Entendendo o Estado,

o Pacto Federativo e o papel do Cidadão

“O homem, como uma dentre as várias espécies animais existentes, também

desenvolveu processos de convivência, reprodução, acasalamento e
defesa....Porém, quer por dificuldades impostas pelo ambiente, quer por
particularidades da própria espécie, o homem também desenvolveu habilidades
e comportamentos que dependem de aprendizado. Assim, as crianças
aprendem a conter sua fome e a comer em horários regulares, aprendem a
brincar e a obedecer e, mais tarde, quando crescem, a trabalhar, comerciar,
administrar, governar.” ¹

Cristina Costa

O ser humano é um ser sociável, ou seja, necessita viver em sociedade.

Tembém tem grande capacidade de aprendizado. Do convívio em grupos, ao
longo do tempo, o homem foi aprimorando as formas de organização desses
grupos.

“...Só na convivência e com a cooperação dos semelhantes o homem pode

beneficiar-se das energias, dos conhecimentos, da produção e da experiência
dos outros, acumuladas através de gerações, obtendo assim os meios
necessários para que possa atingir os fins de sua existência, desenvolvendo
todo o seu potencial de aperfeiçoamento, no campo intelectual, moral ou
técnico. Esses, em linhas gerais, os argumentos que sustentam a conclusão de
que a sociedade é um fato natural, determinado pela necessidade que o
homem tem da cooperação de seus semelhantes para a consecução dos fins
de sua existência. Essa necessidade não é apenas de ordem material, uma vez
que, mesmo provido de todos os bens materiais suficientes à sua
sobrevivência, o ser humano continua a necessitar do convívio com os
semelhantes ...” ²

Dalmo de Abreu Dallari

Os seres humanos continuam se unindo uns aos outros, de diversas formas,

sejam em grupos chamados de associações, sejam em instituições religiosas,
em entidades de benefício mútuo etc...

As associações dos homens evoluíram até o que hoje se chama de Estado. O

Estado é estrutura política e organizacional soberana (tem conjunto de normas
e leis que se exercem imperativamente e extroversamente), formada pelos
elementos povo (conjunto de cidadãos que se organiza de modo a formar a
sociedade e se subordinam ao mesmo poder soberano e possuem direitos
iguais perante a lei), território (parte do Estado, que sobre ele exerce poder
soberano, controlando seus recursos) e governo soberano (núcleo decisório do
Estado, formado por membros da elite política, e encarregado da gestão da
coisa pública, ou seja, do conjunto de bens patrimoniais e recursos financeiros
originados pela contribuição das pessoas).

As funções do Estado podem ser entendidas como:

1 – “Funções Clássicas” (também chamada de Estado mínimo):

- “A garantia da defesa externa e a manutenção da ordem e da segurança

interna (a resolução de conflitos, aplicação da justiça e a imposição de
sanções);”

- “Estabelecer e cobrar tributos e administrá-los juntos com os bens da

coletividade;”

- “A regulamentação jurídica das interações entre os mais variados atores que

influenciam no convívio em sociedade.”

2 – “Função social” – que engloba as seguintes:

- “sustentar o emprego e evitar a degradação das condições de vida dos

trabalhadores;”

- proteger os cidadãos “contra situações de dependência de longa duração

(velhice, invalidez) ou de curta duração (doença, maternidade, desemprego)”;

- proteger e compensar “as desigualdades sociais - renda mínima, alimentação,

saúde, educação, habitação, etc”;

- “prover a maximização da eficiência do sistema econômico”. ³

Atualmente uma das formas de organização de um Estado é a Federação, que

é o sistema político pelo qual vários estados se reúnem para formar um Estado
federal, cada um conservando sua autonomia.

Segundo a Wikipédia (http://pt.wikipedia.org/wiki/Federa%C3%A7%C3%A3o –

21/nov/2010):

“Dá-se o nome de Federação ou Estado federal a um Estado composto por

diversas entidades territoriais autônomas dotadas de governo próprio,
geralmente conhecidas como "estados". Como regra geral, os estados
("estados federados") que se unem para constituir a federação (o "Estado
federal") são autônomos, isto é, possuem um conjunto de competências ou
prerrogativas garantidas pela constituição que não podem ser abolidas ou
alteradas de modo unilateral pelo governo central. Entretanto, apenas o Estado
federal é considerado soberano, inclusive para fins de direito internacional:
normalmente, apenas estes possuem personalidade internacional; os estados
federados são reconhecidos pelo direito internacional apenas na medida em
que o respectivo Estado federal o autorizar.

São exemplos de Estados federais a Alemanha, Argentina, Austrália, o Brasil, o

Canadá, os Emirados Árabes Unidos, a Índia, a Malásia, o México, a Nigéria, a
Rússia, a Suíça e os Estados Unidos.”

Segundo Dalmo de Abreu Dallari²:

“Etimologicamente, federação (do latim foedus) quer dizer pacto, aliança. O

Estado Federal é, portanto, uma aliança ou união de estados...São as
seguintes as características fundamentais do Estado Federal:

A união faz nascer um novo Estado e, concomitantemente, aqueles que

aderiram à federação perdem a condição de Estados....

Na federação não existe direito de secessão. Uma vez efetivada a adesão de

um Estado este não pode mais se retirar por meios legais....

Só o Estado Federal tem soberania....

No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são

fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. Não
existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder
corresponde uma competência determinada....Modernamente, tornou-se
comum a atribuição de competências concorrentes, ou seja, outorga de
competência à União e às unidades federadas para cuidarem do mesmo
assunto, dando-se precedência, apenas nesse caso, à União. A regra,
portanto, no Estado Federal é a distribuição de competências, sem hierarquia.
Assim sendo, quando se tratar de assuntos de competência de uma unidade
federada, esta é que pode legislar sobre o assunto, não a União, e vice-
versa....

A cada esfera de competências se atribui renda própria. Este é um ponto de

grande importância. Como a experiência demonstrou, e é óbvio isso, dar-se
competência é o mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que
se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do
contrário a autonomia política se torna apenas nominal, pois não pode agir, e
agir com independência, quem não dispõe de recursos próprios. O poder
político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Existe um
governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e existem
governos estaduais dotados de autonomia política, podendo fixar sua própria
orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a
Constituição federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo
federal foi constituído o poder legislativo bicameral. O Senado é o órgão de
representação dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções,
assegurar-se a todas as unidades federadas igual número de representantes.
Na outra Casa do poder legislativo é o próprio povo quem se faz representar....

Os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado

Federal e perdem a anterior.... A Constituição federal estabelece os direitos
básicos dos cidadãos, que as unidades federadas podem ampliar, não
restringir.”

Como descrito, a distribuição de competências e as atribuições da União e das

unidades federadas são fixadas na Constituição. A Constituição é, em linhas
gerais, um conjunto de regras com base nas quais os relacionamentos são
ordenados. Ela é como um acordo, um pacto dentro da federação. Pode-se
considerá-la o início do Pacto Federativo. Ela também dita os direitos básicos
dos cidadãos. Cabe agora definir o que é cidadania para melhor entendimento
das regras estabelecidas, das funções do Estado e do Pacto Federativo.

“Cidadania significa a efetiva possibilidade do indivíduo tomar parte, por vias

diretas ou indiretas, nas decisões coletivas que afetam a sua vida e o seu
destino. Em outras palavras, significa o direito e a capacidade dos membros de
uma sociedade de interferirem no próprio Direito, ou seja, na formulação e
execução das leis. Em troca deste direito, o indivíduo se compromete a
contribuir, de alguma forma, para com o bem estar da coletividade.

....a cidadania é uma relação de direitos e deveres.... para com o conjunto dos
cidadãos e das pessoas jurídicas por eles instituídas.” ³

Dentre os direitos pode-se enumerá-los da seguinte forma:

1 – Direitos civis

- “garantia da segurança (vida e integridade física), liberdade (de ir e vir, de

crença, de opinião e de fazer tudo o que não fosse proibido) e de propriedade
(de trabalhar, de comprar e vender bens e serviços, de desfrutar e de acumular
os bens adquiridos).”

2 - Direitos políticos

- “direito de associar-se, de manifestar e divulgar opinião, de votar e de ser

votado, de participar e influir nas decisões.”

3 – Direitos sociais

- “direito à instrução e educação, à proteção contra situações de

vulnerabilidade ou dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de
curta duração (doença, maternidade, desemprego) e vários outros - como
renda mínima, alimentação, saúde, habitação, etc”
4 – Direitos entendidos após transformações mundiais recentes

- direito de “proteção à intimidade e à família, ...à proteção contra a exploração

infanto-juvenil, ... direitos ambientais, ... direitos ao patrimônio histórico-cultural
das nações, ... direito ao patrimônio econômico público, ou – em palavras mais
simples – o direito à “coisa pública” ...(conjunto de bens patrimoniais e recursos
financeiros originados dos impostos pagos pelos cidadãos sendo, por isso,
propriedade da coletividade e compreende tudo o que é público, inclusive a
educação, a cultura, a ciência e a tecnologia, o meio ambiente, etc.)” ³

Quanto aos deveres dos cidadãos tem-se:

1 – Obedecer às leis estabelecidas – “obrigação de todos de contribuir para a

manutenção da ordem que viabiliza a coexistência coletiva, reduzindo os
custos da coerção;”

2 – contribuir, com trabalho, “para as atividades de defesa pública, tanto

externa quanto de defesa civil, nos casos de calamidade ou emergência
pública;

3 – contribuir financeiramente para as atividades de interesse comum da

coletividade. Na prática, corresponde ao pagamento de impostos destinados a
prover recursos para ... tornar exequível o exercício de todos os direitos de
cidadania; e para promover o desenvolvimento social. .... é o que viabiliza
todos os serviços e bens oferecidos pelo Estado à sociedade: saúde,
educação, segurança, reforma agrária, cultura, proteção ambiental, e muitos
outros”

4 – de controle social – que é um híbrido de dever e direito – é o “dever de

rejeitar, denunciar e combater a corrupção, o nepotismo, os privilégios
corporativos, as transferências ilegítimas (ainda que legais) de recursos
públicos, a exclusão social, a violação dos direitos humanos, a baixa qualidade
de bens e serviços oferecidos a população, etc”. É também o “dever de
participar ativamente na escolha dos dirigentes das organizações, na
formulação das suas políticas e no acompanhamento e avaliação dos
resultados.” ³

Como todo relacionamento humano, existem críticas e elogios ao Pacto

Federativo que pode-se relacionar como vantagens e desvantagens:

Vantagens da Federação

“Dificulta a concentração de poder e com isso a formação de governos

totalitários, assegurando oportunidades mais amplas de participação no poder
político, pois aqueles que não obtiverem ou não desejarem a liderança federal
poderão ter acesso aos poderes locais....
...Favorece a preservação das características locais, reservando uma esfera de
ação autônoma a cada unidade federada....

...É considerado mais favorável à defesa das liberdades do que o Estado

centralizado. ...

...É mais democrático, pois assegura maior aproximação entre governantes e

governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos órgãos do
poder local e por meio deste influi sobre o poder central....

...Promove a integração, transformando as oposições naturais em

solidariedade.” ²

Desvantagens da Federação

“Dificulta, e às vezes impede mesmo, a planificação para aproveitamento mais

adequado e eficiente dos recursos sociais, econômicos e financeiros
disponíveis, pois é constitucionalmente impossível obrigar uma unidade
federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União. “ ²

“Provoca a dispersão dos recursos, uma vez que obriga à manutenção de

múltiplos aparelhos burocráticos, sempre dispendiosos e desejando executar
seus próprios planos. tende a favorecer a ocorrência de conflitos jurídicos e
políticos, pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem
sempre podem ser claramente fixados.” ²

Os que são contra a organização federativa “entendem que o Estado Federal é

inadequado para a época atual, em que, para atender a solicitações muito
intensas, é necessário um governo forte” (no Brasil o Governo Federal tende a
criar impostos para aumentar a sua autonomia).

O ponto crítico da organização federativa reside, precisamente, no governo

federal, pois na prática é impossível assegurar-se a todas as unidades
federadas uma participação exatamente igual no exercício do poder político.

“Apesar das críticas feitas, vê-se que há, no mundo atual, acentuada tendência
para a organização federativa. Isso pode ser explicado pela conjunção de dois
fatores, numa simbiose aparentemente ilógica e até contraditória. De um lado,
procura-se a federação para aumentar o poder dos Estados. A necessidade de
ação intensa e planificada, bem como as exigências de serviços e o custo de
uma organização militar eficiente, tudo isso exige recursos que os pequenos
Estados não podem obter sozinhos e a federação, propiciando a conjugação de
esforços, permite a integração dos Estados em unidades que são naturalmente
mais fortes, em todos os sentidos.” ²

Novamente recorremos às palavras de Dallari: “Outra razão de prestígio do

Estado Federal é que ele preserva os particularismos. O Estado que adere a
uma federação não precisa abrir mão de seus valores, nem modificar suas
características. E é isso justamente que se considera conveniente: o Estado se
torna integrante de uma unidade mais poderosa, convivendo, dentro da
federação, em condições de igualdade com os demais integrantes, cada um
preservando suas peculiaridades sócio-culturais” ²

“...é preciso considerar que a federação, quando autêntica, exige o tratamento

igual de todos os componentes, o que na prática pode ser um mal, criando uma
solidariedade forçada e meramente formal. Isto porque a igualdade jurídica, se
imposta onde não há igualdade de fato, é o começo da injustiça” ²

Partindo das colocações anteriores, pode-se entender que, novamente o ser

humano, no Pacto Federativo, chamado de cidadão, usa de sua capacidade de
aprendizado para desenvolver outro processo de convivência.

Deve-se ressaltar que os cidadãos devem participar ao máximo da dinâmica do

Estado, exercendo seu dever/direito de controle social e, assim contribuírem
com o convívio em grupo, não deixando margem para que outros influenciem
na tomada de decisão quanto a assuntos de seu interesse. Os interessados
são aqueles que têm mais a contribuir e serão os maiores influenciados com os
resultados, sejam positivos ou negativos.

Autor: Carlos Alberto José Corrêa. (etmcorrea@gmail.com)

Bibliografia

¹ Costa, Maria Cristina Castilho. “Sociologia: Introdução à ciência da sociedade”

São Paulo, Moderna 3ª edição, 2005.

² DALARI, Dalmo de Abreu. “Elementos de Teoria Geral do Estado” - 2ª edição,

1998, Saraiva.

³ Rocha, William Lima. apostila do curso Governo e Administração Pública;

out/2010

BARBOSA, Leon Victor de Queiroz. “Guerra fiscal: ataque ao pacto federativo

brasileiro”. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 281, 14 abr. 2004.

Constituição Federal

http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil , 14/nov/2010

http://pt.wikipedia.org/wiki/Federa%C3%A7%C3%A3o – 21/nov/2010

http://www.coladaweb.com/sociologia/sociedade 14/nov/2010

http://portal.cnm.org.br/sites/9000/9070/Estudos/PoliticaeEleicoes/pac
to_federativo.pdf