Anda di halaman 1dari 11

A Reforma Agrária nos governos FHC e Lula

Janaina Trajano1

Resumo: A partir de uma análise comparativa entre os diferentes períodos presidenciais


ora propostos, será possível a verificação da atuação do Poder Executivo e Legislativo
neste sentido, bem como a resposta do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra no
tocante à aplicação das políticas fundiárias nos assentamentos.

Palavras-chave: Reforma Agrária, políticas fundiárias,

Apresentação

Novo formato à reforma agrária foi conferido no mandato do ex-presidente


Fernando Henrique Cardoso (1995-2003). Houve a retirada da questão fundiária do
âmbito do Ministério da Agricultura, vinculando-a, em 1996, ao Ministério
Extraordinário de Política Fundiária, ao qual ficou subordinado ao Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA) órgão responsável, a partir de então, pela
formulação e execução da política de assentamento do governo federal. Em 1997, houve
a aprovação do projeto de Reforma Agrária negociado com o Banco Mundial (BIRD),
funcionando como uma carta de crédito cooperativo e sendo o programa Cédula da
Terra a experiência-piloto de um novo modelo de política fundiária, integrada ao
mercado e independente do governo em todas as etapas do processo. Seu propósito seria
solucionar as dificuldades encontradas no modelo brasileiro conduzido pelo Estado e
previsto na Constituição Federal de 1988, com a finalidade de promover uma reforma
capaz de erradicar a pobreza rural em sociedades altamente desiguais, marcadas por
graves problemas fundiários e fortes tensões no campo nos países da América do Sul
como o Brasil, a Colômbia, a África do Sul e a Guatemala. No entanto, o mandato do
atual presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011), em termos de reforma agrária,
foi de continuidade ao processo do governo anterior, de modo que os assentamentos
continuam sendo financiados pelo BIRD, porém com a previsão de diferentes diretrizes
conforme o II Programa Nacional de Reforma Agrária. Este estudo se propõe a fazer
uma análise comparativa entre os dois períodos presidenciais supra citados, bem como
uma análise da atuação do Poder Executivo e Legislativo neste sentido, e ainda, a
resposta do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra no tocante à aplicação das
políticas fundiárias nos assentamentos.
1
Mestranda em Ciência Política, UFPR – Universidade Federal do Paraná – Programa de Pós-graduação
em Ciência Política – PR – Brasil.
A REFORMA AGRÁRIA NO GOVERNO FHC

A partir da década de 1990, o Brasil passou a guiar suas políticas fundiárias


juntamente com o Banco Mundial, com a finalidade de ampliar os financiamentos para
a reforma agrária, sob os moldes neoliberais. Havia um grande interesse na coalizão de
poder interessada em promover uma contra-reforma radical do Estado, com a
diminuição dos gastos com políticas sociais, bem como com a descentralização de
responsabilidades. Ademais, havia também a necessidade de criar políticas
governamentais que pudessem conter a pressão social advinda das lutas históricas pelo
acesso à terra. Nestes termos pode-se afirmar:
Para a coalizão de poder que levou Fernando Henrique Cardoso à
presidência da República, interessada em implementar um projeto
radical de liberalização da economia brasileira, o tema “reforma
agrária” era algo absolutamente anacrônico. Segundo a leitura
dominante, falar desse tema no início dos anos 1990 significava, no
máximo, a defesa de ações pontuais de alívio da pobreza rural, sem
qualquer intencionalidade redistributiva. Exemplo maior dessa visão
foi a sua vinculação, no início do governo FHC, ao programa
Comunidade Solidária, de caráter assistencialista.2

Neste período o governo se viu diante do aumento de ocupações de terra, com


grande repercussão nacional e internacional dos massacres de Corumbiara (RO) e
Eldorado dos Carajás (PA). Obviamente a opinião pública, neste momento, aguardava
uma resposta do governo federal, promovendo, então, a criação do gabinete do Ministro
Extraordinário de Política Fundiária (MEPF), em 1996. Mesmo assim, o MST, em
1997, realizou a Marcha Nacional por Reforma Agrária, Emprego e Justiça,
evidenciando a insatisfação popular contra a política econômica e as reformas
neoliberais. O então presidente Fernando Henrique Cardoso, promoveu um discurso
aparentemente inovador, alegando que era preciso “reformar a reforma agrária”3, de
modo que o MEPF iniciou um conjunto relativamente articulado de ações sob cinco
diretrizes a saber.
Primeiro, promoveu a edição de um pacote de medidas com a finalidade de
reduzir o preço final pago pelo Estado às desapropriações, ao mesmo tempo acelerar o
tempo de imissão da posse da terra desapropriada pelo INCRA e, ainda, dificultar a

2
SAUER, S. e PEREIRA, J.M.M., Capturando a Terra: Banco Mundial, Políticas fundiárias neoliberais
e reforma agrária de mercado. São Paulo: Expressão Popular, 2006, p. 174.
3
CARDOSO, Fernando Henrique. Reforma Agrária: compromisso de todos. Presidência da Republica,
Brasília, 1997, p. 25.
evasão do ato desapropriatório pelos proprietários de terra 4. Em segundo lugar, houve
um aumento na criminalização das ocupações de terra, proibindo a realização de
vistorias do INCRA em áreas ocupadas, inviabilizando assim sua desapropriação, bem
como suspendendo negociações em casos de ocupação de órgão público, penalizando
funcionários do INCRA que negociassem com os ocupantes e vetando o acesso a
recursos públicos por entidades que fossem consideradas suspeitas de serem
participantes, co-participantes ou incentivadoras de ocupações de terras5.
Concomitantemente a Polícia Federal foi requisitada para monitorar a ação dos
movimentos sociais, gerando, por certo, o aumento da violência contra os trabalhadores
rurais, praticada impunemente tanto pelo Estado, por meio de prisões seletivas, despejos
violentos e arbitrários, bem como pelo poder privado, auxiliados pelos policiais civis e
militares.
Em terceiro lugar, houve uma grande manifestação no sentido de construir uma
imagem positiva do governo FHC em relação à reforma agrária e, ao mesmo tempo,
uma imagem negativa das ocupações de terra e dos movimentos sociais através dos
grandes meios de comunicação.6 Em quarto lugar, houve a desfederalização da política
de reforma agrária, transferindo para a esfera estadual a competência para a condução
de todo o processo mais amplo de “reforma do Estado” então em curso. Tal
descentralização serviria para desonerar a esfera federal, cujas receitas eram cada vez
mais comprometidas com o ajuste fiscal e o serviço da dívida pública externa e interna,
ademais, fragmentaria a política fundiária, de modo que esta viria a ser tratada caso-a-
caso em uma nova jurisdição e de maneira restrita. 7 Finalmente, a quinta medida seria o
início de uma política agrária “amiga do mercado”, em que o governo FHC contaria
fundamentalmente com os financiamentos oferecidos pelo Banco Mundial.
O discurso do governo brasileiro em favor do modelo de mercado, com base nas
justificativas do próprio BIRD, fundamentaram-se em três pilares: primeiro que a
desapropriação para fins de reforma agrária, conforme previsto na Constituição Federal
de 1988, havia se tornado um instrumento inadequado para a realidade brasileira, uma
vez que este estaria vinculado a um modelo de ação fundiária centralizador, arbitrário,
4
MEDEIROS, Leonilde S de. Movimentos sociais, disputas políticas e reforma agrária de mercado no
Brasil. Rio de Janeiro, CPDA/UFRRJ e UNRISD, 2002.
5
Idem, Idibem.
6
CARVALHO Fº., José Juliano de. Política agrária do governo FHC: desenvolvimento rural e a Nova
Reforma Agrária, in Sérgio Leite (org.) Políticas públicas e agricultura no Brasil. Porto Alegre,
EDUFRGS, 2001.
7
SAUER, S. e PEREIRA, J.M.M., Capturando a Terra: Banco Mundial, Políticas fundiárias neoliberais
e reforma agrária de mercado. São Paulo: Expressão Popular, 2006, p. 175.
propenso à corrupção e lento8, sendo necessário, então, substituir esse instrumental por
mecanismos mais eficientes, baseados na “livre transação” de mercado entre agentes
privados.9
Outro argumento residiria no fato de que o orçamento da União não tinha
condições de financiar programas como a reforma agrária, dadas as indenizações
elevadas arbitradas pelo Poder Judiciário. Desse modo, com o apoio do Banco Mundial,
o governo poderia promover uma inovação no rol de políticas públicas dirigidas ao
agro, colocando em teste um modelo novo de reforma agrária. Por fim, o último
argumento baseava-se no fato de que as ações do governo federal estariam relacionadas
às pressões exercidas pelos movimentos sociais, leia-se MST, uma vez que os
assentamentos rurais eram resultado de ocupações e acampamentos, conforme previsão
do Banco Mundial:
O modelo governamental de reforma agrária através da distribuição
de terras é um círculo vicioso: a terra é redistribuída onda há conflitos
sociais e os conflitos sociais pressionavam o programa de
redistribuição de terras do governo. À medida que novas alternativas
começam a fazer efeito, o governo poderá reduzir a ênfase nas
desapropriações e, consequentemente, quebrar a ligação entre sua
política de reforma agrária e os conflitos rurais. 10

O primeiro projeto de reforma agrária, subsidiado pelo BIRD, aconteceu no


estado do Ceará, com o nome de Reforma Agrária Solidária, tendo o primeiro
financiamento para compra de terras liberado em fevereiro de 1997. Meses depois,
aconteceu o projeto Cédula da Terra, a partir da proposta do BIRD ao governo
brasileiro11, de modo que a experiência iniciada no Ceará foi estendida para o estado de
Pernambuco, Bahia, Maranhão e norte de Minas Gerais, conforme previsão do Banco
Mundial o projeto piloto para a reforma agrária com base no mercado (o Cédula da
Terra), teve sucesso em termos de baixos custos, implementação rápida e um impacto
positivo na redução da pobreza, como era esperado. O projeto piloto demonstrou como
o Banco pode facilitar inovações de política social e serviu de modelo para um novo
programa complementar de reforma agrária por parte do Governo (Banco da Terra).12

8
BANCO MUNDIAL, Project appraisal document to Brazil for land reform and poverty alleviation
pilot project. Report nº 16342-BR, Washington DC, 1997.
9
TEOFILO, Edson, Brasil: novos paradigmas para a reforma agrária. Brasília, NEAD, 2000.
10
BANCO MUNDIAL, Rural poverty alleviation in Brazil: toward na integrated strategy. Washington
DC, 2003, p. 127.
11
MEPF. Banco da Terra. Brasília, 1999.
12
BANCO MUNDIAL. Country Assistance Strategy – Brazil. Washington DC, 2000-2002.
A REFORMA AGRÁRIA NO GOVERNO LULA

Com o advento da presidência de Luiz Inácio Lula da Silva e com o legado do


novo modelo de reforma agrária deixado pelo governo FHC, o novo presidente teria que
se manifestar a respeito da continuidade ou não do modelo em andamento. Por certo, a
opinião pública e os movimentos sociais aguardavam ansiosamente por uma
“revolução” ou pelo menos por uma mudança radical nas diretrizes fundiárias. A
princípio, as experiências da Reforma Agrária Solidária e Cédula da Terra já haviam
sido encerradas em 1998 e em 2002, respectivamente, porém o Projeto da Terra e
Crédito Fundiário de Combate à Pobreza Rural é que necessitavam de uma posição
concreta do governo. Tal posição devida pelo governo pode se facilmente explicada,
conforme as palavras de Sauer:
Em primeiro lugar, porque o Banco da Terra não era apenas um
programa, mas um fundo de financiamento à compra de terras criados
pelo Congresso Nacional, razão pela qual constitui um instrumento de
caráter permanente, estatal. Em segundo lugar, o Crédito Fundiário de
Combate à Pobreza Rural tinha sido criado a partir de um acordo de
empréstimo com o BIRD, mal havia começado a ser implementado e
fazia parte da “cota” da CONTAG no governo Lula.13

Sendo assim, o novo governo poderia limitar-se a lidar com o “passivo”, sem
aportar novos recursos para a expansão do modelo de mercado, poderia, ainda,
continuar a implementação do novo modelo, de forma limitada, ou ainda, radicalizar a
expansão do modelo, ora proposto, tal como seu antecessor, em detrimento da política
de reforma agrária ora idealizada pela Constituição Federal de 1988. No entanto, o
governo se propôs a delinear um pouco destes três caminhos, de modo que passou a
lidar com o passivo existente, mas ampliou a implementação do modelo em um patamar
superior àquele realizado pelo governo FHC. Passou, também, a comprometer-se
publicamente com as políticas de reforma agrária, por meio das desapropriações,
conforme previsto no Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA), com o
financiamento da compra de terra por parte de 130 mil famílias14. Em termos
comparativos pode-se dizer que os programas de financiamento à compra de terras
representam um número mais expressivo do que o governo anterior conseguiu colocar
em prática.

13
SAUER, S. e PEREIRA, J.M.M., Capturando a Terra: Banco Mundial, Políticas fundiárias neoliberais
e reforma agrária de mercado. São Paulo: Expressão Popular, 2006, p. 198.
14
MDA. Programa Nacional de Crédito Fundiário: Plano anual de aplicações de recursos. Brasília,
2003/2004.
Uma característica marcante no governo Lula, qual seja a sua diplomacia
permitiu a não criminalização pela luta por terra e, por conseqüência, o governo pode
contar com o apoio de todos os movimentos sociais agrários e entidades sindicais de
representação de trabalhadores rurais. Tal feito proporcionou uma estabilização entre a
reforma agrária constitucional e os programas neoliberais de financiamento de compra
de terras propostos pelo Banco Mundial.
Houve então a manutenção do programa Banco da Terra, porém com um novo
nome Consolidação da Agricultura Familiar, com algumas reformulações, tais como, o
implemento do projeto Crédito Fundiário de Combate à pobreza Rural, a criação de uma
linha de financiamentos para jovens agricultores comprarem terra e também a
reformulação do Fundo de Terras, com a finalidade de fortalecer o instrumento a longo
prazo para financiamento de compra de terras, e, ainda, criou o Programa Nacional de
Crédito Fundiário, responsável pela gestão do Fundo de Terras e de todos os programas
e projetos nessa área.15
Em 2003, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) realizou uma
auditoria interna com relação ao projeto do Banco da Terra, devido aos inúmeros
indícios de irregularidades e aos questionamentos dos movimentos sociais. Então, o
MDA anunciou sua suspensão, alegando a existência de problemas sérios em sua
gestão. Foi divulgado que o programa havia financiado 34.759 famílias, em 18.294
operações, totalizando 2.537.621 hectares, ao custo de R$ 744.216.746.16
Posteriormente, o MDA impulsionou a implementação do programa
“Consolidação da Agricultura Familiar”, passando a firmar termos de cooperação com
governos estaduais, a partir do final de 2003, para que o mesmo pudesse ser
estabelecido na maioria possível dos estados brasileiros. De lá para cá, sua fonte de
financiamento é exclusivamente nacional, isto é, os recursos orçamentários do Fundo de
Terras, sem o aporte de recursos do Banco Mundial. 17
Outra ação importante do governo Lula foi com relação ao Crédito Fundiário de
Combate à Pobreza Rural, com o apoio da CONTAG, com sua gênese a partir de um
empréstimo junto ao BIRD autorizado em 2001, esse novo projeto deu seqüência ao
Cédula da Terra, mas com a possibilidade de participação dos sindicatos, bem como a
15
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. II Plano Nacional de Reforma
Agrária – PNRA: www.incra.gov.br
16
MDA. Programa Recuperação e Regularização dos Projetos financiados pelo Fundo de Terras.
(Programas Banco da Terra e Cédula da Terra). Brasília, Departamento do Crédito Fundiário, 2004. p.
1.
17
MDA. Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Regulamento Operativo. Brasília. CONDRAF, 2004.
proibição de compra de áreas passiveis de desapropriação, porém com possíveis
ressalvas. Houve ainda, conforme dito anteriormente, um projeto chamado nossa
primeira terra, criação do governo Lula de uma linha de financiamento para compra de
terra dirigida a jovens agricultores, tendo como público-alvo a população rural pobre
entre 18 e 24 anos, contando com o apoio das federações sindicais de trabalhadores
rurais ligados à CONTAG e à CUT.
Com a reestruturação do Fundo de Terras/Banco da Terra, foi oficializado como
a fonte financiadora de todos os programas de “crédito fundiário” em curso,
viabilizando a contrapartida nacional aos empréstimos do BIRD. De modo que poderia
então, funcionar como uma grande imobiliária pública subsidiada, evidenciando que os
programas governamentais de financiamento a terras rurais por agentes privados
passaram a assumir a lógica e o status de política de Estado, com um caráter
permanente.
O governo Lula também criou o Programa Nacional de Crédito Fundiário
(PNCF), com a finalidade de unificar a gestão das três linhas de financiamentos supra
citadas e do Fundo de Terras por um único órgão competente, qual seja a Secretaria de
Reordenamento Agrário (SRA) do MDA, hegemonizada pela CONTAG. Por fim, em
2006, o governo criou o projeto Terra Negra, com o objetivo de financiar a compra de
terra para negros não quilombolas. Tal inovação evidencia o ímpeto em estender para
diferentes grupos sociais esquemas de compra e venda entre agentes privados
financiados pelo Estado, em detrimento de políticas redistributivas de caráter
estrutural.18
No entanto, não restam dúvidas de que este novo modelo de reforma agrária pelo
BIRD, em curso há quase dez anos, pelo governo brasileiro é a mais importante no
plano internacional. Em nenhum outro país se investiu tanto ou se contratou tal volume
de empréstimos para financiar a compra de terras como no Brasil, constituindo, de fato,
um caso exemplar de implementação desse modelo. Tendo seu início em um contexto
polarizado politicamente, os principais projetos (cédula da terra e banco da terra),
angariaram adesão imediata de entidades de representação do patronato rural, a exemplo
da Confederação Nacional da Agricultura (CNA). Pode-se dizer que este novo formato
conferido a reforma agrária encontrou, neste ponto, o apoio ostensivo do setor privado,
justamente por tratar-se de um instrumento que não só remunera o proprietário à vista e

18
SAUER, S. e PEREIRA, J.M.M., Capturando a Terra: Banco Mundial, Políticas fundiárias neoliberais
e reforma agrária de mercado. São Paulo: Expressão Popular, 2006, p. 203.
a preço de mercado, mas também compete com a mobilização popular por reforma
agrária. Para melhor evidenciar o exposto neste estudo, segue abaixo gráficos
comparativos das políticas fundiárias aplicadas nos governos FHC e Lula.

Gráfico 1 – BRASIL – Luta pela terra – Governos FHC (1999-


2002) e Lula (2003-2006)

Fonte: DATALUTA – Banco de Dados da Luta Pela Terra, 2009.

Gráfico 2 – BRASIL – Reforma Agrária de Mercado -


Governos FHC (1999-2002) e Lula (2003-2006)

Fonte: DATALUTA – Banco de Dados da Luta Pela Terra, 2009.


Gráfico 3– BRASIL– Reforma Agrária– Governos FHC (1999-
2002) e
Lula (2003-2006)

Fonte: DATALUTA – Banco de Dados da Luta Pela Terra, 2009.

No primeiro gráfico presenciamos dados referentes as lutas pelo acesso à terra


durante o segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso, bem como o
primeiro mandato do presidente Lula. Visualiza-se certo equilíbrio no tocante a luta pela
terra em ambos os governos. Verifica-se ainda que, tendo em vista as medidas
implantadas no governo FHC e mantidas, de certa forma pelo governo Lula e
intensificada em alguns aspectos promoveu uma maior ação dos movimentos sociais
agrários no campo brasileiro.
O segundo gráfico nos revela uma elevada diferença de famílias assentadas pelo
novo formato de reforma agrária, subsidiada pelo Banco Mundial. No governo FHC 29
mil famílias foram assentadas, enquanto no governo Lula 40 mil famílias foram
assentadas em um período de três anos cada um. Fica claro que o modelo neoliberal de
reforma agrária iniciado pelo FHC fora amadurecido durante o governo Lula.
Finalmente, no gráfico 3 temos que entre 1999 e 2002, houve 1.673
assentamentos em uma área de 7 milhões de hectares, assentando um total de 148 mil
famílias. Posteriormente, no período compreendido entre 2003 e 2006, foram 213 mil
famílias assentadas em 2.088 assentamentos, correspondente a uma área de 19 milhões
de hectares.
O que é importante perceber neste estudo comparativo não são apenas os
números que em um ou outro governo fora maior ou menos, mas sim que a reforma
agrária, as políticas fundiárias, as famílias assentadas estão acontecendo. Se de forma
correta ou não ainda não sabemos. Dependemos deste processo de evolução na questão
agrária para então captarmos as melhores maneiras de promover uma reforma agrária
efetiva e que coloque fim na grande concentração de terras que ainda vislumbramos em
nosso país em decorrência da formação do latifúndio desde a colonização portuguesa.
Referencias bibliográficas

BANCO MUNDIAL. Country Assistance Strategy – Brazil. Washington DC, 2000-


2002.

BANCO MUNDIAL, Project appraisal document to Brazil for land reform and
poverty alleviation pilot project. Report nº 16342-BR, Washington DC, 1997.

BANCO MUNDIAL, Rural poverty alleviation in Brazil: toward na integrated


strategy. Washington DC, 2003.

CARDOSO, Fernando Henrique. Reforma Agrária: compromisso de todos. Presidência


da Republica, Brasília, 1997.

CARVALHO Fº., José Juliano de. Política agrária do governo FHC: desenvolvimento
rural e a Nova Reforma Agrária, in Sérgio Leite (org.) Políticas públicas e agricultura
no Brasil. Porto Alegre, EDUFRGS, 2001.

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. II Plano Nacional de


Reforma Agrária – PNRA: www.incra.gov.br

MDA. Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Regulamento Operativo. Brasília.


CONDRAF, 2004.

MDA. Programa Nacional de Crédito Fundiário: Plano anual de aplicações de


recursos. Brasília, 2003/2004.

MDA. Programa Recuperação e Regularização dos Projetos financiados pelo Fundo


de Terras. (Programas Banco da Terra e Cédula da Terra). Brasília, Departamento do
Crédito Fundiário, 2004. p. .

MEDEIROS, Leonilde S de. Movimentos sociais, disputas políticas e reforma agrária


de mercado no Brasil. Rio de Janeiro, CPDA/UFRRJ e UNRISD, 2002.

MEPF. Banco da Terra. Brasília, 1999.

SAUER, S. e PEREIRA, J.M.M., Capturando a Terra: Banco Mundial, Políticas


fundiárias neoliberais e reforma agrária de mercado. São Paulo: Expressão Popular,
2006, p. 174.

TEOFILO, Edson, Brasil: novos paradigmas para a reforma agrária. Brasília, NEAD,
2000.