EstadoEnDebate2010 1

El Estado en debate:
múltiples miradas
Alberto Adrianzén Merino

Ciro Alegría Varona
Jeanine Anderson Roos
Luis Alberto Arias Minaya
Eduardo Ballón Echegaray
Roxana Barrantes Cáceres
Cecilia Blume Cilloniz
Hugo Cabieses Cubas
Alejandro Diez Hurtado
Alan Fairlie Reinoso
César Janto Medina
César Landa Arroyo
Sinesio López Jiménez
Wilbert Rozas Beltrán
Marcial Rubio Correa
Róger Rumrrill García
José Luis Sardón de Taboada
Mayen Ugarte Vásquez Solís
El Estado en debate: múltiples miradas
Hecho el Depósito Legal en la

Biblioteca Nacional del Perú No. 2010-03437
ISBN No. 978-9972-612-32-9
© Copyright 2010
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD
Av. del Ejército 750, Magdalena del Mar
Lima - Perú
www.pnud.org.pe
Carátula: Carlos Tovar

Diagramación: Betzabé Villa J.
Corrección de Estilo: Sara Mateos
Primera edición: Marzo 2010

Tiraje: 500 ejemplares
Impresión:
MIRZA Editores e Impresores S.A.C. El contenido de este libro es responsabilidad
Arnaldo Márquez 1165 - Jesús María exclusiva de sus autores y no compromete al
Teléfono: 241 3500 PNUD ni a la AECID.
Estado y ciudadanía en el Perú |
Presentación
Jorge L. Chediek
Representante Residente
PNUD – Perú
E l Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha puesto siempre el énfasis
en el fortalecimiento de las capacidades del Estado como uno de los elementos centrales en el
diseño de una estrategia del desarrollo.
El tema del Estado se ha complejizado en el mundo contemporáneo. La reciente crisis económica
mundial —aún no superada— ha vuelto a traer la mirada hacia el sector público y la necesidad
de su presencia en la vida de los pueblos. ¿De qué forma? ¿En qué intensidad? ¿Bajo qué
supuestos? Son algunas de las interrogantes que merecen respuesta en el marco de cada realidad
nacional.
Este nuevo Estado se enfrenta a la paradoja mundial de tener que conducir una sociedad que en
las últimas décadas ha alcanzado altas tasas de crecimiento y notables avances en algunos de los
fundamentales indicadores sociales. Pero al otro lado se mantienen persistentes, y en algunas
latitudes intolerables, muestras de exclusión, pobreza y falta de libertades que aquejan a millones
de seres humanos.
El enfoque del desarrollo humano recoge este desafío y promueve la ampliación de las capacidades
de las personas como fundamento de una sociedad libre, con oportunidades crecientes para sus
miembros, en el marco de la protección del medio ambiente. Este enfoque recogido desde 1990 por
el PNUD es su marco conceptual para la cooperación técnica que brinda al mundo.
En el Perú, se ha mantenido un estrecho trabajo con todos los niveles y expresiones del Estado
en los ámbitos nacional, regional y local; se brinda apoyo técnico y se fomentan procesos de
aumento de capacidades humanas e institucionales; se promueve la coordinación y articulación
de regiones y sectores; se impulsa el estudio e investigación sobre el tema y se participa en la
coordinación de esfuerzos de la cooperación internacional para asegurar mayor impacto en la
población.
5
| Jorge L. Chediek

la presente década sus informes sobre desarrollo humano, siguiendo una línea de pensamiento
que nos ha llevado, en esta oportunidad, a mirar las vinculaciones de dos procesos: el desarrollo
humano y el Estado. Por ello, con el ánimo más amplio de consulta, los colegas de la Unidad del
Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, invitaron durante el año 2009 a 18 distinguidos
profesionales, provenientes de diferentes especialidades y con ópticas diversas, para que nos
ilustraran con su experiencia sobre el Estado peruano. El resultado de esa convocatoria es el que
hoy nos permite presentar el libro El Estado en debate: múltiples miradas.
Este libro se convierte así en un complemento del Informe sobre desarrollo humano Perú –
2009. Por una densidad del Estado al servicio de la gente. Este Informe, como los anteriores
presentados en el país, usa el enfoque conceptual y las herramientas metodológicas del desarrollo
humano para acercarse al análisis del Estado y su vínculo con la sociedad.

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institucional—, deseo agradecer a cada uno de los distinguidos profesionales que han participado
en el presente libro. Y de manera especial extiendo un reconocimiento a los consultores Jorge
Bernedo y Manuel Flores, quienes tuvieron una importante participación en la etapa de
preparación de los documentos.
Nuestra modesta contribución al publicar los ensayos antes mencionados, alberga la esperanza
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Febrero 2010
6
Índice
UNA MIRADA GLOBAL E HISTÓRICA

Alberto Adrianzén Merino 11

Sinesio López Jiménez 33
REFORMA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FISCALIDAD

Cecilia Blume Cilloniz 79

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Mayen Ugarte Vásquez Solís 103
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Luis Alberto Arias Minaya 121

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César Janto Medina 143
SOCIEDAD, PARTICIPACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES

Alejandro Diez Hurtado 165

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Jeanine Anderson Roos 183

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Roxana Barrantes Cáceres 203
TERRITORIO, DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES

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Eduardo Ballón Echegaray 229

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Wilbert Rozas Bltrán 255

José Luis Sardón de Taboada 273
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Ciro Alegría Varona 287
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Róger Rumrrill García 303
DERECHO Y JUSTICIA

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1Marcial Rubio
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PLANO INTERNACIONAL

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Hugo Cabieses Cubas 373
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Alan Fairlie Reinoso 407
8
Una mirada global
e histórica
El regreso del Estado

Alberto Adrianzén Merino
Estado y ciudadanía en el Perú

Sinesio López Jiménez
El regreso del Estado |
El regreso del Estado

Alberto Adrianzén Merino1

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Los derechos fundamentales representan la tutela tradicional de las libertades civiles: libertad
personal, política, económica, y constituyen una defensa contra la intervención del Estado. Por el
contrario, los derechos sociales representan los derechos de participación (en el poder político y
en la distribución de la riqueza social producida). Así, la forma del Estado oscila entre la libertad y
la participación. Además, mientras los derechos fundamentales representan una garantía del statu
quo, los derechos sociales, al contrario, no se pueden prever a priori sino que han de satisfacerse
caso por caso donde surjan a partir del contexto social […] Si los derechos fundamentales son la
garantía de una sociedad burguesa separada del Estado, por el contrario los derechos sociales
representan un camino a través del cual la sociedad entra en el Estado alterando su estructura
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II. El Estado y el Estado peruano

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4. Políticas sociales y “desigualdad”
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[…] adquiere principalmente la condición de medio y no de fin. Recaudar impuestos sirve para que
el Estado pueda cumplir con sus metas […] Pero si no hubiera metas ni plan, los impuestos solo
servirían para financiar indolentemente las actividades […] En otras palabras, hay dos escenarios
posibles. Uno, aquel en el que se recauda para financiar el presupuesto que forma parte de un
plan para lograr una mayor equidad y con metas cuantificables que periódicamente se informan
al contribuyente. Dos, aquel en el que se recauda para financiar un presupuesto que se aprueba
año tras año. Me temo que, con excepción del plan piloto de presupuesto por resultados que
se ha empezado a aplicar en algunos programas del gasto social del Estado, nos encontramos
básicamente en el segundo escenario.
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Informe sobre desarrollo humano Perú 2009. Por una densidad del Estado al
servicio de la gente2
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Bibliografía
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Descentralización, democracia y niveles de información política

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8 2Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la historia?KLLU
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2 Una brújula para la democracia.
Aportes para una agenda de gobernabilidad en América Latina:
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Estado y ciudadanía en el Perú

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I. Introducción

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II. Formas de Estado y ciudadanía2

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[…] el entramado de la moderna república liberal burguesa: gobiernos electivos, separación de

poderes, constituciones escritas, derechos individuales e igualdad jurídica para sus ciudadanos […]
La república, como mera antinomia de la monarquía se explica en parte por el ambiente político de
la época. La Restauración reafirmó los principios políticos del absolutismo. Aunque las monarquías
constitucionales eran posibles (Francia había hecho un intento), no eran representativas de la ola
conservadora posnapoleónica. Desde el punto de vista ideo1ógico, el republicanismo adoptó en
los diferentes países de Hispanoamérica distintos significados sustantivos; son precisamente esos
significados y lenguajes los que debemos rescatar y analizar. 11

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en un proceso complejo de diferentes elecciones en las que se iba depurando a los elegidos tanto
como a los propios electores. Para los teóricos decimonónicos, las elección por grados tenia la
función de contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y crear a la vez un mecanismo
de selección que favoreciera a los más capaces y a los notables en especial, lo que se observa por
los requisitos, que se hacen más exigentes conforme se pasa de un grado al siguiente.13

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del sufragio a los mayores contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron
antiguas anomalías, como las tomas de mesas electorales por los clubes políticos, las dualidades
en el registro de los votos y la calificación parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada,
asimismo, para garantizar la alternancia en el poder entre los socios de la coalición cívico-demócrata,
a la que se sumó la Unión Cívica de Valcárcel, la misma funcionó. Pero esta convivencia iba a durar
poco, por lo que el sistema comenzó a requebrarse y la reglamentación se convirtió en el marco
propicio para el surgimiento de inéditas anomalías políticas y electorales. En efecto, la ruptura de la
coalición a principios del siglo XX iba a generar un sistema político en donde la exclusión partidaria,
la abstención electoral y el boicot revolucionario fueron convirtiéndose en prácticas habituales.18
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CUADRO 1. Población electoral del Perú en 1931 y 1963, por departamentos

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Pob. tot. Pob. masc. Pob. tot. Tot. pob. electoral del país.
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Ancash 7.00 15.03 16.07 6.46 4.52
Apurímac 2.98 6.24 6.40 1.68 0.89
Arequipa 10.64 21.18 27.17 6.09 5.10
Ayacucho 3.52 7.51 8.37 2.75 1.66
Cajamarca 7.57 0.85 11.47 8.14 4.13
Callao 18.59 34.49 39.74 3.31 4.10
Cuzco 3.37 6.75 9.72 3.57 2.87
Huancavelica 3.69 7.70 8.00 1.96 1.17
Huánuco 3.90 7.86 11.48 1.99 1.82
Ica 10.85 20.35 29.69 3.33 3.67
Junín 10.19 21.09 21.38 7.50 5.38
La Libertad 10.04 20.03 20.16 8.37 5.67
Lambayeque 9.50 18.18 22.26 3.99 2.68
Lima 14.17 27.65 39.53 25.53 38.77
Loreto 5.37 10.53 16.25 1.97 2.65
Madre de Dios 9.62 15.13 19.55 0.09 0.14
Moquegua 9.16 18.55 23.86 0.68 0.59
Pasco 6.33 12.45 14.71 1.24 0.98
Piura 5.68 11.32 16.27 5.05 5.26
Puno 2.21 4.54 8.81 2.64 2.92
San Martín 6.09 12.48 18.48 1.26 1.44
Tacna 9.96 18.36 27.43 0.77 0.88
Tumbes 7.68 14.49 23.13 0.43 0.62
Todo el país 7.40 14.98 22.44
Fuente: Dirección Nacional de Estadística, Extracto estadístico y censo electoral de la República, Taller de Linotipia, Lima, 1933.
Las cifras de población fueron calculadas extrapolando del censo de 1940. Tomado de Liisa North 1970.
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En cualquier forma, las mayorías indígenas quedaron marginadas, y para justificar su exclusión, el
racismo fue decisivo. Las doctrinas racistas fueron la ideología implícita del Estado oligárquico.
Decimos implícita porque en el Perú no se institucionalizó un apartheid, una exclusión basada en el
color de la piel. El racismo no llegó a ser una ideología oficial. Pero de todas maneras las ideas racistas
justificaron el no tomar en cuenta la opinión de los indios y los cholos, puesto que “siendo brutos
e ignorantes”, acaso irredimibles, no podían saber lo que era bueno para ellos, menos aún, para el
país. El trasfondo social del régimen oligárquico es la dominación étnica, el colonialismo. Un sistema
corroído por las doctrinas liberales y democráticas durante gran parte del siglo XIX, pero reforzado
luego por las doctrinas racistas.21

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En los discursos públicos, las ideas racistas estaban fuera de lugar, proscritas. Pero en los
comportamientos, tanto en el hogar como en la calle, el desconocimiento de los derechos y la
discriminación apenas se encubren, son muy abiertos. No obstante, tampoco se los exhibe con
orgullo. Todos lo saben pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer público lo privado, sería el
primer paso hacia la desmitificación y la toma de conciencia. Pero son muy pocos los interesados
en desarrollar un pensamiento crítico. Se trata de una época en la que se supone que todos somos
iguales pero donde se sabe, desde luego, que unos valen más que otros. El discurso racista más
radical circula en voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de todo ello, el discurso
es fundamental para legitimar la exclusión política de facto de mestizos e indígenas. En efecto, ¿qué
puede valer la opinión de gente bruta e ignorante? Tómese en cuenta que con estos argumentos se
justifica no tanto la exclusión legal, la restricción de la franquicia electoral, sino sobre todo el engaño
y el fraude, o el abierto cuartelazo.22

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3. El velasquismo: el estatismo orgánico, la inclusión corporativa y la ciudadanía

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casi nueve veces, la participación en la inversión pasó a ser casi la mitad del total nacional, y la
proporción de la inversión privada, financiada por los bancos estatales, aumentó del 5% al 30%.
Además, la participación del Estado en las exportaciones aumentó de casi cero a 9 décimos en 1975,
y la participación en las importaciones de menos de un décimo a casi la mitad del total. En otros
términos, el Estado se había convertido en una fuerza predominante en la economía.39

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castellanización y alfabetización de sus hijos, al punto de que solían donar terrenos y locales para
las escuelas. Incluso algunas, antes de la estatización y obligatoriedad de la educación primaria,
habían contratado por cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a preceptores
pagados de sus propios fondos […] Pero en otros, la prédica de los gamonales locales, opuestos
a las escuelas, el temor de perder el control sobre sus hijos, así como la sospecha de que la
inicial gratuidad de la enseñanza pronto se trocaría en alguna exacción gravosa para su precaria
economía, volvieron las reacciones menos cálidas […].55

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Uno fue el de la alfabetización en quechua a la población indígena, otro: el del mejoramiento del salario
de los maestros, para que recuperasen su jerarquía social en la sociedad rural; asimismo decidieron
ampliar la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza a los tres primeros años de la Secundaria. Se
dispuso también que las haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran treinta o
más niños en edad escolar, estuviesen obligados a abrir una escuela sostenida por el propietario. Estas
fueron las que en adelante se llamarían escuelas fiscalizadas.59
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Tomado como base 100 ese año base, los gastos por alumno bajan a 43 en 1984. Esta dramática
reducción ha significado profesores mal remunerados y poco motivados para mejorar su
magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin haber sido nunca terminados o, en todo caso,
ausencia general de servicios de mantenimiento y reparación. Cuestionada su utilidad económica,
vista con sospechas como una incubadora de radicalismo político, la educación, aún cuando
conserve la expectativa popular, tiende a ser abandonada por el Estado y las clases dominantes.
Falto de orientación y de apoyo económico, el sistema educativo pierde coherencia y sentido. En
este contexto de vacío normativo la posición de los maestros resulta cada vez más autónoma para
decidir los contenidos y orientación ideológica de la enseñanza. Dado que en la mayoría de los
centros educativos estatales los alumnos no están en la capacidad económica de adquirir textos
escolares, la influencia de estos se ejerce solo en tanto ellos son internalizados por los maestros que
se ven en la necesidad de, literalmente, dictar la clase para que esta sea acopiada en los cuadernos,
improvisándose así textos que muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.62
62

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4. La cholificación: de campesino-indígena a cholo y a ciudadano
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[…] se desprende de la masa del campesinado indígena y comienza a diferenciarse de ella

adoptando o elaborando ciertos elementos que conforman un nuevo estilo de vida, integrado
tanto por elementos de procedencia urbano-occidental, como por los que provienen de la cultura
indígena contemporánea. El fenómeno de la “cholificación” es un proceso en el cual determinadas
capas de la población indígena campesina, van abandonando algunos de los elementos de
la cultura indígena, adoptando algunos de los que tipifican la cultura occidental criolla, y van
elaborando con ellos un estilo de vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas
fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su vinculación original con ellas.67

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de clase alta, mientras que la mayoría de los miembros de la clase alta amontonan a los serranos,
acriollados, criollos y limeños pobres a la categoría de “cholos”. La mutua ignorancia, y la falta de
contacto entre los dos grupos, conducen a la ficción de las diferencias raciales; así las barreras
sociales contra la movilidad se refuerzan.70
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IV. Estado y ciudadanía efectiva77

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1. Niveles de ciudadanía efectiva:79 los ciudadanos de primera, segunda y

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1.1 Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley
a) La brecha de género
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Perú: nivel de ciudadanía de los distritos, según nivel de modernización

CUADRO 2.
de los departamentos, 1993
NIVELES DE CIUDADANÍA
NIVEL DE
DE LOS DISTRITOS
TOTAL
DEPARTAMENTOS
MODERNIZACIÓN DISTRITOS
R. A. Medio Bajo Muy bajo*
1 Callao 6 - - - 6
1 Lima 51 50 58 5 164
R. ALTO 1 Arequipa 17 40 42 8 107
1 Moquegua 6 6 8 - 20
1 Tacna 4 12 10 - 26
2 Ica 19 19 4 1 43
MEDIO 2 Madre de Dios - 2 7 - 9
2 Tumbes 3 9 - - 12
3 Junín 5 53 60 5 123
3 La Libertad 13 17 33 15 78
BAJO 3 Lambayeque 3 26 2 2 33
3 Pasco - 11 13 3 27
3 Ucayali - 2 9 1 12
4 Amazonas - 13 64 6 83
4 Ancash 3 28 106 25 162
MUY BAJO 4 Loreto - 6 33 6 45
4 Piura 7 31 22 4 64
4 San Martín - 26 47 3 76
5 Apurimac - 2 33 41 76
5 Ayacucho - 2 41 64 107
5 Cajamarca - 16 94 15 125
EXT. BAJO 5 Cusco 1 11 67 27 106
5 Huancavelica - 2 42 37 81
5 Huánuco - 4 31 38 73
5 Puno - 32 72 2 106
TOTAL 138 420 898 308 1,764
* Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los distritos y el 0.2% de la población, motivo por el cual
han sido incluidos junto a los deciles 7 y 8 (7-10 = muy bajo).
64
c) La brecha rural-urbana

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d) La brecha étnica
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CUADRO 3. Perú: niveles de ciudadanía de distritos según niveles de pobreza, 1993
NIVEL DE NIVELES DE CIUDADANÍA TOTAL

POBREZA* 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DISTRITOS
1 10 34 140 255 179 58 6 6 688

2 1 14 47 120 103 33 2 320
3 3 22 53 76 50 9 4 217
4 1 7 30 48 57 30 7 180
5 1 11 38 32 32 13 2 129
6 2 28 31 23 7 5 2 98
7 1 30 23 5 7 1 67
8 1 23 7 2 2 35
9 3 10 1 14
10 5 11 16
TOTAL
14 124 176 244 441 457 232 64 6 6 1,764
DISTRITOS
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* Índices construidos por el IDS a partir del NBI. 1 es más alto y 10 es más bajo en pobreza y ciudadanía.
Fuente: INEI, Censo nacionales 1993.
JNE, Resultados oficiales del referéndum 1993.
Elaboración: propia.
V. El Estado y los tipos de ciudadanía80

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CUADRO 4.
obligación del Estado? (primera prioridad)
1997 2004
Lograr que todas las familias tengan ingresos

71.8 67.0%
suficientes
Lograr que haya unión entre todos los
12.9 13.5%
peruanos
Hacer que funcione la competencia para que
7.6 11.5%
la personas consigan empleo
Garantizar la libertad individual 7.7 8.0%
100.0%
TOTAL 100.0
14.389.760
Fuente: IECOS – UNI (2004) E IMASEN (1997).
Factor de expansión basado en:
¹ Población alfabeta de 18 años a más estimada al 30 de junio del 2005: 14´389,760.²
² Población estimada según metodología que toma como base a la población estimada departamental
2005, la composición de edades del 2003 y la tasa de alfabetismo del 2002.
67
2. Comunitaristas, estatistas y liberales
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De las siguientes opciones ¿cuál le parece que es la primera

CUADRO 5.
obligación del Estado? (segunda prioridad)
ALTERNATIVAS 1997 2004
Lograr que haya unión entre todos 40.7 35.4%

Hacer que funcione la competencia para que
17.8 25.5%
la personas Fonsi
Garantizar la libertad individual 24.1 21.8%
Lograr que todas las familias tengan ingresos
16.5 17.0%
suficientes
No responde 0.9 .3%
100.0%
TOTAL 100.0
14.389.760
Fuente: IECOS – UNI, IMASEN.
Factor de expansión basado en:
¹ Población alfabeta de 18 años a más estimada al 30 de junio del 2005, 143´89,760.²
² Población estimada según metodología que toma como base a la población estimada departamental
2005, la composición de edades del 2003 y la tasa de alfabetismo del 2002.
CUADRO 6. Perú: tipos de ciudadanos, 1997 y 2004
TIPOS DE CIUDADANOS 1997 2004
Estatistas liberales 43.1 46.4

Comunitaristas estatistas 45.4 38.1
Comunitaristas liberales 8.4 10.6
Liberales 3.1 4.9
TOTAL 100.0 100.0
Fuentes: encuesta IDS-IMASEN 1997; encuesta BNP-UNI, 2004.
Elaboración: propia.

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69
GRÁFICO 2. Tipos de ciudadanía en el Perú, 1997
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45.4% Estatistas liberales

Comunitaristas estatistas
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El Estado en debate:

Alberto Adrianzén Merino

Hecho el Depósito Legal en la

ISBN No. 978-9972-612-32-9

Carátula: Carlos Tovar

Primera edición: Marzo 2010

UNA MIRADA GLOBAL E HISTÓRICA

REFORMA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FISCALIDAD

SOCIEDAD, PARTICIPACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES

TERRITORIO, DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES

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El regreso del Estado

Estado y ciudadanía en el Perú

El regreso del Estado

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I. Estado y pobreza: un círculo vicioso

1. El problema de la desigualdad, la ley y la pobreza

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3. Identidades políticas, intereses, reclamos e institucionalidad

 2   

II. El Estado y el Estado peruano

4. Políticas sociales y “desigualdad”

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5. La dualidad: lo moderno y lo tradicional

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37     3 

 2     

6. La dificultad de la reforma del Estado: mercado y regulación

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7. La planificación estratégica y el pluralismo

 2    $   / 

8. La base constitucional y la justicia

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III. Estado y desarrollo humano

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IV. Nota final

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Estado y ciudadanía en el Perú

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II. Formas de Estado y ciudadanía2

   Cartas americanas   !/  

[…] el entramado de la moderna república liberal burguesa: gobiernos electivos, separación de

2. El Estado oligárquico y la ciudadanía: patrimonialismo, mediaciones,

15 Q  KLLMVTEWL

La república se encaminó propiamente hacia un estatus aristocrático gracias a una reglamentación

16 H 3  3 

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CUADRO 1. Población electoral del Perú en 1931 y 1963, por departamentos

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3. El velasquismo: el estatismo orgánico, la inclusión corporativa y la ciudadanía

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4. El Estado neoliberal: exclusión económica e inclusión cultural y política

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