VERA BARROUIN MACHADO
Mudança do Clima: da Rio-92 a Copenhague
Vera Barrouin Machado
Introdução
Motivados pela evidência científica de alterações no clima do planeta, os
países membros da Organização Meteorológica Mundial (OMM) e do
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) decidiram,
em 1988, criar o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC).
O Painel tem como objetivo a compilação de informações sobre os diversos
aspectos da pesquisa climática com vistas a fornecer elementos para
consideração e possíveis ações dos governos e entidades civis.
O primeiro relatório do IPCC, publicado em 1990, concluiu que, a partir da
Revolução Industrial, o aumento da concentração de gases de efeito estufa na
atmosfera vinha provocando o aquecimento da temperatura terrestre de 0,3 a
0,6 graus centígrados. Este alerta deu ensejo às negociações de uma Convenção-
Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), aberta à
assinatura por ocasião da Conferência Mundial para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), e em vigor desde 1994. Os relatórios
subsequentes do IPPC, divulgados em 1995, 2001 e 2007, reforçaram os
prognósticos de que o aquecimento global atual é inequívoco e de que a maior
causa do problema é a acumulação de gases de efeito estufa na atmosfera,
decorrente, sobretudo, da queima de combustíveis fósseis desde a Revolução
Industrial. O relatório de 2001 indicou projeções de aumento de 1,4 a 5,8 graus
129
centígrados entre 1990 e 2100, e o de 2007 afirmou ser inferior a 5% a
probabilidade de que o fenômeno se devesse apenas a causas naturais.
De uma forma ou de outra, todos os países do globo serão afetados
pelas alterações do clima. O aumento da temperatura global, o derretimento
de neve das montanhas, o degelo das calotas polares e o consequente aumento
do nível do mar poderão colocar em risco a própria existência de países
vulneráveis, como os pequenos Estados insulares. Os cenários para o Brasil
contemplam a alteração do regime de chuvas, a redução da disponibilidade
de água em áreas áridas e semiáridas e até a possibilidade dramática de
savanização parcial da Amazônia.
A vulnerabilidade dos países em desenvolvimento diante do fenômeno é
acentuada pela escassez de recursos financeiros e tecnológicos, o que dificulta
sua adaptação às novas circunstâncias. Para os países desenvolvidos, o
desafio consiste em racionalizar os padrões de consumo e alterar padrões de
produção, com a introdução de tecnologias menos poluentes.
Para ambas as categorias de países, são indispensáveis a mobilização de recursos
financeiros, a geração e aplicação de novas tecnologias, assim como a vontade
política para a adoção de políticas públicas inovadoras destinadas a contrarrestar
a mudança do clima com respostas efetivas e urgentes – o que pode vir a afetar
interesses estabelecidos. Coloca-se, assim, como fator político fundamental nas
negociações internacionais sobre o tema, a questão da repartição de responsabilidade
pelo fenômeno, a qual recai em maior grau sobre os países desenvolvidos, os quais,
desde a Revolução Industrial até a década de 1990, contribuíram com cerca de
90% das emissões de gases de efeito estufa. Do mesmo modo, a responsabilidade
pela mitigação dos efeitos da mudança do clima recai em maior proporção sobre os
países desenvolvidos, cujo uso de combustíveis fósseis desde o século XIX contribuiu
para alavancar o desenvolvimento econômico e social que lhes permitiu satisfazer
necessidades básicas de suas populações e dispor de maior capacidade financeira
e tecnológica. Por tais razões, é imprescindível a preservação, em todas as
negociações internacionais sobre o tema, do princípio das responsabilidades comuns
porém diferenciadas e respectivas capacidades dos países, tal como consagrado
na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC).
O Marco Jurídico
No plano internacional, a resposta aos desafios da mudança do clima é
regida por dois instrumentos jurídicos principais: a Convenção-Quadro das
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 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE
Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), que reúne os princípios
e diretrizes políticas para o regime internacional de mudança do clima; e pelo
Protocolo de Quioto que, complementando a Convenção, estabelece metas
quantitativas de redução ou limitação de emissões de gases de efeito estufa
para países desenvolvidos. O primeiro período de compromisso do Protocolo
de Quioto, de 2008 a 2012, visa a reduzir as emissões agregadas dos países
do Anexo I (países desenvolvidos) em, pelo menos, 5% abaixo dos níveis de
1990.
O regime internacional de mudança do clima está fundamentado no
princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas e respectivas
capacidades dos Estados. Conforme o artigo 4.1 da Convenção, todos os
países têm obrigação de implementar políticas e programas que contribuam
para a mitigação da mudança do clima e adaptação a seus efeitos adversos.
Os países desenvolvidos, por suas responsabilidades históricas e atuais pelo
aquecimento global, assumiram obrigações específicas, sob a forma de metas
quantificadas de redução de emissões e compromisso de fornecer apoio
financeiro e tecnológico aos países em desenvolvimento. O nível de apoio
financeiro e tecnológico, contudo, tem estado muito abaixo do esperado.
Os países em desenvolvimento, por sua vez, devem contribuir com
políticas públicas para enfrentar o aquecimento global de forma compatível
com o imperativo do desenvolvimento social e econômico: em outras palavras,
a Convenção reconhece que os países em desenvolvimento buscarão o
crescimento econômico, de forma a habilitá-los a lutar contra a fome e a
pobreza de suas populações, o que consequentemente aumentará suas
emissões de gases de efeito estufa. O que se espera dos países em
desenvolvimento, como o Brasil, é que o crescimento de suas emissões seja
atenuado, com o auxílio de tecnologias mais limpas. Tal esforço de redução
da curva de crescimento das emissões com relação a um cenário de
crescimento normal das emissões difere, portanto, do compromisso de países
desenvolvidos relativo à redução absoluta de suas emissões com relação aos
níveis existentes em 1990.
O Mapa do Caminho de Bali
Na 13ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro (COP-13),
realizada em Bali, em dezembro de 2007, adotou-se um conjunto de decisões
conhecido como “Mapa do Caminho de Bali”, que consolidou as negociações
131
VERA BARROUIN MACHADO
sobre o futuro do regime de mudança do clima em dois trilhos. O primeiro
tem por objetivo definir novas metas de redução de emissões de países
desenvolvidos para o segundo período de compromisso do Protocolo de
Quioto, após 2012. O segundo trilho traduziu-se no Plano de Ação de Bali
para o fortalecimento da implementação da UNFCCC no curto, médio e
longo prazo.
Fundamentado nas conclusões do Quarto Relatório do IPCCC, o Plano
de Ação de Bali tem como foco ações cooperativas em quatro pilares:
mitigação, adaptação, financiamento e tecnologia. O Plano de Ação prevê
ainda a adoção de uma visão compartilhada sobre ação cooperativa de longo
prazo, de acordo com os princípios e disposições da Convenção. O Plano
de Bali foi uma dupla vitória para o regime. De um lado, engajou os Estados
Unidos – que não ratificaram o Protocolo de Quioto – na discussão de
compromissos quantificados de mitigação comparáveis aos dos demais países
desenvolvidos que são Partes no Protocolo. De outro, estabeleceu as
condições para ações mais expressivas de mitigação por parte de países em
desenvolvimento.
O Plano de Ação também distingue claramente os compromissos dos
países desenvolvidos e as ações de países em desenvolvimento, situando-os,
inclusive, em subparágrafos distintos (1.b.i e 1.b.ii). As negociações para a
implementação do Plano têm como objetivo principal garantir que os esforços
de todos os países do Anexo I sejam comparáveis, inclusive daqueles que
não são parte do Protocolo de Quioto, como os Estados Unidos.
No caso de países em desenvolvimento, espera-se a implementação de
ações mais expressivas de mitigação sob a Convenção, no contexto de suas
políticas nacionais de desenvolvimento sustentável. Tais ações deverão ser
apoiadas por fluxos financeiros e tecnológicos novos e adicionais, provenientes
dos países desenvolvidos, em consonância com o disposto nos artigos 4.3 e
4.7 da UNFCCC. As ações implementadas com o apoio internacional oferecido
deverão ser mensuráveis, comunicáveis e verificáveis (MRV, da sigla em inglês).
Ainda sob o pilar de mitigação, o Plano de Ação de Bali reconhece a
importância de apoiar atividades de redução de emissões no setor florestal em
países em desenvolvimento. Nesse sentido, o parágrafo 1.b.iii do Plano de
Ação de Bali prevê negociações para a provisão de incentivos à redução de
emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD, da sigla em inglês),
bem como discussões sobre o papel de conservação, manejo florestal sustentável
e aumento do estoque de carbono florestal (o chamado “REDD+”). Em Bali,
132
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as Partes na UNFCCC também adotaram decisão inovadora sobre REDD no
órgão subsidiário para assuntos técnicos da Convenção. A decisão encoraja
as Partes a explorarem ações, incluindo atividades de demonstração, para tratar
dos vetores de desmatamento com vistas à redução de emissões por
desmatamento e degradação florestal. Ademais, convida as Partes, em particular
os países desenvolvidos, a mobilizarem recursos para apoiar tais esforços.
O Plano de Ação de Bali também estabeleceu negociações para o
aprofundamento de ações de apoio à adaptação. Apesar de terem menor
parcela de responsabilidade histórica pela mudança do clima, os países em
desenvolvimento já estão sofrendo impactos das alterações climáticas e
necessitam de iniciativas urgentes em adaptação. Tais desafios criam
necessidades financeiras expressivas, que são adicionais ao desafio do
desenvolvimento econômico e social.
Os dois outros pilares do Plano de Ação de Bali dizem respeito aos
meios de implementação de ações em mitigação e adaptação em países em
desenvolvimento, de forma a habilitá-los a oferecer sua contribuição para o
esforço global de combate à mudança do clima. A esse respeito, um dos
principais desafios das negociações sob o Plano de Ação de Bali é o
estabelecimento de sistema de governança que assegure, de forma transparente
e inclusiva, uma base financeira e tecnológica para ações efetivas de
enfrentamento da mudança do clima, conforme previsto na UNFCCC. Tal
sistema também deverá permitir uma adequada gestão e aplicação dos
recursos, de forma a gerar condições para o efetivo cumprimento dos
compromissos estabelecidos pelo regime internacional.
De Bali a Copenhague
Desde Bali, as negociações internacionais são conduzidas no âmbito de
dois Grupos de Trabalho Ad Hoc: sobre Compromissos Futuros para as
Partes do Anexo I sob o Protocolo de Quioto (AWG-KP), e sobre Ações
Cooperativas de Longo Prazo sob a Convenção (AWG-LCA). O Brasil
ocupou a presidência deste último em 2008, e a vice-presidência em 2009.
O AWG-KP foi criado para implementar a Decisão 1/CMP.11, adotada
na primeira reunião das Partes no Protocolo de Quioto (Montreal, dez/2005),
1
O texto da Decisão pode ser consultado no endereço http://unfccc.int/documentation/decisions/
items/3597.php
133
VERA BARROUIN MACHADO
que determinou o início imediato de um processo de negociação de novos
compromissos para as Partes do Anexo I, de acordo com o artigo 3.9 do
Protocolo2. Já o AWG-LCA foi criado pelo Plano de Ação de Bali, que
instaurou processo a ser concluído até 2009 para assegurar “a implementação
plena, efetiva e sustentada da Convenção”.
O mandato do AWG-LCA deveria encerrar-se em 2009. Assim, para
manter o equilíbrio entre os dois trilhos do Mapa do Caminho de Bali, também
o AWG-KP deveria apresentar resultados concretos até 2009. Esperava-
se, portanto, que a 15ª Conferência das Partes (COP-15) na UNFCCC e a
5ª Conferência das Partes como reunião das Partes no Protocolo de Quioto
(CMP-5), realizadas em Copenhague, em dezembro de 2009, pudessem
adotar decisões sobre novas metas do Protocolo de Quioto e sobre ações
cooperativas para a implementação da Convenção.
Entre Bali e Copenhague, os dois grupos reuniram-se quatro vezes em
2008 (Bangcoc, em abril; Bonn, em junho; Acra, em agosto; e Poznan, em
dezembro) e seis vezes em 2009 (Bonn, em março, junho e agosto; Bangcoc,
em setembro; Barcelona, em novembro; e durante a Conferência de
Copenhague, em dezembro).
Desafios do Protocolo de Quioto (AWG-KP)
Quanto ao Protocolo de Quioto, o grande desafio na Conferência de
Copenhague era acordar o volume de redução de emissões para os países
do Anexo I. Estes, contudo, relutaram em apresentar metas ambiciosas de
redução de emissões, sem que houvesse definição de compromissos pelos
Estados Unidos, que não são Parte do Protocolo de Quioto, e das ações a
serem implementadas pelos países em desenvolvimento no âmbito da
Convenção.
Apenas na 8ª sessão do AWG-KP (Bonn, junho de 2009), os países
desenvolvidos engajaram-se na discussão sobre o volume de redução de
emissões para o segundo período de compromisso do Protocolo. Nessa
2
“Commitments for subsequent periods for Parties included in Annex I shall be established in
amendments to Annex B to this Protocol, which shall be adopted in accordance with the provisions
of Article 21, paragraph 7. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties
to this Protocol shall initiate the consideration of such commitments at least seven years before
the end of the first commitment period referred to in paragraph 1 above [2008-2012]”.
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 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE
ocasião, Brasil, África do Sul, China, Índia e mais 32 países em
desenvolvimento propuseram, como compromisso de médio prazo (2020)
para países desenvolvidos, a redução de pelo menos 40% em relação a 1990.
As reduções de cada um dos países do Anexo I seriam definidas segundo
suas responsabilidades históricas pelo aquecimento do planeta.
Os países desenvolvidos, por outro lado, defenderam a definição de
novas metas com base em avaliação interna de custos (lógica “bottom up”).
Os números apresentados estavam muito abaixo das recomendações do
IPCC, que apontam para necessidade de redução de emissões até 2020,
tendo 1990 por base, de 25% a 40% para os países do Anexo I. Entretanto,
em Copenhague, os números anunciados pelos desenvolvidos apenas gerariam
redução coletiva de 16% a 23%.
Além do nível inadequado de ambição, as propostas de metas
apresentadas por países desenvolvidos não raramente estavam acompanhadas
por uma série de condições. A União Europeia, por exemplo, apresentou
proposta de redução de 20% em 2020 com relação a 1990. Tal número
poderia chegar a 30%, no caso de compromissos comparáveis por parte
outros países desenvolvidos e ações expressivas de países em
desenvolvimento. No caso do Japão, a meta de redução em 25% em 2020
estava condicionada à adoção de metas ambiciosas por todas as Partes,
incluindo tanto países desenvolvidos como países em desenvolvimento.
Propostas de revisão do Protocolo de Quioto também contribuíram para
desviar as discussões técnicas da definição de novo período de compromisso
do Protocolo. Japão, Nova Zelândia e Austrália, por exemplo, propuseram a
negociação de novo protocolo, que incluiria obrigações quantificadas de limitação
e redução de emissões para países que não fazem parte do Anexo I.
A intenção de substituir o Protocolo de Quioto e renegociar as bases do
regime internacional de mudança do clima gerou forte indignação por parte
dos países em desenvolvimento. Na última reunião preparatória para
Copenhague (Barcelona, Nov/2009) e novamente durante a COP-15, o
Grupo Africano, em ato de protesto contra o desvio do foco do mandato do
AWG-KP, pediu a suspensão de todas as reuniões até que os países
desenvolvidos apresentassem avanços quanto à definição das novas metas
de mitigação no âmbito do Protocolo de Quioto.
Para os países em desenvolvimento, como o Brasil, as novas metas
dos países desenvolvidos precisam não apenas atender adequadamente
às necessidades de combate à mudança do clima, mas também
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VERA BARROUIN MACHADO
demonstrar ambição condizente com as responsabilidades históricas de
tais países pelo aquecimento global. A maior parte dos desenvolvidos,
contudo, resiste em adotar metas de redução ambiciosas sem que haja
definição de compromissos de mitigação proporcionais por parte dos
Estados Unidos e de grandes países em desenvolvimento, como China,
Índia e Brasil. Revela ainda preferência por um instrumento de
substituição ao Protocolo de Quioto que faça menor distinção entre
países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Ante os impasses
nas negociações sob o AWG-KP, a Conferência de Copenhague
apresentou poucos avanços em relação à definição de novas metas para
os países desenvolvidos.
Desafios da Convenção (AWG-LCA)
Quanto à UNFCCC, a principal desafio da Conferência de Copenhague
era alcançar entendimento político sobre pontos básicos de cada um dos
pilares do Plano de Ação de Bali, de forma a estabelecer as condições para
o aprofundamento do esforço global de combate à mudança do clima.
No tocante à visão compartilhada sobre ação cooperativa de longo prazo,
países em desenvolvimento, entre eles o Brasil, defenderam visão
compartilhada abrangente, que contemplasse os pilares de mitigação,
adaptação, financiamento e tecnologia, incluindo consenso político sobre o
nível de apoio financeiro e tecnológico necessário para ações de mitigação e
adaptação.
De acordo com o Plano de Ação de Bali, a visão compartilhada também
deve incluir objetivo global de longo prazo para redução de emissões. Porém,
há opiniões divergentes quanto à abrangência do objetivo de longo prazo.
Para alguns países, esse objetivo deveria ser definido apenas em termos de
aumento na temperatura global. Cumpre registrar que a atuação brasileira foi
decisiva para que as 17 maiores economias firmassem, por ocasião da Cúpula
do G8 de L’Aquila, em 2009, o compromisso de evitar que o aumento da
temperatura global exceda o limite de 2°C em relação aos níveis pré-industriais.
Alguns países, contudo, entendem que o objetivo de longo prazo deveria
também abarcar, além do limite de aquecimento de 2º C, também a
concentração máxima de gases de efeito estufa em 450 ppm, o pico para
emissões globais em 2020 e a redução global de 50% das emissões em
2050, com relação a 1990. Outros países, como os pequenos Estados
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 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE
insulares, defendem limite de 1,5º C para o aumento da temperatura global e
concentração máxima de 350 ppm.
Alguns países desenvolvidos passaram a defender a unificação de ações
de mitigação, ignorando a distinção entre as metas de países desenvolvidos e
as ações de países em desenvolvimento, estabelecida pela Convenção e
reforçada pelo Plano de Ação de Bali. Buscavam, assim, redefinir as bases
do regime internacional de mudança do clima, de forma a aumentar as
obrigações de países em desenvolvimento e, em muitos casos, reduzir as
obrigações de países desenvolvidos.
Coube aos países em desenvolvimento manter o foco das negociações
nas principais questões enunciadas pelo Plano de Ação de Bali e a
comparabilidade plena entre as metas dos países do Anexo I sob o Protocolo
de Quioto e os compromissos de redução a serem adotados pelos países
desenvolvidos que não são Parte do Protocolo, como os EUA. No que
concerne à mitigação por parte de países em desenvolvimento, defenderam a
apresentação voluntária de ações apropriadas às condições nacionais
(NAMAs), a serem registradas internacionalmente juntamente com o apoio
internacional recebido para sua implementação. O Brasil muito contribuiu
para a articulação e defesa da posição dos países em desenvolvimento, tendo
atuado, desde a COP-14 (Poznan, dezembro de 2008), como coordenador
do G-77/China nas negociações sobre mitigação no AWG-LCA.
No que tange à mitigação no setor florestal, o AWG-LCA logrou
avançar, por ocasião da COP-15, entendimentos sobre a criação de
moldura para a provisão de incentivos à redução de emissões por
desmatamento e degradação florestal (REDD). Em Copenhague, foi
possível alcançar maior convergência sobre princípios que devem nortear
o tratamento de REDD, como sua contribuição para o desenvolvimento
sustentável, a promoção de ampla participação de países em
desenvolvimento, a natureza voluntária das ações e a característica de
ser country-driven e oferecer contribuição para o objetivo último da
Convenção: a estabilização da concentração de gases de efeito estufa na
atmosfera em nível que impeça interferência antrópica perigosa no sistema
climático. Alcançou-se, ademais, maior reconhecimento quanto à
necessidade de se gerar fluxos financeiros internacionais para todas as
atividades florestais incluídas no chamado REDD+ (desmatamento,
degradação florestal, conservação, manejo florestal sustentável e aumento
do estoque de carbono florestal).
137
VERA BARROUIN MACHADO
É fundamental aproveitar plenamente as oportunidades de mitigação que
as atividades florestais oferecem, sobretudo para um país como o Brasil, que
tem no desmatamento seu principal setor de emissão. Defendemos a geração
de fluxos financeiros internacionais para todas as atividades florestais, inclusive
para o combate ao desmatamento e conservação. A forma de tais fluxos,
contudo, deve se adequar à natureza das atividades, não sendo apropriado o
uso, por exemplo, de créditos de carbono para todas. Preocupação central,
nesse particular, é a busca de soluções que fortaleçam a integridade ambiental
do Protocolo de Quioto.
A Conferência de Copenhague logrou contrarrestar propostas de
estabelecimento de metas de mitigação para setores produtivos específicos,
como no caso da agricultura. A discussão sobre abordagem setorial vem
sendo promovida principalmente por países desenvolvidos, como alternativa
aos compromissos nacionais para reduzir as emissões de gases de efeito
estufa. Contudo, o Plano de Ação de Bali (subparágrafo 1.b.iv) direciona a
discussão sobre abordagem setorial à promoção de pesquisa,
desenvolvimento, aplicação, difusão e transferência de tecnologias mais limpas,
de forma a aprofundar a implementação do artigo 4.1.(c) da UNFCCC3.
Em Copenhague, por iniciativa do Brasil, adotou-se enfoque em transferência
de tecnologias para o tratamento de abordagens setoriais no setor agrícola,
de acordo com o mandato conferido pelo Plano de Ação de Bali.
Por outro lado, no caso do setor de transporte internacional, não foi
possível avançar convergência em Copenhague. Alguns países em
desenvolvimento mostraram-se resistentes ao tratamento de transporte
internacional no âmbito da Convenção, uma vez que o tema já é tratado no
artigo 2.2 do Protocolo de Quioto.4 Países desenvolvidos defenderam
abordagem setorial para o tratamento de combustível de navios e aeronaves
utilizados no transporte internacional (bunker fuels), tendo em vista as
dificuldades para atribuir aos países as emissões oriundas do setor. Na busca
3
“All Parties, taking into account their common but differentiated responsibilities and their
specific national and regional development priorities, objectives and circumstances, shall (…)
(c) Promote and cooperate in the development, application and diffusion, including transfer, of
technologies, practices and processes that control, reduce or prevent anthropogenic emissions
of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol in all relevant sectors, including
the energy, transport, industry, agriculture, forestry and waste management sectors”.
4
“the Parties included in Annex I shall pursue limitation or reduction of emissions of greenhouse
gases (...) from aviation and marine bunker fuels, working through the International Civil
Aviation Organization and the International Maritime Organization, respectively.”
138
 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE
de soluções de compromisso, alguns países em desenvolvimento, como o
Brasil, destacaram a importância de se preservar, em qualquer âmbito onde
sejam tratadas emissões, os princípios da UNFCCC, que regem mudança
do clima como um todo, inclusive o de responsabilidades comuns, porém
diferenciadas.
Outro importante tema de discussão na Conferência de Copenhague foi
o tratamento do comércio internacional. Alguns países desenvolvidos, como
os EUA, têm considerado a possibilidade de aplicar ajustes fiscais de fronteira
(border tax adjustments) à importação de produtos e serviços de “alta
emissão” de gases de efeito estufa. Tais iniciativas já geravam forte reação
no G77/China antes da COP-15, pelo interesse comum dos países em
desenvolvimento em evitar medidas restritivas aplicadas ao comércio com
base em argumentos de mitigação, por estarem em desacordo com o artigo
3.5 da UNFCCC5. Em Copenhague, o Brasil atuou no sentido de estabelecer
consistência entre os regimes de comércio e de mudança do clima.
Na COP-15, as discussões sobre adaptação refletiram as visões
divergentes entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento. Os primeiros
enfatizaram a importância de incentivar atividades de preparação e
planejamento das ações de adaptação; os segundos defenderam a criação
de moldura para adaptação sob o amparo da Convenção, que incluísse
recursos financeiros novos e significativos para os países em desenvolvimento.
Na área de transferência de tecnologia, o Brasil e o G77/China
enfatizaram a necessidade de ações governamentais para viabilizar o
desenvolvimento, a transferência e a difusão de tecnologias limpas. Tais ações
abarcariam a utilização de financiamento público para a aquisição de
tecnologias, a flexibilização de direitos de propriedade intelectual e a criação
de centros para o desenvolvimento de tecnologia limpa. Os países
desenvolvidos, contudo, preferiram enfatizar mecanismos de mercado para a
transferência de tecnologias e resistiram a qualquer proposta de flexibilização
de direitos de propriedade intelectual.
Na área de financiamento, buscou-se assegurar que a Convenção se
torne capaz de estimular e canalizar recursos adequados e suficientes para o
5
“as Partes devem cooperar para promover um sistema econômico internacional favorável e
aberto conducente ao crescimento e ao desenvolvimento econômico sustentáveis de todas as
Partes, em especial de países em desenvolvimento (...) as medidas adotadas para combater a
mudança do clima, inclusive unilaterais, não devem constituir meio de discriminação arbitrária
ou injustificável ou restrição velada ao comércio internacional.”
139
VERA BARROUIN MACHADO
enfrentamento da mudança do clima. O Fundo Global para o Meio Ambiente
(GEF) atua como um mecanismo financeiro da UNFCCC e tem destinado
cerca US$ 250 milhões anuais para projetos de mitigação, quantia
significativamente inferior às necessidades de financiamento para o
enfrentamento da mudança do clima, estimadas pelo Secretariado da
UNFCCC em mais de $200 bilhões de dólares anuais.
O G77/China apresentou, em 2008, proposta de mecanismo financeiro
para a Convenção, que se destinaria a ações de mitigação e adaptação em
países em desenvolvimento. O nível de financiamento do mecanismo seria
de 0.5% a 1% do produto nacional bruto dos países que são Partes do
Anexo I da Convenção. Tal proposta tem como base o artigo 4.3 da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima
(UNFCCC), segundo o qual cabe aos países desenvolvidos prover recursos
financeiros novos e adicionais para cobrir custos incorridos por países em
desenvolvimento no cumprimento de suas obrigações sob a Convenção.
Lembre-se que, segundo o artigo 4.7, a abrangência das ações levadas a
cabo por países em desenvolvimento dependerá diretamente do cumprimento
das obrigações de financiamento e transferência de tecnologia dos países
desenvolvidos.
Países desenvolvidos, por outro lado, enfatizaram o papel de mecanismos
de mercado e de soluções inovadoras para gerar fluxos financeiros mais
expressivos. Um exemplo de solução inovadora foi a chamada “Proposta
Norueguesa”, que prevê a canalização de recursos por meio de leilões dos
direitos de emissões dos países desenvolvidos. Não se chegou a acordo
sobre novo arranjo institucional para o provimento de recursos financeiros.
Esse impasse prevaleceu nas negociações técnicas do AWG-LCA e do
AWG-KP em Copenhague. No tocante ao Plano de Ação de Bali, as
conhecidas divergências entre países desenvolvidos e países em
desenvolvimento, sobretudo no tratamento de temas como mitigação e
financiamento, não foram superadas; países desenvolvidos apresentaram
posições sabidamente inaceitáveis para o G-77/China, como a universalização
de compromissos de mitigação. A despeito de algum progresso, como o
relativo avanço no tratamento de florestas e agricultura, a característica de
“pacote” da negociação do AWG-LCA impediu o consenso final em torno
de qualquer de seus componentes no âmbito dos grupos técnicos.
O Brasil teve papel de destaque na busca pelo consenso em Copenhague.
O Presidente da República ressaltou durante o evento o compromisso do
140
 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE
País com o desfecho exitoso da Conferência de Copenhague. Reforçou a
decisão do país de implementar ações voluntárias de mitigação, de forma a
reduzir as emissões brasileiras projetadas para 2020 em 36,1% a 38,9%, a
despeito do custo financeiro que isto representará para o País.
Para resolver os impasses em nível técnico em Copenhague, foram
realizadas consultas de alto nível, conduzidas por grupo limitado de Estados,
incluindo os países do chamado grupo BASIC (Brasil, África do Sul, Índia,
China), Estados Unidos e representação de grupos regionais e países
vulneráveis. Tais consultas geraram texto – o “Acordo de Copenhague” –
que foi apresentado como projeto de decisão da Conferência das Partes.
Em plenária, não foi possível alcançar consenso para a adoção do documento,
e a Conferência das Partes se limitou a tomar nota do Acordo de Copenhague.
O Acordo de Copenhague foi o encaminhamento possível. Ainda que
esteja aquém do nível de ambição brasileiro, apresenta elementos positivos,
como o objetivo de limitar o aumento da temperatura média global em até
2°C e a indicação de financiamento para combate à mudança do clima em
países em desenvolvimento da ordem de 30 bilhões de dólares para o período
de 2010 a 2012. Estabelece, além disso, compromisso coletivo de países
desenvolvidos para a mobilização de 100 bilhões de dólares anuais até 2020,
oriundos de fontes variadas de financiamento, tanto públicas como privadas.
O Brasil desempenhou papel ativo nas negociações do Acordo de
Copenhague e considera que os entendimentos políticos logrados nesse
documento poderão contribuir para avançar as negociações sob o AWG-
LCA e AWG-KP, foro legítimo de negociação, cujos mandatos foram
prorrogados pela Conferência de Copenhague, na expectativa de que se
concluam as negociações sobre o segundo período de compromisso do
Protocolo de Quioto e sobre o Plano de Ação de Bali na 16ª Conferência
das Partes, a realizar-se em dezembro de 2010, no México.
O Acordo de Copenhague previu que, até 31 de janeiro de 2010, os
países do Anexo I deveriam registrar suas metas de redução de emissões até
2020 e os países que não são Partes do Anexo I (países em desenvolvimento),
como o Brasil, deveriam informar as ações nacionais de redução de emissões
que tencionam executar. Até o prazo estabelecido, mais de 55 países já
haviam apresentado seus compromissos e ações de redução de emissões. O
Brasil incluiu-se nesse grupo de países, tendo informado ao Secretariado da
UNFCCC as ações de mitigação nacionalmente adequadas que o Governo
brasileiro pretende implementar. Tais ações, nas áreas de desmatamento,
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agricultura, energia e siderurgia, podem levar, estima-se, ao referido desvio
de 36,1% a 38.9% em relação à curva de crescimento normal das emissões
brasileiras ao longo da próxima década.
Contribuição do Brasil para o Combate à Mudança do Clima
O Brasil tem demonstrado a importância que atribui ao enfrentamento
da mudança do clima e a disposição de implementar ações de mitigação
ainda mais expressivas, contribuindo para o esforço global de redução de
emissões. Considera ainda que para os países desenvolvidos, tal esforço
deva se traduzir em metas de redução legalmente vinculantes e ambiciosas,
que sejam válidas para o conjunto de suas economias. Do Brasil e demais
países em desenvolvimento, o que se espera – e o que estamos dispostos a
fazer – é um esforço de redução da curva de crescimento de emissões.
O Brasil é país de matriz limpa e, portanto, já tem economia de baixo
carbono. O perfil brasileiro de emissões de CO2 é o oposto do perfil global,
já que a maioria das emissões nacionais provém dos usos da terra. Nosso
principal desafio é a redução do desmatamento, objetivo constante do Plano
de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia. De
acordo com o INPE, o desmatamento na Amazônia caiu em 45% no período
compreendido entre agosto de 2008 e julho de 2009, atingindo a menor taxa
de desmatamento nos últimos 20 anos.
Outra demonstração do empenho de mitigação nacional em bases
voluntárias é o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, de dezembro de
2008, cujos objetivos incluem a redução do desmatamento ilegal e o estímulo
à reorientação econômica da região florestada. A meta é reduzir o
desmatamento em 40%, entre 2006 e 2009, em relação à média registrada
entre 1996 e 2005, e 30% nos dois quadriênios seguintes, 2010-2013 e
2014-2017.
Um terceiro exemplo do compromisso brasileiro com o enfrentamento
da mudança do clima é a Política Nacional sobre Mudança do Clima, aprovada
pelo Congresso Nacional em dezembro de 2009. A Lei 12.187/2009
estabelece o compromisso voluntário de redução de emissões que implicará
desvio de 36,1% a 38.9% em relação à curva projetada de crescimento das
emissões brasileiras até 2020.
Em 2008, foi lançado o Fundo Amazônia, fundo financeiro privado que
visa a captar doações, no Brasil e no exterior, a fim de reduzir as emissões de
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 MUDANÇA DO CLIMA: DA RIO-92 A COPENHAGUE VERA BARROUIN MACHADO

gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento na Amazônia. A iniciativa continuará a buscar o engajamento de todos os países interessados na
representa desdobramento da proposta brasileira, apresentada durante a construção de um regime justo, equitativo e eficaz de combate à mudança do
COP-12 (Nairóbi, 2006), de oferecer incentivos positivos para a redução clima.
de emissões por desmatamento em países em desenvolvimento. Tal mecanismo
tem como base doação de recursos; não gera, portanto, créditos de carbono
em troca de investimentos. Por outro lado, tem como contrapartida redução
comprovada de emissões por países em desenvolvimento.
No plano internacional, temos contribuído significativamente para a
construção e o aprimoramento do regime de combate à mudança do clima,
com uma série de iniciativas amplamente reconhecidas: a proposta que gerou
o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo no Protocolo de Quioto; o modelo
para determinar a responsabilidade histórica dos países pelo aumento da
temperatura média do planeta; a abordagem de “dois trilhos” lançada em
2005 e empregada no Mapa do Caminho de Bali; e a proposta de provisão
de incentivos financeiros para redução das emissões por desmatamento em
países em desenvolvimento.
Orientado pelos parâmetros definidos pela UNFCCC, o Brasil participou
de diversos espaços de diálogo político, como o Fórum das Maiores
Economias (MEF), iniciativa do Presidente Barack Obama, que deu
continuidade ao MEM (Major Economies Meetings), lançado em 2007
pelo então Presidente George W. Bush. Outro exemplo de atuação construtiva
foi o diálogo entre Brasil e França, que resultou na Posição Franco-Brasileira
sobre Mudança do Clima, divulgada em novembro de 2009. Ao indicar
importantes elementos consensuais entre um país em desenvolvimento e um
país desenvolvido, com circunstâncias nacionais e regionais distintas, a
iniciativa franco-brasileira buscou facilitar o estabelecimento de pontes entre
dos diferentes blocos e grupos de negociação, com vistas a alcançar
entendimentos comuns em Copenhague.
Durante a COP-15, a estreita coordenação, entre Brasil, África do Sul,
Índia e China (BASIC) desempenhou papel central na busca por soluções
consensuais. Criado em 2007, o BASIC consiste em grupo informal de
coordenação sobre mudança do clima, que se reúne regularmente à margem
das negociações sob a UNFCCC.
Zelando pelos princípios da inclusão e participação, o Brasil sempre
defendeu a UNFCCC como único instrumento jurídico legítimo de negociação,
cabendo a outros foros de discussão facilitar o aprofundamento do diálogo
político entre as Partes na UNFCC. A atuação internacional do Brasil

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