Anda di halaman 1dari 5

BANK INDONESIA DAN KRISIS TERBARU

J. Soedradjad Djiwandono *

Universitas Indonesia dan

Institut Harvard untuk Pembangunan Internasional

Makalah ini adalah catatan pribadi yang menggambarkan krisis yang terjadi ketika penulis
adalah pemain kunci dalam pengelolaan ekonomi makro Indonesia. Krisis dipandang memiliki banyak
aspek. Ini berasal dari eksternal dari guncangan di pasar mata uang yang memicu spiral ke bawah dari
depresiasi mata uang menjadi krisis yang matang. Guncangan mata uang yang melanda rupiah pada Juli
1997 terungkap secara berurutan dari kelemahan-kelemahan yang tertanam di sektor perbankan,
sistem ekonomi, sistem sosial dan politik, kelemahan-kelemahan yang telah dikaburkan oleh kinerja
ekonomi yang baik selama bertahun-tahun. Melalui proses penularan dan efek umpan balik yang rumit
— pasar gangguan, tanggapan kebijakan dan reaksi pasar — Indonesia memburuk dari ekonomi yang
dikelola dengan relatif baik menjadi 'kasus terburuk' di antara ekonomi krisis Asia. Makalah ini
membahas proses tersebut, peran IMF, masalah penutupan bank, kontroversi dewan mata uang dan
pemberhentian penulis sebagai Gubernur Bank Indonesia.

PENGANTAR

Krisis Indonesia sudah berusia lebih dari dua tahun, namun belum ada sinyal yang jelas bahwa
perekonomian sedang menuju pemulihan, apalagi pembangunan yang berkelanjutan, berimbang, dan
luas. Menyusul pemilihan umum tanggal 7 Juni 1999 yang jauh lebih baik dari perkiraan, terdapat
perkembangan yang menggembirakan di bidang ekonomi dan sosial dan politik seiring dengan
peningkatan indikator makro. Namun, hal ini tidak berlangsung cukup lama untuk mendukung jalur yang
lebih berkelanjutan menuju pemulihan dan pertumbuhan. Ekspektasi yang timbul baik dari
perkembangan eksternal maupun domestik mengakibatkan terulangnya kembali tekanan ekonomi yang
mengakibatkan tekanan pada rupiah dan harga ekuitas. Dari tiga negara krisis terparah di Asia,
pemulihan Indonesia sejauh ini paling lambat. Thailand dan khususnya Korea tampaknya tetap berada
di jalur pemulihan yang stabil. Perkembangan terakhir menegaskan bahwa Indonesia adalah 'kasus
terburuk' di antara ekonomi krisis Asia. Analisis yang lebih cermat diperlukan untuk menjelaskan ciri
khas dari Krisis Indonesia.

Makalah ini merupakan penilaian pribadi atas krisis Indonesia dari sudut pandang posisi saya
sebagai Gubernur Bank Indonesia pada masa kritis periode krisis. Saya ingin menawarkan ingatan saya
tentang bagaimana krisis berkembang dari guncangan eksternal di pasar mata uang, dengan cepat
menyebar lebih luas dan lebih dalam dalam proses penularan yang rumit menjadi krisis yang
menyeluruh, melalui dampak guncangan, respons kebijakan, dan pasar reaksi. Periode krisis dari awal
pertengahan Juli 1997 hingga keberangkatan saya sebelum waktunya dari jabatan pada pertengahan
Februari 1998 mungkin merupakan bagian yang paling membingungkan dari sejarah pengelolaan
kebijakan ekonomi Indonesia, dan patut untuk didokumentasikan untuk penelitian lebih lanjut.

KRISIS DAN IMPLIKASINYA

Ada banyak konferensi dan tulisan tentang krisis Asia, membahas sifat dan penyebabnya,
implikasinya, dan pelajaran yang bisa diambil darinya. Dapat dipastikan bahwa studi semacam itu akan
terus berlanjut di tahun-tahun mendatang. Ini karena, terlepas dari perhatian yang diterimanya, krisis
telah berlangsung lebih lama dari yang diperkirakan, dan dampaknya jauh lebih menghancurkan
daripada yang dapat diterima oleh kebanyakan orang. Krisis Asia diikuti oleh krisis Rusia dan Brazil.
Perkembangan terakhir tampaknya menunjukkan bahwa krisis telah berakhir, atau hampir berakhir, dan
kebanyakan orang setuju bahwa pada umumnya krisis telah berlalu. Misalnya, pada Pertemuan Komite
Sementara Dana Moneter Internasional (IMF) pada musim semi utara tahun 1999 dilaporkan bahwa,
dari tiga negara yang paling terpukul di Asia, Korea mengalami pemulihan, krisis Thailand mencapai titik
terendah, dan Indonesia mengikuti. Brazil dianggap keluar dari krisis, sedangkan Rusia hampir memiliki
program baru yang didukung IMF. 'Survei Perkembangan Terkini' dalam BIES edisi Agustus 1999
(Pardede 1999) memberikan pandangan yang sama tentang kemajuan Indonesia. Namun perkembangan
yang lebih baru di Indonesia, dan pada tingkat tertentu juga di Thailand, telah menimbulkan
kekhawatiran baru (Krugman 1999; Arnold 1999). Pemulihan yang masih rapuh di beberapa negara krisis
telah ditantang oleh masalah baru yang muncul dari ekspektasi dan implementasi akhir dari kenaikan
suku bunga di AS, dan dari ketakutan baru akan devaluasi yuan. Di Indonesia, kabar baik tentang pemilu
yang jauh lebih baik dari perkiraan diwarnai oleh skandal Bank Bali dan kekejaman di Timor Timur yang
langsung menekan rupiah dan harga ekuitas.

Ada banyak pandangan tentang penyebab krisis. Namun, seiring waktu, beberapa konsensus
tampaknya berkembang. Perbedaan dapat dipersempit menjadi dua perspektif, yang dapat dibedakan
sebanyak kita membedakan antara pandangan ekonom Klasik dan Keynesian tentang cara kerja pasar.
Sehubungan dengan krisis Asia, kita dapat membedakan antara mereka yang melihat asalnya dari dalam
negeri dan mereka yang memandangnya berasal dari luar. Kelompok pertama berpendapat bahwa krisis
muncul dari praktik kapitalisme kroni dan struktur keuangan yang lemah, bersama dengan kebijakan
makro yang tidak tepat; Kelompok kedua melihat hal tersebut dipicu oleh pergeseran sentimen di pasar
keuangan yang menyebabkan proses kepanikan keuangan yang menular. Pandangan pertama, yang
dikemukakan oleh orang-orang seperti Profesor Krugman dari MIT, dapat dianggap sebagai penjelasan
struktural dari krisis (Krugman 1998). Pandangan kedua berpendapat bahwa krisis pada dasarnya adalah
kasus kepanikan finansial dalam tradisi Keynesian, seperti yang dijelaskan secara ringkas oleh Profesor
Kindleberger dalam karya mani dua dekade lalu (Kindleberger 1996). Profesor Jeffrey Sachs telah
menjadi pendukung utama pandangan ini (Radelet dan Sachs 1998).

Sebagai orang yang memiliki pengalaman langsung tentang bagian penting dari krisis Indonesia,
saya berpendapat bahwa hal itu tidak ditentukan oleh satu variabel tunggal, baik yang berasal dari luar
maupun dalam negeri. Menurut saya, krisis Asia, dan khususnya krisis Indonesia, muncul dari kombinasi
cara kerja kekuatan 'penularan' dari luar ekonomi nasional di satu sisi dan lemahnya ekonomi domestik
dan struktur keuangan di sisi lain. Faktor contagion berasal dari perubahan sentimen pasar yang tiba-
tiba di kawasan yang menyebabkan guncangan di pasar mata uangnya. Hal ini mengakibatkan panik
menjual mata uang lokal, dan aset lain dalam mata uang lokal, untuk dolar.

Penurunan peringkat kredit negara yang cepat oleh lembaga pemeringkat internasional semakin
memicu pergeseran sentimen pasar, memicu kepanikan penjualan aset lokal milik asing. Di media, istilah
'Keajaiban Asia' menghilang tiba-tiba, digantikan oleh 'krisis Asia' atau 'kehancuran Asia'. Tetapi tanda
yang paling jitu adalah publikasi Institute of International Finance tentang arus modal untuk Thailand,
Malaysia, Indonesia, Filipina, dan Korea Selatan. Perkiraan menunjukkan pembalikan arus modal sebesar
$ 105 miliar di lima negara ini dalam satu tahun, dari arus masuk $ 93 miliar pada tahun 1996 menjadi
arus keluar $ 12 miliar pada tahun 1997. Untuk Indonesia sendiri, arus modal terbalik diperkirakan
mencapai $ 22 miliar, dari arus masuk $ 10 miliar hingga arus keluar $ 12 miliar. Ini memang merupakan
kepanikan finansial dalam tradisi Keynesian, seperti dijelaskan oleh Kindleberger (1996).

Tetapi guncangan eksternal itu sendiri tidak perlu menyebabkan krisis sebesar yang diderita
negara-negara ini, jika saja struktur ekonomi, sosial dan politik domestik mereka kuat. Dihadapkan
dengan guncangan eksternal yang menular, perekonomian Indonesia, dengan inefisiensi yang tertanam
dan sistem keuangan yang lemah, tidak dapat menahan dampaknya. Efek domino dari pelemahan
rupiah berdampak negatif terhadap sektor keuangan, dan kemudian sektor riil perekonomian nasional.
Dengan demikian, kombinasi guncangan eksternal yang parah yang dipicu oleh perubahan sentimen
pasar, dan kelemahan struktural sektor keuangan-cum-riil, menyebabkan proses menular yang sangat
merusak perekonomian secara keseluruhan.

Krisis Indonesia berkembang sebagai rangkaian peristiwa yang dimulai dengan guncangan
eksternal — bagian dari kepanikan finansial yang menular di kawasan — yang melanda pasar keuangan
Jakarta. Guncangan, respon kebijakan dan reaksi pasar mengekspos kerapuhan sistem perbankan
nasional yang berujung pada krisis perbankan. Pada gilirannya, krisis perbankan merembes ke dalam
sistem pembayaran, mengungkapkan kelemahan di sektor riil perekonomian nasional — yang pada
dasarnya adalah sistem 'kapitalisme semu' dalam karakterisasi Yoshihara (Yoshihara 1988), dengan
inefisiensi yang tertanam dan korupsi yang meluas — dan memimpin ke krisis ekonomi. Krisis ekonomi
mengungkap kelemahan kelembagaan dalam sistem sosial dan politik Indonesia. Dalam rangkaian
hubungan yang kompleks dan saling terkait, dengan efek umpan balik, krisis keuangan dengan cepat
berubah menjadi krisis multifaset, melumpuhkan tidak hanya ekonomi nasional, tetapi juga masyarakat
dan politik.

Banyak yang berpendapat bahwa krisis Asia merupakan salah satu krisis besar sejak depresi
tahun 1930-an. Dampaknya sangat menghancurkan bahkan orang yang pesimis pun mengakuinya lebih
buruk dari yang mereka duga. Indonesia, Thailand dan Korea Selatan menderita lebih parah dari negara
lain. Dan menjadi jelas bahwa, dari ketiganya, Indonesia paling menderita dalam hal penurunan
pertumbuhan ekonomi, depresiasi mata uang, dislokasi sosial, dan masalah lainnya.
Sifat ganas dari krisis Indonesia telah didokumentasikan dengan baik. Fitur utamanya dapat
diringkas sebagai berikut.

• Kemerosotan ekonomi telah menghancurkan. Satu tahun (1998) menyaksikan pembalikan


drastis dari periode panjang tingkat pertumbuhan PDB yang tinggi, dari 7–8% per tahun menjadi
pertumbuhan negatif mendekati 14%; pemotongan 50% pendapatan per kapita dalam dolar;
pembalikan yang cukup besar dalam aliran modal swasta (perkiraan berkisar antara $ 25 dan $ 40
miliar); lonjakan tingkat inflasi dari satu digit menjadi 80%; dan depresiasi rupiah sebesar 80% dalam
waktu kurang dari 12 bulan.

• Dampak sosial dan politik juga parah. Ini termasuk peningkatan pengangguran yang dramatis,
terutama di daerah perkotaan di Jawa — beberapa perkiraan menyebutkan lebih dari 5 juta orang
menganggur tambahan; peningkatan drastis jumlah penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan,
dari 11% menjadi hampir 25% dari total penduduk pada tahun 1998; peningkatan besar putus sekolah di
semua tingkat sekolah; peningkatan tingkat kejahatan kecil dan prostitusi; dan masalah sosial lainnya.

• Selain kengerian yang dilaporkan di Ambon, Kalimantan Barat, Timor Timur dan di tempat lain,
ada indikasi disintegrasi sosial lainnya. Selain kerusuhan terkenal yang menyebabkan kematian lebih dari
1.100 orang dan pembakaran rumah, penjarahan, dan pemerkosaan pada Mei 1997, Penasihat
Perusahaan Crosby melaporkan bahwa pada tahun 1998 ada hampir 2.000 demonstrasi mahasiswa;
1.300 aksi unjuk rasa oleh kelompok non-pemerintah; 500 pemogokan; dan 50 kerusuhan.

• Krisis memaksa Soeharto, yang telah memerintah negara selama 32 tahun, mengundurkan diri
dengan aib. Ia digantikan oleh anak didik dekatnya, Dr Habibie, yang menjabat sebagai Presiden dari 21
Mei 1998 hingga Oktober 1999, ketika MPR memilih Abdurrahman Wahid sebagai Presiden baru.

Saya yakin bahwa krisis di Indonesia bermula dari masalah mata uang biasa, ketika rupiah
mengalami tekanan mendadak pada Juli 1997 setelah baht Thailand mengambang di awal bulan itu.
Namun, setelah serangkaian tanggapan kebijakan pemerintah dan reaksi pasar setelahnya,
permasalahan tersebut menyebar dengan cepat dan dalam hingga mempengaruhi seluruh sektor
perekonomian nasional, sebelum akhirnya berdampak pada politik.

RESPONS KEBIJAKAN DAN REAKSI PASAR

Menghadapi currency shock pada awal Juli 1997, pemerintah mengambil keputusan untuk
memperlebar jalur intervensi Bank Indonesia pada 11 Juli. Hampir rutin dilakukan, karena Bank
Indonesia sudah beberapa kali melakukannya. Keputusan ini dipuji banyak pihak, termasuk perwakilan
negara donor pada pertemuan CGI (Consultative Group on Indonesia) di Tokyo beberapa hari kemudian.
Beberapa makalah melaporkan langkah Bank Indonesia sebagai tindakan 'preemptive'. Namun reaksi
pasar tidak seperti yang diharapkan; sebenarnya itu adalah kebalikan dari pengalaman sebelumnya. Di
masa lalu, setiap kali Bank Indonesia melakukan pelebaran pita, rupiah menguat, dan nilai tukar spot
dolar mengikuti kurs beli Bank Indonesia. Namun kali ini rupiah terdepresiasi setelah pelebaran pita.
Kurs spot dolar tidak hanya menembus kurs tengah, ia juga menembus kurs jual atau pita atas. Apa yang
terjadi pada Juli 1997 berbeda dengan periode sebelumnya yang mengalami tekanan di pasar uang. Efek
penularan sedang berlangsung. Karena investor yakin, sebagian oleh lembaga pemeringkat dan analis
keuangan, tentang adanya kelemahan struktural serupa dalam perekonomian di wilayah tersebut,
'naluri kelompok' mereka menentukan bahwa mereka harus memindahkan investasi mereka keluar dari
Asia.

Ketika kurs spot melanggar kurs jual BI, bank sentral melakukan intervensi di pasar, pertama
dengan menjual dolar ke depan, dan kemudian di pasar spot. Intervensi pasar dari minggu ketiga bulan
Juli hingga sehari sebelum rupiah melayang di pasar spot berjumlah $ 1,5 miliar.8 Ketika upaya ini tidak
menstabilkan rupiah, dan mengingat bahwa sekarang satu-satunya mata uang di kawasan itu yang tidak
mengambang bebas, pemerintah memutuskan untuk membebaskan rupiah pada 14 Agustus 1997.

Hal ini didukung oleh pengetatan moneter melalui kenaikan suku bunga dan sterilisasi serta
pengetatan fiskal. Bank Indonesia telah mengurangi likuiditas bank pada akhir Juli dengan berhenti
mengizinkan bank untuk mendiskreditkan surat berharga mereka sendiri (SBPU). Namun langkah yang
lebih ketat diambil pada pertengahan Agustus, ketika bank sentral menaikkan suku bunga beberapa
sertifikat BI (SBI) menjadi setidaknya dua kali lipat dari tingkat sebelumnya. Misalnya, suku bunga SBI
satu minggu dinaikkan dari 10,5% menjadi 20%, dan suku bunga tiga bulan dari 11,5% menjadi 28%.
Pada 29 Agustus, Bank Indonesia juga mengeluarkan aturan baru yang membatasi penjualan dolar ke
non-penduduk menjadi $ 5 juta, untuk mengurangi spekulasi mata uang.

Di sisi fiskal, Menteri Keuangan memangkas pengeluaran pemerintah dengan menjadwal ulang
beberapa proyek dan membatasi pengeluaran rutin pada barang-barang yang tidak diprioritaskan. Ia
juga menginstruksikan sejumlah BUMN dan yayasan untuk mengalihkan simpanan bank sebesar Rp 3,5
triliun ke kepemilikan SBI.

Tetapi setelah guncangan, respon kebijakan dan reaksi pasar, fenomena baru berkembang.
Sebagai reaksi atas pengetatan moneter dan fiskal, sektor perbankan yang lemah mulai mengalami
tekanan. Bank run muncul pada paruh kedua Agustus 1997, ketika proses 'flight to safety' dimulai. Dan
pasar uang antar bank menjadi terkotak-kotak, dengan bank 'tersangka' harus membayar suku bunga
yang jauh lebih tinggi untuk meminjam dari bank lain. Suku bunga antar bank meningkat secara
dramatis, dari rata-rata 22% menjadi lebih dari 80%. Bahkan sempat terjadi suku bunga PUAB O / N
mencapai 200% per tahun. Hingga akhir Agustus 1997, lebih dari 50 bank gagal memenuhi GWM
minimal 5%.