BAB III

GAMBARAN PENGELOLAAN KEUANGAN

DAERAH SERTA KERANGKA
PENDANAAN

III.1. KINERJA KEUANGAN MASA LALU

III.1.1. KINERJA PELAKSANAAN APBD
Pendapatan Kota Surabaya selama tahun 2006-2010 rata-rata naik sebesar
17,61 persen. Kenaikan pendapatan ini seiring dengan peningkatan pendapatan
yang diperoleh dari pos pendapatan asli daerah, dana perimbangan dan lain-lain
pendapatan yang sah dari tahun ke tahun trendnya naik. Sedangkan dilihat dari
struktur pendapatan APBD selama 5 tahun, kontribusi paling besar dalam pembentuk
pendapatan APBD, bersumber dari dana perimbangan hal ini hampir sama dengan
beberapa kabupaten/kota lainnya yang struktur pendapatannya APBD lebih
didominasi dari dana perimbangan. Kontribusi dana perimbangan dalam pendapatan
APBD Kota Surabaya selama 5 tahun rata-rata sebesar 53,72 persen. Proporsi dana
perimbangan paling tinggi terjadi pada tahun 2007 yaitu sebesar 57,85 persen
selanjutnya di tahun berikutnya mengalami penurunan, dan sampai tahun 2010
proporsi dana perimbangan sebesar 48,72 persen. Penurunan proporsi dana
perimbangan tersebut lebih disebabkan karena kenaikan dari sumber pendapatan
daerah lain-lain yang sah khususnya dari Bagi Hasil Pajak Provinsi dan Pemerintah
Daerah Lainnya serta Bantuan keuangan dari Provinsi dan Pemerintah Daerah
Lainnya yang selama 3 tahun terakhir mengalami peningkatan yang cukup siqnifikan.
Struktur pendapatan APBD Kota Surabaya selama 5 tahun terlihat dalam Gambar 3.1
berikut ini :

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011-2015 III ‐ 1

 Gambar 3.1
Struktur Pendapatan APBD Kota Surabaya
Tahun 2006-2010

Sumber : Bappeko Kota Surabaya

Pendapatan APBD yang berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD)

proporsinya pada tahun 2006 sebesar 31,44 persen, tahun 2007 turun menjadi
sebesar 29,94 persen, tahun 2008 naik menjadi 31,45, tahun 2009 turun menjadi
30,27 persen dan pada tahun 2010 meningkat menjadi 32,40 persen. Penurunan
proporsi PAD terhadap total pendapatan APBD tersebut tidak berarti terjadi
penurunan nilai PAD, namun lebih cenderung di sebabkan pergesaran
komponen - komponen pembentuk pendapatan APBD yang mengalami peningkatan.
Hal ini tercermin dari laju pertumbuhan PAD terus mengalami peningkatan dimana
selama 5 tahun rata-rata laju pertumbuhan PAD sebesar 18,70 persen pertahun.

Selain berasal dari dana perimbangan dan pendapatan asli daerah,

pendapatan daerah juga di dapat dari lain-lain pendapatan yang sah, yang setiap
tahunnya lain-lain pendapatan yang sah ini mengalami peningkatan yang paling besar
dibanding sumber pendapatan lainnya, selama tahun 2006-2010 pendapatan lain-lain
yang sah rata-rata meningkat sebesar 24,31 persen pertahun.

Kondisi pendapatan berdasarkan data APBD dilihat dari realisasi selama 5

tahun terakhir kecenderungannya mengalami peningkatan dari tahun ke tahun,
sebagaimana tertera dalam tabel berikut :

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011-2015 III ‐ 2

 Tabel 3.1.
Realisasi APBD Tahun 2006-2009
Realisasi APBD ( dlm Rp 000.000,-) Rata-rata
No. Uraian Pertumbuhan
2006 2007 2008 2009 2010 ( persen)
1. Pendapatan Asli Daerah 538.370 607.649 729.213 809.796 1.059.891 18,70 persen
1.1 Pajak Daerah 305.405 340.834 397.990 442.852 581.582 17,74 persen
1.2 Retribusi Daerah 166.978 176.786 169.558 164.248 288.714 18,61 persen
1.3 Hasil Perusahaan Daerah &
Hasil Pengelolaan Kekayaan
Daerah yang Dipisahkan 21.479 38.386 42.520 43.325 63.582 34,53 persen
1.4 Lain-lain Pendapatan Asli
Daerah yang Sah 44.508 51.643 119.145 159.371 126.014 39,89 persen

2. Dana Perimbangan 895.690 1.174.145 1.289.212 1.448.260 1.593.973 15,82 persen

2.1 Bagi Hasil Pajak 432.387 527.147 563.353 651.459 876.222 19,73 persen
2.2 Bagi Hasil Bukan Pajak - - 4.193 2.299 5.333
2.3 Dana Alokasi Umum 453.753 639.590 713.590 765.886 652.532 11,26 persen
3.4 Dana Alokasi Khusus 9.550 7.409 8.075 28.617 59.886 87,56 persen

3. Lain-lain Pendapatan yang Sah 278.157 247.762 300.338 417.325 617.557 24,31 persen
3.1 Pendapatan Hibah - - 1.000 - - -
3.2 Bagi Hasil Pajak Propinsi dan
Pemeintah Daerah Lainnya 278.157 238.490 280.703 387.873 353.546 8,19 persen
3.3 Dana Penyesuaian dan
Otonomi Khusus - 6.679 9.573 16.218 207.386 430,50 persen
3.4 Bantuan keuangan dari
Propinsi dan Pemeintah
Daerah Lainnya - - 5.641 10.300 33.863 155,68 persen
3.5 Dana Bagi Hasil Lainnya - 2.592 3.421 2.935 2.680 3,02 persen
3.6 Dana Insentif Daerah - - - 20.082 -
Total Pendapatan 1.712.218 2.029.557 2.318.763 2.675.380 3.271.421 17,61 persen
Sumber : Dinas Pedapatan dan Pengelolaan Keuangan Daerah

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015 III ‐ 3 
 Pembangunan Kota Surabaya tergantung dari APBD yang akan di susun
dan dilaksanakan selama 5 tahun ke depan. Melihat struktur anggaran, dimana
pada bagian pendapatan memiliki korelasi dengan pengelolaan pendapatan asli
daerah serta kekayaan daerah yang dimiliki, maka pendapatan asli daerah
menjadi tolak ukur kemandirian suatu daerah.

Penggalian sumber-sumber pendanaan dari daerah, pemanfaatan sumber-

sumber pendapatan daerah perlu di tingkatkan, agar ketergantungan terhadap
pemerintahan pusat dan pemerintah propinsi lambat laun dapat dikurangi. Untuk
itu perlu adanya terobosan-terobosan dalam meningkatkan pendapatan asli
daerah. Melalui peningkatan sektor yang bisa menjadi penyumbang peningkatan
PAD antara lain berasal dari Pajak daerah, restribusi, hasil pengelolaan kekayaan
daerah yang dipisahkan dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.

Peningkatan pajak daerah digali dari pajak reklame, pajak penerangan

jalan, pajak bumi dan bangunan, serta jasa restoran dan hotel. Proyeksi pajak
pada tahun 2011 mengalami pertumbuhan sekitar 190,85 persen, rata-rata
pertumbuhan pajak daerah tahun 2011 sampai dengan 2015 diperkirakan 46,15
persen. Tingginya Pertumbuhan pajak daerah pada tahun 2011 tersebut di
karenakan komponen bagi hasil pajak untuk PBB dan BPHTB yang semula
merupakan dana perimbangan dari pemerintah pusat serta pajak air tanah yang
semula merupakan bagi hasil dari propinsi menjadi pajak daerah, sesuai dengan
UU no 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Restribusi Daerah serta
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 37 Tahun 2010 tentang Pedoman
Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2011.

Proyeksi restribusi daerah ke depan cenderung relatif perlambatan

pertumbuhan hal ini di karenakan adanya beberapa penarikan restribusi berkaitan
dengan pelayanan dasar di hapuskan seperti layanan kependudukan dan
perijinan lainnya, sehingga di proyeksikan pada tahun 2011 sampai 2015
pendapatan dari restribusi rata-rata hanya tumbuh sebesar 1,73% pertahun.
Untuk pendapatan hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan
pendapatan asli daerah yang sah diperkirakan akan meningkat rata-rata sebesar
10,52 persen pertahun pada tahun 2011 sampai dengan tahun 2015. Secara

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 4
umum pertumbuhan PAD akan mengalami peningkatan rata-rata tahun 2011
sampai dengan 2015 sebesar 27,32 persen, tingginya rata-rata peningkatan PAD
di karenakan pada tahun 2011 terjadi kenaikan sebesar 101 87 persen, dan pada
tahun 2012 sampai dengan 2015 kenaikan rata-ratanya sebesar 8,68 persen.
Untuk melihat gambaran lebih detilnya dari pendapatan daerah bisa dilihat
dari tabel dibawah ini.

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 5
 Tabel 3.2.
Estimasi Pendapatan Daerah
Tahun 2011 – 2015

No Uraian 2011 2012 2013 2014 2015

I Pendapatan Asli Daerah 2.139.625.575.460 2.303.745.880.342 2.490.148.670.676 2.713.171.781.476 2.985.029.900.987
1. Pajak Daerah 1.691.550.000.000 1.850.053.450.000 2.018.858.274.220 2.223.634.758.335 2.474.201.222.396
2. Retribusi Daerah 265.797.243.579 277.315.124.134 288.998.780.058 300.331.096.555 312.708.441.815
3. Hasil Pengelolaan Kekayaan
77019175680 82.515.616.099 88.429.926.289 95.344.236.478 104.258.546.667
Daerah yang Dipisahkan
4. Lain-Lain PAD yang sah 105.259.156.201 93.861.690.109 93.861.690.109 93.861.690.109 93.861.690.109

II Dana Perimbangan 973.067.060.126 1.013.133.238.329 1.055.629.508.087 1.103.941.142.287 1.158.865.750.730

1. Dana Bagi Hasil Pajak 221.518.180.068 239.671.372.660 260.249.302.945 283.156.166.526 309.555.829.884
2. Bagi Hasil Bukan Pajak 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058
3. Dana Alokasi Umum 679.450.127.000 701.363.112.611 723.281.452.084 748.686.222.704 777.211.167.789
4. Dana Alokasi Khusus 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000

III Lain-Lain Pendapatan yang sah 858.995.968.739 970.435.323.737 1.105.864.975.535 1.263.970.719.390 1.450.093.252.725

Jumlah Pendapatan 3.971.688.604.325 4.287.314.442.409 4.651.643.154.298 5.081.083.643.154 5.593.988.904.442

Sumber : Bappeko Kota Surabaya

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015 III ‐ 6 
Secara umum peningkatan pendapatan pada tahun 2011 sampai dengan tahun
2015 diproyeksikan akan terjadi peningkatan rata-rata sebesar 11,44 persen
pertahun, dengan pertumbuhan yang paling tinggi pada tahun 2011 yaitu sebesar
21,41 persen sedangkan pada tahun selanjutnya tumbuh dikisaran antara 7
persen sampai dengan 10 persen. Dalam menghitung proyeksi pendapatan,
beberapa asumsi yang digunakan antara lain :
1. Perumbuhan ekonomi dalam periode 2011 sampai dengan tahun 2015
diasumsikan sebesar 6,50 persen sampai dengan 7,15 persen . sedangkan
untuk menghitung proyeksi pajak daerah selain mempertimbangkan
pertumbuhan ekonomi juga mempertimbangkan pertumbuhan riil (PDRB
ADHB) sektor Perdagangan, Hotel Dan Restoran yang diproyeksikan
pertumbuhannya rata-rata tumbuh sebesar 14,88 persen pertahun.
2. Laju inflasi diperkirakan antara 5,5 persen sampai dengan 6,5 persen
3. Perkiraan perkembangan dana perimbangan, utamanya berasal dari Dana
Alokasi Umum untuk Tahun Anggaran 2011 dan seterusnya diestimasikan
akan mengalami peningkatan mengingat di tahun-tahun sebelumnya sering
mengalami kenaikan yang cukup signifikan dengan adanya kebijakan
pemerintah pusat mengenai Dana Alokasi Umum sesuai dengan
pertumbuhan ekonomi nasional kebijakan kenaikan gaji pegawai negeri sipil.

III.1.2. NERACA DAERAH

Di sisi Neraca Daerah, total aset pemerintah Kota Surabaya yang tercatat
sampai dengan tahun 2009 sebesar Rp 31.359,29 milyar, mengalami kenaikan
sebesar 5,44 persen dibanding tahun 2008. Berdasarkan data necara daerah,
rata-rata pertumbuhan aset daerah tahun 2006-2009 sebesar 2,65 persen. Pada
tahun 2009, aset yang paling besar peningkatannya adalah pada aset tanah yang
meningkat sebesar Rp 2.060,61 milyar atau 6,89 persen dibanding tahun 2008.

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 7
 Tabel 3.3.
Neraca Daerah Tahun 2008-2009

Rata-rata
Tahun 2008 Tahun 2009
Pertumbuhan (tahun
No Uraian (dlm Rp (dlm Rp
2006-2007)
000.000) 000.000)
( persen)

1 ASET
1.1 ASET LANCAR 1.815.203 1.371.373 25,36
1.1.1 Kas 1.618.333 1.159.482 29,37
1.1.2 Piutang 24.586 33.631 27,37
1.1.3 Persediaan 22.132 24.882 31,45
1.1.4 Investasi Jangka Panjang 150.152 153.378 8,26

1.2 ASET TETAP 27.865.033 29.925.652

1.2.1 Tanah 25.000.799 26.087.963 0,85
1.2.2 Peralatan dan Mesin 555.025 737.656 52,62
1.2.3 Gedung dan Bangunan 750.977 1.024.714 13,49
1.2.4 Jalan, irigasi, dan jaringan 1.382.934 1.679.715 15,86
1.2.5 Aset tetap lainnya 175.298 395.602 53,43

1.3 ASET LAINNYA 60.147 62.264 -5,34

JUMLAH ASET DARAH 29.740.383 31.359.288 2,65

2 KEWAJIABAN 127.055 159.505 0,26

2.1 Kewajiban Jangka Pendek 72.251 115.662 14,64
2.2 Kewajiban Jangka Panjang 54.804 43.843 -15,06

3 EKUITAS DANA 29.613.228 31.199.783 2,66

3.1 Ekuitas dana lancar 1.592.800 1.102.333 15,71
3.2 Ekuitas dana Investasi 28.020.428 30.097.450 2,47

JUMLAH KEWAJIBAN DAN

EKUITAS DANA 29.740.283 31.359.288 2,65
Sumber : Bappeko Kota Surabaya

Berdasarkan analisa rasio keuangan daerah, kemampuan keuangan

pemerintah Kota Surabaya dalam memenuhi kewajiban dan utang jangka pendek
sangat baik, hal ini dapat dilihat dari Rasio Likuiditas rata-rata tahun 2006
sampai dengan tahun 2009 yang dihitung dari Rasio Lancar (current ratio)

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 8
 sebesar 19,28 kali dan Rasio Quick (quick ratio) sebesar 16,57 kali . Sedangkan
kemampuan pemerintah kota dalam memenuhi hutang jangka panjangnya yang
dilihat dari Rasio Solvabilitas juga sangat baik, hal ini dapat dilihat dari rasio total
hutang terhadap total dan rasio total hutang terhadap modal rata-rata tahun 2006
sampai dengan tahun 2009 rata-rata sebesar 0,49 persen dan 0,50 persen .

Tabel 3.4.
Analisa Rasio Keuangan
No Uraian 2006 2007 2008 2009 Rata-rata
1 Rasio Lancar (current 14,96 20,85 25,12 11,86 19,28
ratio)
2 Rasio Quick (quick ratio) 14,79 20,51 24,82 11,64 16,57
3 Rasio total hutang 0,52 % 0,48 % 0,43 % 0,51 % 0,49 %
terhadap total aset
4 Rasio total hutang 0,52 % 0,48 % 0,43 % 0,51 % 0,50 %
terhadap modal
Sumber : Bappeko Kota Surabaya

III.2. KEBIJAKAN PENGELOLAAN KEUANGAN MASA LALU

Berdasarkan APBD Kota Surabaya Tahun Anggaran 2007 sampai 2009
rata-rata rasio prosentase antara total belanja untuk pemenuhan kebutuhan
aparatur terhadap total pengeluaran yang meliputi Belanja dan Pembiayaan
Pengeluaran hanya sebesar 23,24 persen seperti dirinci pada tabel berikut.

Tabel 3.5
Proporsi Penggunaan Anggaran
Total belanja Total pengeluaran
untuk pemenuhan (belanja +
No Uraian Proporsi
kebutuhan pembiayaan
aparatur pengeluaran)
1 Tahun Anggaran 743.925.180.048 3.575.976.651.582 20,80 %
2007
2 Tahun Anggaran 859.823.216.762 3.764.416.545.892 22,84 %
2008
3 Tahun Anggaran 1.048.361.447.748 4.020.053.688.261 26,08 %
2009
Sumber : Bappeko Kota Surabaya
Hal ini menunjukkan bahwa APBD kota Surabaya relatif baik dari sisi
Belanja, karena proporsi penggunaan anggaran untuk Belanja Aparatur tidak
mendominasi terhadap total pengeluaran dalam APBD. Terkait dengan

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 9
penerapan kebijakan anggaran yang defisit pada awal penyusunan anggaran,
namun pada realisasasi anggaran pemerintah kota Surabaya lebih sering Surplus
hal ini dapat di lihat dalam tabel di bawah ini.

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 10
 Tabel 3.6.
Realisasi Anggaran Tahun 2006-2009
NO. URAIAN 2006 2007 2008 2009

1 Realisasi pendapatan daerah 1.712.217.508.389 2.029.556.867.569 2.318.762.769.608 2.675.367.976.492

dikurangi realiasi :
2 Belanja daerah 1.386.340.966.460 1.556.472.090.169 2.019.238.286.368 3.127.363.165.158
3 pengeluaran pembiayaan daerah 14.691.495.955 20.541.718.834 10.960.748.325 14.810.748.326
A Defisit / surplus 311.185.045.974 452.543.058.566 288.563.734.915 (466.805.936.992)

Ditutup dengan realiasi Penerimaan

Pembiayaan
Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun 525.402.078.095 836.530.514.333 1.290.518.378.166 1.579.082.113.082
4
Sebelumnya (SILPA)
5 Pencairan Dana Cadangan
Hasil penjualan kekayaan daerah yang 0 0 0 0
6
dipisahkan
7 Penerimaan pinjaman daerah 1.631.200.000
8 Penerimaan kembali pemberian pinjaman 0 0 0 0
9 Penerimaan piutang daerah 0 0 0 0
Total Realisasi pembiayaan daerah 525.402.078.095 838.161.714.333 1.290.518.378.166 1.579.082.113.082
Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun 836.587.124.069 1.290.704.772.899 1.579.082.113.081 1.112.276.176.090
Berkenaan (SILPA)
Sumber : Bappeko Kota Surabaya

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015 III ‐ 11
 Defisit riil anggaran Kota Surabaya pada tahun anggaran 2006-2010 hanya
terjadi pada tahun anggaran 2009, namun Defisit riil anggaran Kota Surabaya
dapat ditutup dari SILPA Tahun anggaran sebelumnya.

III.3. KERANGKA PENDANAAN

Kondisi belanja daerah mengalami pertumbuhan sebagaimana pendapatan
daerah. Penetapan format anggaran surplus atau defisit baik secara absolut
maupun relatif menunjukkan adanya peningkatan sisi belanja. Perkembangan
belanja daerah selama tahun 2007-2010 adalah, tahun 2007 realisai anggaran
sebesar Rp 1.556,47 Milyar, tahun 2008 sebesar Rp 2.019,24 Milyar, tahun 2009
sebesar Rp 3.127,36 Milyar tahun 2010 sebesar Rp 4.362,71 Milyar.
Ditinjau dari komposisi penggunaanya, komponen belanja pelayanan publik
merupakan komponen yang cukup besar menyerap belanja daerah. Pada tahun
2007 belanja publik atau belanja langsung menyerap 60,98 persen, tahun 2008
sebesar 60,59 persen, tahun 2009 sebesar 66,38 persen dan tahun 2010 sebesar
60,99 persen. Sedangkan komponen belanja digunakan untuk belanja tidak
langsung di tahun 2007 sebesar 39,02 persen, tahun 2008 sebesar 39,41 persen,
tahun 2009 sebesar 33,62 persen dan tahun 2010 sebesar 39,01 persen.
Gambar 3.2
Struktur Belanja APBD 2006-2010

Sumber : Bappeko Kota Surabaya

Dengan melihat struktur anggaran belanja tersebut, secara kumulatif

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 12
anggaran untuk menunjang program-program pembangunan (belanja langsung)
relatif konstan kecuali pada tahun 2009 terjadi lonjakan yang cukup tinggi pada
belanja langsung.
Tabel 3.7
Pengeluaran Periodik Wajib Dan Mengikat Serta Periode Utama
(dlm Jutaan Rupiah)
Uraian 2006 2007 2008 2009
Belanja Tidak Langsung 600.537 607.340 795.780 1.051.417
a. Belanja Pegawai 565.120 563.853 699.384 802.603
b. Belanja Bunga - 8.382 6.291 6.287
c. Belanja Subsidi - - - -
d. Belanja Hibah - - 86.599 240.862
e. Belanja Bantuan Sosial - 30.641 2.384 1.664
f. Belanja Bagi Hasil Kepada 1.570 1.334 1.121 -
Provinsi/Kabupaten/Kota dan
Pemerintahan Desa
g. Belanja Bantuan Keuangan - -
Kepada ropinsi/Kabupaten/kota 32.879 -
dan Pemerintah Desa
h. Belanja Tidak Terduga 968 3.131 - -

Belanja Langsung 785.804 949.132 1.223.459 2.075.946

a. Belanja Pegawai 103.713 180.072 160.439 245.758
b. Belanja Barang dan Jasa 538.224 520.569 588.456 687.150
c. Belanja Modal 143.867 248.491 474.564 1.143.039

Pengeluaran Pembiayaan 14.691 20.542 10.961 14.811

a. Pembentukan dana cadangan - - - -
b. Penyertaan Modal (Investasi) 3.171 3.946 - 3.850
Pemerintah Daerah
c. Pembayaran Pokok Utang 11.521 11.496 10.961 10.961
d. Pemberian Pinjaman Daerah - 5.100 - -
Sumber : Bappeko Kota Surabaya
Rata-rata pertumbuhan Belanja Tidak Langsung selama 4 Tahun Anggaran
terakhir ialah positif 20,07 persen. Dari berbagai komponen Belanja Tidak
Langsung, Pertumbuhan rata-rata terbesar disumbangkan oleh Belanja Hibah
yaitu positif 178,13 persen, sedangkan rata-rata pertumbuhan negatif dialami oleh
Belanja Belanja Bantuan Sosial sebesar minus 61,21 persen.

Rata-rata pertumbuhan Belanja Langsung selama 4 Tahun Anggaran

terakhir mengalami pertumbuhan positif 29,16 persen, dimana pertumbuhan

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 13
rata-rata terbesar dialami oleh Belanja Modal sebesar 68,59 persen, sedangkan
untuk Belanja Barang dan Jasa justru mengalami rata-rata pertumbuhan negatif
7,45 persen.

Pada pos Belanja Langsung APBD kota Surabaya, proporsi Belanja Modal
pada tahun 2009 mendominasi terhadap komponen Belanja, dan mempunyai
pertumbuhan rata-rata paling besar. Dengan kondisi seperti ini kebijakan
anggaran pemerintah kota surabaya sudah pada arah yang tepat memngingat
belanja modal memiliki multiplier effect yang berperan penting bagi pertumbuhan
suatu daerah.

Rata-rata pertumbuhan Pembiayaan Pengeluaran selama empat tahun

terakhir mengalami pertumbuhan negatif 7,70 persen. Pertumbuhan negatif
terbesar dialami oleh komponen Pembayaran Pokok utang yang menurun rata-
rata 1,9 persen setiap tahunnya.

Beberapa hal yang menjadi pertimbangan dalam pembiayaan belanja

langsung antara lain :
1. Pemenuhan standar pelayanan publik minimal di Surabaya.
2. Peningkatan efisiensi pelayanan publik di Surabaya.
3. Netralitas dampak mobilisasi penerimaan terhadap perkembangan ekonomi
daerah maupun nasional.
4. Implementasi strategi pro growth (pro investment), pro job, dan pro poor di
Kota Surabaya sehingga dapat meningkatkan kesejahteraan Rakyat.
5. Peningkatan akuntabilitas dan transparansi anggaran serta peningkatan
partisipasi masyarakat.

Kondisi tersebut menunjukkan bahwa kebutuhan daerah di Kota Surabaya

sudah relatif baik jika dibandingkan dengan kapasitas fiskal yang dimiliki daerah,
ini tercermin dari proporsi belanja lansung lebih besar dari belanja tidak langsung.
Namun demikian Pemerintah Kota Surabaya terus berupaya untuk meningkatkan
kemandiran daerah melalui kebijakan efisiensi dan efektifitas belanja yang
dimanfaatkan sebaik dan seoptimal mungkin untuk meningkatkan pelayanan,

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 14
pemberdayaan masyarakat dan kemandirian daerah guna mewujudkan
kesejahteraan masyarakat.

Dalam rangka mempertimbangkan belanja-belanja tersebut di atas, maka

di perlukan struktur anggaran dan pengelolaan keuangan daerah yang tepat.
Struktur anggaran yang tepat merupakan syarat pokok bagi pengelola keuangan
yang baik di daerah, untuk itu ada beberapa yang di lakukan, yaitu :
1. Struktur anggaran harus secara eksplisit memisahkan pendapatan dan
pembiayaan. Pembiayaan yang berasal dari utang misalnya, tidak bisa diklam
sebagai pendapatan karena suatu saat nanti dana tersebut harus
dikembalikan. Demikian pula penerimaan yang berasal dari kinerja anggaran
tahun-tahun sebelumnya (seperti dana cadangan dan SILPA) ataupun dana
dana yang bersifiat temporer (seperti hasil penjualan aset daerah) tidak bisa
dimasukkan ke dalam komponen pendapatan daerah karena berpotensi
menganggu perencanaan keuangan daerah.
2. Struktur alokasi anggaran harus disusun sesuai prioritasnya, yakni antara
alokasi belanja untuk urusan yang bersifat wajib dan pilihan, serta antara
alokasi belanja yang dirasakan menfaatnya secara langsung dan tidak
langsung oelh masyarakat. Pengelolaan keuangan di daerah meliputi
mobilisasi pendapatan, penetapan alokasi belanja daerah, dan mobilisasi
pembiayaan. Untuk memenuhi syarat kecukupan (sufficient condition) bagi
pengelola keuangan daerah yang baik maka daerah perlu memahami dan
menggali potensi.keunggulan daerah serta mengidentifikasi pokok-pokok
permasalahan yang ada, prioritas prioritas pembangunan daerah dengan
beberapa pertimbangan tersebut menjadi dasar pola alokasi belanja di kota
surabaya.

Dalam upaya mewujudkan ”Surabaya Lebih Baik”, perlu dilakukan

pembenahaan tata ruang, pembangunan infrastruktur dan Sumber Daya Manusia
(SDM). Untuk itu, ruang gerak anggaran perlu lebih dioptimalkan tidak hanya
melalui mobilisasi sumber pendapatan, tetapi juga melalui upaya penggalian
sumber pembiayaan antara lain dari pinjaman dan obligasi kota, serta melakukan
efisiensi belanja. Disamping itu, perlu dilakukan proses penganggaran partisipatif

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 15
(participatory budgeting) dengan melibatkan seluruh stakeholders. Dalam upaya
memenuhi kebutuhan pembangunan infrastruktur kota, perlu dikembangkan
model pembiayaan public-private partnership.

Kebijakan keuangan Pemerintah Kota Surabaya juga bergantung pada

proyeksi pertumbuhan ekonomi, realisasi investasi dan kemampuan pengeluaran
investasi oleh Pemerintah Kota. Pertumbuhan ekonomi pada tahun 2011-2015
diperkirakan akan terus meningkat seiring dengan stabilitas politik dan keamanan
baik nasional maupun tingkat Kota.

Peranan investasi pemerintah (APBN dan APBD) rata-rata berkisar

5-7 persen. Arah kebijakan keuangan daerah bermanfaat untuk :
1. Menopang proses pembangunan Kota yang berkelanjutan sesuai dengan visi
nasional dan visi spesifik Pemkot Surabaya.
2. Menyediakan pelayanan dasar secara memadai bagi kesejahteraan
masyarakat.
3. Meminimalkan resiko fiskal sehingga keberlanjutan anggaran Kota dapat
terjamin.

Belanja Daerah merupakan kewajiban Pemerintah Kota sebagai

pengurangan nilai kekayaan bersih dan merupakan batas tertinggi untuk setiap
jenis belanja yang bersangkutan. Pada periode 2007-2010 belanja daerah Kota
Surabaya adalah sebegai berikut :
Tabel 3.8
Belanja Daerah 2007-2010

Belanja Tidak Belanja

Tahun Jumlah Belanja
Langsung Langsung
2007 607.339.649.155 2.968.637.002.427 3.575.976.651.582
2008 795.779.543.464 2.968.637.002.428 3.764.416.545.892
2009 1.051.416.685.832 2.968.637.002.429 4.020.053.688.261
2010 1.701.814.805.524 2.968.637.002.430 4.670.451.807.954
Sumber : Bappeko Kota Surabaya

Belanja daerah disusun dengan pendekatan kinerja yang ingin dicapai

(performance-based budgeting). Dalam perencanaan lima tahun ke depan,
Belanja Daerah diproyeksikan berdasarkan kebutuhan daerah untuk membiayai

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 16
antara lain:
1. Belanja Pegawai yang meliputi gaji, tunjangan, kesra, dan lain-lain.
2. Belanja Telepon, Air dan Listrik (TAL).
3. Belanja Dedicated Program yakni program yang berskala besar, monumental,
dan berdampak luas pada kepentingan publik.
4. Belanja Kegiatan Tahun Jamak (multi years) yakni kegiatan yang diselesaikan
lebih dari setahun dan telah memperoleh persetujuan DPRD.
5. Belanja Prioritas SKPD yakni untuk membiayai kegiatan sesuai tupoksi dan
urusan pemerintahan.

Pada setiap tahunnya, Belanja daerah nantinya akan dikelompokkan dalam

urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib meliputi: pendidikan; kesehatan;
lingkungan hidup; pekerjaan umum; penataan ruang; perencanaan pembangunan;
perumahan; kepemudaan dan olahraga; penanaman modal; koperasi dan usaha
kecil dan menengah; kependudukan dan catatan sipil; ketenagakerjaan;
ketahanan pangan; pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; keluarga
berencana dan keluarga sejahtera; perhubungan; komunikasi dan informatika;
pertanahan; kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; otonomi daerah,
pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah,
kepegawaian, dan persandian; pemberdayaan masyarakat dan Kelurahan; sosial;
kebudayaan; statistik; kearsipan; dan perpustakaan. Sedangkan urusan pilihan
meliputi: kelautan dan perikanan; pertanian; pariwisata; industri; perdagangan;
dan ketransmigrasian.
Arah kebijakan Belanja Daerah dapat dijelaskan sebagai berikut :
1. Menitikberatkan pada Urusan Wajib dan Urusan Pilihan yang sesuai denga
Prioritas Pembangunan Kota
2. Menjalankan participatory program and budgeting untuk isu-isu yang
dominant antara lain: pendidikan, kesehatan, Lingkungan dan transportasi.
3. Melakukan efisiensi belanja, melalui :
• Meminimalkan belanja yang tidak langsung dirasakan pada masyarakat;
• Melakukan proper budgeting melalui analisis cost benefit dan tingkat
efektivitas setiap program;

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 17
 • Melakukan prudent spending melalui pemetaan profil resiko atas setiap
belanja kegiatan beserta perencanaan langkah antisipasinya.
4. Belanja daerah disusun berdasarkan sasaran/target kinerja Satuan Kerja
Perangkat Daerah (SKPD) yang harus dicapai setiap tahunnya.
(performance-based budgeting)
5. Melakukan analisis khusus untuk permasalahan gender, anak, ibu hamil,
pendidikan, ekonomi kerakyatan, birokrasi, asuransi sosial pensiun, dan
jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat.
6. Memberikan bantuan-bantuan (khususnya) keuangan dalam bentuk:
• Subsidi, untuk menolong kelompok ekonomi lemah dalam mengakses
fasilitas publik.
• Hibah, untuk menyentuh kegiatan/usaha penduduk/komunitas sebagai
seed money yang berperan untuk mendorong perangkat kelurahan
berperan sebagai urban manager.
• Bantuan sosial, untuk menyentuh komunitas sosial tertentu dalam rangka
pembangunan modal sosial.
• Bantuan keuangan, untuk memberikan insentif/disinsentif kepada
pemerintah Kota/Daerah lainnya dalam rangka kerjasama/komitmen antar
pemerintah Kota/daerah.
7. Membangun Medium Term Expenditure Framework (MTEF) terutama untuk
menyelesaikan program-program yang harus dirampungkan dalam lebih dari
satu tahun anggaran.
8. Memperjelas kerangka regulasi untuk setiap penetapan jenis belanja dan
pagu alokasi dari setiap SKPD.
9. Meningkatkan proporsi alokasi belanja pada tingkat Kecamatan, Kelurahan
dan UPT;
10. Meningkatkan alokasi anggaran pada bidang-bidang yang langsung
menyentuh kepentingan masyarakat.

Estimasi perkembangan belanja daera Kota Surabaya tahun 2011-2015

terdiri dari belanja langsung dan tidak langsung. Belanja langsung terdiri belanja
pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja modal. Sedangkan belanja tidak

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 18
langsung terdiri dari belanja pegawai, belanja bunga, belanja subsidi, belanja
hibah, belanja bantuan sosial, belanja bagi hasil, belanja bantuan keuangan, dan
belanja tak terduga. Estimasi pertumbuhan belanja tidak langsung dari tahun
2011-2015 memiliki pertumbuhan rata-rata sebesar 7,46% dengan pertumbuhan
di tiap tahunnya yang fluktuatif. Sedangkan estimasi pertumbuhan belanja
langsung dari tahun 2011-2015 memiliki pertumbuhan sebesar 7,54%. Namun,
pertumbuhan belanja Kota Surabaya secara keseluruhan dari tahun 2011-2015
mengalami pertumbuhan rata-rata pertahun sebesar 7,51%.

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 19
 Tabel 3.9
Estimasi Perkembangan Belanja Daerah
Tahun 2011 – 2015
No. URAIAN BELANJA 2011 2012 2013 2014 2015

2.1 Belanja Tidak Langsung

2.1.1 Belanja Pegawai 1.557.468.205.305 1.636.303.702.595 1.719.767.188.879 1.810.003.166.639 1.909.863.616.273
2.1.2 Belanja Bunga 7.102.500.000 5.425.660.144 4.658.910.637 4.260.731.532 -
2.1.3 Belanja Subsidi - - - -
2.1.4 Belanja Hibah 437.308.349.354 408.173.851.656 420.443.723.884 437.666.930.640 494.173.629.966
2.1.5 Belanja Bantuan Sosial 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000
Belanja Bagi Hasil Kepada Propinsi/
2.1.6 3.190.280.754 1.200.000.000 1.230.000.000 1.300.000.000 1.340.000.000
Kabupaten/ Kota dan Pemerintahan Desa
Belanja Bantuan Keuangan Kepada
2.1.7 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000
Pemerintahan Desa
2.1.8 Belanja Tidak Terduga 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000
Sub Jumlah 2.021.569.335.413 2.067.603.214.395 2.162.599.823.400 2.269.730.828.811 2.421.877.246.239

2 Belanja Langsung
2.1 Belanja Pegawai 407.778.425.445 435.552.871.110 463.188.041.930 487.411.619.986 509.857.057.196
2.2 Belanja Barang dan Jasa 1.474.197.158.850 1.533.385.581.008 1.597.302.852.473 1.665.938.099.901 1.739.007.319.080
2.3 Belanja Modal 1.291.557.292.019 1.345.578.294.546 1.404.905.053.995 1.473.007.869.143 1.551.386.984.204
Sub Jumlah 3.173.532.876.314 3.314.516.746.664 3.465.395.948.399 3.626.357.589.030 3.800.251.360.480
Jumlah Belanja 5.195.102.211.727 5.382.119.961.059 5.627.995.771.799 5.896.088.417.842 6.222.128.606.719
SURPLUS/(DEFISIT) (1.223.413.607.402) (1.094.805.518.650) (976.352.617.501) (815.004.774.688) (628.139.702.276)
Sumber Data Bappeko Kota Surabaya, diolah

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015 III ‐ 20 
III.4. ARAH KEBIJAKAN KEUANGAN
III.4.I. Arah Kebijakan Pendapatan Kota
Otonomi daerah menimbulkan konsekuensi terhadap Pemerintah Daerah
untuk menyelenggarakan segala urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
dalam rangka mencapai kemakmuran, kesejahteraan, dan memberikan pelayanan
kepada masyarakat yang mampu memberikan kepuasan. Untuk dapat mencapai
maksud tersebut, dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan diperlukan
kemampuan pendanaan dari pemerintah daerah berkaitan dengan upaya
melakukan optimalisasi sumber-sumber pendapatan daerah. Pendapatan Daerah
merupakan seluruh penerimaan yang berasal dari daerah itu sendiri maupun
alokasi dari Pemerintah Pusat sebagai hak pemerintah daerah yang tidak perlu
dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan daerah Kota Surabaya terdiri dari
Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan dan Lain-lain Pendapatan
Daerah yang sah, diuraikan sebagai berikut :

a. Pendapatan Asli Daerah.

Seiring dengan meningkatnya kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan
kepada daerah guna melayani dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat,
tuntutan peningkatan PAD semakin besar, mengingat palayanan kepada
masyarakat selayaknya memenuhi Standar Pelayanan Minimal (SPM).
Kebijakan yang ditetapkan untuk meningkatkan PAD dirumuskan sebagai
berikut :
1. Intensifikasi Pajak atau Retribusi daerah diantaranya melalui
penyempurnaan sistem pelayanan pajak dan retribusi daerah, optimalisasi
pelaksanaan landasan hukum yang berkaitan dengan penerimaan daerah
yaitu dengan cara memperbarui tarif pajak maupun retribusi, meningkatkan
pengawasan terhadap pemungutan pajak atau retribusi, meningkatkan
koordinasi dan kerja sama antar unit satuan kerja terkait agar penerimaan
pajak atau retribusi dapat lebih optimal, dan penagihan piutang pajak yang
sulit ditagih;
2. Ekstensifikasi Pajak atau Retribusi daerah diantaranya melalui Pengkajian
jenis retribusi baru yang tidak kontra produktif terhadap kinerja
perekonomian daerah, pengkajian jenis retribusi yang tidak layak dan perlu

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 21
 dihapus, pengkajian mekanisme pajak atau retribusi untuk target kelompok
baru terutama sektor-sektor ekonomi yang belum tergarap misalnya dari
sektor informal;
3. Pengelolaan BUMD yang efisien dan efektif diantaranya melalui Perbaikan
manajemen dan profesionalisme perusahaan BUMD, divestasi modal
Pemerintah Kota pada perusahaan yang merugi dan pembinaan yang
semakin intensif oleh instansi pembina.
4. Meminimalkan kebocoran pemungutan pajak maupun retribusi daerah
melalui peningkatan sistem pemungutan, sistem pengendalian dan
pengawasan atas pemungutan pendapatan asli daerah untuk terciptanya
efektifitas dan efisiensi, serta peningkatan kesejahteraan pegawai melalui
pemberian insentif biaya pemungutan.

b. Dana Perimbangan.
Dana Perimbangan merupakan pendapatan pemerintah daerah yang berasal
dari pemerintah pusat. Pendapatan yang diperoleh dari dana perimbangan
pada dasarnya merupakan hak pemerintah daerah sebagai konsekuensi dari
revenue sharing policy. Konsep revenue sharing didasarkan atas pemikiran
untuk pemberdayaan daerah dan prinsip keadilan. Seiring meningkatnya
tuntutan akuntabilitas kinerja pemerintah maka kebijakan revenue sharing
harus transparan, demokratis dan adil. Terhadap dana perimbangan ini maka
kebijakan yang ditetapkan adalah :
1) Pemerintah Kota secara aktif ikut serta dalam melakukan pendataan
terhadap wajib pajak dan pendapatan lainnya yang nantinya merupakan
Pendapatan Bagi Hasil bagi Daerah.
2) Melakukan analisis perhitungan untuk menilai akurasi perhitungan terhadap
formula bagi hasil dan melakukan peran aktif berkoordinasi dengan
Pemerintah Pusat, sehingga alokasi yang diterima sesuai dengan
kontribusi yang diberikan atau sesuai dengan kebutuhan yang akan
direncanakan.

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 22
c. Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah.
Penerimaan Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah adalah pendapatan
daerah yang berasal dari Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah
Daerah lainnya, dan Dana Penyesuaian dan Otonomi khusus. Kebijakan yang
ditetapkan untuk pendapatan tersebut adalah aktif bekerja sama dengan
Pemerintah Provinsi Jawa Timur guna meningkatkan penerimaan dari sektor
pajak yang dikelola oleh Pemerintah Provinsi.

III.4.II. Arah Kebijakan Belanja Daerah

Dari perkembangan yang terjadi selama pelaksanaan otonomi daerah,
sistem dan mekanisme APBD selama periode 2006 – 2010 telah mengalami
perubahan. Dengan terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 tahun
2006 yang disempurnakan dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 59
tahun 2007, mekanisme APBD menggunakan sistem anggaran kinerja. Sistem
tersebut berakibat pada perencanaan penganggaran terutama pada sisi belanja
daerah yang harus terukur baik kinerja maupun jumlah kebutuhannya.

Belanja Daerah merupakan perwujudan dari kebijakan penyelenggaraan

pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan yang berbentuk kuantitatif.
Berdasarkan uraian tersebut diatas maka kebijakan belanja Pemerintah Kota
Surabaya diprioritaskan untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan pemerintah daerah dan diarahkan untuk hal-hal sebagai berikut :
a. Peningkatan efektifitas penanggulangan kemiskinan.
b. Pemerataan Pembangunan dan Pemantapan Infrastruktur;
c. Peningkatan Aksesibilitas dan Kualitas Pelayanan Pendidikan;
d. Peningkatan Aksesibilitas dan Kualitas Pelayanan Kesehatan;
e. Peningkatan Kualitas Tata Kelola Pemerintahan dan Peningkatan Pelayanan
Publik;
f. Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dengan Menciptakan Kemandirian Kerja
dan Perluasan Lapangan Kerja;
g. Meningkatkan kualitas pelayanan masyarakat dan upaya pemenuhan
kebutuhan dasar sarana dan prasarana pelayanan masyarakat;

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 23
h. Meningkatkan alokasi anggaran pada bidang-bidang yang langsung
menyentuh kepentingan masyarakat (public interest);
i. Mengakomodir sebanyak-banyaknya aspirasi dan kepentingan masyarakat
dalam skala mikro (bottom up);
j. Memantapkan akuntabilitas publik dan efisiensi pengelolaan belanja;
k. Menjamin terlaksananya program kegiatan skala besar dan prioritas (dedicated
program).

RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011‐2015  III ‐ 24