Anda di halaman 1dari 12

PERUBAHAN KEBIJAKAN PEMANFAATAN LAHAN DI KODYA SURABAYA:

STUDI KASUS KAWASAN SURABAYA BARAT

Pendahuluan

Selama ini, studi-studi tata ruang kota kebanyakan didekati dari sudut pandang sosiologi
ataupun arsitektur. Tidak banyak studi tata ruang dilihat dari sudut pandang studi
kebijakan ataupun ilmu politik. Padahal, banyak persoalan tata ruang atau kebijakan
peruntukan kawasan yang dapat dijelaskan secara memuaskan dari sudut pandang studi
kebijakan maupun ilmu politik. Pertanyaan pokok yang biasanya diajukan oleh ilmuwan
politik dalam melihat tata ruang adalah, siapa yang membuat dan siapa yang diuntungkan
dari kebijakan tata ruang secara empirik; dan apakah proses penyusunan tata ruang kota -
atau penentuan fungsi tanah di perkotaan - melibatkan sebanyak mungkin kalangan
masyarakat? (Surbakti, 1994). Kenyataan menunjukkan, masalah tata ruang kota
kebanyakan dianggap sebagai masalah teknis-administrasi. Akibatnya, hanya para
birokrat dan teknokrat saja yang dapat berbicara dalam penyusunan tata ruang kota,
sehingga kontrol masyarakat dalam proses penyusunan kebijakan tata ruang kota sangat
lemah. Proses penyusunan - dan implementasi - kebijakan tata ruang kota hanya
ditentukan atau menguntungkan sekelompok orang tertentu.

Di Surabaya misalnya, meskipun terdapat Master Plan Surabaya Tahun 2000, namun
dalam implementasinya kebijakan tersebut seakan tidak berarti. Hasil evaluasi Pansus
(panitia khusus) DPRD Kota Madya Surabaya (KMS) menemukan bahwa pembangunan
yang berlangsung di kota Surabaya telah menyimpang sekitar 55 persen dari Master Plan
Surabaya 2000 (Suyanto, 1996). Bahkan, penyusunan Rencana Detail Tata Ruang Kota
(RDTRK) dan Rencana Tata Ruang Kota (RTRK) yang disusun belakangan tidak sedikit
yang menyimpang dari Master Plan Surabaya tahun 2000.

Ada kecenderungan, setiap ganti pemimpin (apakah gubernur atau walikota) seringkali
diikuti dengan pergantian kebijakan pemanfaatan lahan. Pada saat Gubernur Jatim dijabat
oleh Soelarso dan Wali Kota Surabaya oleh Poernomo Kasidi, misalnya, ijin lokasi
(pemanfaatan lahan) untuk pengelolaan Proyek Pantai Timur Surabaya (PTS) diserahkan
pada tiga investor, yaitu PT Dharmala Land (1.500 ha), PT Sac Nusantara (960 ha) dan
PT Pakuwon Jati (560 ha). Pemberian ijin lokasi ini telah disetujui oleh DPRD Kodya
Surabaya, dan investor telah membebaskan ratusan lahan di wilayah tersebut. Namun,
pada saat kepemimpinan Gubernur Basofi Sudirman dan Walikota Sunarto, ijin lokasi itu
dialihkan kepada sepuluh investor, seperti Yusuf Kalla Group (1.000 ha), PT Araya Bumi
Megah (400 ha), PT Mentari Cipta Piranti (200 ha), PT Mentari Cipta Kumala (200 ha),
PT Yekape (100 ha) dan Pemda Kodya Surabaya (belum ditentukan luasnya). Tiga
investor sebelumnya masing-masing hanya memperoleh 200 ha. Anehnya, jatah lahan
baru ini tidak sesuai dengan lahan yang telah dibebaskan sebelumnya (Jawa Pos, 11
September 1995).

Persoalannya adalah, apakah perubahan kebijakan itu mengun-tungkan masyarakat atau


hanya segelintir pengusaha saja? Perubahan kebijakan tata ruang apa yang terjadi? Oleh
karena itu, penelitian ini difokuskan pada empat tujuan berikut: (1) menjelaskan
terjadinya perubahan kebijakan tata ruang kota di wilayah Kodya Surabaya; (2)
mengidentifikasi lokasi-lokasi yang mengalami perubahan sekaligus menggambarkan
peruntukan lahan yang baru; (3) meng-identifikasi pihak-pihak yang diuntungkan dan
dirugikan ketika terjadi perubahan kebijakan tata ruang kota; (4) menggambarkan pihak-
pihak yang terlibat dan menentukan dalam proses perubahan tata ruang kota.

Tinjauan Pustaka

Kerangka teori politik yang dikembangkan dalam ilmu politik untuk menjelaskan
fenomena kebijakan tata ruang biasanya difokuskan untuk menjawab beberapa
pertanyaan pokok berikut : (1) siapa yang sesungguhnya menentukan segala bentuk
perubahan tata ruang kota, yang oleh karena itu menguasai ruang dan lahan di perkotaan
serta diuntungkan dari kebijakan tata ruang tersebut; dan (2) apakah proses penyusunan
tata ruang kota - atau penentuan fungsi tanah di perkotaan - melibatkan sebanyak
mungkin kalangan masyarakat? (Surbakti, 1994).

Menurut aliran struktural, perubahan pola spasial (tata ruang) disebabkan oleh switching
sirkuit kapital dari orientasi produksi dan akumulasi menuju investasi kapital dan dana
konsumsi yang mapan, sampai pada investasi riset dan teknologi serta pengeluaran sosial
(seperti pendidikan dan kesehatan) untuk reproduksi tenaga kerja. Sedangkan aliran
rasionalisme justru menempatkan individu konsumen yang berpikir dan bertindak
rasional sebagai penyebab perubahan pola spasial tersebut. Artinya, pemilik kapital akan
menggunakan modalnya sesuai dengan tuntutan pasar atau kehendak konsumen, baik
dalam pilihan lokasi dan bentuknya maupun soal harga dan kemudahan lainnya (Pahl,
1979).

Persoalannya, siapakah yang menentukan distribusi tata ruang kota? Jawaban terhadap
pertanyaan ini memang tidak sederhana. Sebab, persoalan distribusi tata ruang tidak
hanya ditentukan secara ideal dan normatif, tetapi juga - terutama secara empirik -
banyak ditentukan oleh kekuatan-kekuatan yang berinteraksi dalam masyarakat. Pola
interaksi ini pun berubah-ubah sesuai dengan perubahan perimbangan kekuasaan,
perkembangan yang dialami berbagai kelompok dan lapisan masyarakat kota, dan faktor-
faktor kebetulan (kontingensi) (Wong, 1988). Sementara itu Lineberry (1984)
mengungkapkan bahwa kepentingan umum, mekanisme pasar, kepentingan berbagai
kelompok masyarakat yang bersaing termasuk kepentingan birokrasi dan birokratnya,
turut pula mempengaruhi pola distribusi, bentuk dan arah kebijakan tata ruang.

Pertanyaan lain yang dikembangkan oleh ilmuwan politik dalam melihat kebijakan tata
ruang -termasuk perubahan kebijakan itu - adalah, apakah kebijakan tata ruang yang ada
dibuat secara demokratis atau tidak? Perencanaan atau pembuatan kebijakan tata ruang
yang demo-kratis ada- lah proses perenca-naan tata ruang yang menempat-kan para ahli
dan birokrat (pejabat teknis) sebagai penyusun proposal dan konsultan, sedangkan para
wakil rakyat berperan sebagai pembahas dan pembuat kata putus berdasarkan proposal
dan alternatif yang terungkap dalam diskusi publik tersebut.
Dari segi keluaran, tata ruang yang demokratis itu setidak-tidaknya meliputi beberapa hal
berikut. Pertama, distribusi barang dan jasa yang menyangkut kebutuhan utama
(necessities), seperti perumahan, pekerjaan, fasilitas pekerjaan dan kesehatan yang merata
kepada seluruh warga. Kedua, proses pembebasan tanah tidak hanya harus transparan dan
melibatkan pihak yang independen, tetapi juga dapat mengangkat derajat hidup pemilik
tanah menjadi lebih baik. Ketiga, terdapat penyediaan public space yang memadai baik
untuk anak-anak dan remaja maupun bagi orang dewasa (Surbakti, 1994).

Sejak Repelita IV yang lalu telah ditekankan bahwa "pembangunan perkotaan perlu
dilakukan secara berencana dengan lebih memperhatikan keserasian hubungan antara
kota dengan lingkungan dan antara kota dengan daerah pedesaan sekitarnya, serta
keserasian pertumbuhan kota itu sendiri" (Sekretariat Negara, 1987). Berlandaskan
Kebijakan Pengembangan Kota tersebut maka konsepsi pengembangan dan perencanaan
kota di Indonesia yang juga ditekankan pada Repelita IV adalah sebagai berikut: (1)
pengembangan kota perlu didasari oleh suatu Strategi Pengembangan Kota Nasional yang
menempatkan kota-kota dengan wilayah di Indonesia sebagai suatu sistem yang saling
menunjang secara demografis, fungsional dan fisik geografis; (2) memfungsikan kota-
kota sebagai pusat pengembangan dari wilayah sekitarnya yang akan berperan sebagai
agen perubahan sosial, pengembangan perekonomian dan sebagai pusat jasa distribusi
bagi kota itu sendiri dan wilayah sekitarnya; dan (3) pengembangan kota-kota yang
berwawasan lingkungan hidup untuk menjaga kelestarian dan keberadaan berbagai
sumber daya yang menunjang kehidupan, mengingat bahwa kota dengan wilayah
sekitarnya merupakan suatu sistem fisik geografis yang saling bergantung secara timbal
balik.

Berdasarkan konsepsi umum tersebut maka kriteria teknis perencanaan pengembangan


kota meliputi: (a) perencanaan kota berada dalam wawasan wilayah perkotaannya (urban
area) yakni wilayah sekitar kota yang dipengaruhi atau mempengaruhi kota tersebut; (b)
perencanaan kota dalam wawasan wilayah kewenangan administrasi pemerintahan yakni
wilayah kota yang berada di dalam kewenangan pemerintah daerah; (c) perencanaan per
bagian wilayah kota yang terwujud dalam berbagai kawasan fungsional perkotaan seperti
kawasan perumahan, pusat kota, perdagangan, perkantoran, kawasan industri, jalur hijau,
rekreasi, dan lain-lain; (d) perencanaan rinci dari masing-masing kawasan fungsional
yakni yang menjabarkan secara rinci mengenai peruntukan lahan kota dan tata bangunan
serta sistem jaringannya. Keempat wawasan inilah yang menjadi titik tolak suatu
pengembangan mega cities (kota raksasa) yang meliputi suatu wilayah pengaruh atau
metropolitan area yang luas bahkan dalam liputan nasional dan internasional.
Di Indonesia, terdapat beberapa kaidah penataan ruang, yang meliputi proses
perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfatan ruang, yang
harus dilaksanakan secara berlanjut sesuai dengan tujuan pembangunan (Sugandhy,
1994).

Sesuai dengan peraturan Menteri Dalam Negeri perencanaan kota diatur menurut hirarki
sebagai berikut: (1) Pola Dasar Pembangunan Daerah, sebagai gambaran keinginan dan
Kebijakan Umum Jangka Panjang yang sering dinamakan Rencana Induk Kota; (2)
Rencana Umum Tata Ruang (RUTR), sebagai Kebijakan Pengembangan Tata Ruang
Pembangunan Kota, berupa pengembangan wilayah untuk menampung keinginan
tersebut di atas (jangka panjang); (3) Rencana Bagian Wilayah Kota (RBWK) untuk
wilayah kecamatan (jangka sedang); (4) Rencana Terinci Kota (RTK), berupa rencana
kota dengan skala yang lebih besar (jangka sedang);(5) Rencana Unsur Kota (RUK),
berupa rencana detail unsur-unsur kota sebagai dasar untuk melaksanakan (jangka
pendek); (6) Rencana Detail Kota (RDK) untuk pelaksanaan (jangka pendek).

Metode Penelitian

Dalam penelitian ini, lokasi penelitian ditentukan secara purposive di Kodya Surabaya,
dengan mengambil lokasi sampel di wilayah Surabaya Barat. Hal ini disebabkan
penyusunan Rencana Detail Tata Ruang Kota (RDTRK) Unit-Unit Pengembangan di
dalam Kawasan Surabaya Barat telah selesai dan disetujui oleh DPRD Tk II Kodya
Surabaya. Di samping itu, di wilayah Surabaya Barat telah terjadi banyak perubahan tata
ruang kota, sehingga pemilihan wilayah ini sesuai dengan tujuan umum penelitian, yaitu
untuk menggambarkan dan menjelaskan perubahan kebijakan tata ruang kota di Kodya
Surabaya.

Populasi atau responden yang diwawancarai adalah pihak-pihak yang terkait dalam
proses pembuatan dan pelaksanaan Master Plan Surabaya tahun 2000, RDTRK/RTRK;
dan pihak-pihak yang mempunyai kepentingan secara langsung dengan proses pembuatan
dan pelaksanaan kebijakan tata ruang kota tersebut seperti Pemda KMS, anggota DPRD
Tk II KMS, para developer, para konsultan atau ilmuwan, dan anggota masyarakat yang
secara langsung menanggung akibat perubahan kebijakan tata ruang kota Surabaya.

Dengan kerangka populasi di atas, peneliti menggunakan teknik snow ball sampling
untuk menjaring sampel. Berdasarkan teknik penarikan sampel tersebut, ditemui 20
responden sebagai sampel. Jumlah sampel ini sebenarnya tidak dibatasi sejak awal.
Namun, karena peneliti merasa bahwa informasi yang dibutuhkan terpenuhi setelah
mencapai pada 20 orang responden - di samping itu juga telah terjadi pengulangan
informasi ketika sampai pada responden ke 20 atau sebelumnya - maka tim peneliti
memutuskan untuk berhenti pada responden ke 20. Di samping itu, para responden
tersebut sudah mewakili Pemda, DPRD II, developer, konsultan, ilmuwan, maupun tokoh
masyarakat.

Sementara itu, teknik atau metode pengumpulan data dalam penelitian ini dilakukan
dengan menggunakan tiga cara berikut : Pertama, melakukan wawancara langsung
dengan responden atau dengan pihak-pihak yang terkait dan berkepentingan dalam proses
penyusunan dan pelaksanaan Master Plan Surabaya tahun 2000, RDTRK dan RTRK.
Wawancara langsung ini dipandu dengan pedoman kuesioner yang kemudian
dikembangkan sesuai dengan perkembangan wawancara dan jawaban yang diberikan
oleh responden.

Kedua, melakukan observasi terhadap kawasan-kawasan yang secara signifikan


berhubungan dengan perubahan kebijakan tata ruang, khususnya di wilayah Surabaya
Barat sebagai lokasi sampel penelitian. Observasi ini terutama dimaksudkan untuk
menggambarkan secara empiris bagaimana dan untuk apa perubahan itu dilakukan.

Ketiga, melakukan studi dokumen di instansi-instansi terkait seperti Pemda KMS, DPRD,
BPS, dan semacamnya. Studi dokumen ini dimaksudkan untuk melengkapi data-data
yang diperoleh melalui wawancara secara langsung dengan responden.

Data yang terkumpul kemudian diklasifikasi dan dianalisis secara kualitatif.

Hasil dan Pembahasan

Perubahan Kebijakan Tata Ruang Kota di Kotamadya Surabaya

Hasil penelitian menunjukkan, setidaknya terdapat dua perubahan besar tentang


kebijakan tata ruang kota di wilayah Surabaya Barat, yaitu perubahan alih fungsi dari
lahan yang sebelumnya dimanfaatkan untuk hutan kota dan lahan yang sebelumnya
dimanfaatkan untuk pengembangan tambak. Ada beberapa alasan mengapa lahan
kawasan Surabaya Barat tersebut dialihfungsikan, setidaknya dari sudut pandang
pemerintah. Pertama, pesatnya perkembangan bangunan fisik tidak disertai ketersediaan
lahan. Pada satu sisi, perkembangan pembangunan fisik di wilayah Surabaya dalam
sepuluh tahun terakhir (khususnya pada dekade 1980-an) sangat pesat, sementara lahan
yang ada semakin terbatas jumlahnya, sehingga Pemda harus mencari alternatif wilayah
pengembangan, yaitu di wilayah Surabaya Barat.

Kedua, berdasarkan evaluasi Master Plan Surabaya 2000 (baik evaluasi pertama pada
pertengahan dekade 1980-an maupun evaluasi kedua pada tahun 1992), tidak sedikit
Master Plan Surabaya 2000 yang tidak dapat terealisasi. Uniknya, kebanyakan rencana
yang belum terealisasi tersebut berada di wilayah Surabaya Barat. Untuk itu, Pemda perlu
memberi rangsangan agar para investor bersedia menanamkan investasinya di kawasan
Surabaya Barat, sekaligus mengerem laju pertumbuhan fisik kota Surabaya yang
cenderung ke arah Utara-Selatan dan Timur.
Ketiga, di kawasan Surabaya Barat kondisi tanahnya tidak memungkinkan untuk
pertanian maupun untuk hutan kota. Rata-rata lahan di kawasan Surabaya Barat kondisi
tanahnya tandus dan tidak datar, sehingga kurang menguntungkan jika digunakan untuk
pertanian atau hutan kota. Apalagi jika pengembangan hutan kota tersebut, khususnya
hutan buatan, ditangani oleh pemerintah maka akan mengeluarkan dana yang tidak
sedikit. Hasil analisis fisik menunjukkan sebagian tanah di kawasan Surabaya Barat
kondisisnya kurang mengun-tungkan: labil, berdaya dukung rendah, dan sebagian besar
elevasinya berada di bawah elevasi Kali Surabaya sehingga sering mengalami banjir pada
saat intensitas hujan tinggi (Pemda Kotamadya Dati II Surabaya, 1992: 18).

Oleh karena itu, yang bisa dilakukan Pemda Kodya Surabaya adalah membuat berbagai
peraturan agar pengalihfungsian lahan tersebut di samping tidak merugikan masyarakat
luas juga tidak terlalu banyak menyimpang dari rencana fungsi pemanfaatan lahan
sebelumnya, yakni untuk hutan kota. Untuk keperluan ini, Pemda Kodya Surabaya
membatasi pemanfaatan lahan di kawasan Surabaya Barat tersebut. Pertama, setiap
investor yang mengembangkan usaha atau memanfaatkan lahan di kawasan surabaya
barat, harus bersedia menyisihkan (memanfaatkan) lahan seluas 50 persen dari lahan
yang dikuasai untuk keperluan ruang hijau ("penghijauan"). Namun, ruang hijau atau
"penghijauan" ini dalam pengertian yang longgar, misalnya dimanfaatkan untuk taman
umum, lapangan golf, tempat rekreasi, dan semacamnya.

Kedua, dari 50 persen yang tersisa (di luar yang dimanfaatkan untuk kepentingan ruang
hijau) hanya 36 persen yang boleh dimanfaatkan untuk mengembangkan investasi
pembangunan fisik, baik untuk perumahan, perdagangan, pertokoan, perkantoran, dan
sebagainya. Namun, tidak semua lahan dari 36 persen ini boleh dibangun untuk bangunan
fisik penuh, karena hanya 60 persennya (dari 36 persen lahan tersebut) yang benar-benar
dapat dibangun secara fisik. Selebihnya, 40 persennya (dari 36 persen tersebut) harus
dimanfaatkan untuk ruang hijau (hutan rumah). Ketiga, 14 persen sisanya harus
dimanfaatkan untuk fasilitas dan prasarana penunjang, seperti jalan raya, saluran air (got),
dan sebagainya. Dengan begitu, Pemda Kodya Surabaya mendapat untung dari
pembangunan berbagai fasilitas atau prasarana penunjang yang disediakan oleh para
investor. Hal ini sekaligus dapat menutup keterbatasan dana pemerintah untuk
membangun proyek-proyek pembangunan (khususnya sarana dan prasarana jalan dan
saluran air) di kawasan Surabaya Barat yang umumnya masih belum padat penduduknya,
sehingga bisa mengkonsentrasikan pembangunan sarana dan prasarana pada kawasan lain
yang lebih membutuhkan karena sudah padat penduduknya.

Keempat, kepadatan penduduk di kawasan ini dibatasi tidak lebih dari 100 jiwa per ha.
Pembatasan kepadatan penduduk yang cukup longgar ini pada satu sisi menguntungkan,
khususnya jika dilihat dari segi pemanfaatan lahan sebelumnya. Dengan batasan
kepadatan penduduk semacam ini, diharapkan ada banyak ruang untuk kawasan hutan
rumah. Kelima, sejauh mungkin para investor tidak mengubah kontur yang ada. Artinya,
bangunan-bangunan fisik yang dikembangkan oleh investor, baik untuk perumahan,
pertokoan maupun perkantoran disesuaikan dengan kontur tanah yang ada. Hal ini
dimaksudkan untuk menghindari adanya dampak lingkungan yang tidak diperhitungkan,
seperti buangan air hujan yang kemungkinan besar bisa menyebabkan banjir.

Lokasi yang Mengalami Perubahan Perumahan

Perubahan besar kebijakan tata ruang kota yang terjadi di kawasan Surabaya Barat adalah
adanya alih fungsi dari lahan yang sebelumnya dimanfaatkan untuk pengembangan hutan
kota. Perubahan ini memakan lahan tidak kurang dari 2.555 ha. Lahan ini hampir
memakan semua lahan kosong di wilayah Surabaya Barat. Sebelumnya, lahan ini
dimaksudkan untuk penghijauan (hutan kota), namun karena banyak investor yang
tertarik minatnya untuk mengembangkan perumahan di kawasan ini, maka fungsi lahan
kemudian diubah. Jika dihitung berdasarkan wilayah administrasi, alih fungsi dari lahan
yang sebelumnya dimanfaatkan untuk hutan kota ini meliputi (mencakup) 17 Kelurahan
dari 34 Kelurahan yang berada dalam keseluruhan wilayah perencanaan RDTRK
Kawasan Surabaya Barat. Sejumlah 34 Kelurahan ini berada di dalam 4 wilayah
Kecamatan, yaitu Kecamatan Tandes, Benowo, Lakarsantri dan Karang Pilang. Ini
berarti, 50 persen Kelurahan yang berada di wilayah RDTRK kawasan Surabaya Barat
lahannya terkena alih fungsi. Beberapa Kelurahan yang terkena adalah Kelurahan Pakal,
Babat Jerawat, Sememi, Klakahrejo, Kandangan, Bringin, Made, Sambikerep, Lakasantri,
Lontar, Lidah Kulon, Wiyung, Babatan, dan sebagainya.

Pihak-pihak yang Diuntungkan dan yang Dirugikan

Siapakah para investor atau developer yang menguasai lahan eks hutan kota di kawasan
Surabaya Barat tersebut? Dari data yang ada di Pemda Kodya Surabaya, setidaknya
terdapat sepuluh developer yang menguasai lahan di wilayah eks hutan kota tersebut.
Pada awalnya, sebenarnya terdapat dua belas developer, karena ada developer yang
menggabungkan diri menjadi satu (seperti Pakuwon, Dharmo dan Artisan Surya Kreasi),
maka yang resmi mendapat ijin lokasi hanya sepuluh developer. Para developer yang
menguasai lahan tersebut adalah Galaxy Alam Semesta, Galaxy Citra Perdana, Alam
Galaxy, Citraland Surya, Darmo Grande, Chris Kencana, Pakuwon Dharma dan Artisan
Surya Kreasi, Adhi Baladika, Aridaca Perwira, dan Sanggar Sapto Argo.

Dari Berbagai pengembang di atas, Citraland Surya menguasai lahan terluas, yaitu 1000
ha. Di luar lahan yang dikuasai di kawasan Surabaya Barat tersebut namun masuk dalam
wilayah administrasi Kabupaten Gresik, jumlahnya juga 1000 ha. Dengan begitu,
Citraland Surya menguasai sedikitnya 2000 ha lahan di kawasan Surabaya Barat. Selain
Citraland Surya, developer yang menguasai lahan agak banyak adalah Pakuwon Dharma
dan Artisan Surya Kreasi, yaitu 360 ha. Selebihnya, para developer umumnya hanya
menguasai 200 ha atau di bawahnya, bahkan ada yang hanya menguasai 65 ha (Sanggar
Sapto Argo).

Dengan begitu, pihak swasta (investor/developer) adalah kelompok yang paling


diuntungkan dalam perubahan kebijakan tata ruang tersebut. Persoalannya, untuk apakah
lahan tersebut dimanfaatkan, apakah untuk membangun sarana dan prasarana yang dapat
dinikmati oleh masyarakat luas/umum atau hanya sebagian kecil orang? Apakah
digunakan untuk membangun perumahan yang dapat dijangkau oleh seluruh lapisan
masyarakat atau hanya sekelompok kelas masyarakat tertentu saja?

Berdasarkan Program Jangka Menengah Prasarana Kota Kawasan Surabaya Barat,


terlihat bahwa lahan eks hutan kota yang boleh dibangun secara fisik, umumnya
dimanfaatkan untuk pembangunan perumahan. Sekitar 690 ha lahan yang telah beralih
fungsi di atas dimanfaatkan untuk perumahan. Sampai tahun 1997, yang terbesar adalah
Aridaca Perwira, dengan memanfaatkan 106 ha lahannya untuk keperluan pembangunan
perumahan. Itu berarti hampir 70 persen lahannya dimanfaatkan untuk pembangunan
perumahan. Hal ini berbeda dengan Citraland Surya misalnya, meskipun menguasai lahan
1000 ha namun hanya 90 ha yang dimanfaatkan untuk perumahan (setidaknya untuk
rencana jangka menengah sampai tahun 1997).

Namun, berdasarkan unit rumah yang dibangun, Darmo Grande justru menunjukkan
angka yang paling tinggi. Untuk Darmo Grande Babadan misalnya, meskipun lahan yang
disediakan untuk perumahan hanya seluas 75 ha namun rumah yang dibangun sebanyak
2.583 unit; begitu juga Darmo Grande Lontar, direncanakan untuk membangun 2.573
unit untuk lahan seluas 75 ha. Ini berbeda dengan Citraland Surya misalnya, meskipun
lahan yang disediakan untuk perumahan mencapai 90 ha, unit rumah yang direncanakan
dibangun hanya 1.740 rumah. Itu berarti, beberapa developer lebih mengkonsentrasikan
untuk membangun tipe-tipe rumah yang besar (atau tanahnya luas), sementara beberapa
developer lainnya justru membangun tipe rumah (luas tanah) yang sebaliknya.

Betapapun sampai tahun 1997 developer Aridaca Perwira paling banyak merencanakan
lahannya untuk dimanfaatkan keperluan perumahan, namun untuk rencana jangka
panjang, sampai tahun 2010, Citraland Surya adalah developer yang paling banyak
memanfaatkan lahannya untuk pengembangan perumahan, baik berdasarkan luas lahan
maupun jumlah unit rumah yang dibangun. Sampai tahun 2010, Citraland Surya
merencanakan membangun 6.845 unit rumah dengan memakan lahan seluas 497 ha.
Jumlah ini jauh di atas unit rumah dan luas lahan yang direncanakan dibangun oleh
developer-developer lainnya.

Secara keseluruhan, untuk rencana jangka panjang (sampai tahun 2010) lahan eks hutan
kota di atas umumnya dimanfaatkan untuk perumahan, di samping dimanfaatkan untuk
pendidikan, kesehatan, peribadatan (mesjid, gereja, mushola, langgar), perkantoran,
niaga, hiburan & olah raga dan lain-lain (seperti taman masyarakat, taman lingkungan,
taman distrik, jalan, saluran, dan sebagainya). Jika dihitung secara keseluruhan, sampai
tahun 2010 lahan eks hutan kota yang dimanfaatkan untuk perumahan tidak kurang dari
1.330 ha. Pemanfaatan lahan paling sedikit digunakan untuk kesehatan, hanya
membutuhkan lahan seluas 18 ha. Lihat tabel 1.

Tabel 1. Luas Lahan yang Dimanfaatkan Developer


Berdasarkan Jenis Usaha/Pemanfaatan

Jenis Usaha/Pemanfaatan Luas Lahan


Perumahan 1.330 ha
Pendidikan 38 ha
Kesehatan 18 ha
Peribadatan 20 ha
Perkantoran 24 ha
Niaga 198 ha
Hiburan & Olah Raga 368 ha
Lain-lain 118 ha
Jumlah 2.114 ha

Keterangan: Data diolah dari Lampiran B2 tentang Rencana Pengembangan Fasilitas-


Fasilitas Kawasan, Pemda Kodya Dati II Surabaya, Program Jangka Menengah
Prasarana Kota Kawasan Surabaya Barat, 1991.

Jika memperhatikan tabel 1, ada beberapa hal yang menarik dari pemanfaatan lahan di
atas. Pertama, pemanfaatan lahan untuk perumahan saja separuh lebih dari luas lahan
keseluruhan tanah eks hutan kota. Artinya, secara normatif, rencana pemanfaatan lahan
oleh masing-masing developer telah menyimpang dari syarat-syarat yang telah ditetapkan
oleh Pemda Kodya Dati II Surabaya. Sebab, berdasarkan ketentuan yang ada, developer
harus menyisihkan 50 persen lahan untuk ruang terbuka hijau, sementara yang boleh
dikembangkan untuk pengembangan pembangunan fisik hanya 36 persen. Padahal, untuk
pembangunan perumahan saja sudah menghabiskan lahan 50 persen lebih.

Kedua, sebagian besar lahan dimanfaatkan untuk keperluan yang berorientasi pada bisnis.
Hal ini dapat dilihat dari besarnya pemanfaatan lahan untuk niaga dan hiburan & olah
raga (lapangan golf). Sangat sedikit lahan yang dimanfaatkan untuk keperluan sosial dan
masyarakat umum. Jumlah unit dan luas lahan yang digunakan untuk membangun sarana
peribadatan atau prasarana sosial lainnya sangat terbatas. Ini pun tidak semua developer
merencanakan pemanfaatan lahannya untuk sarana peribadatan, seperti PT Chris
Kencana.

Ketiga, kebanyakan perumahan dan fasilitas-fasilitas yang dibangun hanya terjangkau


untuk kelompok masyarakat tertentu saja. Untuk perumahan misalnya, unit rumah yang
dibangun rata-rata tipenya hanya mampu dimiliki oleh kelas menengah atas. Rumah yang
dibangun developer PT Adhibaladika misalnya, rata-rata 3 ha lahan untuk 80 unit rumah.
Itu berarti, masing-masing unit membutuhkan lahan sekitar 375m. Tipe berapapun rumah
yang dibangun pada lahan seluas itu, hampir dapat dipastikan hanya kalangan orang-
orang tertentu saja yang dapat memilikinya. Begitu juga prasarana olah raga yang
dibangun seperti lapangan golf misalnya, hanya sekelompok kecil orang (kelas menengah
atas) saja yang dapat menikmatinya.

Pihak-pihak yang Terlibat dalam Proses Pembuatan Tata Ruang Kota

Yang patut dipertanyakan lebih jauh adalah, mengapa pada rencana pemanfaatan lahan
yang diajukan oleh masing-masing developer (dan telah disetujui Pemda Kodya Dati II
Surabaya) terdapat penyimpangan dari ketentuan yang telah ditetapkan oleh Pemda?
Penyebab utamanya adalah, rencana pemanfaatan lahan tersebut (termasuk RDTRK
kawasan Surabaya Barat yang dijadikan acuan) disusun sendiri oleh pihak developer,
sementara pemda hanya "mengawasi" dan menyetujui, sehingga bisa dipahami jika
rencana tersebut sangat menguntungkan pihak developer. Perubahan kedua yang begitu
mendasar adalah perubahan kebijakan pemanfaatan lahan yang dulunya untuk sawah
tegalan (termasuk tambak) sekarang beralih fungsi untuk keperluan industri,
perdagangan, perumahan dan sebagainya.

Ada beberapa pertimbangan, setidaknya pertimbangan pemerintah daerah, mengapa lahan


di kawasan Surabaya Barat dialihkan fungsi dari sawah/tegalan ke fungsi - terutama -
industri dan pergudangan, yakni (1) terbatasnya ketersediaan lahan di wilayah Pemda
Kodya Dati II Surabaya; (2) untuk menunjang perluasan Pelabuhan Tanjung Perak yang
membutuhkan banyak Gudang; dan (3) sawah tegalan dan tambak (umumnya tambak
garam) di kawasan Surabaya Barat kondisinya kurang produktif, padahal lokasinya relatif
strategis sehingga lebih menunjang pertumbuhan ekonomi apabila dialihfungsikan
menjadi kawasan industri dan perdagangan.
Yang menjadi persoalan, lagi-lagi, yang paling diuntungkan dari perubahan alih fungsi
lahan di atas (baik dari tanah eks hutan kota maupun sawah tegalan dan tambak) adalah
para pengusaha. Dalam rancang bangun atau kebijakan tata ruang sebagaimana
digambarkan di atas, para pemilik tanah tidak mempunyai banyak pilihan, kecuali harus
menjual tanahnya pada para pengusaha atau investor. Paling banter para pemilik tanah
dapat tawar menawar soal harga jual tanah, itu pun sangat terbatas bargaining power-nya,
sebab Pemda telah memutuskan patokan harga tanah di masing-masing wilayah.

Kesimpulan

Dari hasil di atas dapat disimpulkan bahwa:

1. Telah terjadi perubahan besar dalam kebijakan Tata Ruang Kota di Wilayah
Surabaya Barat. Perubahan tersebut terutama terjadi pada pemanfaatan lahan yang
sebelumnya dimanfaatkan untuk lahan hutan kota kemudian dialihfungsikan
antara lain menjadi lahan perumahan kepadatan tinggi, perumahan kepadatan
sedang, perumahan kepadatan rendah, komersial, perkantoran, ruang terbuka
hijau, industri, rekreasi, dan sebagainya. Di samping itu, juga terjadi perubahan
pemanfaatan lahan dari tanah yang sebelumnya untuk sawah/tambak
dialihfungsikan, terutama, untuk keperluan industri, perdagangan, dan perumahan.
Ada beberapa pertimbangan, setidaknya menurut pihak Pemda, perubahan
pemanfaatan lahan di atas. Pertama, pesatnya perkembangan bangunan fisik tidak
disertai dengan ketersediaan lahan/tanah. Kedua, banyak rencana tata ruang
berdasarkan Master Plan Surabaya 2000 tidak terealisasi terutama di Kawasan
Surabaya Barat. Ketiga, kondisi tanah di Kawasan Surabaya Barat tidak
memungkinkan baik untuk pertanian maupun untuk mengembangkan hutan-
hutan, karena sawah/tambak di kawasan ini kondisi tanahnya sebagian besar
kurang subur.
2. Lokasi yang mengalami perubahan peruntukan meliputi 17 dari 34 Kelurahan
yang berada dalam keseluruhan wilayah RDTRK Kawasan Surabaya Barat.
Lokasi tersebut berada dalam wilayah Kecamatan Tandes, Benowo, Lakarsantri,
dan Karang Pilang.
3. Pihak yang paling diuntungkan dari perubahan pemanfaatan lahan di atas adalah
para investor atau developer. Hal ini karena mereka dapat membeli tanah dengan
harga yang sangat murah dan memanfaatkan lahan tersebut untuk kebutuhan
komersial atau perdagangan. Sedangkan pihak yang paling dirugikan adalah
pemilik lahan, karena mereka terpaksa harus menjual lahannya dengan harga
sangat murah, padahal umumnya lahan tersebut merupakan sumber penghasilan
utama dan satu-satunya.
4. Sementara itu, pihak yang paling menentukan dalam menetapkan pemanfaatan
lahan di kawasan surabaya Barat tersebut adalah para investor/developer. Hal ini
disebabkan merekalah yang merencanakan dan menyususn pembuatan Program
Jangka Menengah Prasarana Kota Kawasan Surabaya Barat, sementara Pemda
hanya berfungsi sebagai pihak "konsultan" dan pengawas, sedangkan DPRD
hanya berfungsi mengesahkan saja rencana para investor atau developer tersebut.
Pemanfaatan lahan di kawasan Surabaya Barat yang disusun oleh para investor/developer
-yang telah disetujui Pemda dan DPRD Dati II Kodya Surabaya- pada umumnya
digunakan untuk hal-hal berikut: perumahan, pendidikan (PT, SLTA, SLTP, SD dan TK),
kesehatan (RS, Puskesmas, Puskesmas Pembantu, Polikinik), peribadatan (masjid, gereja,
mushollah/langgar), perkantoran, niaga (pasar, pertokoan), hiburan dan olah raga (golf
dan taman rekreasi), taman (taman masyarakat, taman lingkungan, taman distrik), dan
sebagainya.

Dengan begitu, kepentingan yang paling diperhitungkan dalam penetapan rencana


pemanfaatan lahan di kawasan Surabaya Barat tersebut adalah kepentingan mekanisme
pasar. Hal ini dapat dilihat dari pemanfaatan lahan oleh investor/developer, yang
umumnya digunakan untuk keperluan komersial yang kebanyakan dimaksudkan untuk
kepentingan konsumen.

Saran

Pertama, Pemda Dati II Kodya Surabaya (termasuk DPRD) hendaknya melakukan


peninjauan kembali terhadap Program Jangka Menengah Prasaran Kota Kawasan
Surabaya Barat yang disusun para investor/developer, karena dalam penggunaannya para
investor/developer tersebut telah menyimpang dari ketentuan yang ada. Meskipun Pemda
dan DPRD Kodya Surabaya telah menyetujuinya, namun perlu untuk dievaluasi ulang.

Kedua, Pemda dan DPRD Kodya Surabaya perlu melakukan kontrol secara lebih efektif
terhadap pelaksanaan proyek pembangunan yang dilakukan oleh para investor/developer,
terutama untuk mengontrol apakah kepentingan umum dan fasilitas umum yang
dijanjikan oleh developer telah dibangun sesuai dengan rencana pemanfaatan lahan yang
telah disetujui.

Ketiga, perlu dilakukan studi lanjutan yang lebih komprehensif, khususnya studi tentang
pelaksanaan pembangunan yang dilakukan oleh para developer: apakah sesuai dengan
rencana pemanfaatan lahan sebagaimana yang telah ditentukan atau belum.

Daftar Pustaka

Lineberry, L. (1984). "Mandating Urban Equality: The Distribution of Municipal


Services", dalam Hand dan H. Levine (Eds.), Readings in Urban Politics Past, Present
and Future. New York: Longman.

Pahl, R.E. (1979). "Socio-Political Factors in Resource Allocation", dalam D.T Herbert
and D.M. Smith (Eds.). Social Problems and the City, London: Oxford University Press.

Pemda Kodya Dati II Surabaya. (1992). Master Plan Surabaya 2000: Evaluasi Kedua.

Pemda Kodya Dati II Surabaya. (1990/1991). Rencana Detail Tata Ruang Kota Unit-unit
Pengembangan di Daerah Kawasan Surabaya Barat.
Pemda Kodya Dati II Surabaya. (1991). Program Jangka Menengah Prasarana Kota
Kawasan Surabaya Barat.

Sekretariat Negara. (1987). Buku Repelita IV. Jakarta.

Sugandhy. (1994). "Operasionalisasi Penataan Ruang dan Trilogi Pembangunan",


Prisma, No.2, tahun XXIII.

Surbakti. (1994). "Kebijaksanaan Tata Ruang Perkotaan: Siapa membuat dan


Menguntungkan Siapa" Prisma, No.7, tahun XXIII.

Suyanto. (1996). "Persengketaan Tanah dan Pembangunan Kota, Kasus Kotamadya


Surabaya". Prisma No. 9 tahun 1996.

Wong. (1998). "Economic Constraint and Political Choice in Urban Policymaking",


American Journal of Political Science, 32 (1).

Jawa Pos, 11 September 1995.