Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.

2, November 2013

PEGAWAI TIDAK TETAP: TINJAUAN LITERATUR SEBAGAI PERBANDINGAN

DENGAN PRAKTEK PADA ORGANISASI PUBLIK DI INDONESIA

TEMPORARY WORKERS: LITERATURE REVIEW AS COMPARISON

TO PRATICES IN PUBLIC ORGANIZATIONS IN INDONESIA

Anang Pikukuh Purwoko

Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian Badan Kepegawaian Negara
Jl. MayJend. Soetoyo 12 Cililitan Jakarta Timur
Email: lefty_app@yahoo.com

(Diterima 11 November 2013, direvisi 18 November 2013, diterbitkan 28 November 2013)

Abstrak
Artikel ini mencoba untuk mendeskripsikan dan membandingkan literatur-literatur mengenai temporary employees
atau workers dengan praktek pengelolaan pegawai tidak tetap atau tenaga honorer di organisasi publik di Indonesia.
Permasalahan mengenai tenaga honorer di Indonesia telah menjadi sangat kompleks dan berdampak cukup luas.
Terdapat perbedaan yang cukup signifikan antara literatur yang diperoleh dengan kenyataan yang berlangsung di
Indonesia yang berkaitan dengan tenaga honorer, termasuk alasan dan tujuan perekrutan, proses rekrutmen dan
seleksi, serta pengangkatan tenaga honorer menjadi pegawai tetap, yang menyebabkan perbedaan luasnya dampak
penyimpangan yang terjadi di Indonesia dibandingkan dengan negara-negara yang menjadi contoh dalam artikel ini.
Kata kunci: pegawai tidak tetap, tenaga honorer, organisasi publik

Abstract
This article tries to describe and compare literature reviews about temporary workers with the practices conducted in
Indonesian Public Organization. Problems related to non-permanent employee in Indonesian Public Organization has
become very complex and have quite broad impact. There is a significant difference between the literature obtained with
the reality that took place in Indonesia related to the non-permanent employee, including the reasons and purposes of
recruitment, recruitment and selection process, as well as the appointment of temporary employees to be permanent
employees, which led to differences in the extent of the impact of irregularities that occurred in Indonesia compared
with countries that became examples in this article.
Keywords: temporary workers, non-permanent employee, public organizations

PENDAHULUAN prakteknya, PNS bukan merupakan satu-

Sumber daya manusia (SDM)
merupakan penggerak utama kegiatan
organisasi. Begitu juga dengan organisasi-
organisasi pemerintah di Indonesia, dimana
Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang merupakan
SDM utamanya, menjadi pemeran kunci dalam
memberikan layanan kepada masyarakat.
Dikatakan sebagai SDM utama, karena pada
satunya SDM dalam organisasi pemerintahan.
Selain PNS juga terdapat pegawai lain yang
non-PNS seperti pegawai-pegawai outsourcing
yang menangani permasalahan kebersihan
dan keamanan di lingkungan organsasi atau
instansi pemerintah. Selain itu terdapat juga
pegawai yang biasa disebut dengan tenaga
‘honorer’. Pekerjaan pegawai non-PNS pada
jenis yang pertama, pada umumnya tidak

12 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN

 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
berhubungan langsung dengan pekerjaan
yang dilakukan oleh PNS, karena memang
dibutuhkan hanya untuk menjadi pendukung
kegiatan perkantoran terutama mengenai
masalah kebersihan dan keamanan saja.
Lain halnya dengan tenaga honorer, yang
keberadaannya kurang lebih ditujukan untuk
membantu para PNS dalam melaksanakan
tugas-tugas mereka sehari-hari. Pegawai
non-PNS yang berasal dari outsourcing secara
‘manajemen’ tidak ditangani langsung oleh
instansi pemerintah tempat mereka bekerja
namun oleh perusahaan pihak ketiga yang
merupakan perusahaan penyedia SDM,
sedangkan pada tenaga honorer, penanganan
mulai dari rekrutmen, pembayaran gaji,
sampai dengan pemberhentiannya menjadi
wewenang dan tanggung jawab pemerintah
(pusat maupun daerah) tempat ia bekerja.
Oleh karena itu para tenaga honorer ini perlu
mendapatkan perhatian khusus mengenai
keputusan perekrutannya serta pemenuhan
hak dan kewajibannya.
Perekrutan tenaga honorer diper-
bolehkan untuk dilakukan oleh instansi pusat
maupun pemerintah daerah berdasarkan
peraturan yang mengatur Pegawai Tidak Tetap
(PTT) di dalam Undang-undang Nomor 43
Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-
undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-
pokok Kepegawaian (UU 43/99), pasal 2 ayat
(3) yang menyebutkan: “Di samping Pegawai
Negeri sebagaimana dimaksud dalam ayat (1),
pejabat yang berwenang dapat mengangkat
pegawai tidak tetap.” Kemudian di dalam
penjelasannya disebutkan: “yang dimaksud
dengan pegawai tidak tetap adalah pegawai
yang diangkat untuk jangka waktu tertentu
guna melaksanakan tugas pemerintahan dan
pembangunan yang bersifat teknis profesional
dan administrasi sesuai dengan kebutuhan dan
kemampuan organisasi. Pegawai tidak tetap
Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
tidak berkedudukan sebagai Pegawai Negeri.”
Keberadaan tenaga honorer di
instansi pemerintah diakui cukup membantu
dalam penyelesaian beban kerja sehingga
pemberian layanan publik menjadi lebih efektif
(dibandingkan jika tanpa pegawai honorer),
namun juga menimbulkan permasalahan
tersendiri dalam manajemen kepegawaian di
Indonesia. Perekrutan tenaga honorer tidak
melalui seleksi yang ketat, sehingga para
tenaga honorer yang diterima sering tidak
sesuai kompetensinya dengan tugas-tugas
yang mereka kerjakan dan kinerjanya pun tidak
sesuai dengan yang diharapkan. Kemudian
juga terjadi penyimpangan dalam perekrutan,
jumlah tenaga honorer menjadi tidak terkendali
dan sulit untuk menentukan tenaga honorer
mana yang sebenarnya dibutuhkan oleh
pemerintah. Lebih jauh, kadang terjadi
kesewenangan dimana beban kerja tenaga
honorer justru lebih banyak daripada pegawai
yang berstatus PNS, sehingga menimbulkan
rasa ketidakadilan karena jelas hak yang
diterima tenaga honorer tidak lebih banyak
dari pegawai yang berstatus PNS. Selain itu
ditetapkannya Peraturan Pemerintah Nomor
48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga
Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil
dirasakan kurang tepat karena pengangkatan
tenaga honorer sebagai Calon PNS (CPNS)
tidak mencerminkan kebutuhan riil dan tidak
sesuai dengan sistem merit. Akibatnya, selain
anggaran untuk belanja pegawai yang semakin
membengkak, penambahan jumlah pegawai
tidak dikuti dengan penambahan produktivitas
karena kompetensi pegawai dari pengangkatan
tenaga honorer cenderung rendah.
Melihat permasalahan di atas, perlu
dilakukan tinjauan kembali mengenai apa
sebenarnya PTT itu, apa yang menjadi alasan
keberadaannya, mengapa keberadaan PTT
pada organisasi pemerintah di Indonesia yang
13
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
kemudian disebut sebagai tenaga honorer
bisa menimbulkan permasalahan yang begitu
kompleks, dan bagaimana kira-kira cara untuk
mengatasinya? Artikel ini mencoba untuk
menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut
dengan menggunakan tinjauan terhadap
teori-teori mengenai PTT, praktek-praktek
yang dilakukan oleh organisasi di negara lain,
serta perbandingan teori dan praktek tersebut
dengan praktek di organisasi pemerintahan di
Indonesia yang akan dijelaskan pada bagian
selanjutnya dari artikel ini.
TINJAUAN PUSTAKA
Definisi Temporary Workers
Pegawai tidak tetap mengacu pada
istilah temporary employees atau temporary
workers, diartikan sebagai para pekerja atau
pegawai atau karyawan yang direkrut pada
pekerjaan yang berdasarkan suatu kontrak dan
dibatasi oleh suatu waktu tertentu (Heathfield,
2013). Dalam penelitian yang dilakukan oleh
Organization for Economic Co-operation
and Development (OECD) pada tahun 2002
menyebutkan bahwa tidak ada definisi dari
temporary workers yang dapat digunakan untuk
membuat perbandingan secara internasional
(antar negara) karena masing-masing negara
cenderung mendefinisikannya secara berbeda.
Penelitian tersebut kemudian merangkum
definisi-definisi dari temporary workers di
sejumlah negara, yaitu:
1. Australia; temporary workers adalah
pegawai dengan sistem kontrak yang
masa kerjanya tidak lebih dari satu tahun
yang dapat direkrut secara langsung atau
melalui agen penyedia tenaga kerja.
2. Kanada; temporary workers adalah
pegawai yang bekerja pada pekerjaan
temporer yang telah ditentukan masa
14 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
berakhirnya berdasarkan kontrak ataupun
waktu penyelesaian suatu proyek.
3. Jepang; temporary workers adalah
pegawai dengan kontrak jangka-tetap
yang waktunya tidak lebih dari satu tahun,
pegawai proyek tertentu, pegawai lepas
maupun musiman, atau pegawai yang
pekerjaannya kurang dari satu tahun.
4. Korea; temporary workers adalah pegawai
tidak permanen yang tidak mengharapkan
keberlanjutan hubungan dengan pemberi
kerjanya, termasuk pegawai dengan
kontrak jangka-tetap, perpanjangan
kontrak dan kontrak jangka pendek.
5. Meksiko; temporary workers adalah
pegawai yang pekerjaannya berdasarkan
kontrak jangka-tetap, lepas ataupun
musiman, yang mempunyai kontrak untuk
tugas yang spesifik, atau yang bekerja
tidak lebih dari satu tahun.
6. Norwegia dan Swiss; temporary workers
adalah pegawai yang pekerjaannya
berdasarkan kontrak jangka-tetap, bisa
juga diperoleh dari agen tenaga kerja,
pegawai magang, pegawai dalam masa
percobaan, pegawai lepas maupun
musiman, pegawai yang dikontrak untuk
tugas yang spesifik, pegawai yang masa
kerjanya kurang dari 12 bulan, atau
pegawai harian.
7. Negara-negara Uni-Eropa (Austria, Belgia,
Denmark, Perancis, Jerman, Yunani,
Irlandia, Italia, Belanda, Luxemburg,
Portugal, Spanyol, Swedia, dan Inggris);
dari hasil penelitian di negara-negara
tersebut disimpulkan bahwa suatu
pekerjaan dapat dikatakan temporary
jika baik pegawai maupun pemberi kerja
memahami bahwa pengakhiran atau
pemutusan hubungan kerja ditentukan
oleh kondisi-kondisi yang objektif seperti
waktu atau tanggal tertentu, selesainya
 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
suatu tugas atau proyek tertentu, atau
kembali bekerjanya pegawai yang
digantikan sementara oleh temporary
worker. Kemudian disimpulkan juga bahwa
yang dikatakan sebagai temporary workers
adalah: pegawai dengan pekerjaan
musiman, pegawai yang dipekerjakan
pada organisasi oleh perusahaan agen
tenaga kerja lepas sebagai pihak ketiga,
pegawai dengan kontrak pelatihan yang
spesifik (untuk tugas yang spesifik).
Selain definisi-definisi di atas,
diperoleh juga definisi dari Office of Personnel
Management (OPM) di Amerika Serikat, yang
menyatakan bahwa dalam konteks temporary
employment, temporary appointment adalah
pengangkatan pada pekerjaan pelayanan
(tanpa status) untuk jangka waktu tertentu
yang tidak lebih dari satu tahun. Berdasarkan
deskripsi definisi di atas, dapat ditarik
kesimpulan bahwa temporary worker adalah
pegawai yang dikontrak dengan jangka waktu
dan tugas tertentu, termasuk dalam temporary
workers adalah pegawai kontrak dengan
jangka waktu yang tetap, pegawai yang berasal
dari agen penyedia tenanga kerja, tenaga
kerja lepas dan tenaga kerja untuk pekerjaan-
pekerjaan musiman.
Tujuan dan Alasan Perekrutan Temporary
Workers
Keberadaan temporary workers
bermula dari kebutuhan organisasi untuk
memenuhi tuntutan perubahan. Perubahan
yang dimulai sejak pertangahan tahun 1970-
an menciptakan kondisi yang mengarahkan
bangsa-bangsa, organisasi, dan para pekerja
untuk mencari hubungan kerja yang lebih
fleksibel (Kalleberg, 2000). Penggunaan
kontrak kerja yang fleksibel seperti temporary
employment diyakini dapat memenuhi tuntutan
tersebut, dengan adanya pekerja-pekerja
Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
kontrak maka beban kerja dapat terselesaikan
sekaligus dengan biaya yang relaltif lebih kecil
karena dengan sistem rekrutmen yang lebih
sederhana dan organisasi tidak diwajibkan
untuk memberikan berbagai tunjangan seperti
halnya kepada para pekerja ‘reguler’.
Beberapa alasan dan tujuan di-
gunakannya temporary workers menurut
Gesteby dan Wennerhag (2011) adalah:
1. Temporary workers dibutuhkan pada saat
terjadi peningkatan bisnis (permintaan
produksi atau beban kerja) yang sifatnya
sementara.
2. Dengan mempekerjakan temporary
workers, organisasi menjadi lebih fleksibel
jika sewaktu-waktu hendak mengurangi
(karena terjadi resesi) ataupun menambah
(karena pemintaan yang meningkat)
tenaga kerja.
3. Temporary workers dapat dipakai untuk
mengisi atau menggantikan pegawai yang
cuti sakit (dalam perawatan yang cukup
lama) ataupun cuti panjang.
4. Temporary workers direkrut untuk suatu
proyek khusus yang berjangka waltu
tertentu atau untuk kebutuhan akan
tenaga dengan kemampuan khusus yang
tidak terdapat di organisasi tersebut.
5. Perekrutan dengan status temporary
workers juga menguntungkan sebagai alat
penyaringan pegawai baru (lebih efisien
karena sekaligus dapat dipakai sebagai
masa uji coba).
Perekrutan pada sektor publik dapat
dicontohkan oleh OPM (dalam A Report by the
U.S. Merit Systems Protection Board, 1994)
yang menyebutkan penggunaan temporary
employees yang sesuai adalah untuk:
1. Pengisian lowongan untuk memenuhi
tuntutan beban kerja yang mencapai
puncak.
2. Mengisi posisi ketika pendanaan atau
15
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
anggaran dan keberadaan beban kerja
untuk posisi tersebut di masa datang
masih belum pasti.
3. Mengisi posisi yang permanen sementara,
dengan tujuan untuk meng-hindari
pengisian yang tidak diinginkan dari
pegawai tetap di bagian lain yang akan
dipindahkan dalam organisasi tersebut.
4. Mengisi lowongan yang diprediksi
berkemungkinan untuk dihapuskan.
OPM juga menyebutkan penggunaan
temporary employees yang tidak tepat antara
lain adalah:
1. Mempekerjakan temporary employees
untuk menghindari biaya-biaya seperti
tunjangan dan kewajiban lain yang harus
dipenuhi jika memakai pegawai tetap.
2. Menggunakan sistem kerja kontrak
sebagai ‘uji coba’ untuk penunjukkan
pegawai tetap (kecuali jika diotorisasi
secara khusus)
3. Sebagai jalan pintas karena orang yang
ditunjuk sebagai temporary employees
tidak bisa masuk sebagai pegawai tetap.
4. Mempekerjakan dengan perpanjangan
kontrak baru setelah 4 kali berturut-turut
dilakukan perpanjangan (masa kerja
temporary employees adalah 12 bulan
dan maksimal di perpanjang tiga kali atau
empat tahun).
Contoh kedua yaitu pada Public
Sector Workforce Office (2009) di New South
Wales Australia menyatakan bahwa temporary
employees dapat dipekerjakan pada:
1. Tugas-tugas atau proyek yang spesifik
yang bersifat sementara.
2. Posisi yang lowong untuk sementara.
3. Sebagai tenaga tambahan dalam area
kerja tertentu; seperti misal dimana terjadi
kenaikan beban kerja sementara atau
karena tuntutan perubahan.
4. Berkaitan dengan penugasan atau
pertukaran staf
16 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
5. U n t u k m e n j a l a n i p e l a t i h a n a t a u
pengkaderan.
6. Untuk tujuan yang lain yang sifatnya
sementara.
Selain kegunaan-kegunaan yang
menjadi alasan perekrutan, keberadaan
temporary workers juga mempunyai
kekurangan-kekurangan dan dapat me-
nimbulkan permasalahan. Menurut hasil
tinjauan literatur-literatur yang dilakukan oleh
Martinez et. al., (2010), menyebutkan bahwa
secara empiris ditemukan temporary workers
cenderung rendah komitmennya, rendah
rasa percayanya kepada organisasi, dan
ke-beradaan mereka cenderung mengurangi
organization citizenship behavior (contohnya
perilaku saling menolong dan kepatuhan).
Pendapat yang hampir sama di-
kemukakan oleh Gesteby dan Wennerhag
(2011) dalam penelitian mereka yang
menyimpulkan bahwa:
1. Temporary employee cenderung memiliki
motivasi kerja yang lebih rendah dari
pegawai permanen.
2. Menggunakan temporary employees
dapat beresiko mengikis human capital
organisasi karena temporary employees
tidak merasa terikat pada organisasi.
3. Terdapat kemungkinan terjadi konflik
antara temporary employees dengan
pegawai permanen.
Dalam laporan yang dibuat oleh
U.S. Merit Systems Protection Board (1994)
dinyatakan bahwa kompetisi dalam mengisi
lowongan temporary employee tidak seketat
yang permanen, selain itu persyaratannya
juga tidak terlalu ketat, sehingga berakibat
pada kompetensi temporary employee yang
cenderung rendah. Temporary employee
juga tidak mempunyai masa jabatan (dapat
sewaktu-waktu dipecat tanpa hak untuk
mengajukan keberatan) dan tunjangan,
 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
sehingga rentan untuk dimanfaatkan oleh
pemberi kerja (memperpanjang kontrak
dengan tujuan menghindari biaya-biaya
tambahan seperti tunjangan). Selain itu,
keberadaan temporary employee sebagai
pegawai yang ‘berbeda’ dengan pegawai
yang mayoritas yaitu pegawai permanen, tidak
jarang menimbulkan konflik. Untuk mengatasi
permasalah tersebut diberikan usulan solusi
sebagai berikut:
1. Melarang perpanjangan kontrak (setelah
empat tahun atau perpanjangan tiga kali)
2. Menyediakan mekanisme konversi status
langsung dari temporary ke permanen
(dengan persyaratan: a) telah direkrut
melalui prosedur penunjukkan temporary
employee; b) telah mengabdi selama 2
tahun sebagai temporary employee; c)
memenuhi standar kinerja selama menjadi
temporary employee.
3. Memberikan temporary employees
sebagian atau seluruh tunjangan yang
sama yang diberikan kepada pegawai
permanen
Penyalahgunaan pegawai tidak
tetap juga teridentifikasi pada organisasi
publik di Kanada, dimana Public Service
Commission melakukan penelitian “Use of
The Temporary Help Service in Public Service
Organization” pada tahun 2010, menemukan
bahwa kurangnya panduan dan monitoring me-
nyebabkan terjadinya penggunaan pegawai
tidak tetap untuk penyelesaian tugas-tugas
yang sifatnya permanen dan memperpanjang
masa kerja mereka untuk kepentingan tersebut.
Bergerak dari Temporer ke Permanen
Jika melihat uraian di atas, dari sisi
pegawai, terdapat beberapa kekurangan
menjadi temporary workers, antara lain tidak
terdapat karir yang pasti, tingkat gaji yang
relatif lebih rendah, dan tingkat keamanan akan
Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
kerja yang rendah. Oleh karena itu temporary
workers biasanya berharap pekerjaannya yang
temporer tersebut hanya bersifat sementara,
artinya mereka sebenarnya cenderung
menginginkan pekerjaan yang permanen,
hanya mungkin keadaan yang membuat
mereka harus menjadi temporary workers
terlebih dahulu atau memang mereka pilih
sebagai sarana untuk mencari pengalaman
kerja atau sebagai batu pijakan untuk langkah
selanjutnya.
Dari sisi organisasi sendiri memang
dimungkinkan untuk mengangkat temporary
workers mereka menjadi pegawai yang
permanen (bahkan untuk beberapa organisasi,
salah satu alasan merekrut temporary workers
adalah sebagai salah satu alat penyaringan
penerimaan pegawai (Gesteby dan Wennerhag,
2011). Penelitian yang dilakukan oleh OECD
(2002) juga melihat bagaimana ‘mobilitas’ dari
temporary workers di 21 negara OECD. Hasil
penelitian menunjukkan, sebagian (berkisar
antara 34% sampai dengan 71% dari temporary
workers di 21 negara tersebut) bergerak ke
pekerjaan yang permanen, sebagian tetap,
dan sebagian yang lain bergerak menjadi
tidak bekerja. Diungkapkan juga proporsi
mobilitas menjadi pegawai permanen terbesar
adalah temporary workers yang pendidikannya
menengah sampai tinggi dan berusia antara 25
s.d. 34 tahun. Penelitian tidak menunjukkan
dari sektor apa saja temporary workers ini, dan
bagaimana mekanisme yang dilakukan oleh
organisasi merubah status temporary menjadi
permanen.
Pada bagian sebelumnya telah
disebutkan bahwa mekanisme konversi status
dari temporary ke permanen yang diusulkan
oleh U.S. Merit Systems Protection Board pada
tahun 1994 memiliki persyaratan:
a) telah direkrut melalui prosedur pe-
nunjukkan temporary employee;
17
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
b) telah mengabdi selama 2 tahun sebagai
temporary employee;
c) memenuhi standar kinerja selama menjadi
temporary employee.
Pemerintah di Queensland Australia
(dalam HR Policy B52), menyatakan bahwa
temporary employee dapat diangkat menjadi
pegawai permanen dengan persyaratan:
1. Pegawai tersebut sudah bekerja pada
posisi yang sama (dengan tugas yang
serupa) selama minimal tiga tahun
berturut-turut.
2. Total waktu pegawai tidak bekerja selama
tiga tahun tersebut tidak lebih dari tiga
bulan.
3. Pegawai bersangkutan dipilih sebagai
temporary employee berdasarkan sistem
merit.
4. Memang terdapat tugas atau posisi bagi
pegawai tersebut.
5. Anggaran tersedia.
6. Pegawai telah dinilai kinerjanya pada
tugas tersebut dengan baik.
PEMBAHASAN
Definisi PTT dalam UU 43/99
adalah pegawai yang diangkat untuk jangka
waktu tertentu guna melaksanakan tugas
pemerintahan dan pembangunan yang
bersifat teknis profesional dan administrasi
sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan
organisasi. Pegawai tidak tetap ini tidak
berkedudukan sebagai Pegawai Negeri.
Membandingkan definisi tersebut dengan
definisi-definisi yang diperoleh dari literatur-
literatur dapat disimpulkan bahwa PTT dalam
peraturan tersebut telah difefinisikan dengan
cukup tepat, hanya saja mengapa kemudian
istilahnya berubah menjadi tenaga honorer,
ini yang menjadi pertanyaan. Jika melihat
18 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
definisi dari tenaga honorer pada Peraturan
Pemerintah Nomor 48 tahun 2005 tentang
Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon
Pegawai Negeri Sipil, disebutkan tenaga
honorer adalah seseorang yang diangkat oleh
Pejabat Pembina Kepegawaian atau pejabat
lain dalam pemerintahan untuk melaksanakan
tugas tertentu pada instansi pemerintah atau
yang penghasilannya menjadi beban Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara atau Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah. Dapat dilihat
bahwa selain istilah yang berubah, definisi juga
berbeda, dimana tidak terdapat penjelasan
mengenai batasan waktu dari tenaga honorer
dalam definisinya, padahal dalam pelaksanaan
perekrutannya mengacu pada UU 43/99. Perlu
dilakukan revisi terhadap definisi dari tenaga
honorer jika memang istilah tenaga honorer ini
hendak mengacu pada istilah PTT.
Dengan asumsi bahwa tenaga
honorer adalah PTT yang juga serupa dengan
temporary workers atau employees, kita
kemudian dapat membandingkan (kaitannya
dengan PTT) apa yang ada di negara kita
dengan apa yang ada di luar sana, serta
melihat bagaimana praktek yang dilakukan di
luar sana untuk menjelaskan mengapa praktek
yang kita lakukan di sini berakibat apa yang
sekarang terjadi di negara kita.
Permasalahan mengenai PTT di
negara-negara yang menjadi contoh dalam
tinjauan pustaka atau literatur berada seputar
keadilan terhadap PTT (penyalahgunaan untuk
menyelesaikan beban yang tidak seharusnya
mereka kerjakan dengan alasan menghndari
biaya tambahan) dan kemungkinan timbulnya
konflik antara PTT dengan pegawai tetap,
sedangkan di Indonesia, permasalahannya
lebih kompleks karena menyangkut
kepentingan politik, permasalahan hukum,
pemborosan anggaran negara yang signifikan,
dan permasalahan sosial yang lebih luas.
 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
Mengapa bisa terjadi demikian? Terlepas dari
masalah definisi, jawabannya kira-kira bisa
dilihat dengan perbandingan sebagai berikut:
1. Alasan atau tujuan perekrutan tenaga
honorer.
Dalam menjelaskan persoalan ini
perlu untuk melihat gambaran kondisi
kepegawaian di Indonesia terlebih
dahulu. Sampai saat ini masyarakat
sebagai stakeholder utama pemerintah,
masih menganggap layanan publik yang
diberikan oleh pemerintah belum sesuai
dengan harapan mereka. Padahal dengan
anggaran belanja pegawai yang cukup
besar (terutama karena jumlah PNS yang
banyak) dan semakin meningkat per
tahunnya (Rp. 215,7 Triliun pada tahun
2012 menjadi Rp. 240,2 Triliun atau 20,8%
dari total anggaran di tahun 2013), sudah
sepatutnya diikuti dengan diperolehnya
kualitas pelayanan yang dianggap
memuaskan. Permasalahannya bukan
terletak pada jumlah PNS, namun pada
kompetensi yang dimiliki oleh sebagian
besar PNS, yang seringkali tidak sesuai
atau bahkan tidak memenuhi standar
dari jabatan yang mereka duduki. Usaha-
usaha untuk meningkatkan kompetensi
ini juga bisa dibilang belum cukup serius,
dimana pelatihan-pelatihan yang diberikan
belum berdasarkan kebutuhan dan tanpa
evaluasi lebih lanjut sehingga sering salah
sasaran dan hanya menjadi pemborosan
anggaran. Hal ini diperparah dengan
distribusi dan komposisi PNS yang
tidak seimbang. Banyak ditemui kasus
kekurangan jumlah pegawai di daerah,
terutama di daerah yang terpencil atau
yang pendapatan daerahnya cenderung
rendah, yang tentu saja menyebabkan
layanan publik di daerah tersebut tidak
dapat diberikan dengan baik. Sebaliknya
Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
di lain pihak, terjadi penumpukkan jumlah
PNS terutama di daerah yang lebih maju.
Terjadinya penumpukkan jumlah juga
sering tidak menjadi jaminan masyarakat
di sana akan mendapatkan pelayanan
yang sesuai harapan, hal ini karena
tidak terpenuhinya kompetensi yang
dibutuhkan tadi. Sehingga baik instansi
yang jumlahnya terlalu sedikit maupun
yang terlalu banyak selalu mengeluhkan
hal yang sama, yaitu kekurangan pegawai,
yang sering diungkapkan dengan istilah
“too much but not enough”. Salah satu
cara yang dipakai oleh sebagian besar
(jika tidak ingin dikatakan hampir semua)
instansi ini untuk mengatasi hal tersebut
adalah dengan melakukan perekrutan
tenaga honorer. Tenaga honorer memang
diperlukan untuk membantu dalam tugas-
tugas tertentu, namun dengan alasan
perekrutan seperti itu tentu saja tidak
benar dan akan semakin membebani
anggaran negara (terlebih kompetensi
dari tenaga honorer relatif lebih rendah
dari pegawai tetap karena proses seleksi
yang tidak ketat).
Alasan dan atau tujuan dari perekrutan
tenaga honorer lain yang sering terjadi
adalah untuk kepentingan politik. Dengan
adanya otonomi daerah, calon kepala
daerah yang ditunjuk melalui kegiatan
politik, tidak jarang menggunakan ‘iming-
iming’ rekrutmen tenaga honorer bagi
para pendukung politiknya, posisi sebagai
tenaga honorer juga sering diberikan
kepada sanak saudara para penguasa
sehingga baik dari segi kuantitas maupun
kapasitas tidak sesuai dengan yang
sebenarnya dibutuhkan. Jumlah tenaga
honorer pun menjadi tidak terkendali.
Masih terkait dengan otonomi daerah,
terjadinya pemekaran-pemekaran wilayah
19
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
menyebabkan wilayah-wilayah baru
yang terbentuk, menimbulkan kebutuhan
administrasi yang baru dan cenderung
membutuhkan pegawai-pegawai baru.
Jika pegawai baru tidak dapat dipenuhi
seketika, maka pilihan yang biasanya
diambil adalah dengan merekrut tenaga-
tenaga honorer.
2. Rekrutmen tenaga honorer.
Meskipun diakui bahkan oleh OPM (Amerika
Serikat), PSC, dan APS (Australia), dan
ditunjukkan oleh penelitian di organisasi-
organisasi swasta (Matinez, 2010; OECD,
2002; Gesteby dan Wennerhag, 2011)
bahwa proses rekrutmen dan seleksi
untuk PTT cenderung lebih longgar
daripada rekrutmen dan seleksi pegawai
tetap (karena minat yang rendah, kerja
yang cenderung spesifik dan teknis,
dan dampak kerja yang relatif tidak
jangka panjang), yang mengakibatkan
ke-mampuan PTT relatif tidak lebih baik
dari pegawai tetap, namun bagaimanapun
perencanaan pengadaan PTT mereka,
dibuat berdasarkan kebutuhan akan
posisi dengan tugas-tugas yang jelas.
Sistem rekrutmen yang mereka pakai juga
dipastikan transparasinya, begitu pula
dengan seleksi yang tetap mengacu pada
penilaian yang objektif.
3. Konversi status tenaga honorer menjadi
CPNS.
Telah dijelaskan bahwa pada banyak
organisasi-organisasi di dunia baik swasta
maupun publik dimungkinkan bagi PTT
untuk diangkat menjadi pegawai tetap
dengan syarat-syarat tertentu antara lain
memenuhi masa kerja dan ukuran kinerja
tertentu, mempunyai kemampuan yang
dibutuhkan, anggaran dan posisi memang
tersedia, dan dipilih secara objektif.
Pengangkatan tenaga honorer di Indonesia
20 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
antara lain mengacu pada Peraturan
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang
Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi
Calon Pegawai Negeri Sipil. Dasar
pengangkatannya terlepas dari tenaga
honorer dengan kriteria tertentu seperti
tenaga pendidikan dan tenaga kesehatan,
hanya masa kerja dan usia. Hal ini
tentu saja tidak sesuai dengan sistem
merit dan penambahan CPNS ke dalam
kepegawaian di Indonesia dalam jumlah
yang relatif banyak tidak diikuti dengan
kenaikan kemampuan pegawai dari segi
kualitas sehingga kenaikkan produktivitas
dibandingkan dengan kenaikkan anggaran
yang terjadi tidak sepadan. Permasalahan
pengangkatan tersebut tidak berhenti
sampai disitu, dengan alasan jumlah yang
harus didata sangat banyak, terdapat
tenaga honorer yang ‘tercecer’ sehingga
walaupun memenuhi syarat tidak ikut
diangkat sebagai CPNS. Keputusan untuk
menangani tenaga honorer yang ‘tercecer’
tersebut membutuhkan waktu yang sangat
lama, sehingga pada waktu dilakukan
pendataan ulang pada akhir tahun 2010,
terdapat banyak sekali tenaga honorer
‘ilegal’ (karena dipekerjakan setelah
dikeluarkannya larangan untuk merekrut
tenaga honorer) yang menumpang ikut
dalam pendataan. Ditambah dengan
administrasi yang carut marut, pendataan
dan verifikasinya pun memakan waktu
yang lama dan memicu terjadinya ‘jual
beli’ tenaga honorer yang dikategorikan
layak untuk diangkat sebagai CPNS. Tidak
cukup sampai disitu, tenaga honorer yang
telah diketahui tidak memenuhi kategori
layak tersebut (hanya berdasarkan masa
kerja), masih diberi kesempatan untuk
menjadi CPNS melalui tes tertulis dengan
jalur khusus. Bisa dibayangkan bagaimana
 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
anggaran negara akan semakin terbebani.
Pertanyaan selanjutnya adalah
bagaimana solusi permasalahan-per-
masalahan tersebut? Untuk mengatasi
permasalahan yang kompleks dibutuhkan
penanganan yang simultan dari berbagai aspek
dan mendapatkan dukungan dari berbagai
pihak. Solusi yang ditawarkan artikel ini adalah:
1. Untuk menangani tenaga honorer (yang
sebagian besar tidak kompeten) yang
sudah terlanjur dianggap layak untuk
menjadi pegawai tetap, perlu dilakukan
pemetaan kompetensi yang hasilnya
digunakan untuk dasar pengembangan
dan penempatan di posisi yang ‘paling
sesuai’ dengan kondisi kemampuan
mereka. Perencanaan mengenai
pengembangannya harus benar-benar
serius dilakukan berdasarkan per-
timbangan kebutuhan dan anggaran.
2. Untuk praktek di masa datang diperlukan
perbaikan dari berbagai segi:
a. Hukum; dibuat peraturan yang jelas
dan lengkap hingga ke tingkat teknis
mengenai PTT mulai dari peren-
canaannya, rekrutmen dan seleksinya,
penunjang kerjanya, standar kom-
petensinya, ukuran dan penilaian
kinerjanya, pengembangannya, hak-
hak dan kesejahteraannya, pengaturan
masa kerja, per-panjangan kontrak
dan mekanisme pengangkatan
menjadi pegawai tetap jika dibutuhkan
(berdasarkan objektivitas).
b. Netralitas pegawai; Pejabat Pembina
Kepegawaian yang saat ini masih
dipegang oleh pejabat politik harus
segera diganti dengan pejabat karir
tertinggi di masing-masing instansi
atau daerah untuk memastikan
netralitas dan meminimalkan ke-
mungkinan penyalahgunaan tenaga
Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
honorer sebagai alat politik.
c. Penataan: penataan pegawai yang
telah mulai diprogramkan untuk
dilaksanakan di seluruh instansi
pemerintah harus dilaksanakan
dengan baik dan benar (tidak asal-
asalan sekedar hanya sebagai
syarat untuk pengajuan formasi
pegawai) agar terlihat beban kerja
yang sebenarnya dan keputusan
untuk merekrut tenaga honorer atau
tidak atau sebeberapa banyak dan
di bagian mana yang membutuhkan
bisa teridentifikasi dengan tepat.
Selain itu dengan penataan yang
efektif dapat diidentifikasikan juga
kemungkinan-kemungkinan mutasi
pegawai dalam rangka memperoleh
komposisi pegawai di setiap daerah
yang tepat. Untuk mendukung hal ini
perlu ditegaskan kembali mengenai
kewajiban untuk menaati keputusan
pemindahan (sesuai dengan per-
aturan dan telah ditandatanganinya
pernyataan setuju untuk ditempatkan
di wilayah atau tempat yang mem-
butuhkan) ke daerah atau instansi
yang selama ini kurang diminati.
Daerah mana yang banyak dan
kurang diminati sebenarnya mudah
untuk diidentifikasi, pemerintah
sebaiknya memberikan fasilitas dan
insentif tertentu yang sepadan jika
pegawai mau untuk dipindah ke
tempat yang dirasa ‘kurang meng-
untungkan’ jika dibandingkan dengan
tempatnya sekarang. Sebaliknya
dilakukan pembatasan untuk per-
setujuan keinginan pindah ke tempat
yang ‘lebih menguntungkan’.
d. Kejelasan informasi: terutama kepada
masyarakat mengenai apa dan
21
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013
bagaimana tugas serta ke-dudukan
beserta informasi terkait tenaga
honorer yang lainnya. Sehingga
kesewenangan terhadap tenaga
honorer seperti untuk melakukan
pekerjaan diluar tanggung jawabnya
yang tidak wajar dan terjadi karena
ketidaktahuan serta ketidakmampuan
untuk menolak bisa dihindari.
e. Pengawasan; peranan kontrol
terutama dari pemerintah pusat,
mutlak dilakukan dengan efektif dan
dengan pemberian sanksi yang tegas.
Masyarakat harus ikut di-berdayakan
sebagai fungsi kontrol tambahan.
PENUTUP
Permasalahan mengenai tenaga
honorer di Indonesia telah menjadi sangat
kompleks dan berdampak cukup luas. Artikel
ini sekilas mempunyai kesan ‘menyalahkan’
keberadaan tenaga honorer, yang mana
sesungguhnya adanya tenaga honorer sangat
membantu penyelesaian tugas dan pen-
capaian tujuan organisasi jika dilaksanakan
dan dikelola dengan benar. Perlu ditekankan
bahwa tujuan yang sebenarnya dari artikel ini
adalah mencoba menguraikan dan mencari
tahu akar permasalahan dan berdasarkan
literatur yang ada berusaha menawarkan
solusi agar penyimpangan-penyimpangan
yang berkaitan dengan pengelolaan tenaga
honorer, yang pada akhirnya akan memberikan
perbaikan termasuk kepada tenaga honorer
itu sendiri dalam hal kejelasan peran dan
peningkatan kesejahteraannya. Demikian
juga dengan otonomi daerah. Otonomi daerah
sangat berguna untuk membantu pemerataan
pembangunan, yang coba dikritik oleh artikel
ini adalah penyalahgunaan wewenang yang
22 Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN
diperoleh dari keotonomian tersebut termasuk
yang berkaitan dengan tenaga honorer.
Sebenarnya yang menjadi korban disini adalah
tenaga honorer itu sendiri, terutama tenaga
honorer yang ‘sebenarnya’ yang memang
dibutuhkan dan benar-benar bekerja penuh
dedikasi dalam melaksanakan tugas-tugasnya,
karena seolah-olah menjadi disamaratakan
dengan para tenaga honorer yang ‘ilegal’.
Selama ini perekrutan tenaga honorer
lebih merupakan hasil dari ketidakmampuan
pemerintah dalam mengelola sumber daya
terutama SDM yang dimilikinya, sehingga
memakai jalan pintas dengan cara merekrut
tenaga honorer. Masih banyak sebenarnya
aspek-aspek yang berkaitan dengan
permasalahan tenaga honorer di Indonesia
yang luput dari perhatian artikel ini seperti
misalnya mengenai bagaimana sebaiknya
melakukan pengembangan dan peningkatan
kesejahteraan tenaga honorer. Aspek-aspek
yang termasuk dalam pembahasan juga kurang
mendalam dilakukan sebagai konsekuensi
ingin mencakup berbagai macam aspek.
Kemudian artikel ini juga tidak mengikutkan
wacana mengenai PTT yang diajukan dalam
Rancangan Undang-Undang Aparatur Sipil
Negara yang relatif lebih lengkap dari peraturan
yang berlaku sekarang, hal ini lebih karena
pemahaman penulis mengenai PTT dalam
RUU tersebut yang masih sangat terbatas.
Untuk itu penelitian selanjutnya terutama
yang bersifat empiris dan terfokus sangat
diharapkan, meski penelitian-penelitian sosial
yang kurang atau tidak memberikan dampak
langsung terkadang dianggap tidak terlalu
penting sehingga mengecilkan hasilnya.
DAFTAR PUSTAKA
Gesteby , Elina., and Wennerhag, Sarah.
 Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS VOL. 7, No.2, November 2013

2011. The decision-making process U.S. Merit Systems Protection Board. 1994.
of hiring temporary employees. Master Temporary Federal Employment:
Thesis in Management Accounting. In Search of Flexibility and
Gothenburg University, Sweden. F a i r n e s s .   h t t p : / / w w w. m s p b .
Heathfield, Susan M. 2013. Temporary gov/netsearch/viewdocs.
Employees. dalam http:// aspx?docnumber=253664
humanresources. about.com/od/
glossaryt/g/temp_ employee.htm,
diakses 1 November 2013.
Kalleberg, Arne L. 2000. Nonstandard
employment relations: part-time,
temporary and contract work. Annual
Reviews. Vol 26. Pg:341-165.
Martinez, Gabriel., Cuyper, Nele De., Witte,
hans De. 2010. Review of temporary
employment literature: perspectives
for research and development in
Latin America. Psykhe Vol.19 No. 1.
Pg:61-73.
OECD. 2002. OECD Employment Outlook
Chapter 3. Taking the measure of
temporary employment. dalam http://
www.oecd.org/els/emp/17652675.pdf,
diakses 15 Oktober 2013.
Public Sector Workforce Office. 2009.
Commentary and guidelines on
temporary employment and casual
employment. Department of Premier
and Cabinet, New South Wales.
Queensland Government . Public Service
Commission, HR Policy B52. Guideline
- Transitional arrangements for the
conversion of temporary employees
to permanent status.
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 43
Tahun 1999 tentang Perubahan Atas
Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974
tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
—————————, Peraturan Pemerintah
Nomor 48 Tahun 2005 tentang
Pengangkatan Tenaga Honorer
Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil

Pusat Pengkajian dan Penelitian Kepegawaian BKN 23