rumah tangga yang berperilaku hidup

bersih dan sehat (PHBS) dengan jumlah rumah tangga 5500, jumlah yang

dipantau sebanyak 3150, dan jumlah rumah tangga yang ber PHBS sebanyak 1927

(67,2%) (Profil Puskesmas Teladan, 2015).

Upaya kesehatan promotif dan preventif melalui berbagai kegiatan baik di

dalam gedung maupun di luar gedung telah dilakukan di Puskesmas Teladan

diantaranya penyuluhan PHBS (rumah tangga, institusi pendidikan, institusi

sarana kesehatan, institusi TTU), penyuluhan PTM, penyuluhan HIV/AIDS,

penyuluhan ASI Ekslusif, kunjungan rumah (bumil, gizi buruk, TB mangkir)

namun belum menunjukkan hasil yang maksimal. Hal ini dapat dilihat dari

cakupan beberapa program esensial yang masih rendah. Beberapa program yang

belum mencapai target yaitu: pada program KIA/KB cakupan K4 bumil yaitu

90,1% yang seharusnya 95%; Kn1 Neonatus yaitu 90,4% seharusnya 95%;

Kunjungan Neonatus lengkap yaitu 90,4% seharusnya 95%; Kunjungan bayi

lengkap 90,3% seharusnya 95%; D/ S balita yaitu 85,56% seharusnya 90%; N/D

Universitas Sumatera Utara

 6

balita yaitu 80,2% seharusnya 85%; ASI Ekslusif yaitu 18,1% seharusnya 80%;

dan program promosi kesehatan yaitu cakupan Rumah Tangga berPHBS yaitu

67,2% seharusnya 100%.

Upaya pelayanan kesehatan promotif dan preventif di Puskesmas Teladan

sebagai tambahan di era JKN yaitu Prolanis (program pengelolaan penyakit

kronis) adalah sebuah program yang dirancang untuk memberikan pelayanan

kesehatan secara komprehensif bagi masyarakat yang telah terdaftar sebagai

peserta JKN di Puskesmas tersebut. Kegiatannya berupa penyuluhan, senam,

pengukuran tekanan darah, cek kadar gula darah, cek kolesterol, dan cek asam

urat yang dilakukan pada hari kamis setiap minggunya. Program ini didanai oleh

BPJS kesehatan.

Berdasarkan wawancara dengan Kepala Puskesmas Teladan, dalam

pelaksanaan upaya promotif dan preventif di Puskesmas Teladan, sebelum era

Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) sumber dana yang digunakan berasal dari

dana Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) dan dana Anggaran Pendapatan dan

Belanja Daerah (APBD). Setelah adanya JKN, sumber dana yang digunakan

ditambah dengan dana dari BPJS Kesehatan. Dana dari BPJS kesehatan ini berupa

dana non kapitasi. Dengan adanya penambahan sumber dana ini diharapkan

adanya peningkatan dalam upaya kesehatan yang dilakukan di Puskesmas Teladan

sehingga akan meningkatkan cakupan upaya kesehatan esensial dan menurunkan

angka kesakitan.

Sekilas pengamatan pada survei pendahuluan, untuk pelayanan kesehatan

di dalam gedung di Puskesmas Teladan lebih banyak menangani masyarakat yang

Universitas Sumatera Utara

 7

menggunakan pelayanan kuratif dibandingkan dengan pelayanan kesehatan

promotif dan preventif, terlihat dari pasien yang mengantri untuk berobat cukup

banyak. Setiap bulannya Puskesmas menangani pasien rata-rata sebanyak 2980

orang baik peserta JKN maupun pasien umum.

Beberapa kendala yang dihadapi Puskesmas Teladan dalam melaksanakan

upaya promotif dan preventif salahsatunya perilaku masyarakat. Sebagai

puskesmas kawasan perkotaan dengan mayoritas penduduk bekerja di sektor

swasta dan sebagai pedagang, kesadaran masyarakat untuk memanfatkan

pelayanan promotif dan preventif masih sangat kurang dan cenderung tidak peduli

pada pelayanan ini. Masyarakat masih menganggap bahwa puskesmas hanya

tempat untuk berobat bagi orang yang sakit sehingga tidak ada feedback atau

saran-saran dari masyarakat kepada puskesmas mengenai program yang telah

dilakukan.

Sementara itu, menurut penelitian terdahulu oleh Ummiyun (2015) di

Puskesmas Tapian Dolok Kabupaten Simalungun menyatakan bahwa

implementasi pelayanan promotif dan preventif belum maksimal karena tidak

sepenuhnya berlandaskan pada kebijakan yang berlaku, manajemen Puskesmas

tidak dipahami secara baik oleh kepala Puskesmas, dan cakupan upaya promotif

belum merata ke semua desa yang ada di wilayah kerja puskesmas.

Menurut penelitian Dewi (2014) di Puskesmas Belawan menyatakan

bahwa bahwa tidak ada perbedaan yang menonjol dalam pelaksanaan pelayanan

promotif dan preventif sebelum dan sesudah diberlakukannya program JKN,

hanya sedikit perbedaan pada sistem pembiayaan. Sebelum berlakunya JKN, dana

Universitas Sumatera Utara

 8

kegiatan UKM dan UKP bersumber dari BOK. Setelah JKN berlaku, dana

kegiatan UKM tetap bersumber dari BOK sementara dana kegiatan UKP

bersumber dari dana kapitasi JKN

Oleh karena itu diperlukan penelitian untuk mengetahui bagaimana

pelaksanaan pelayanan promotif dan preventif di Puskesmas Taladan.

1.2 Perumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan di atas, dapat diambil

rumusan masalah dari penelitian ini yaitu bagaimana pelaksanaan pelayanan

promotif dan preventif di Puskesmas Teladan Tahun 2016?

1.3 Tujuan Penelitian

Untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan pelayanan promotif dan

preventif dalam upaya kesehatan masyarakat (UKM) di Puskesmas Teladan.

1.4 Manfaat Penelitian

Adapun manfaat dari penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. bagi peneliti dapat menambah wawasan keilmuan dan pengalaman serta

keterampilan dalam melakukan penelitian khususnya tentang pelaksanan

pelayanan promotif dan preventif.

2. Sebagai bahan masukan bagi Puskesmas Teladan dalam upaya

peningkatan pelayanan promotif dan preventif dalam UKM.

3. Sebagai bahan referensi untuk menambah wawasan ilmu kesehatan

masyarakat terutama di bidang Administrasi dan Kebijakan Kesehatan

dalam pelaksanaan pelayanan promotif dan preventif.

Universitas Sumatera Utara