Anda di halaman 1dari 8

Menetapkan Indikator Kinerja dan Menghitung Biaya

Pelayanan (Melihat Potret ABK Pemkot Semarang)

Oleh: H. Soemarmo HS
(Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Daerah/ Bappeda Kota
Semarang)

Perubahan. Itulah kata yang punya makna strategis. Apapun yang kita
alami di dunia ini, pasti akan menemui apa yang disebut “perubahan”.
Jadi, bersiaplah untuk berubah setiap saat.

Hal itulah yang sekarang sedang terjadi dalam pola penganggaran


pemerintah Indonesia. Penguasa republik ini telah menggelorakan nuansa
baru dalam mengelola anggaran negara. Setelah melalui kajian yang
mendalam ternyata sistem penganggaran yang lama dianggap kurang
sempurna. Salah satunya adalah tidak dapat mengukur prestasi kerja dari
suatu unit organisasi. Kesuksesan penggunaan anggaran negara hanya
dilihat dari produk yang dihasilkan oleh suatu kegiatan/proyek, belum
menyentuh kepada manfaat yang didapat. Oleh karena itu, pemerintah
mencoba mencari bentuk model penganggaran yang dapat digunakan
sebagai alat untuk menilai prestasi kerja dari suatu unit organisasi. Dipilihlah
performance based budgeting atau anggaran berbasis kinerja (ABK). Dengan
ABK ini diharapkan penggunaan anggaran negara akan lebih terarah, terukur,
dan dapat dipertanggungjawabkan.

Ketentuan dan peraturan perundang-undangan tentang pelaksanaan ABK


telah dikeluarkan pemerintah sebagai pedoman bagi semua instansi/lembaga
pemerintah. Sistem ABK ini sendiri mulai diterapkan secara bertahap mulai
tahun anggaran 2005. Dengan demikian, suka tidak suka semua
instansi/lembaga pemerintah baik pusat maupun daerah harus sudah mulai
menerapkannya.

1
Anggaran berbasis prestasi kerja merupakan sistem perencanaan anggaran
yang mengaitkan antara anggaran dengan hasil yang ingin dicapai.
Penerapannya dimulai dari perencanaan kinerja pada tingkat instansi (pusat
dan daerah). Di sini pentingnya instansi perencana yang mengkoordinasikan
penyusunan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan sebagai dasar
penyusunan kebutuhan anggaran instansi/lembaga pemerintah. Keberhasilan
penggunaan anggaran dimulai dari perencanaannya.

Menurut Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) Kota


Semarang, Drs. H. Soemarmo HS, M. Si, anggaran berbasis kinerja
merupakan pola penganggaran pemerintah yang mengutamakan keterkaitan
antara anggaran yang diperlukan dengan hasil yang diinginkan.
Penerapannya dimulai dengan perencanaan kinerja di tingkat
departemen/lembaga, baik pusat maupun daerah. Perencanaan kinerja
mencerminkan komitmen unit organisasi mengenai kinerja yang akan
dihasilkan dan selanjutnya dijabarkan kedalam program dan kegiatan, tambah
Soemarmo.

Perencanaan Anggaran dengan Sistem ABK

Perencanaan pembangunan di Kota Semarang merupakan perpaduan antara


model bottom up dan top down, artinya kegiatan yang akan dilaksanakan
merupakan usulan dari ‘bawah’ yang dipadukan dengan kebijakan dari ‘atas’.
Diawali usulan musyawarah pembangunan (musbang) tingkat kelurahan,
kecamatan, kemudian dilanjutkan ke tingkat kota, usulan masyarakat
ditampung di forum musbang tingkat kota. Musbang Tingkat Kota yang
melibatkan unit kerja dan satuan kerja perangkat daerah (SKPD),
menghasilkan usulan kebutuhan kegiatan. Hasil itu selanjutnya dibahas lagi
dalam musbang dengan stakeholder untuk mengevaluasi apakah usulan
tersebut memang merupakan kegiatan yang benar-benar diperlukan di Kota
Semarang. Stakeholder yang terlibat antara lain LSM, perguruan tinggi,
tokoh-tokoh masyarakat, organisasi profesi, kelompok/forum informasi
masyarakat, dan sebagainya. Dalam rangka penerapan sistem ABK, maka

2
usulan-usulan yang dibuat harus sudah memuat input, output, manfaat, atau
pun dampak dari suatu kegiatan, ungkap Soemarmo.

Bagi sebagian besar masyarakat, perumusan input, output, dan outcome,


merupakan hal yang baru. Untuk membina masyarakat agar dapat
merumuskan input, output dan outcome, Bappeda melakukan sosialisasi
petunjuk penyusunan Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah (SPPD) di
tingkat kelurahan, kecamatan, dan dinas/instansi. Dalam SPPD dipaparkan
cara-cara mengusulkan kegiatan, jalur-jalur yang harus ditempuh, cara
merumuskan dan mengisi input, output, dan seterusnya, tambah Soemarmo.

Usulan-usulan yang telah dibuat harus ada kaitannya dengan perencanaan


strategis (Renstra) dan perencanaan kinerja (Renja), kata Kepala Bappeda
Kota Semarang. Lebih lanjut ia menambahkan, sistem perencanaan
pembangunan secara makro dimulai dengan disusunnya RPJP (rencana
pembangunan jangka panjang, biasanya dalam kurun waktu sepuluh tahun),
kemudian RPJM (rencana pembangunan jangka menengah/lima tahunan),
dan rencana tahunan. Dinas/instansi menyusun Renstra (lima tahunan) dan
Renja (rencana tahunan) dan di-breakdown kedalam buku APBD. Jadi, dalam
mengajukan usulan kegiatan tidak boleh menyimpang dari dokumen-
dokumen tersebut. Jika menyimpang, dilihat dulu tingkat urgensinya. Misalnya
ada kegiatan yang harus segera dikerjakan karena terjadi bencana alam,
maka hal ini bisa ditolerir, imbuh Soemarmo.

Usulan-usulan kegiatan dari masyarakat dan Satuan Kerja Perangkat Daerah


(SKPD) yang sudah dibahas tadi, oleh Bappeda disusun menjadi Rencana
Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Di dalam RKPD sudah memuat target-
target kinerja yang ingin dicapai. Apa yang diungkap dalam RKPD dibahas
lagi dalam forum antara eksekutif dan legislatif. Hasil kesepakatannya
dituangkan dalam Kebijakan Umum Anggaran (KUA) Pemda Kota Semarang.
Pada dokumen KUA belum ada rupiahnya. Target-target kinerja yang
tercantum dalam KUA sifatnya masih umum. Jika KUA sudah dibahas dalam
rapat pembahasan anggaran dengan pihak legislatif dan dituangkan dalam

3
APBD, masing-masing dinas/instansi membuat indikator kinerja yang spesifik
untuk instansinya.

Misalnya pada tahun 2007 Pemda Kota Semarang mempunyai target di


bidang ekonomi yaitu meningkatnya pertumbuhan ekonomi sebesar 5%, ini
merupakan salah satu indikator keberhasilan pembangunan bidang ekonomi
di Kota Semarang. Masing-masing sektor pendukung pertumbuhan ekonomi
(sektor perdagangan, jasa, koperasi, dan sebagainya) mempunyai indikator
sendiri-sendiri. “Inilah beda Sistem ABK dengan sistem anggaran yang lama.
Kalau dulu, anggaran tersedia dulu baru dirinci dalam kegiatan. Tapi
sekarang kinerjanya ditetapkan dulu, baru dananya dituangkan,” demikian
tambah Soemarmo.

Menyaring Kewajaran Output

ABK adalah sesuatu yang baru bagi masyarakat dan aparat yang ikut terlibat
di dalamnya. Bappeda sebagai salah satu instansi yang terlibat secara
langsung dalam menangani ABK tentunya dapat melihat bahwa ABK ini
merupakan salah satu alat untuk meningkatkan prestasi kerja, bukan sekedar
menampung aspirasi masyarakat kemudian dituangkan dalam dokumen-
dokumen anggaran. Menurut Soemarmo, ABK dapat dijadikan alat untuk
peningkatan kinerja organisasi, karena dalam sistem ABK ini setiap anggaran
yang dimintakan oleh dinas/instansi harus dapat dipertanggungjawabkan baik
dari sisi anggaran maupun pelaksanaannya. Hasilnya pun harus jelas dan
terukur. Terkait dengan hal itu, Bappeda sebagai instansi perencana
pembangunan, meneliti usulan-usulan kegiatan yang diajukan oleh
masyarakat dan dinas/instansi, kemudian kinerja kegiatan tersebut dipertajam
dalam pembahasan rencana anggaran satuan kerja (RASK).
Pembahasannya dititikberatkan pada manfaat kegiatan bagi masyarakat.

Sebagai contoh jika ada dua kegiatan membuat jembatan dan membuat jalan,
maka dilihat dulu manfaat dan dampak yang paling utama bagi masyarakat di
daerah sekitarnya. Kalau dengan membuat jembatan akan dapat membuka

4
akses perekonomian masyarakat, maka jembatan dibuat dulu, baru kemudian
perbaikan jalan, kata Soemarmo memberi contoh.

Selain itu, pada saat penetapan kinerja secara mikro pada saat menyusun
program dan kegiatan dalam RASK, Bappeda turut mengamati indikator-
indikator kinerjanya terutama menyangkut indikator kinerja output. Tujuannya
adalah untuk mengetahui kewajaran output yang dihasilkan dari suatu
kegiatan ataupun program.

Misalnya, ada kegiatan pembangunan gedung di dinas A dan B yang sama-


sama membutuhkan anggaran sebesar Rp250 juta. Dengan dana tersebut
dinas A dapat membangun gedung seluas 300 m2, sementara dinas B hanya
dapat membangun gedung seluas 200 m2. Di sini terjadi ketidakwajaran
output di dinas B. Jika terjadi hal yang demikian maka Bappeda dapat
memanggil dinas yang bersangkutan untuk dimintai klarifikasinya. “Di sinilah
dalam rangka penerapan anggaran berbasis kinerja, Bappeda ikut berperan
menyaring kewajaran output yang dihasilkan oleh unit organisasi”, demikian
ungkap Soemarmo mengakhiri uraiannya.

Perubahan Aturan

Pemerintah Kota Semarang telah melaksanakan Anggaran Berbasis Kinerja


sebagaimana telah diamanatkan dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun
2003. Dalam penyusunan anggaran, Pemerintah Kota Semarang telah
memperhatikan setiap cost yang dikeluarkan dengan kejelasan output, dan
dampaknya. Semua cost sudah terukur, sesuai dengan indikator kinerja yang
dibuat. Hal ini dikatakan oleh Kepala Dinas Pengelola Keuangan Daerah,
Pemerintah Kota Semarang, Agustin Lusin Dwimayati, SH, MM.

Kaitannya dengan indikator kinerja, Lusin, demikian panggilan akrabnya


menambahkan, bahwa Pemerintah Kota Semarang, telah menyusun Standar
Analisa Belanja dan Standar Pelayanan sebagai suatu ukuran. Misal biaya
pemeliharaan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) sudah dapat diukur.

5
“Kami sudah bisa menghitung berapa biaya pemeliharaan gedung SD untuk
masing-masing siswa SD di wilayah Kota Semarang, dengan menggunakan
Standar Analisa Belanja dan Standar Pelayanan,” kata Lusin yang lulusan
Pasca Sarjana Universitas Islam Indonesia di Yogyakarta ini. Walau diakuinya
masih banyak kendala yang dihadapi, namun upaya ke arah pembentukan
indikator kinerja tersebut sudah dilaksanakan.

Kendala yang dihadapi Pemerintah Kota Semarang ini, merupakan kendala


yang dihadapi oleh seluruh pemerintah daerah dalam menyusun anggaran
daerahnya. Hal ini disebabkan adanya perubahan yang mendasar dari sistem
penganggaran. SDM yang ada di SKPD kebanyakan belum menguasai
perubah-an system tersebut. “Kendala SDM itu dapat kami eliminir, dengan
mengikut-sertakan mereka dalam bimbingan-bim-bingan teknis penyusunan
anggaran maupun pelaporannya. Setiap tahun kami mengirimkan ke diklat-
diklat yang diselenggarakan oleh Provinsi Jawa Tengah. Bahkan, ketika ada
program peningkatan kapasitas SDM Departe-men Dalam Negeri,
Pemerintah Kota Semarang pernah mengirim pegawainya untuk mengikuti
kuliah Pascasarjana di UGM," demikian tambah Agustin Lusin Dwimayati, SH,
M.M.

Cara lain mengeliminir kendala yang ada dalam mengimplementasikan


Anggaran Berbasis Kinerja di Pemda Kota Semarang adalah dengan
membuat software penerapan ABK, bekerja sama dengan tim dari UGM
untuk masing-masing SKPD. Software tersebut, sangat membantu SKPD
dalam menyusun anggaran dan membuat laporannya. Selain pengadaan
software tersebut, dukungan dari sarana hardware juga disediakan oleh
Pemda Kota Semarang.

Kendala lain dalam penerapan ABK di Pemda Kota Semarang, menurut


lulusan Fakultas Hukum Undip tahun 1985 ini, adalah menetapan tolok ukur.
Penetapan tolok ukur kinerja kegiatan fisik lebih mudah daripada kegiatan
non fisik. Untuk kegiatan fisik apabila pekerjaan sudah selesai 100% maka
dapat dikatakan kinerja telah tercapai. Namun bila pekerjaan tersebut non

6
fisik, belum tentu capaian kinerjanya 100%. “Kami mengambil kebijakan untuk
kegiatan non fisik, capaian kinerja adalah 80% dan sudah dapat dikatakan
optimal,” imbuhnya.

Lusin mencontohkan adanya kegiatan simulasi bimbingan teknis aplikasi ABK


untuk 60 SKPD di Kota Semarang. Ternyata yang dapat menyerap bimbingan
teknis itu hanya 80%. Ada 20% yang belum dapat memahami bimbingan
teknik tersebut, terlihat dari masih ditemuinya kesulitan dalam penerapan
aplikasi penyusunan laporan. Masih belum sempurnanya penyusunan
laporan. Ini merupakan salah satu indikator kekurangan mereka dalam
menyerap bimbingan teknik tersebut. Namun, kegiatan ini dapat dikatakan
telah optimal, karena telah mencapai capaian kinerja 80%,” imbuh Lusin yang
mantan Kepala Sub Dinas Pembiayaan DPKD Kota Semarang ini.

Penetapan tolok ukur SKPD, dirumuskan oleh masing-masing SKPD, di


samping membuat Standar Pelayanan Minimal. Dengan demikian diharapkan
capaian kinerja yang ingin mereka capai benar-benar realistis, karena sesuai
dengan kapasitas yang mereka miliki. Perumusan tolok ukur SKPD ini
mengacu kepada ketentuan yang dibuat oleh BPKP. Sedangkan Standar
Analisa Belanja dibuat oleh Dinas Pengelola Keuangan Daerah.

Diakui Lusin, bila Standar Analisa Belanja ini diterapkan di masing-masing


SKPD masih sangat sulit, karena kemampuan pemahaman SDM dalam
menganalisa belanja SKPD masing-masing.

Menurut Lusin, yang pernah melakukan studi banding ke Shanghai,


Hongkong dan Macau ini, ada perubahan yang signifikan dalam sistem
penganggaran yang baru ini. “Kalau dahulu, ada anggapan bahwa setiap
anggaran yang tidak dihabiskan merupakan nilai yang tidak baik dari unit
kerja yang bersangkutan. Namun, sekarang tidak. Perencanaan dari awal,
betul-betul diperlukan sekali, karena merupakan dasar kebutuhan riil yang
akan dicapai SKPD nantinya,” imbuh Lusin.

7
"Sebetulnya dengan sistem ABK ini sudah baik sekali. Transparansi dalam
penganggaran, mulai dari perencanaan sampai pelaporan sudah rinci dan
jelas. Sudah ada input, output, dan impact dari suatu kegiatan sudah jelas.
Hanya yang jadi kendala adalah banyaknya aturan keuangan, dan cepat
sekali berubahnya. Yang satu baru diterbitkan namun belum dikuasai
sepenuhnya, sudah ada lagi perubahan aturan lagi. Padahal implementasi
ABK ini mengacunya pada aturan-aturan keuangan. Tunduk pada undang-
undang, peraturan pelaksanaan sampai dengan keputusan departemennya,
dalam hal ini Departemen Dalam Negeri. Ini merupakan kendala kami di
daerah," imbuh Lusin.

Ia mencontohkan adanya UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 1/2004


tentang Perbendaharaan Negara dan UU 15/2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung jawab Keuangan Negara, serta PP 105/2000
kaitannya dengan pengelolaan keuangan daerah, yang ditindaklanjuti dengan
Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29/2002. Terbit lagi PP 58/2005.
Padahal Kepmendagri 29/2002 banyak yang sudah tidak sesuai dengan PP
Nomor 58. Banyaknya perubahan aturan ini yang menjadi kendala kami di
daerah dalam penerapan ABK," tambah Lusin.

"Sebetulnya dengan aturan yang baru tersebut daerah juga akan


menyesuaikan. Namun, banyak pula terdapat tumpang tindih, atau
ketidaksinkronan PP atau Kepmendagri dengan undang-undangnya. Hal ini
membuat rancu dan salah pengertian pemda dalam menerapkannya.
(Dch/Ard/Tgr)

Diposting dari: http://www.bpkp.go.id/warta/index.php?view=705