The Use of Performance Information in the Budget Cycle (Penggunaan Informasi

Kinerja dalam Siklus Anggaran)

Menawarkan informasi kinerja kepada pemain utama dalam siklus anggaran adalah langkah
pertama yang sangat umum dalam beralih ke penganggaran berdasarkan informasi kinerja.
Tetapi negara-negara mengalokasikan hak keputusan, peran, tanggung jawab dan
kekuasaan dengan cara yang sangat berbeda yang menghasilkan variasi dalam peran
tingkat pemerintahan dan pengaturan lembaga pusat yang berbeda, misalnya, kementerian
keuangan yang kuat atau lemah dengan atau tanpa peran perencanaan dan kebijakan
ekonomi. Kondisi unik ini perlu dipertimbangkan ketika menilai cara melakukan perbaikan
untuk meningkatkan kinerja di sektor publik dan sangat penting untuk memahami peran
yang dapat dimainkan oleh aktor-aktor kunci dalam proses anggaran, seperti presiden,
badan perencanaan, kementerian keuangan, kementerian lini, legislatif, audit eksternal, dan
publik.

Informasi harus disediakan dengan cara yang memungkinkan pembuat kebijakan untuk
menghubungkannya, umumnya secara longgar, dengan perencanaan dan tindakan
manajerial, dengan keputusan yang diinformasikan oleh pengukuran kinerja dan dengan
jenis informasi lain seperti keterjangkauan, pengalaman, informasi kualitatif, prioritas politik,
dan lain-lain. . Memiliki akses ke informasi tersebut, yang meningkatkan transparansi
anggaran dengan menghubungkan penggunaan sumber daya publik dengan hasil, juga
dapat membantu mendorong partisipasi yang lebih luas oleh pembuat kebijakan, kelompok
masyarakat sipil atau individu yang berkepentingan.

Users of Performance Information (Pengguna Informasi Kinerja)

Beberapa pengaturan yang khas dan muncul untuk peran dan tanggung jawab di OECD dan
negara lain yang menggunakan penganggaran kinerja disajikan dalam Tabel 1.3. Meskipun
pengaturan ini bersifat umum dan tidak dapat mencerminkan kompleksitas dan keunikan
pengaturan masing-masing negara, pengaturan tersebut dapat memberikan struktur yang
berguna bagi pembaca untuk menganalisis elemen PIB di negara yang diminati. Tabel
tersebut juga menunjukkan berbagai jenis informasi yang digunakan oleh berbagai pelaku,
pada berbagai tahapan siklus anggaran.

(aku rencananya mau translate tabelnya rek but karena aku tau kalian gabakal
masukin tabel jadi aku skip lur WKWKWKW)

aktor peran
anggaran potensial
dalam PIB
(putri)

Diluar Anggaran- Mengelola Orang untuk Kinerja

Fokus buku ini adalah proses anggaran – tetapi anggaran tidak disiapkan atau dijalankan
sendiri. Pada akhirnya, perubahan insentif dalam proses anggaran berdampak pada
lembaga-lembaga dan terutama pada pejabat senior yang ditugaskan untuk memberikan
keluaran dan mencapai tujuan program yang selaras dengan tujuan pemerintah. Reformasi
manajemen ini penting untuk menerjemahkan anggaran berdasarkan kinerja dari konsep
yang menarik menjadi reformasi yang produktif. Makalah Scott (bab ini) mencatat
pentingnya "sistem manajemen publik berorientasi kinerja yang komprehensif" untuk
penggunaan yang efektif dari informasi kinerja dalam manajemen sumber daya.

Reformasi manajemen sangat penting dan harus dikoordinasikan dengan langkah-langkah

menuju PIB. Ketika pengaturan manajemen berbasis kinerja diperkenalkan secara
independen dari reformasi proses anggaran, fokusnya cenderung lebih terbatas. Secara
tradisional di OECD, banyak administrasi sektor publik telah disusun sesuai dengan
anggaran yang berfokus pada input. Dalam konteks ini, pengenalan pengaturan manajemen
berbasis kinerja, biasanya di tingkat pegawai negeri sipil senior, cenderung memiliki fokus
yang sempit, berkonsentrasi "pada kualitas keluaran dari lembaga dan bukan pada
responsivitas terhadap perubahan prioritas kebijakan untuk pemerintah" (Ketelaar et
al.2007).

Menetapkan pengaturan manajemen kinerja dalam konteks PIB dapat menghubungkan

insentif staf dengan prioritas kebijakan yang lebih luas. Target operasional individu manajer
dan pegawai negeri senior dapat ditetapkan untuk secara eksplisit mencerminkan target
yang ditetapkan di tingkat lain di sektor publik, membantu memperkuat fokus pada prioritas
berorientasi kebijakan utama. Ini terjadi di Amerika Serikat, Prancis, dan Inggris Raya, di
mana perjanjian kinerja agensi mengalir langsung ke perjanjian kinerja manajer. Namun,
dalam melakukan hal ini, pengalaman menunjukkan bahwa penting bahwa “ada 'garis
pandang' yang jelas melalui labirin tujuan dan target kinerja pemerintah, dan untuk diingat
bahwa penggunaan pengukuran kinerja yang paling produktif adalah dialog daripada kontrol
”(Ketelaar et al. 2007, hal. 28).
Pertanyaan tentang pendelegasian tanggung jawab manajerial bernuansa - dan ruang untuk
manuver bagi manajer agensi dan program terus berubah. Di satu sisi, tidak masuk akal
untuk meminta pertanggungjawaban manajer atas kinerja jika mereka secara signifikan
dibatasi dalam cara mereka menggunakan masukan untuk memenuhi target kinerja. Di sisi
lain, selalu ada batasan mengenai sejauh mana manajer memiliki kebebasan atas input,
bahkan di negara-negara OECD yang telah menjalankan PIB selama bertahun-tahun.

Negara-negara OECD umumnya memberikan keleluasaan yang lebih besar kepada

kementerian dan manajer untuk memilih campuran masukan yang akan memberikan
layanan secara paling efisien. Ini biasanya terjadi dalam konteks perpindahan ke
penganggaran dan manajemen berbasis program. Ini melibatkan penghapusan sebagian
besar dari kontrol rinci anggaran dengan klasifikasi ekonomi, unit organisasi internal ("bab"
di Prancis) dan sejenisnya, yang mencirikan sistem penganggaran tradisional. Jadi, di
Inggris Raya, banyak kementerian bebas menggunakan dana yang disediakan untuk setiap
program dengan cara apa pun yang mereka inginkan, tunduk pada dua batasan minimum:
pertama, bahwa jumlah uang yang disediakan untuk mempekerjakan staf tidak dapat
ditingkatkan dan, kedua, bahwa uang tidak dapat dialihkan dari modal ke pengeluaran saat
ini. Di Prancis, hanya pembatasan pertama yang berlaku.

Delegasi yang meningkat membutuhkan sistem yang kuat untuk akuntabilitas. Hanya
dengan meningkatkan pendelegasian wewenang kepada lembaga pembelanjaan tanpa
memperkuat akuntabilitas penggunaan sumber daya, baik dalam hal masukan maupun
keluaran / hasil, akan meningkatkan peluang penyalahgunaan dana publik. Ini melibatkan
perubahan sifat kontrol pengeluaran, memperkenalkan mekanisme formal untuk
memastikan bahwa akuntabilitas didasarkan pada hasil program sambil mempertahankan
atau memperkuat otoritas keuangan dan akuntabilitas di tingkat badan pengeluaran untuk
memastikan bahwa anggaran dijalankan dengan lebih efektif. Misalnya, lihat makalah Bobay
(Bab 3) yang menjelaskan bagaimana reformasi di Prancis memperkenalkan sistem di mana
manajer program diidentifikasi dengan jelas untuk setiap program, baik di tingkat nasional
maupun lokal, untuk menciptakan "rantai tanggung jawab," elemen kunci dari yang mana:

• Komitmen sebelumnya terhadap sasaran kinerja, yang disepakati oleh menteri dan
pengelola program, melalui rencana kinerja tahunan yang dilampirkan dalam UU Anggaran
yang menjabarkan sasaran utama terkait dengan kebijakan, indikator kinerja, dan hasil yang
diharapkan.

• Memperkuat akuntabilitas keputusan manajemen, melalui laporan kinerja tahunan yang

dilampirkan pada UU Peninjauan Anggaran yang diserahkan ke parlemen. Laporan kinerja
tahunan mencakup pengeluaran aktual mereka, pengelolaan sumber daya manusia dan
tingkat kinerja, dalam format yang konsisten dengan rencana kinerja tahunan.

• Sistem akuntan publik berbasis akrual baru untuk memberikan transparansi yang lebih
besar dalam pengukuran biaya kebijakan publik dan penilaian aset dan kewajiban.

Namun, mengubah budaya kontrol itu sulit. Pertama, sistem yang sebelumnya menekankan
kontrol keuangan, dengan kementerian keuangan terpusat seperti di Prancis dan Spanyol,
harus bersedia mendelegasikan dana dan tanggung jawab kepada agen pelaksana. Selain
itu, manajer lembaga harus memiliki kapasitas, insentif dan kemauan untuk mengadopsi
perubahan dan menerima akuntabilitas. Kesulitan-kesulitan ini mungkin menjelaskan
banyaknya upaya reformasi yang gagal — di Prancis telah ada lebih dari 35 upaya untuk
mengubah undang-undang anggaran organik 1959 sebelum berhasil dicapai pada tahun
200121 — atau proses reformasi yang memakan waktu puluhan tahun yang panjang di
Spanyol. Selain itu, banyak contoh menegaskan bahwa apa pun pengertian formal
pendelegasian tanggung jawab manajerial, ketika suatu masalah menjadi topik kepentingan
politik maka politisi dapat dan akan turun tangan.

Penggunaan ukuran dan target kinerja dalam perjanjian kinerja adalah salah satu topik
utama Bab 5. Masalah yang berkaitan dengan penggunaan kontrak kinerja dibahas, dan
konsep perjanjian kinerja terstruktur untuk menggambarkan perjanjian yang biasanya
mendukung PIB dalam praktiknya dikembangkan .

Singkatnya, di negara-negara OECD, ukuran dan target kinerja sering kali disertakan dalam
perjanjian kinerja yang berbentuk kontrak atau kuasi-kontrak, antara pemerintah dan entitas
layanan (atau staf senior entitas). Pengalaman dan praktik dari jenis kontrak ini
menunjukkan bahwa dalam banyak kasus kontrak tersebut, pada kenyataannya, menjadi
dasar negosiasi daripada untuk penegakan formal seperti halnya dengan kontrak yang lebih
legalistik dan formal. Hal ini tidak sedikit karena kontrak semacam itu di sektor publik hampir
selalu merupakan "kontrak yang tidak lengkap" di mana keluaran jarang dapat sepenuhnya
dijelaskan pada saat kesepakatan awal dan bahwa mereka mengizinkan prinsipal untuk
campur tangan selama pelaksanaan kontrak dan lebih lanjut menentukan keluaran dalam
cakupan yang luas. kondisi yang ditetapkan dalam kontrak awal (Williamson 1975). Alasan
lain untuk pendekatan yang agak informal untuk membuat kontrak dalam sektor publik ini
adalah kesulitan penegakan hukum, ketidaksesuaian umum denda keuangan dalam sektor
publik atas kegagalan untuk melaksanakan, kekuatan relatif dari insentif karir reputasi dalam
sektor publik, dan ketidakpastian tentang apakah kegagalan untuk mencapai tujuan program
bermanfaat untuk meningkatkan atau menurunkan pendanaan. Akibatnya, kekurangan
dalam kinerja entitas terhadap target tidak secara otomatis memicu anggaran atau tindakan
manajemen tertentu. Oleh karena itu, mereka mewakili pendekatan kontrak relasional
(mencerminkan hubungan yang diciptakan melalui organisasi dan hierarki internal
pemerintah) daripada pendekatan kontrak formal. Selain itu, kompleksitas pengukuran
output dalam sektor publik menyebabkan sangat sulit untuk merancang dan menegakkan
kontrak kinerja tunggal untuk setiap layanan pemerintah (Van Dooren, Manning, Malinska,
Kraan, Sterck dan Bouckaert 2006).

Akibatnya, dalam praktiknya, PIB cenderung didukung oleh jaringan perjanjian kinerja yang
terstruktur22 untuk suatu badan atau layanan pemerintah. Jaringan diperlukan karena
entitas memiliki hubungan dengan banyak pemangku kepentingan, seperti kementerian
keuangan, kementerian induk, pengguna jasa, dan badan legislatif, yang semakin berputar
di sekitar kinerja. Perjanjian tersebut umumnya didasarkan pada kontrak atau pengaturan
relasional, dan mencakup beberapa struktur yang tumpang tindih karena banyaknya
pemangku kepentingan yang menjadi tanggung jawab entitas. (Lihat Bab 5 untuk
pembahasan lengkap tentang perjanjian kinerja terstruktur.)

Cakupan untuk meningkatkan delegasi dan merancang “kontrak” yang lebih formal yang
berfokus pada hasil lebih terbatas di banyak negara berkembang, seperti di Amerika Latin,
daripada di negara-negara OECD. Hal ini disebabkan oleh administrasi terpusat, kendala
dalam menegakkan kontrak formal, masalah fiskal yang lebih luas dan risiko yang terkait
dengan pendelegasian wewenang utama (dibahas lebih lanjut dalam Bab 5).

Mengingat kendala ini dan pelajaran dari kontrak kinerja di OECD, konsep perjanjian kinerja
terstruktur memberikan peluang di Amerika Latin dan negara berkembang lainnya untuk
pendekatan informalitas formal yang lebih jujur. Jaringan perjanjian kinerja terstruktur akan
memberikan perjanjian formal antara instansi lini dan kementerian keuangan, kepresidenan
dan pemangku kepentingan lainnya yang mengakui secara eksplisit bahwa informasi kinerja
adalah dasar untuk dialog berkelanjutan tentang kinerja dan pendanaan, dan bukan pemicu
otomatis untuk tindakan anggaran atau manajemen sebagai dalam kontrak yang ketat.

Bab 5 membahas bagaimana penggunaan informasi kinerja, termasuk melalui perjanjian

semacam itu, dapat diharapkan dari waktu ke waktu untuk berkontribusi pada peningkatan
kinerja, dan membangun kepercayaan publik pada pemerintah, dan kepercayaan dalam
pemerintah, di Amerika Latin. Penerapan dan penerapan perjanjian kinerja terstruktur dapat
membantu membangun kapasitas manajemen, dan pada akhirnya kepercayaan antara
kementerian dan otoritas anggaran pusat. Jika otoritas kelembagaan lebih terpusat, kinerja
dapat didorong dengan pengawasan yang lebih besar, dan di mana PIB dibatasi oleh
layanan sipil yang lemah, peningkatan penggunaan informasi kinerja oleh politisi dapat
memberikan dorongan alternatif untuk kinerja dan reformasi. Di setiap negara, jalur spesifik
reformasi manajemen akan dibentuk oleh pengaturan kelembagaan dan kapasitasnya.

Penutup

Penganggaran berdasarkan kinerja berpotensi mengubah penganggaran secara signifikan,

termasuk di negara berkembang seperti di Amerika Latin. Ini dilihat sebagai cara untuk
memperbaiki kualitas buruk dari penyampaian layanan publik dan untuk memperkuat alokasi
sumber daya secara keseluruhan, dalam apa yang secara tradisional dipandang sebagai
sistem anggaran yang kaku dan tidak responsif. Menanggapi permintaan internal dan
eksternal, negara berkembang telah membuat kemajuan menuju PIB dengan menyetujui
undang-undang (misalnya Meksiko, Chili), mereformasi konstitusi mereka (Kolombia dan
Meksiko) dan menginvestasikan sejumlah besar sumber daya di yayasan administrasi dan
teknis (Chili, Meksiko ).

Namun, terdapat tantangan umum yang dihadapi pemerintah dalam mengimplementasikan

PIB. Ini termasuk (i) menghasilkan informasi kinerja dengan kualitas, kuantitas dan
ketepatan waktu yang tepat agar berguna bagi pembuat keputusan, (ii) menciptakan insentif
untuk menggunakan informasi kinerja dalam pengambilan keputusan anggaran, sambil
mengatasi kekakuan dalam sistem anggaran, ( iii) menghindari insentif dan permainan
sistem yang terdistorsi, dan (iv) biaya sistem dan praktik PIB. Semua ini harus
dipertimbangkan terhadap kemungkinan manfaatnya.

Mungkin ada tantangan tambahan di negara berkembang. Beberapa reformasi gagal.

Pengaturan kelembagaan cenderung rumit dan anggaran relatif kaku, dibentuk oleh tujuan
yang membatasi fleksibilitas dalam memprioritaskan program selama penyusunan
anggaran. Harapan dan tuntutan juga berbeda berdasarkan konteks kelembagaan dan
tingkat perkembangan landasan teknis. Di satu sisi, aktor terkadang menuntut lebih banyak
informasi kinerja (misalnya Presiden di Chili dan Kolombia), sementara di sisi lain,
pemerintah memiliki terlalu banyak indikator dan informasi kinerja yang belum dipilih secara
strategis dan kurang memiliki kualitas yang diperlukan untuk penggunaan semacam ini. .

Pengenalan PIB adalah tentang perubahan ekonomi politik dan juga tentang pilihan terbaik
pertama secara teknis. Dalam banyak kasus, ada badan yang memiliki kewenangan dan
kapasitas untuk mengawasi perkembangan yang mempengaruhi aktor-aktor kunci saat
mereka membuat keputusan di seluruh siklus anggaran — situasi seperti ini mungkin lebih
sering ditemukan di negara kesatuan, parlemen, meskipun presiden atau keuangan yang
kuat kementerian mungkin juga efektif di negara-negara dengan sistem presidensial. Juga
sulit untuk memperkenalkan PIB di mana kekakuan politik dan lainnya menentukan
bagaimana input keuangan dapat digunakan, membatasi kemampuan untuk memberikan
insentif bagi kinerja dalam pelaksanaan atau pengelolaan anggaran. Meskipun demikian,
proses reformasi, termasuk identifikasi masalah yang akan ditangani dan peran aktor kunci,
dapat memberikan manfaat.

Agenda saat ini di banyak negara berkembang, seperti yang ada di Amerika Latin, adalah
tentang menciptakan kondisi dan mengembangkan fondasi dasar untuk membuat sistem
responsif terhadap pelaku yang berbeda. Langkah paralel adalah memberikan kredibilitas
melalui penguatan lembaga dan menyediakan kondisi yang mendorong peningkatan kinerja
di seluruh sistem yang lebih luas (misalnya, melalui beberapa jenis kontrak terkait kinerja
untuk manajer).

Meskipun ada tantangan, manfaat potensial dari penggunaan informasi kinerja dalam proses
anggaran tampak signifikan. Penekanan pada hasil mendorong penekanan yang lebih besar
pada penetapan tujuan yang transparan dalam perencanaan, dan memberikan informasi
tentang apa yang berhasil dan apa yang tidak. Badan legislatif dan publik juga cenderung
terus menuntut hasil (dan informasi untuk menilainya) untuk pajak mereka.

Mungkin langkah yang paling penting adalah keputusan untuk memulai proses untuk
menjauh dari ketergantungan penuh pada penganggaran input, menuju pendekatan yang
setidaknya memerlukan pemeriksaan kinerja. Dalam hal ini, negara perlu memahami bahwa
penggunaan informasi kinerja adalah proses atau perjalanan yang berkelanjutan, bukan
tujuan (seperti dicatat oleh Anderson dalam Bab 4). Tidak ada sistem yang “tepat” atau
serangkaian ukuran / indikator dan sistem anggaran akan terus berkembang seiring dengan
perubahan keadaan, namun terlepas dari semua tantangan yang terlibat dalam
memperkenalkan PIB, tidak ada negara yang pernah kembali untuk memasukkan anggaran.

(desya)

SOME OBSERVATIONS ON THE CONCEPTS AND THE STATE OF THE ART IN PERFORMANCE
BUDGETING (BEBERAPA PENGAMATAN PADA KONSEP DAN NEGARA SENI DALAM
PENGANGGARAN KINERJA)

GRAHAM SCOTT JUNE 2008

Makalah ini mencakup konsep penganggaran kinerja, keadaan seni seperti yang
dipraktekkan dan pengaturan kelembagaan untuk produksi dan penggunaan informasi
kinerja. Ini mengacu pada pengalaman internasional dan khususnya reformasi sektor negara
bagian di Selandia Baru.

Makalah ini disusun berdasarkan garis berikut:

• Beberapa pengamatan tentang keadaan seni.

• Masalah seputar konsep, praktik dan implementasi penganggaran kinerja - terutama peran
kementerian keuangan.

• Implikasi dari ini untuk praktisi dan reformis.

• Beberapa pemikiran tentang bagaimana penganggaran kinerja harus berkembang baik di

negara berkapasitas tinggi maupun rendah.

Sudah ada banyak literatur tentang penganggaran kinerja yang mencakup konsep, praktik
saat ini, biaya, manfaat, tantangan dan pedoman untuk implementasi. Laporan Organisasi
untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) menyatukan ini untuk negara-
negara maju (OECD 2007b). Dana Moneter Internasional (IMF) telah menerbitkan volume
baru-baru ini tentang masalah ini (Robinson 2007) dan ada banyak laporan oleh lembaga
keuangan internasional lainnya dan banyak makalah akademis.

Definisi Penganggaran Kinerja

Laporan terbaru OECD tentang penganggaran kinerja mendefinisikan penganggaran kinerja

sebagai dana terkait yang dialokasikan untuk hasil yang dapat diukur dalam hal keluaran
dan / atau hasil dan evaluasi. Ini juga mencatat bahwa tidak ada model tunggal dan
menunjuk pada keragaman pendekatan. Jadi penganggaran kinerja adalah tema tentang
penggunaan anggaran untuk mempromosikan kinerja daripada teknik khusus seperti
penganggaran program atau keluaran.

Tema makalah ini mungkin menyiratkan definisi lebih lanjut dari penganggaran kinerja: itu
adalah pekerjaan sistem anggaran yang mendorong peningkatan kinerja melalui semua
komponennya. Setiap definisi penganggaran kinerja yang mempersempit fokus ke tempat
informasi kinerja dalam anggaran membuat terlalu banyak asumsi yang tidak dinyatakan
tentang bagaimana keputusan anggaran dibuat dan bagaimana anggaran dijalankan.
Banyak informasi dalam sistem anggaran bersifat diam-diam, diwujudkan dalam orang yang
menjalankan sistem dan bereaksi dengan informasi lain. Penggunaan informasi oleh orang-
orang tersebut sangat ditentukan oleh lingkungan tempat mereka berada dan kemampuan
yang mereka miliki. Semua detail ini sangat penting apakah metode penganggaran kinerja
benar-benar meningkatkan kinerja.

Penganggaran Kinerja Hari Ini

Penganggaran kinerja memiliki sejarah yang cukup panjang. OECD menentukan tanggal
upaya untuk menghubungkan anggaran dan data kinerja kembali ke awal abad kedua puluh.
Tahun 1960-an, teknik penganggaran program yang dikembangkan di Amerika Serikat
menyebar ke banyak negara. Saat ini Amerika Serikat tetap menjadi pemimpin dalam aspek
penganggaran kinerja. Inggris, Selandia Baru dan Australia memelopori berbagai ukuran
untuk peningkatan kinerja pada tahun 1980-an dengan cara yang berbeda dan Kanada
menekankan metode evaluasi. Pada awal 1990-an, mayoritas negara OECD memiliki
beberapa bentuk informasi kinerja tetapi lebih baru lagi menghubungkan ini dengan
anggaran telah menjadi fokus. Prancis memperkenalkan reformasi anggaran pada tahun
2001. Ini adalah bidang percobaan dan pengembangan yang berkelanjutan dengan variasi
yang luas antar negara.

Beberapa tahun terakhir ini telah terjadi peningkatan minat dari negara-negara berkembang
(Roberts 2003) dan banyak negara transisi sedang berusaha untuk memperkenalkan
berbagai konsep. Ada minat yang luas dan banyak aktivitas di daerah tersebut di Amerika
Latin dan Asia. Ini telah menjadi gerakan di seluruh dunia.

Kesamaan dari semua upaya penganggaran kinerja adalah upaya untuk meningkatkan
pengaruh analisis kebijakan, dukungan keputusan strategis, dan informasi kinerja dalam
sistem anggaran. Beberapa metode juga menggunakan insentif. Dalam sejarah
penganggaran, hal ini bertumpu pada fondasi yang lebih kuat dari analisis kelembagaan dan
penerimaan yang lebih besar dari sifat tambahan dan politik penganggaran daripada
beberapa upaya reformasi sebelumnya seperti Sistem Perencanaan, Pemrograman dan
Penganggaran (PPBS) dan penganggaran berbasis nol, yang bertumpu pada asumsi yang
kuat. bahwa lembaga anggaran akan menyerahkan analisis rasional top-down.

Penganggaran Kinerja dalam Rangka Peningkatan Kinerja yang Lebih Luas

OECD mencatat bahwa pengenalan informasi kinerja ke dalam anggaran “telah dikaitkan
dengan upaya reformasi yang lebih besar untuk meningkatkan kendali pengeluaran dan /
atau efisiensi dan kinerja sektor publik” (OECD 2007b, hal. 11). Penting untuk
mempertimbangkan apa saja keterkaitan itu. Penting untuk diperhatikan apakah inisiatif
penganggaran kinerja merupakan penyesuaian bertahap terhadap hukum dan proses
anggaran atau apakah itu merupakan komponen dari program reformasi manajemen publik
yang lebih komprehensif. Contohnya adalah dampak terhadap kinerja pengaturan tata kelola
untuk rumah sakit, sekolah, dan perusahaan negara, yang berimplikasi pada metode
pendanaan dan efektivitas kinerja penganggaran. Reformasi dalam pengaturan tata kelola
ini umumnya memiliki dampak yang lebih besar pada kinerja daripada yang diharapkan dari
perubahan pada sistem anggaran sementara pengaturan tata kelola yang tidak memuaskan
masih ada.

Di negara-negara OECD dan di negara lain yang telah mereformasi manajemen publik
dalam dua dekade terakhir, pemerintah telah mengembangkan berbagai metode untuk
membawa konsep manajemen kinerja ke dalam sektor publik. Beberapa pemerintah telah
mencoba menambahkan siklus kinerja di atas institusi yang ada. Yang lain telah
mereformasi struktur dan proses dan bahkan fungsi pemerintah melalui pencampuran dan
pencocokan elemen dari daftar panjang reformasi yang telah dilaksanakan atas nama
peningkatan kinerja.

Panjangnya daftar ini bersama dengan keragaman keadaan di mana pemerintah yang
sedang melakukan reformasi di seluruh dunia memilih program reformasi mereka
menjelaskan mengapa ada keragaman dalam reformasi manajemen publik. Hal ini
mengingatkan kita pada keragaman langkah-langkah peningkatan kinerja yang tersedia dan
karenanya beragam konteks reformasi yang lebih luas di mana kementerian keuangan
mungkin menemukan dirinya sendiri ketika membuat rencana penganggaran kinerja.

Di semua negara, terutama negara berkembang dan transisi, kapabilitas merupakan

kendala kritis dalam peningkatan kinerja. Peningkatan kapasitas diperlukan untuk beberapa
peningkatan kinerja hampir terlepas dari sistem anggarannya.

Kekuatan Otoritas Anggaran dan Bisnis Inti mereka

Otoritas anggaran menampilkan berbagai kekuasaan di antara negara-negara dan

kekuasaan ini penting dalam kaitannya dengan penganggaran kinerja. Potensi setiap
kementerian keuangan untuk mendorong kinerja yang lebih baik akan bergantung pada
keadaan lokal mengenai peran formal dan pengaruh aktualnya dalam pengambilan
keputusan pemerintah.

Kementerian Keuangan dengan mandat seluas Kementerian Keuangan Inggris memiliki

lebih banyak instrumen untuk digunakan daripada Kementerian Keuangan di Turki, yang
berbagi tanggung jawab atas sistem anggaran secara keseluruhan dengan Kantor
Perencanaan Negara dan Departemen Keuangan.

Perlu dicatat bahwa banyak pemimpin dalam penganggaran kinerja selama dua puluh tahun
telah menjadi pemerintah - nasional dan negara bagian - dengan menteri keuangan yang
kuat memimpin kementerian yang efektif (Inggris, Selandia Baru, Australia, Negara Bagian
Victoria, Chili). Pemerintah yang tidak mendorong peningkatan kinerja dari kementerian
keuangan, tampaknya menggunakan basis kekuatan lain untuk inisiatif mereka; misalnya,
Lembaga Langkah Berikutnya di Inggris, Sinergia di Kolombia, perjanjian kinerja di
Kazakhstan, desentralisasi dan devolusi di banyak negara termasuk Vietnam, reformasi
manajemen atas nama "penemuan kembali" di Amerika Serikat, dan teknologi informasi dan
komunikasi (TIK) ) inisiatif di banyak negara bagian dan pemerintah lokal. Reformasi kinerja
ini didorong keluar dari kantor kabinet, kementerian ekonomi, administrasi kepresidenan dan
kantor perdana menteri, unit administrasi publik pusat dan lain-lain.

Dalam pemerintahan mana pun, ada batasan ruang lingkup bagi kementerian keuangan
untuk mengembangkan misinya ke dalam spesifikasi kinerja, mendorong pemberian layanan
dan evaluasi pekerjaan kementerian lain. Sementara kementerian keuangan yang lebih kuat
akan melangkah lebih jauh daripada yang lebih lemah, misi creep oleh kementerian
keuangan bukanlah resep yang dapat diandalkan untuk peningkatan kinerja di seluruh
pemerintah. Keunggulan dalam bisnis intinya adalah. Kewenangan menteri dan kementerian
keuangan berasal dari bisnis inti penganggaran dan kebijakan fiskal. Ini adalah tugas
utamanya dan apa pun yang dilakukannya tentang peningkatan kinerja harus selalu sesuai
dengan tugas ini. Konvensi yang diterima tentang indikator kinerja sistem anggaran adalah:

• Pengendalian pengeluaran agregat dalam kaitannya dengan stabilitas makroekonomi dan

beban negara pada sektor produktif perekonomian.

• Alokasi pada prioritas yang diungkapkan dari kepemimpinan politik.

• Efisiensi dalam implementasi kebijakan pemerintah.

Pembicaraan global tentang penganggaran kinerja tampaknya agak terfokus pada yang
ketiga ini. Namun, seperti yang ditulis Jim Brumby dalam Robinson (2007), indikator
efektivitas anggaran ini pada akhirnya adalah tentang efisiensi dan terjalin erat. Dalam
ungkapan yang bagus dia menggambarkan pemerintah sebagai "labirin (sulit untuk
mengukur) kontrak formal dan informal, dilaksanakan dalam ruang yang terlindung dari
kekuatan pasar yang mengoreksi diri" (Brumby 2007, hlm. 146). Dalam mengejar ketiga
kriteria kinerja ini, kementerian keuangan memiliki tantangan yang tak ada habisnya dan
menakutkan dalam berfokus secara bersamaan pada ketiga tujuan ini.

Penggunaan Aturan Fiskal

Penggunaan aturan fiskal menjadi perhatian dalam kaitannya dengan kinerja fiskal agregat.
Sejak Undang-Undang Tanggung Jawab Fiskal yang merintis di Selandia Baru pada tahun
1994, telah terjadi ledakan minat internasional dalam transparansi fiskal, aturan fiskal dan
pengaturan kelembagaan untuk membatasi oportunisme fiskal jangka pendek oleh
pemerintah. Aturan fiskal UE memiliki pengaruh besar pada perkembangan ini.

Namun, rekam jejaknya beragam. Sementara beberapa dari negara-negara ini mengalami
surplus, yang lainnya telah melanggar aturan mereka. Kami belum melihat bagaimana
kebijakan fiskal negara-negara ini berkembang sekarang setelah periode pertumbuhan
ekonomi yang belum pernah terjadi sebelumnya goyah. Setiap kegagalan untuk berhasil
mencapai tujuan makro-fiskal akan sangat merusak tujuan lain dari penganggaran kinerja.
Sudah jelas bahwa beberapa negara pasar berkembang yang baru-baru ini mengalami
ledakan ekonomi berada dalam masalah dengan skor ini. Tindakan korektif dalam hal ini
mendesak dilakukan dan idealnya dilakukan dengan membangun lembaga fiskal yang lebih
kuat untuk masa depan.

Untuk jangka panjang, pengalaman aturan fiskal mengungkapkan beberapa kelemahan

konseptual. Secara khusus, mereka tidak dirancang dengan perhatian khusus untuk
mengelola ukuran agregat negara atau nilai-untuk-uang dalam pengeluaran pemerintah.
Aturan yang kami lihat terutama difokuskan pada defisit, sedangkan dalam jangka panjang,
ukuran, peran, dan efektivitas negara yang menentukan dampak makro-fiskal. Prinsip
kinerja fiskal harus mencakup tidak hanya defisit dan hutang tetapi juga tingkat dan stabilitas
beban pajak, transfer antargenerasi dan perlindungan investasi untuk masa depan.

Mengaburkan Tradisi Konstitusional Penganggaran dengan Teknik Manajemen

Modern

Sistem anggaran pola dasar yang digunakan di negara-bangsa modern berasal dari sejarah
yang panjang dan tersiksa selama berabad-abad perjuangan menyeimbangkan kekuasaan
raja, bangsawan, parlemen dan pemerintah. Perang telah diperebutkan atas pengaturan ini
yang memberi bobot pada prinsip dan konvensi yang tertanam kuat seperti:

• Prinsip tidak ada perpajakan tanpa perwakilan.

• Persyaratan pemerintah agar anggaran mereka disetujui dan disahkan oleh badan legislatif
negara bagian.

• Lembaga audit tertinggi yang melaporkan kepada legislatif tentang apakah pemerintah
telah membelanjakan uang sesuai dengan undang-undang anggaran dan menyelidiki
penyalahgunaan uang publik.

Tradisi ini terwujud dalam campuran konvensi, peraturan, dan hukum. Cara pelaksanaannya
sangat berbeda antara tradisi Common Law yang bertumpu pada konvensi tidak tertulis dan
fleksibilitas yang cukup besar bagi pemerintah dalam menjalankan anggarannya dan tradisi
Hukum Perdata, yang lebih mengandalkan hukum dan peraturan yang terperinci.

Di mana-mana ada penekanan yang sama pada prosedur, preseden, dan kendali terperinci
atas pengeluaran menurut kategori masukan. Kementerian keuangan melihat aturan-aturan
ini dan menjalankan proses anggaran yang hampir bersifat ritualistik di mana mereka
diposisikan untuk memberikan nasihat rinci tentang setiap item kecil dari pengeluaran publik.
Aturan-aturan ini melakukan apa yang dimaksudkan dan mudah, jika membosankan, untuk
diterapkan. Mereka ekonomis dalam arti membatasi pengeluaran untuk administrasi, tetapi
belum tentu efisien, dalam arti pengembalian investasi atau nilai uang.

Kementerian keuangan tidak mengubah tradisi ini dengan mudah, yang mungkin merupakan
penjelasan mengapa beberapa praktik penganggaran kinerja tidak lebih dari memasukkan
indikator kinerja dalam lampiran anggaran. Konservatisme ini mudah dipahami. Dalam
hierarki kebutuhan yang dimiliki pemerintah untuk sistem anggaran mereka, memenuhi
persyaratan kinerja tradisional menjadi yang utama:

• Berkontribusi pada pemeliharaan kebijakan fiskal yang sehat.

• Menyediakan proses yang stabil dan dapat diprediksi untuk pengambilan keputusan
pemerintah tentang anggaran dan akuntabilitas kepada legislatif.

• Memastikan bahwa anggaran dijalankan sebagaimana dimaksud.

Ini adalah prasyarat untuk peningkatan guna mendorong kinerja dalam hal alokasi yang
lebih baik dari dana publik yang langka untuk tujuan bersaing dan layanan yang lebih baik.
Membangun penganggaran kinerja adalah tentang mengadaptasi pengaturan konstitusional
yang dihormati waktu ini dengan persyaratan untuk peningkatan kinerja sesuai dengan
filosofi dan metode manajemen kontemporer. Ini bisa menjadi benturan budaya, yang
menyediakan lingkungan yang sulit untuk menyetujui teknik praktis baru yang menjembatani
budaya.

Praktik anggaran tradisional memiliki ciri-ciri yang harus tetap ada dalam rezim manajemen
kinerja apa pun termasuk: kewenangan legislatif untuk semua pengeluaran publik;
pelaksanaan anggaran sesuai dengan tujuan yang diwakili dalam undang-undang
peruntukan anggaran; dan akuntabilitas untuk semua pengeluaran publik hingga ke detail
input kecil dan terutama yang sensitif secara politik - gaji, penggantian biaya pribadi, biaya
perjalanan, mobil, dan sejenisnya. Sebaliknya, metode manajemen modern berusaha untuk
meningkatkan kinerja dengan menetapkan akuntabilitas untuk hasil oleh manajer yang
sangat diberdayakan untuk membuat keputusan tentang bagaimana cara mencapai hasil
tersebut. Penekanannya adalah pada kemampuan pribadi para pemimpin dan sistem yang
memberdayakan orang untuk berinovasi. Hasil bisnis ditentukan dengan baik dan dipantau
secara ketat menggunakan teknologi informasi terkini.

Perbatasan praktik penganggaran dikenal sebagai "melampaui penganggaran" di mana

metode penganggaran tradisional ditinggalkan dalam mengejar kinerja. Misalnya, di
beberapa perusahaan yang bergerak sangat cepat, di mana siklus hidup produk diukur
dalam beberapa bulan, tidak ada proses perencanaan strategis dan keputusan investasi
tidak diprioritaskan dalam proses penganggaran modal.
Mengingat tata kelola dan struktur akuntabilitas yang sangat berbeda dari sektor publik,
tidak praktis untuk mengadopsi banyak dari praktik ini, seperti persetujuan anggaran
sepanjang tahun. Jadi, meskipun pengejaran kinerja dapat mengadopsi banyak praktik dari
sektor swasta, manajemen kinerja di sektor publik harus dibatasi dan dibentuk oleh
pengaturan konstitusional, tata kelola, dan akuntabilitasnya yang unik.

Kementerian keuangan harus fokus pada keunggulan dalam bisnis intinya sebagai platform
penting untuk peningkatan kinerja. Tidak banyak gunanya memasukkan banyak informasi
kinerja ke dalam proses anggaran yang berfungsi dengan buruk, mis. salah satu yang selalu
tunduk pada prioritas politik jangka pendek dan tidak peduli dengan analisis rasional pilihan
pengeluaran.

Pendekatan Sistem untuk Peningkatan Kinerja

Ada beberapa kecenderungan bagi reformator anggaran untuk meluncurkan inisiatif

penganggaran kinerja tanpa terlalu memperhatikan manfaat bersih yang diharapkan dari
pendekatan alternatif. Ini membantu menjelaskan komentar dalam OECD (2007b) bahwa
tidak ada analisis manfaat biaya yang sistematis pada ukuran penganggaran kinerja. Ini juga
membantu menjelaskan mengapa, ketika kementerian keuangan memimpin dalam
peningkatan kinerja, fokusnya adalah pada reformasi anggaran. Sumber kepemimpinan lain
menggunakan instrumen lain dan mengadopsi nama lain untuk reformasi kinerja mereka,
seperti "Pelayanan Publik 2000" di Kanada. Jadi, ketika memikirkan tentang inisiatif
peningkatan kinerja dari perspektif pemerintah secara luas, penting untuk diingat bahwa
fokus proposal akan mencerminkan fungsi inti organisasi yang membuat kasus untuk
perubahan. Performance budgeting merupakan perspektif kementerian keuangan tentang
peningkatan kinerja yang memiliki kelebihan dan kekurangan.

Upaya untuk meningkatkan kinerja sektor demi sektor memerlukan analisis sistem untuk
mencari penyebab kelemahan kinerja dan solusi yang paling efisien untuk masalah tersebut,
apakah terkait dengan anggaran atau tidak. Informasi kinerja yang dapat digunakan untuk
masuk ke dalam anggaran kemudian dapat diambil dari solusi keseluruhan untuk masalah
kinerja tertentu. Ini hanya sebagian kecil dari total informasi kinerja yang relevan dengan
pengguna anggaran yang menyediakan layanan. Ini harus sepenuhnya selaras dengan
peran masing-masing kementerian keuangan dan pengguna anggaran dalam proses
anggaran.

Menetapkan Tujuan Kinerja dan Mengelola Hasil

Inti dari setiap sistem manajemen kinerja adalah pengaturan kelembagaan yang
menetapkan peran dan hak pengambilan keputusan para pelaku dalam sistem, arus
informasi di antara mereka, insentif pada para pelaku tersebut dan kapabilitas mereka.
Setiap inisiatif untuk meningkatkan kinerja dapat dilihat sebagai penyesuaian dalam
beberapa cara untuk mendapatkan hasil yang lebih baik. Apa yang kami maksud dengan
hasil yang lebih baik dan bagaimana memutuskan penyesuaian apa yang harus dilakukan
untuk mendapatkannya?

Apa yang seharusnya menjadi tujuan kinerja dan dengan proses apa mereka harus
ditetapkan? Pertama, hasil adalah konsep kinerja yang sulit untuk dioperasionalkan di
banyak bidang penting pemerintahan. Pemeriksaan yang cermat terhadap spesifikasi kinerja
aktual yang digunakan di negara-negara yang berkomitmen untuk mengelola hasil
mengungkapkan bahwa di antara indikator hasil adalah beberapa keluaran, yang disebut
"hasil antara," indikator proses dan bahkan masukan sebagai tanggapan terhadap kesulitan
praktis dari menggunakan hasil sebagai indikator kinerja. Keluaran, yang diejek karena tidak
menjadi tujuan akhir kebijakan pemerintah, kembali muncul, karena sering memberikan
solusi praktis untuk masalah mencoba mengelola hasil secara langsung. Pengalaman
dengan Government Performance and Results Act di Amerika Serikat telah menunjukkan
beberapa bukti tentang hal ini. Masalah dengan banyak ukuran kinerja yang ada yang
ditujukan untuk hasil ditunjukkan dalam laporan oleh Kantor Audit Nasional Australia (ANAO
2006-07).

Kedua, solusi untuk masalah pengelolaan hasil sangat menuntut, dan sebagian besar tidak
dapat dicapai dalam pemerintah berkapasitas rendah. Pada tingkat pengelolaan layanan
dasar di pemerintahan kota, pengelolaan berbasis hasil secara konseptual mudah dan
metode praktik yang baik untuk mencapainya telah dikembangkan. Di Amerika Serikat
misalnya, sistem manajemen yang dikenal sebagai “Citistat” dirintis di kota Baltimore dan
berhasil meningkatkan kualitas dan akses layanan (Behn 2007). Ini adalah metode
kepemimpinan di mana kepala unit penyampaian layanan terus-menerus dimintai
pertanggungjawaban untuk memenuhi standar kinerja yang ditentukan dalam hal hasil dan
diinformasikan oleh basis data waktu nyata yang kaya.

Departemen keuangan suatu pemerintah daerah bukanlah inti dari metode ini, yang
mengandalkan kepemimpinan, ketersediaan manajer yang kompeten dan bermotivasi tinggi,
kapabilitas teknologi informasi, sistem pendukung yang andal, dan sejenisnya. Selain itu,
para pelaku memiliki pengaruh besar pada hasil, mengetahui cara mengkonfigurasi dan
memberikan layanan yang diperlukan untuk memperbaikinya, memiliki sumber daya untuk
melakukannya, dan memiliki kendali penuh atas penyampaian layanan tersebut. Mereka
dapat memenuhi standar pengisian setiap lubang di jalan yang dilaporkan dalam empat
puluh delapan jam jika mereka mengelola dengan baik dan bekerja keras. Tetapi ada
banyak bidang dalam pemerintahan nasional di mana kondisi ini tidak berlaku dan
pengelolaan hasil menjadi jauh lebih sulit. Di beberapa bidang yang menjadi perhatian
terbesar pemerintah, banyak, dan dalam banyak kasus tidak ada, dari ketentuan ini yang
berlaku. Di bidang-bidang ini, hasil tidak jelas dan sulit untuk didefinisikan, tidak jelas
keluaran atau layanan apa yang diperlukan untuk memenuhinya, beberapa organisasi
pemerintah mungkin memberikan kontribusi kepada mereka, mereka dipengaruhi oleh
kekuatan di luar kendali organisasi pemerintah mana pun dan bahkan indikator kinerja yang
mencerminkan hasil sangat bisa diperdebatkan.

Misalnya, pemerintah Peru, Kazakhstan, Selandia Baru, dan Australia di antara banyak
lainnya, sebagai hasil yang diinginkan, telah meningkatkan daya saing ekonomi
internasional untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Keluaran apa yang harus
dihasilkan oleh kementerian mereka untuk mencapai hal ini sangat diperdebatkan. Beberapa
akan berpendapat bahwa subsidi dan perlindungan untuk industri akan meningkatkan laju
pertumbuhan sementara yang lain akan berpendapat bahwa itu akan menurunkannya. Hal
ini umum untuk melihat diterapkan pada hasil ini target seperti mempercepat proses
regulasi, memiliki toko serba ada, mendorong investasi asing dan sejenisnya. Tetapi
pemerintah dapat melakukan semua ini dan masih mendapati daya saingnya menurun, baik
karena ciri-ciri ekonominya yang melebihi manfaat ini atau karena pemerintah pesaing
lainnya mencapai lebih banyak.

Jadi keadaan seni tampaknya adalah bahwa pengelolaan dan penganggaran untuk hasil
bekerja dengan baik dalam praktik seperti halnya dalam teori hanya jika kondisi khusus
berlaku. Namun hal terpenting dalam menerapkannya di seluruh pemerintahan hanyalah itu
— mitos yang tidak mungkin tercapai. Pertama, ini karena ada banyak kegiatan yang dapat
disajikan sebagai kontribusi untuk berbagai hasil, yang tidak membantu penganggaran atau
manajemen kinerja.

Kedua, banyak pernyataan hasil tingkat tinggi, dan tujuan asalnya, tidak banyak memiliki
nilai operasional. Misalnya, pemerintah Selandia Baru telah menetapkan tiga tujuan utama
Transformasi Ekonomi, Keluarga Muda dan Tua, dan Identitas Nasional. Sementara ini
secara intuitif berwawasan dalam hal di mana Selandia Baru saat ini dalam sejarahnya, ini
hanya memiliki sedikit nilai praktis untuk manajemen kinerja dan penganggaran.

Ketiga, ada banyak layanan penting yang disediakan yang hubungannya dengan hasil
terlihat jelas secara intuitif, tetapi tidak mampu atribusi atau pengukuran. Misalnya,
kementerian keuangan biasanya melihat diri mereka berkontribusi pada hasil peningkatan
kinerja ekonomi dan peningkatan standar hidup, atau setidaknya berkontribusi pada
kebijakan fiskal yang sehat yang memberikan hasil ini. Sangat membantu bagi kementerian
keuangan untuk memikirkan tentang bagaimana hal itu berkontribusi pada kinerja ekonomi
dan untuk melihat pernyataan hasil atau tujuan mengenai ekonomi untuk wawasan tentang
layanan apa yang harus diproduksi dan indikator volume, kualitas dan proses apa yang
digunakan untuk mengukurnya. kinerja.

Tapi ini tidak mengelola hasil dalam arti yang sama seperti mengisi lubang di jalan.
Kementerian tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas kinerja ekonomi atau tidak -
hanya output yang dihasilkan yang dimaksudkan untuk berkontribusi dalam bentuk saran
kebijakan dan menjalankan sistem anggaran yang sehat. Hasil hanya menginformasikan
sistem manajemen kinerja yang didorong untuk menghasilkan keluaran dan telah membantu
memperoleh indikator kinerja. Mereka membantu membuat penilaian luas tentang kinerja
kementerian keuangan tetapi tidak untuk meminta pertanggungjawabannya secara ketat.

Situasi ini berlaku untuk begitu banyak aspek produksi layanan pemerintah sehingga istilah
“penganggaran berdasarkan informasi kinerja” dari OECD (2007b) sepenuhnya tepat untuk
menggambarkan sebagian besar dari penganggaran kinerja. Ini memasukkan informasi
kinerja ke dalam proses anggaran dengan harapan hal ini akan meningkatkan penilaian
yang diambil dalam kabut ketidakpastian, tentang apakah layanan memberikan kontribusi
yang berharga dan bagaimana layanan dapat menjadi lebih efektif.

Untuk meluncurkan reformasi penganggaran kinerja membutuhkan keputusan sebagai pintu

masuk - dan ada pilihan. Ada banyak kegagalan dan sedikit keberhasilan dari awal dengan
pernyataan hasil tingkat tinggi, kemudian membedahnya menjadi hasil kontribusi tingkat
rendah dalam beberapa lapisan. Langkah berikutnya mengalokasikan mereka ke
kementerian dan terakhir ke unit penyampaian layanan bawahan di mana mereka menjadi
target kinerja, di mana anggaran dilampirkan. Tuntutan bahwa hal ini menempatkan pada
perencana untuk pengetahuan dan penilaian tentang bagaimana aparatur negara bekerja
dengan detail yang baik tidak dapat dipenuhi, dan distorsi pada akal sehat diakibatkan oleh
sifat proses yang sewenang-wenang, abstrak dan tidak praktis - bahkan jika ada banyak
konsultasi. Lebih penting lagi, ini gagal dalam teori maupun dalam praktik, karena hasilnya
tidak eksklusif dan serangkaian hasil tidak menghabiskan semua kegiatan yang
dibelanjakan oleh pemerintah. Jadi tidak ada gunanya sebagai klasifikasi anggaran. Apa
yang terjadi selanjutnya adalah bahwa perencana menciptakan hasil untuk segala sesuatu
yang dibelanjakan uang, yang membalikkan kausalitas yang diinginkan antara hasil dan
anggaran dan menciptakan kekacauan konseptual dan praktis.

Oleh karena itu, sebaiknya mulai membangun sistem manajemen kinerja dengan
mengidentifikasi keluaran atau layanan yang dihasilkan. Kemudian lanjutkan untuk
mengajukan pertanyaan tentang apakah ini dapat diproduksi dengan lebih murah dan efektif
dan lanjutkan untuk mengajukan pertanyaan tentang apakah ini adalah layanan yang tepat
untuk diproduksi guna memenuhi tujuan kebijakan yang relevan. Dengan kata lain, mulailah
dengan memeriksa anggaran yang ada daripada mencoba membayangkan anggaran lain
yang lebih sempurna.

Menetapkan Target

Proses penetapan target kinerja sama pentingnya dengan target itu sendiri. Banyak
pembelajaran berharga berasal dari proses yang baik untuk melakukan ini. Jika seorang
walikota mengatakan ingin menetapkan indikator kinerja jalan yang bersih, dialog dengan
departemen terkait dapat mengungkap potensi dan kendala untuk memenuhi indikator ini.
Dalam penyampaian layanan publik tingkat yang lebih tinggi, dialog semacam itu
menimbulkan pertanyaan penting tentang kebijakan dan menimbulkan tuntutan untuk
analisis dan evaluasi kebijakan untuk menginformasikan diskusi tentang masalah dan solusi.

Penggunaan kata “kesepakatan” dalam dokumen pertanggungjawaban di Selandia Baru dan

Inggris dimaksudkan untuk mencerminkan bahwa target kinerja berasal dari proses dialog
tentang kemungkinan dan menangkap komitmen bersama untuk memenuhinya oleh
pemerintah dan kementerian. Proses tiba di selembar kertas seringkali lebih penting
daripada apa yang ada di atas kertas. Ini lebih andal daripada menetapkan sasaran kinerja
dalam proses satu arah dari atas ke bawah.

Peran Kementerian Keuangan

Salah satu patologi kegagalan dalam penganggaran kinerja adalah kementerian keuangan
mengambil sendiri untuk menetapkan target kinerja untuk kementerian lain. Ini tidak pernah
berhasil, baik karena kementerian keuangan kurang memiliki pengetahuan sektor untuk
dapat melakukan ini dengan baik dan karena tidak ada kepemilikan target oleh kementerian
terkait. Setiap kementerian lini yang canggih dapat mencari cara untuk memanipulasi target
yang tidak disetujui. Ini juga bisa sangat merusak. Salah satu contohnya adalah kasus di
mana rumah sakit diberi penghargaan untuk pasien ranjang pasien sehingga mereka
menahan pasien selama akhir pekan meskipun para dokter tidak ada.

Penting bahwa kementerian keuangan mendapatkan peran yang sesuai dalam sistem
manajemen kinerja yang disetujui dan berpegang teguh pada itu. Kementerian keuangan
seharusnya tidak mengambil tanggung jawab untuk menetapkan target kinerja orang lain
secara sepihak. Ini harus menetapkan dan mendukung proses untuk menetapkan target jika
tidak ada badan pusat lain yang melakukan ini. Ini harus menjadi pusat keahlian tentang
bagaimana menghubungkan target dengan anggaran. Ini harus memiliki pandangan tentang
apakah proposal tertentu untuk target memenuhi kriteria ini.
Dalam melakukan ini, hal ini merupakan cermin bagi organisasi pengguna anggaran untuk
memancing pemeriksaan diri dalam bentuk pertanyaan seperti “Benarkah ini yang ingin kita
capai? Akankah layanan ini benar-benar membawa kita ke sana? ” Kementerian keuangan
memberikan proses untuk ini dan disiplin untuk melakukannya dengan benar dan
memberikan saran kepada menterinya sendiri dan seterusnya tentang proposal
pengeluaran, tetapi berhenti untuk memberi tahu kementerian pendidikan misalnya apa
target kinerja untuk sistem pendidikan negara tersebut. . Alasan mengapa hal itu perlu
diilustrasikan dengan kasus kementerian keuangan yang mencoba memaksakan nilai ujian
sebagai tujuan kinerja untuk sekolah umum meskipun para spesialis pendidikan memiliki
pertanyaan serius tentang apakah ini adalah tujuan yang tepat untuk umum. sistem
Pendidikan.

Beberapa memiliki visi untuk posisi kementerian keuangan di masa depan dalam sistem
penganggaran kinerja yang berfungsi dengan baik ketika semua lembaga dan fungsi dasar
beroperasi dengan memuaskan. Ini akan menempatkan kementerian keuangan sebagai
penasihat investasi bagi pemerintah. Dialognya dengan kementerian lini atau unit layanan
harus tentang apakah strateginya layak diinvestasikan. Dialog ini harus didukung oleh
semacam prospektus dengan semua informasi dan jaminan yang diperlukan bagi
pemerintah untuk membuat keputusan yang tepat tentang investasi, yang mana biasanya
akan berlangsung selama beberapa tahun. Ini akan menjadi tentang nilai dari keseluruhan
paket layanan yang saling terkait yang akan diberikan dan hasil yang diharapkan dari
mereka. Tinjauan pengeluaran di Inggris Raya dan praktik-praktik lanjutan dalam evaluasi
memiliki beberapa konten untuk ini, tetapi prosesnya juga yang penting agar hal ini menjadi
kenyataan.

Klasifikasi Anggaran dan Pengendalian Keuangan

Apa sajakah karakteristik sistem anggaran yang dapat mendorong kinerja yang lebih baik?
Dua ciri umum penting dari sistem anggaran dibahas di bawah ini, yaitu klasifikasi dan
kontrol.

Penganggaran kinerja tidak dapat berfungsi tanpa klasifikasi anggaran yang berkaitan
dengan kinerja secara bersih, transparan dan merupakan dasar untuk alokasi, yang
meningkatkan akuntabilitas. Umumnya ini berarti penganggaran program atau
penganggaran keluaran. Hasil bukanlah konsep yang cocok untuk mendukung klasifikasi
anggaran.

Meskipun pemerintah dapat mempertahankan disiplin fiskal dan mengarahkan alokasi

belanja ke prioritasnya dengan sistem kontrol pusat, beberapa relaksasi kontrol pusat
penting jika manajer lokal menggunakan pengetahuan lokal dan penilaian profesional
mereka untuk memenuhi target kinerja. Seberapa banyak relaksasi dan dengan cara apa
sangat bergantung pada keadaan, tetapi tidak ada manajer yang dapat menunjukkan
keahliannya jika dia terikat dalam kendali. Pengendali pusat tidak memiliki keterampilan dan
pengetahuan untuk mendorong peningkatan kinerja dari pusat sehingga penganggaran
kinerja perlu melibatkan beberapa praktik pendelegasian.

Salah satu patologi reformasi anggaran yang gagal adalah pelonggaran kendali yang
disalahpahami. Manajemen modern bukan tentang menghilangkan kontrol tetapi
menyerahkan tanggung jawab untuk menerapkan beberapa di antaranya. Penganggaran
untuk keluaran tidak berarti tidak ada kendali atas masukan, hanya saja hal itu telah
diserahkan kepada organisasi penyelenggara layanan. Kementerian keuangan hanya dapat
memberikan kendali mereka sekali dan mereka harus memastikan bahwa mereka
mendapatkan apa yang mereka inginkan sebagai imbalan, melalui akuntabilitas kinerja dan
manajemen keuangan yang efektif dalam organisasi jasa. Mereka harus terus memantau
efektivitas pengelolaan keuangan di organisasi negara.

Negara dan Donor Berkapasitas Rendah

Untuk negara-negara berkapasitas rendah, penganggaran untuk agregasi layanan yang

masuk akal terkait dengan biaya dengan indikator kuantitas dan kualitas dapat menambah
nilai di mana tantangan konseptualnya tidak berat.

Ada wawasan penting dalam pengalaman penganggaran kinerja untuk donor yang
memberikan dukungan anggaran langsung. Misalnya, terdapat janji dalam menggunakan
versi praktik OECD yang dipotong untuk membantu memperkuat akuntabilitas pemerintah
dalam memberikan layanan yang didanai oleh sumber daya donor. Ini adalah evolusi dari
praktik persyaratan dan ada beberapa inisiatif menarik yang sedang diambil atau
dipertimbangkan. Di negara-negara di mana kementerian keuangan sangat lemah, atau
memiliki agenda lain selain kinerja, satu-satunya cara untuk meningkatkan kinerja dengan
menggunakan dana donor mungkin adalah beberapa metode yang telah dicoba di berbagai
negara rapuh untuk meningkatkan kapasitas kementerian keuangan dan memperkuat
akuntabilitas. Sistem "hot-wiring" sementara untuk memberikan layanan yang sangat
dibutuhkan secara langsung kepada warga di daerah tertentu mungkin merupakan alternatif
meskipun, untuk meminimalkan kerusakan yang pasti terjadi, hot-wires ini harus
memodelkan sejauh mungkin sistem penganggaran kinerja yang mungkin pada waktunya
dipasang. Pengalaman yang terkumpul secara global tentang cara-cara praktis untuk
menerapkan konsep penganggaran kinerja dapat menambah nilai inisiatif ini.

Penutup
Ada banyak contoh penganggaran kinerja yang dilaksanakan di tingkat nasional, negara
bagian dan lokal. Ada banyak dokumentasi luar biasa tentang praktik baik yang mencakup
semua aspek seni. Rangkaian pengalaman ini memungkinkan pemula yang terlambat dan
negara berpenghasilan menengah dengan platform praktik anggaran tradisional yang sehat
untuk membangun fitur kinerja di atasnya. Tapi, perlu kehati-hatian. Sebagian besar literatur
tentang penganggaran kinerja adalah tentang konsep dan cerita tentang bagaimana orang
menerapkannya. Literatur yang mengevaluasi hasil jauh lebih tipis. Harapan sering kali
mengecewakan. Terdapat peningkatan kinerja yang luar biasa di banyak bidang
pemerintahan selama era reformasi anggaran ini. Beberapa dapat dengan jelas dikaitkan
dengan reformasi anggaran tetapi beberapa tidak dapat.

Ada beberapa poin penting yang perlu diperhatikan:

• Penganggaran kinerja harus tentang penganggaran di atas segalanya dan bukan tentang
kementerian keuangan yang mengubah anggaran menjadi sistem manajemen publik yang
komprehensif atau menetapkan dan mengelola target kinerja untuk pemerintah lainnya.
Dalam mengejar kinerja anggaran, kementerian keuangan tidak boleh kehilangan fokus
pada tanggung jawab utama mereka atas kinerja anggaran itu sendiri. Semua perhatian
pada detail mikro informasi kinerja akan kewalahan jika pengelolaan fiskal makro, yang
merupakan tanggung jawab dasar kementerian keuangan, gagal.

• Prinsip kinerja fiskal harus mencakup tidak hanya defisit dan hutang tetapi juga tingkat dan
stabilitas beban pajak, transfer antargenerasi dan perlindungan investasi untuk masa depan.

• Dalam pemerintahan mana pun, anggaran adalah proses politik yang rasional dalam arti
yang berbeda dari yang disiratkan oleh penganggaran kinerja - ekspektasi harus
memungkinkan untuk ini. Pemerintah di mana patronase, informalitas dan oportunisme
politik jangka pendek mendorong banyak keputusan anggaran adalah tempat di mana
penganggaran kinerja paling dibutuhkan dan paling tidak mungkin untuk diadopsi.

• Detail kelembagaan penting, misalnya di pemerintahan Westminster apakah ada

subkomite kabinet untuk pengeluaran dan nasihat profesional apa yang diberikan
kepadanya dapat menjadi penting untuk hasil anggaran.

• Informasi kinerja tidak akan memberikan banyak kontribusi kecuali jika tertanam dalam
sistem manajemen publik yang komprehensif yang berorientasi pada kinerja dan ini
melibatkan lebih dari sekedar anggaran.

• Informasi yang termasuk dalam anggaran seharusnya hanya informasi yang penting untuk
keputusan anggaran aktual yang sedang diusulkan. Ini adalah bagian kecil dari informasi
kinerja yang relevan dengan penyedia layanan dan harus mencerminkan secara dekat
peran yang tepat dari para aktor dalam lembaga anggaran.

• Kekuasaan dan posisi kementerian keuangan harus menjadi pengaruh yang kuat pada
ruang lingkup dan isi reformasi anggaran kinerja. Ini bukan tentang menerapkan "praktik
terbaik" tetapi melakukan apa yang bisa dicapai.

• Dorongan untuk kinerja berbasis hasil tampaknya muncul sebagai pencarian tanpa akhir
untuk pembelajaran yang lebih dalam dan bukti tentang apa yang menghasilkan hasil.

Proses mengadaptasi praktik internasional dan berinovasi untuk meningkatkan kinerja di

pemerintahan mana pun membutuhkan banyak penilaian tentang apa yang akan berhasil,
banyak pembelajaran, dan banyak kerja sama antar pemerintah. Tetapi imbalan untuk
diagnosis yang cermat atas masalah kinerja dan penerapan metode serta perilaku yang
tepat bisa sangat besar.

Setelah membuat daftar pedoman yang mencakup banyak hal yang berada di sisi lunak non
teknis pengembangan manajemen (kepemimpinan, kerjasama, mengelola ekspektasi,
evolusi, dan pengakuan batas-batas informasi kinerja), OECD menyatakan bahwa
“perjalanan sama pentingnya dengan tujuan ”(OECD 2007b, hlm. 79). Perspektif yang tepat
tentang peningkatan kinerja di pemerintahan bersifat holistik dan evolusioner. Bahkan dalam
latihan sederhana mengisi lubang panci di Baltimore ternyata kepemimpinan adalah
kuncinya.

(novita)

MENDAPATKAN KINERJA PENGANGGARAN UNTUK KINERJA (GETTING

PERFORMANCE BUDGETING TO PERFORM)

ALLEN SCHICK

JUNI 2008

Apa yang begitu sulit tentang penganggaran kinerja yang masih 60 tahun setelah konsep
diperkenalkan, masih berjuang untuk mendapatkan daya tarik sebagai salah satu metode
alokasi anggaran yang diterima di pemerintahan? Banyak pemerintah pusat dan daerah
telah mencoba berbagai format penganggaran kinerja, mulai dari komprehensif, sistem yang
terintegrasi erat, seperti model yang baru-baru ini diadopsi di Meksiko, untuk pengaturan
yang longgar yang tidak secara tegas menentukan bagaimana data berbasis hasil harus
disusun dan digunakan. Makalah ini mengambil posisi itu literatur dan praktik penganggaran
kinerja terlalu panjang pada nasihat, dan terlalu pendek dalam diagnosis. Untuk memahami
tantangan yang dihadapi penganggaran kinerja, seseorang harus menguraikannya menjadi
dua elemen utamanya. Pertama, penganggaran kinerja adalah sistem untuk mengumpulkan
dan menyajikan informasi tentang hasil aktual atau yang diharapkan; kedua, performance
budgeting adalah sistem untuk “membeli” hasil melalui pengeluaran dana publik. Kedua
elemen saling bergantung, karena pemerintah tidak akan dapat mengalokasikan
berdasarkan hasil jika tidak memiliki hasil informasi berbasis. Namun demikian, ada
gunanya untuk membedakan kedua elemen tersebut karena masing-masing memiliki
tantangan tersendiri terhadap implementasi penganggaran kinerja yang sukses. Karena itu,
bagian pertama di bawah ini membahas informasional tantangan yang dihadapi
penganggaran kinerja, sedangkan yang kedua menilai kesulitan mengalokasikan sumber
daya pada dasar hasil. Setiap bagian menyarankan cara untuk mengurangi hambatan
penganggaran kinerja. Penutup bagian ini membahas kondisi pemerintah dan manajerial
untuk melaksanakan penganggaran kinerja.

Performance Budgeting as Informatics (Penganggaran Kinerja sebagai Informatika)

Penganggaran adalah sistem untuk menghasilkan dan bertukar informasi yang berkaitan
dengan keuangan pemerintah. Untuk mengubah cara anggaran dibuat, konten dan struktur
informasinya perlu diubah. Untuk melaksanakan penganggaran kinerja, informasi tentang
hasil-hasil ke dalam anggaran perlu disisipkan dan informasi baru tersebut dihubungkan
dengan pengeluaran. Meskipun ini mungkin tampak sebagai tugas yang mudah, hal ini
terbukti cukup menuntut bagi pemerintah yang berupaya menganggarkan dana untuk hasil.
Beberapa masalah yang dibahas di bawah melekat pada penganggaran kinerja, yang
lainnya umum untuk semua upaya untuk merestrukturisasi praktik anggaran.

Kelebihan informasional. Penganggaran kinerja biasanya diluncurkan dengan

menambahkan data tentang kinerja ke tumpukan informasi yang sudah diproses melalui
anggaran. Di banyak negara, informasi ini mencakup perincian input, klasifikasi ekonomi dan
fungsional, informasi tentang unit organisasi yang bertanggung jawab atas pengeluaran dan
kegiatan yang mereka lakukan, dan data tentang volume layanan yang disediakan atau
jumlah orang yang dilayani. Sayangnya, pembuat anggaran sudah memiliki banyak
informasi, tetapi tidak cukup waktu untuk memprosesnya. Satu-satunya cara agar informasi
yang berorientasi pada kinerja dapat dianggap penting adalah jika jenis informasi alternatif
dikeluarkan dari anggaran. Ini adalah jalur yang diambil oleh Selandia Baru hampir dua
dekade lalu ketika bergeser ke penganggaran kelas keluaran dan menghilangkan semua
data item baris dari anggaran dan dokumen pendukung. Secara signifikan, hanya sedikit
negara yang membuat model sistem anggaran mereka seperti Selandia Baru, mungkin
karena mereka tidak ingin sepenuhnya beralih dari penganggaran berbasis input.
Biaya informasi. Penganggaran kinerja selalu meningkatkan biaya menghasilkan dan
memproses informasi anggaran. Anggaran tradisional yang berorientasi pada item baris dan
unit organisasi beroperasi dengan jenis informasi rutin; anggaran berbasis kinerja
bergantung pada informasi yang dikumpulkan melalui upaya khusus. Perbedaan ini dapat
digambarkan dengan mempertimbangkan anggaran rumah sakit komunitas. Rumah sakit
yang dikelola dengan baik secara rutin akan memiliki keakuratan informasi tentang jumlah
staf dan biaya penggajian, persediaan dan peralatan yang dibeli, jumlah pasien yang dirawat
dan dipulangkan, dan banyak lagi. Dibutuhkan sedikit usaha tambahan untuk memformat
informasi ini untuk anggaran. Tetapi untuk mengetahui apakah kinerjanya baik, rumah sakit
harus memperoleh informasi tentang apa yang terjadi di luar empat temboknya, seperti profil
sosio-demografis masyarakat, status kesehatan pasien setelah keluar, apakah mereka
minum obat yang diresepkan, dan sebagainya. . Mendapatkan data ini mungkin memerlukan
survei warga, kunjungan rumah, panggilan tindak lanjut ke pasien setelah mereka
dipulangkan, dan intervensi mahal lainnya. Data biaya kinerja dapat menjelaskan mengapa
banyak pemerintah yang meluncurkan penganggaran kinerja dengan mencoba
mendefinisikan dan mengukur hasil dengan menerima data keluaran.

Kesenjangan data penting. Penganggaran kinerja sering kali mengalami kekurangan data
penting yang berkaitan dengan biaya menghasilkan layanan publik dan mengubah hasil
sosial. Untuk menjalankan anggaran berbasis kinerja yang sebenarnya, pemerintah
membutuhkan kapasitas untuk mengalokasikan biaya di antara unit keluaran atau hasil yang
dihasilkan. Untuk mencapai kemajuan dalam penganggaran kinerja, pemerintah harus
menghabiskan lebih sedikit waktu untuk bertengkar mengenai ukuran hasil yang sempurna
dan mengalihkan sebagian dari upaya mereka untuk meningkatkan skema alokasi biaya.
Memiliki data biaya satuan yang sesuai akan memungkinkan mereka untuk menerapkan
penganggaran kinerja sebagai bentuk analisis marjinal dalam penganggaran, dengan
pertukaran di antara klaim yang bersaing untuk dana publik.

Relevansi keputusan. Agar berguna, informasi kinerja harus digunakan. Banyak inovasi
yang menjanjikan dalam penganggaran dan manajemen telah menjadi takdir bahwa entitas
pemerintah menghasilkan sejumlah besar informasi baru yang tidak digunakan saat
keputusan dibuat. Pemasok informasi dapat menjadi ceroboh atau bahkan menyabotase
sistem ketika data tidak digunakan.

Informasi asimetris. Dalam penganggaran, seperti dalam hubungan, kebijakan, dan

panduan yang terstruktur secara hierarkis seharusnya mengalir ke bawah organisasi,
sementara informasi tentang layanan dan hasil di layanan dan hasil seharusnya meningkat.
Para pemimpin politik dan pejabat yang menentukan alokasi anggaran memiliki kewenangan
untuk menetapkan tujuan kinerja untuk pemerintah, tetapi mereka bergantung pada
penyedia layanan beberapa eselon atau lebih di bawahnya untuk memberikan informasi
penting. Meskipun asimetri informasi tertanam dalam hubungan antara mereka yang
memiliki kekuasaan dan mereka yang memiliki informasi, adalah mungkin untuk mengurangi
beberapa efek buruk. Misalnya, beberapa pemerintah perintis telah memperluas pekerjaan
audit untuk mencakup pernyataan tentang hasil yang disiapkan oleh manajer lembaga.
Kemungkinan besar selama beberapa dekade mendatang, audit hasil independen akan
menjadi rutinitas di negara-negara maju.

Kinerja dan Keputusan

Dalam mereformasi lembaga pemerintah, seringkali diasumsikan bahwa memiliki informasi

yang lebih baik sudah cukup untuk menghasilkan keputusan yang lebih baik. Ketika harapan
ini digagalkan, para reformis menekan pemerintah untuk mengadopsi aturan yang memaksa
penggunaan jenis informasi baru. Pemerintah telah merancang bentuk penganggaran
kinerja yang tak terhitung jumlahnya, mulai dari model "informasiasional" yang hanya
menyajikan data tentang hasil hingga versi "keputusan" yang secara resmi menghubungkan
sumber daya dan hasil. Bagian ini mengasumsikan bahwa pemerintah lebih menyukai mode
keputusan; ini membahas beberapa masalah yang muncul dalam bentuk penganggaran ini.

Performa berarti perubahan.

Dalam penganggaran untuk hasil, setiap ukuran kinerja harus didefinisikan dalam bentuk
perubahan. Tidak masuk akal untuk memberi label kinerja yang akan tetap terjadi sebagai
hasil berdasarkan anggaran. Satu-satunya hasil yang penting dalam penganggaran kinerja
adalah hasil yang akan hilang jika uang tidak dibelanjakan. Perubahan dapat diukur dengan
mengacu pada hasil masa lalu atau hasil yang diproyeksikan. Misalnya, anggaran kinerja
mungkin menunjukkan perubahan tingkat kelulusan atau kompetensi membaca siswa jika
jumlah yang dialokasikan untuk pendidikan dinaikkan atau diturunkan. Menyusun anggaran
kinerja jenis ini memerlukan pemahaman tentang bagaimana sumber daya diterjemahkan
menjadi hasil.

Performa berubah di margin.

Penganggaran kinerja keputusan tidak dapat secara efektif menghubungkan total

pengeluaran dan hasil total. Tidak ada gunanya bagi pembuat anggaran untuk melaporkan
bahwa sistem sekolah akan menghabiskan satu miliar untuk mendidik 100.000 siswa,
mengoperasikan 1.200 sekolah, menyelenggarakan 3.400 kursus, dan memberikan
konseling kepada 40.000 siswa. dan layanan kesehatan menjadi 20.000. Hasil yang penting
dalam penganggaran adalah perubahan marjinal yang berasal dari pengeluaran lebih atau
kurang. Di semua negara, penganggaran adalah proses inkremental di mana pemerintah
memutuskan berapa banyak lebih banyak atau lebih sedikit pembelanjaan dibandingkan
tahun sebelumnya. Idealnya, penganggaran kinerja membawa pengambilan keputusan
marjinal selangkah lebih maju dengan secara tegas menghubungkan setiap kenaikan
sumber daya dengan kenaikan hasil. Bentuk penganggaran kinerja ini secara teknis sulit
tetapi layak. Itu memang mensyaratkan bahwa pemerintah memiliki kapasitas untuk
membagi biaya di antara hasil yang dihasilkan badan publik. Contoh pendekatan ini berasal
dari Sunnyvale, California, kota Amerika yang sangat inovatif, yang memformat pilihan
anggarannya untuk menunjukkan biaya tambahan yang terkait dengan berbagai tingkat
layanan publik. Misalnya anggarannya menunjukkan perbedaan biaya antara menanggapi
alarm kebakaran dalam enam atau tujuh menit. Namun, karakter hukum anggaran
pemerintah sebagai batas tetap untuk pengeluaran merupakan hambatan besar untuk
mengimplementasikan versi ideal dari penganggaran kinerja yang menghubungkan
peningkatan sumber daya dengan peningkatan hasil. Hampir semua pemerintah
mengalokasikan jumlah tetap untuk badan-badan operasi dan memberikan layanan publik.
Misalkan, alokasi kantor paspor didasarkan pada perkiraan bahwa kantor tersebut akan
memproses satu juta aplikasi sepanjang tahun. Pengeluaran resminya tidak akan
disesuaikan ke atas jika memproses 1,2 juta aplikasi atau ke bawah jika hanya menangani
900.000. Anggaran publik tetap menyimpang dari praktik konvensional di sektor bisnis.
Perusahaan besar biasanya memiliki anggaran variabel yang secara otomatis
menyesuaikan dengan perubahan output, penjualan, atau ukuran lainnya. Sebuah
perusahaan yang menganggarkan untuk pembuatan 50.000 kursi akan mengizinkan
pengeluaran meningkat jika penjualan yang lebih tinggi mendorongnya untuk memproduksi
60.000 kursi, dan turun jika hanya memproduksi 40.000. Jenis penyesuaian ini sangat sulit
dalam pemerintahan karena jumlah yang dianggarkan adalah batas pengeluaran yang sah.
Meskipun pemerintah mungkin memiliki keleluasaan untuk menyesuaikan batas
pengeluaran, mereka biasanya tidak melakukannya hanya karena keluaran bervariasi dari
perkiraan yang dianggarkan.

Hasil yang mana: keluaran atau hasil? Keterkaitan sumber daya dan hasil jauh lebih kuat
dalam penganggaran untuk keluaran, meskipun hasil umumnya dianggap sebagai ukuran
kinerja yang lebih tepat. Keluaran berkaitan dengan volume layanan, dan dapat mencakup
karakteristik kualitatif seperti akses ke layanan, kesopanan yang diberikan, dan
responsivitas terhadap kebutuhan warga negara. Hasil adalah dampak dari kebijakan dan
tindakan pemerintah pada masyarakat. Di bidang pendidikan, keluarannya adalah jumlah
siswa yang berpartisipasi dalam program makan siang sekolah; Hasil akhir adalah
perubahan status gizi atau kesehatan anak. Hubungan sumber daya-hasil lemah karena
hasil sering kali berasal dari berbagai penyebab, beberapa di antaranya berada di luar
kendali pemerintah. Dalam contoh yang baru saja diberikan, kondisi gizi dan kesehatan
kemungkinan besar akan dipengaruhi oleh kinerja ekonomi secara keseluruhan, biaya
makanan dan obat-obatan, kohesi keluarga, pengaruh teman sebaya, dan faktor lainnya.
Masalah ini telah menyebabkan sistem penganggaran kinerja menuruni jalur yang berbeda.
Salah satu pendekatannya adalah dengan memfokuskan keluaran karena pemerintah dapat
dimintai pertanggungjawabannya. Informasi hasil dapat dimasukkan dalam anggaran, tetapi
ini bukan dasar formal untuk alokasi. Selandia Baru mengadopsi model ini ketika
merestrukturisasi manajemen publik hampir dua dekade lalu; setiap departemen
merundingkan perjanjian pembelian tahunan yang memerinci output yang akan diberikan.
Seiring waktu, pemerintah mengubah fokus sempit ini, dan sekarang memasukkan
pertimbangan hasil ke dalam keputusan anggaran. Jalur alternatif, yang awalnya diambil
oleh Australia dan beberapa negara lain, adalah dengan menargetkan hasil dan
mengandalkan evaluasi program, perencanaan strategis dan teknik lain untuk
menghubungkan keputusan anggaran dengan perubahan kondisi sosial atau ekonomi. Tren
saat ini dalam penganggaran kinerja adalah untuk menekankan pendekatan ini, meskipun
masih sulit untuk memverifikasi hubungan langsung antara keputusan sumber daya dan
hasil sosial.

Jangka waktu. Cakrawala penganggaran tradisional satu tahun tidak sesuai dengan sistem
penganggaran kinerja keputusan. Meskipun kerangka waktu 3-5 tahun mungkin tidak cukup
untuk tujuan tertentu, ini adalah cakrawala yang lebih disukai bagi negara-negara yang telah
memperkenalkan kerangka kerja pengeluaran jangka menengah (MTEF). Faktanya,
pemerintah semakin berkomitmen penganggaran kinerja, semakin besar kemungkinan untuk
mengadopsi MTEF.

Metode dasar untuk menghubungkan sumber daya dan hasil. Tidak ada metode standar
untuk menghubungkan sumber daya dan hasil, meskipun inisiatif penganggaran berbasis
nol (ZBB) yang naas dan disalahpahami yang diluncurkan beberapa dekade yang lalu
berusaha membangun metode untuk menghubungkan sumber daya dan hasil ke dalam
rutinitas penganggaran yang sedang berlangsung. Namun, potensi ini disia-siakan karena
kesan yang salah bahwa ZBB akan mencabut inkrementalisme dalam penganggaran.
Melihat lebih dekat pada ZBB menunjukkan bahwa mereka bertujuan untuk melakukan hal
yang sebaliknya — untuk melembagakan keputusan tambahan dalam penganggaran.
Meskipun ada banyak cara untuk menghubungkan sumber daya dan hasil, semua
pendekatan harus memiliki dua karakteristik: mereka mengarahkan keputusan anggaran ke
perubahan kebijakan, dan mereka mengalokasikan sumber daya di pinggir. Ini berarti bahwa
keputusan tentang perubahan tambahan dalam pengeluaran juga merupakan keputusan
tentang perubahan hasil secara bertahap. Ada tiga fitur penting dari sistem penganggaran
kinerja yang berorientasi pada perubahan yang menghubungkan sumber daya dan hasil,
terlepas dari metode tertentu yang diterapkan. Ini adalah proyeksi dasar, analisis tren, dan
analisis perubahan kebijakan. Idealnya, ini harus didukung oleh temuan evaluatif, indikator
keluaran dan hasil, pernyataan tujuan dan prioritas pemerintah, prosedur untuk
mengusulkan dan meninjau perubahan kebijakan, metode yang dapat diandalkan untuk
memperkirakan dampak finansial dan substantif dari perubahan kebijakan, dan insentif
untuk mendorong satuan kerja untuk menggeser sumber daya dari kinerja rendah ke
aktivitas berkinerja tinggi. Apa yang diuraikan di atas adalah sistem dasar yang cukup elastis
untuk mengakomodasi variasi khusus negara. Ini memberlakukan persyaratan informasi
tambahan yang sederhana, tetapi sebagian besar dibangun di atas prosedur yang ada untuk
menyusun anggaran. Terlepas dari metode yang digunakan, penting untuk merancang
penganggaran kinerja sehingga penganggaran menjadi proses yang berfokus pada
perubahan kebijakan yang meningkatkan hasil program.

Mengatur dan Mengelola Hasil

Kalimat pembuka makalah ini mempertanyakan mengapa begitu sulit untuk menetapkan
penganggaran kinerja proses dasar untuk mengalokasikan uang publik. Teka-teki karir
mengecewakan penganggaran kinerja bisa jadi diselesaikan hanya dengan
mempertimbangkan kondisi yang memfasilitasi atau memperlambat penganggaran yang
berorientasi pada hasil. Reformasi anggaran gagal berbagai penyebab, tetapi mereka tidak
pernah berhasil ketika kondisi pemerintahan dan manajerial tidak mendukung untuk
perbaikan. Secara khusus, pemerintah tidak dapat menganggarkan untuk hasil kecuali
mereka mengelola untuk hasil. Penganggaran tertanam dalam norma, tradisi, budaya,
praktik dan hubungan manajemen publik. Pemerintah menganggarkan cara mereka
mengelola, yang mana Itulah mengapa biasanya perlu untuk memodernisasi praktik
manajemen untuk mereformasi proses anggaran. Konfirmasi dari saling ketergantungan
pemerintahan, manajemen dan penganggaran berasal dari fakta bahwa negara

yang telah membuat kemajuan terbesar dalam penganggaran berbasis kinerja telah di
antara yang terbaik dikelola di dunia. Mereka terkenal memiliki korupsi yang rendah,
administrasi publik yang efisien, pengaturan akuntabilitas yang efektif, saluran politik dan
administratif bagi warga negara untuk mengungkapkan preferensi dan keluhan, dan
prosedur pemantauan kualitas pelayanan publik. Daftar yang tidak lengkap dari negara-
negara ini akan mencakup Selandia Baru dan Australia di Kawasan Pasifik, Swedia dan
Belanda di Eropa, Singapura di Asia, dan Cile di Amerika Latin. Untuk sebagian besar
negara-negara ini, keuntungan dari sistem anggaran berbasis kinerja kemungkinan kecil,
jauh lebih sedikit daripada yang diharapkan negara-negara yang memiliki kekurangan yang
signifikan dalam memberikan layanan publik. Namun, pemerintah yang dikelola dengan baik
telah melakukannya di garis depan dorongan untuk mengelola dan menganggarkan hasil.
Meskipun negara-negara ini mungkin hanya memperoleh sedikit keuntungan, mereka
memiliki kapasitas yang jauh lebih besar daripada negara-negara yang dikelola dengan
buruk untuk memobilisasi badan pemerintah dan pegawai meningkatkan kinerja. Dalam
pemerintahan, kinerja lebih bergantung pada kompetensi dan sikap pegawai negeri daripada
pada sistem dan prosedur. Negara-negara yang merupakan kandidat yang sesuai untuk
penganggaran kinerja memiliki personel yang direkrut dan dipromosikan berdasarkan kinerja
mereka pada pekerjaan tersebut; negara-negara yang tertinggal dalam kinerja memiliki
karyawan yang menganggap posisinya sebagai hal yang ringan, bukan sebagai tanggung
jawab. Sikap ini cenderung lazim di pemerintahan yang memiliki perputaran tinggi dalam
pekerjaan pegawai negeri ketika partai yang berkuasa kalah dalam pemilihan. Memasang
anggaran berbasis kinerja (atau manajemen) sistem tidak akan memotivasi karyawan ini
untuk menjadi lebih produktif, juga tidak akan mengubah budaya organisasi berkinerja
rendah. Tanpa kecuali, pendekatan berorientasi kinerja hanya efektif dalam pemerintah
yang dikelola dengan baik korupsi yang rendah, tingkat kepercayaan publik yang tinggi,
layanan publik yang cukup efisien dan adil, serta media dan kelompok kepentingan yang
memperhatikan hasil. Ketika kondisi ini kurang, tidak ada sistem penganggaran kinerja yang
mampu memenuhi ambisinya. Lalu, apa yang harus dilakukan oleh pemerintah yang
bertekad untuk meningkatkan kinerja ketika dihadapkan pada praktik dan sikap yang
mengurangi kapasitasnya untuk manajemen yang baik? Berdasarkan pengamatan dan
partisipasi hampir setengah abad dalam reformasi anggaran dan manajemen, penulis ini
mendorong pendekatan yang dapat memperbaiki defisit dalam kinerja sambil meningkatkan
manajemen publik. Pertama, manajemen dan penganggaran yang berorientasi pada kinerja
harus salah di sisi kesederhanaan, dan harus berkonsentrasi pada layanan publik kritis yang
disediakan langsung kepada warga negara. Target yang dipilih harus mewakili prioritas
tinggi yang dapat menarik perhatian para pemimpin politik dan manajer senior. Kedua,
agenda reformasi harus menghilangkan hambatan kinerja. Dalam beberapa kasus, hal ini
mungkin memerlukan pemutusan entitas publik yang ada atau membangun entitas publik
baru; di pihak lain, hal itu mungkin memerlukan perluasan fleksibilitas manajerial dengan
deregulasi kontrol bobot mati secara hati-hati. Di sini, juga, selektivitas harus menjadi tiang
panduan, karena kebebasan manajerial yang lebih besar harus diberikan hanya kepada
entitas yang dinilai memiliki praktik manajemen yang baik. Titik awal yang masuk akal
adalah dengan mendiagnosis kekurangan negara, menggunakan alat yang tersedia seperti
Kode Praktik Baik IMF tentang Transparansi Fiskal dan Pengeluaran Publik dan
Akuntabilitas Keuangan (PEFA) penilaian atas praktik manajemen keuangan.26 Secara
signifikan, tidak satu pun dari instrumen ini yang memprioritaskan kapasitas berorientasi
kinerja; sebaliknya, mereka berfokus pada keterampilan dan praktik dasar, karena kecuali
dasar-dasarnya terpenuhi, praktik yang lebih maju tidak dapat mengakar. Sebuah niat
pemerintah untuk meluncurkan penganggaran kinerja harus mengembangkan rencana aksi
untuk mengatasi kekurangan kritis yang diidentifikasi dalam instrumen IMF dan PEFA.
Masih berkonsentrasi pada hal-hal dasar, pemerintah kemudian harus menyusun urutan
logis untuk melaksanakan berbagai reformasi, beralih ke praktik yang lebih maju hanya jika
persyaratan dasar telah dipenuhi. Misalnya, pemerintah harus mengadopsi kerangka jangka
menengah hanya jika memiliki anggaran tahunan yang dapat diandalkan. Dalam kasus
apapun, pemerintah tidak boleh mengadopsi praktik yang lebih maju ketika praktik dasar
yang sesuai tidak memadai. Ketiga, pemerintah harus selektif dan tidak menyelimuti semua
sektor publik dengan penganggaran kinerja. Pendekatan yang lebih selektif, yang mengakui
bahwa beberapa lembaga dikelola lebih baik daripada yang lain, akan memungkinkan
pemerintah untuk memberi penghargaan kepada entitas yang dikelola dengan baik dengan
kebebasan manajerial yang lebih besar. Untuk mengidentifikasi badan-badan yang
dijalankan dengan baik yang akan menjadi kandidat yang cocok untuk penganggaran
kinerja, pemerintah dapat mempertimbangkan untuk menerapkan versi pendekatan
“rintangan” yang dimodifikasi dan lebih berorientasi dasar yang dirancang oleh Thailand
sekitar 15 tahun yang lalu. Penting untuk dicatat bahwa apa yang didesak di sini adalah
pendekatan sedikit demi sedikit untuk penganggaran kinerja, tetapi bukan uji coba. Tidak
perlu melakukan uji coba penganggaran kinerja; ada kebutuhan untuk memperkenalkan
hanya pada lembaga yang dapat mengelola hasil. Keempat, pemerintah harus melakukan
investasi serius untuk memperkuat pengendalian internal. Kapasitas departemen dan
lembaga pemerintah untuk manajemen mandiri bergantung pada keandalan kontrol internal.
Ini adalah aspek yang sayangnya diabaikan dalam administrasi publik. Terakhir, seperti
yang dikemukakan sebelumnya dalam makalah ini, ketika mereka memperkenalkan
penganggaran kinerja, pemerintah harus mengubah aturan dan praktik anggaran yang ada.
Hanya menambahkan penganggaran kinerja ke persediaan prosedur tidak akan berhasil.
Kantor anggaran pusat sangat mendesak untuk menetapkan peran baru bagi dirinya sendiri,
dengan fokus pada mempromosikan praktik manajemen yang baik, dengan pengurangan
yang signifikan dalam peran tradisionalnya sebagai pengontrol keuangan publik. Jika tidak
dapat menyesuaikan dengan persyaratan baru penganggaran kinerja, begitu pula lembaga
pembelanjaan. Kelima saran ini tidak akan menjamin keberhasilan penganggaran kinerja,
tetapi akan sangat meningkatkan prospeknya. Mereka mungkin akan mengarah pada versi
penganggaran kinerja yang lebih sederhana dan lebih sederhana, tetapi jika sejarah adalah
hakim, jauh lebih baik untuk mengarahkan perbaikan yang realistis daripada berjuang untuk
inovasi mutakhir dan gagal.