Status Kepemilikan Badan Usaha Milik Negara (Bumn) Persero Setelah Dikuasai Oleh Pihak Swasta
Status Kepemilikan Badan Usaha Milik Negara (Bumn) Persero Setelah Dikuasai Oleh Pihak Swasta
Abstract
The funding of state/regional-owned corporations could be obtained by National Budget or Regional
Budget or another legally funding based on Sentence 1 article (1) of Government Regulation Number
27 Years 2014 concerning Management of Regional Asset, to be the State or Regional Property.
Managing the State/regional-Owned Corporation frequently face some cases that could be able to
harm the National/Regional Budget which is irrelevant with Sentence 142 article (3) Act number 28
Years 2009 concerning Regional Tax and Retribution. Moreover, the ownerships could be released
from the State or Region because of Administration faultness, the ownerships redirected and out of
procedures. The officials of state/regional property management must response the maintenances of
State/Regional-Owned Corporation which is located under authority of them.
Keywords: State/regional assets and Authority
Abstrak
Anggaran Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) dapat diperoleh dari APBN/APBD
atau perolehan lainnya yang sah berdasarkan Pasal 1 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun
2014 tetang Pengelolaan Barang Milik Daerah, kemudian menjadi kekayaan negara/daerah. Dalam
pengelolaan BUMN/BUMD rawan terhadap kasus yang dapat merugikan keuangan negara/daerah,
yang tidak sesuai dengan ketentuan ketentuan Pasal 142 ayat (3) Undang-Undang Nomor 28 Tahun
2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dan dapat lepas kepemilikannya dari negara/daerah
karena kesalahan administrasi, dialihkan kepemilikannya dan tidak sesuai dengan prosedur. Pejabat
pengelola kekayaan negara/daerah harus melakukan tindak lanjut terhadap pemeliharaan BUMN/
BUMD yang berada di bawah kewenangannya.
Kata kunci: Aset milik negara/daerah dan kewenangan
PENDAHULUAN rakyat. Agar pemerintahan dapat berjalan
dengan baik, negara mendirikan BUMN
Badan Usaha Milik Negara (BUMN) untuk mengusahakan kekayaan alam
yang seluruh atau sebagaian besar modalnya tersebut demi kemakmuran rakyat.
berasal dari kekayaan negara yang
dipisahkan merupakan salah satu pelaku Sebagai pelaku ekonomi, BUMN harus
ekonomi dalam sistem perekonomian menjadi perhatian utama dalam memajukan
nasional, di samping usaha swasta dan perekonomian indonesia serta mewujudkan
koperasi. BUMN merupakan salah satu indonesia yang lebih makmur dan mampu
wujud nyata pasal 33 Undang-Undang berperan dalam persaingan perekonomian
Dasar 1945 (UUD 1945) memiliki posisi global. Dalam perkembangannya, BUMN
strategis bagi peningkatan kesejahteraan khususnya BUMN Persero menghadapi
Jurnal IUS | Vol V | Nomor 2 | Agustus 2017 | hlm, 178~188
resiko kerugian yang menjurus pada terbatas yang dananya berasal dari
kebangkrutan, mana kala pengelolaannya Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
dilakukan secara tidak profesional, tidak ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
berdasarkan prinsip-pronsip efesiensi
Terkait dengan hal itu juga pada
dan tidak diterapkannya prinsip tata
ketentuan Pasal 1 angka (1) Peraturan
kelola perusahaan yang baik. Pengelolaan
Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tetang
kekayaan negara belum sesuai dengan
Pengelolaan Barang Milik Daerah yang
yang diharapkan, banyaknya permasalahan
menyatakan pada pokoknya “Barang Milik
yang dihadapi karena pengelolaannya atau
Negara adalah semua barang yang dibeli
administrasinya yang tidak tertib, yaitu
atas beban Anggaran Pendapatan Belanja
dengan banyaknya kejadian di mana aset/
Negara atau berasal dari perolehan lainnya
milik negara/daerah tidak dapat dikuasai
yang sah”.
negara/pemerintah daerah dan bisa lepas
dari kepemilikan negara/daerah Sedangkan pada Peraturan Pemerintah
Nomor 27 Tahun 2014 tetang Pengelolaan
Berlakunya Undang-Undang Nomor 23
Barang Milik Daerah Pasal 72 ayat
Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,
(1) menyebutkan “Penyertaan Modal
tentunya diharapkan dapat memberikan
Pemerintah Pusat/Daerah atas Barang
dampak nyata yang luas terhadap
Milik Negara/Daerah dilakukan dalam
peningkatan pelayananan masyarakat
rangka pendirian, memperbaiki struktur
dengan diberikannya pelimpahan
permodalan dan/atau meningkatkan
wewenang dari Pemerintah Pusat ke
kapasitas usaha Badan Usaha Milik Negara/
Pemerintah Daerah.
Daerah atau badan hukum lainnya yang
Bahwa berdasarkan Ketentuan Pasal dimiliki negara sesuai dengan ketentuan
1 angka (1) Undang-Undang Nomor 19 peraturan perundang-undangan”.
Tahun 2003 tantang Badan Usaha Milik
Berdasarkan ketentuan Pasal 142 ayat
Negara menyatakan Badan Usaha Milik
(3) Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009
Negara, yang selanjutnya disebut BUMN,
tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah
adalah badan usaha yang seluruh atau
yang menyatakan pada pokoknya ”tidak
sebagian besar modalnya dimiliki oleh
termasuk objek Retribusi sebagaimana
negara melalui penyertaan secara langsung
dimaksud pada ayat (1) adalah pemeberian
yang berasal dari kekayaan negara yang
izin untuk bangunan milik Pemerintah atau
dipisahkan.
Pemerintah Daerah.
Pasal 1 angka (2) Perusahaan Perseroan,
Dengan demikian suatu badan hukum
yang selanjutnya disebut Persero, adalah
yang berbentuk Perseroan Terbatas
BUMN yang bentuknya perseroan terbatas
memiliki kekayaan yang terpisah dari
yang modalnya terbagi dalam saham yang
kekayaan Direksi (sebagai pengurus),
seluruh atau paling sedikitnya 51% (lima
Komisaris (sebagai pengawas) dan
puluh satu persen) sahamnya dimiliki
Pemegang saham (sebagai pemilik). Hal
oleh Negara Republik Indonesia yang
ini mengisyaratkan bahwa BUMN sebagai
tujuan utamanya mengejar keuntungan
badan hukum bukanlah kekayaan negara.
dan pasal 4 angka 2 disebutkan penyertaan
BUMN merupakan badan hukum yang
modal negara dalam rangka pendirian atau
memiliki kekayaan sendiri. Kekayaan negara
penyertaan pada BUMN bersumber dari
yang dipisahkan dalam BUMN secara fisik
anggaran pendapatan dan belanja negara.
adalah berbentuk saham yang dipegang oleh
Setiap penyertaan modal negara dalam
negara, bukan harta kekayaan BUMN itu.
rangka pendirian BUMN atau perseroan
Kekayaan BUMN terpisah dari kekayaan
kesejahteraan umum dan keadilan sosial dimiliki negara sesuai dengan ketentuan
bagi seluruh rakyat Indonesia. Sebagaimana peraturan perundang-undangan”. Sesuai
realisasi dari amanat UUD 1945 itu dalam dengan ketentuan Undang-Undang
bidang ekonomi pemerintah mendirikan Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak
BUMN yang merupakan sarana pemerintah Daerah dan Retribsi Daerah, menyatakan
untuk mewujudkan kesejahteraan umum pada pokoknya pasal 142 ayat (3) “Tidak
dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat termasuk objek Retribusi sebagaimana
Indonesia7. dimaksud pada ayat (1) adalah pemberian
izin untuk bangunan milik Pemerintah atau
Di negara-negara yang menerapkan
Pemerintah Daerah”. Dalam perkembangan
konsep pembangunan yang terpusat jalur
saat ini seperti yang telah dijelaskan di atas
BUMN digunakan untuk mewujudkan
BUMN, di Indonesia beroperasi dengan
fungsi negara sebagai regulator, provider
landasan yuridis, bahwa perusahaan
(penyedia layanan publik baik jasa maupun
persero yang selanjutnya disebut persero
barang), entrepreneur ataupun umpire8.
adalah BUMN yang berbentuk perseroan
Ketiga konsep tersebut pada era global ini
terbatas yang modalnya paling sedikit 51%
sangat sulit untuk dipertahankan, karena
sahamnya dimiliki negara yang tujuannya
memerlukan biaya yang sangat tinggi
mencari keuntungan, hal tesebut harus
sehingga membebani anggaran negara.
sesuai dengan amanat Undang-Undang
Dalam perjalanannya peranan BUMN
Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak
dalam sistem perekonomian nasional di
Daerah dan Retribsi Daerah, tetapi pada
banyak negara berperan menghasilkan
kenyataan yang sering kita hadapi saat ini
barang/atau jasa yang diperlukan dalam
adalah peralihan kepemilikan BUMN dari
pertumbuhan perekonomian nasional.
pemerintah kepada pihak swasta baik dari
Terkait dengan hal itu juga pada saham maupun aset secara keseluruhannya,
ketentuan Pasal 1 angka (1) Peraturan permasalah tersebut dapat menimbulkan
Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tetang pemindahan status kepemilikan BUMN
Pengelolaan Barang Milik Daerah yang dan hal ini menimbulkan ketidak pastian
menyatakan pada pokoknya “Barang Milik hukum, karena BUMN yang seharusnya
Negara adalah semua barang yang dibeli sebagain besar sahamnya dimiliki oleh
atas beban Anggaran Pendapatan Belanja pemerintah menjadi milik swasta, dengan
Negara atau berasal dari perolehan lainnya demikian untuk retribusi bangunan BUMN
yang sah”. pun menjadi tidak jelas, hal tersebut dapat
terjadi dikarenakan kondisi keuangan yang
Sedangkan pada Peraturan Pemerintah tidak stabil dan pengelolaan BUMN yang
Nomor 27 Tahun 2014 tetang Pengelolaan lebih efektif jika dikelola oleh satu pihak
Barang Milik Daerah Pasal 72 ayat saja, dengan adanya pemindahan status
(1) menyebutkan “Penyertaan Modal kepemilikan BUMN dapat menimbulkan
Pemerintah Pusat/Daerah atas Barang sengketa, di mana pada hal tersebut tentu
Milik Negara/Daerah dilakukan dalam saja dapat merugikan pihak pemerintah,
rangka pendirian, memperbaiki struktur karena pasal 142 ayat (3) “Tidak termasuk
permodalan dan/atau meningkatkan objek Retribusi sebagaimana dimaksud
kapasitas usaha Badan Usaha Milik Negara/ pada ayat (1) adalah pemberian izin
Daerah atau badan hukum lainnya yang untuk bangunan milik Pemerintah atau
Pemerintah Daerah pada Undang-Undang
7
Marwah M. Diah, Marwah M. Diah, Restrukturi-
sasi BUMN di Indonesia, Privatisasi Atau Korporasi?, Ja-
Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak
karta, Literata Lintas Media, 2003., hal. 9 Daerah dan Retribsi Daerah.
8
Friedman, W. The State and The Rule Of Law in The
Mixed Economy, Steven & Sons, London, 1971, hlm. 1.
Tindaklanjut yang dilakukan oleh APBN atau berasal dari perolehan lain yang
pemerintah dalam menjaga aset khususnya sah, berarti tidak dapat disita, jadi untuk
BUMN, bahwa setiap pengelola (pengguna) menentukan milik negara dan daerah
wajib mendaftarkan asetnya ke Badan adalah dana yang digunakan untuk membeli
Pertanahan Nasional, hal ini dapat mencegah berasal dari APBN/APBD11.
terjadinya status ganda kepemilikan aset.
Khusus untuk BUMN/BUMD yang
Bagaimana Pengaruh Kepemilikan Aset modalnya dimiliki pemerintah atau
BUMN jika seluruhnya dikelola oleh Pi- pemerintah daerah dapat mempunyai tanah
hak Swasta dengan status Hak Pengelolaan (HPL) HPL
bukan hak atas tanah, melainkan merupakan
Seperti yang kita ketahui Badan Usaha hak menguasai dari negara yang wewenang
Milik Negara (BUMN) adalah usaha milik pelaksanaannya sebagaian dilimpahkan
negara yang seluruh atau sebagian besar kepada pemegangnya12. Berdasarkan hal
modalnya berasal dari kekayaan negara tersebut, barang yang dikuasai Persero/
yang dipisahkan yang merupakan salah satu Perum sepanjang dapat dibuktikan bukan
plaku ekonomi dalam sistem perekonomian miik negara dapat disita.
nasional, yang salah satu manfaatnya
adalah menyelenggarakan kemanfaatan Sebaliknya, sekalipun aset itu dikuasai
umum berupa penyedia barang dan atau Persero/Perum, apabila ternyata terbukti
jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi milik negara, tidak dapat disita13. Sesuai
pemenuhan bagi hajat hidup orang banyak dengan Pasal 50 Undang-Undang Nomor
seperti yang disebutkan dalam pasal 2 ayat 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara
(1) dan ayat (2) UU Nomor 19 Tahun 2003 menegaskan yang tidak boleh disita adalah
tentang Badan Usaha Milik Negara.9 “barang milik negara”. Kekayaan negara
yang dipisahkan berupa uang, tanah atau
Tidak dapat dipungkiri BUMN Persero gedung/pabrik sebagai inbereng negara
memiliki status dan karakteristik khusus, dan menjadi modal awal bagi beroprasinya
yang membedakannya dengan perusahaan sebuah BUMN/BUMD Persero, setelah
swasta di mana unsur kepemilikan negara Persero tersebut mendapat pengesahan
ada di dalamnya, perlakuan terhadap aset sebagai badan hukum, terpisah dari APBN
persero harus dibedakan dari perusahaan dan tidak dikelola lagi oleh APBN tetapi
swasta dalam persero terdapat dua dikelola oleh Persero berdasarkan prinsip-
kepemilikan aset yaitu aset yang dimiliki prinsip pengelolaan perusahaan yang
oleh persero dan aset yang dimiliki oleh sehat14, sebagaimana dijelaskan dalam
negara10. Ketentuan pasal pasal 1 butir penjelasan pasal 4 Undang-Undang Nomor
10, pasal 1 butir 11 dan pasal 50 Undang- 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik
Undang Perusahaan Negara. Sangat tegas Negara. Barang-barang tersebut menjadi
dan dapat dipahami tanpa memerlukan milik Persero begitu pula tidak termasuk
interprestasi bahwa barang milik negara ruang lingkup perbendaharaan negara.
tidak dapat disita.
Di samping itu juga, kaidah-kaidah
Apabila barang tersebut dikuasai hukum baru yang merupakan hukum
oleh Persero/Perum dipinjamkan negara
kepadanya dan negara memperoleh dari 11
Sutan Remy Sjahdeini, ibid., hlm. 6.
12
Arie S. Hutagalung, Tebaran Pemikiran Seputar
Msalah Hukum Tanah, Penerbit Lembaga Pemberdayaan
9
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Hukum Indonesia, Jakarta, 2005, hlm. 243.
Badan Usaha Milik Negara 13
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang
10
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara.
Perusahaan Negara dan Undang-Undang Nomor 9 Ta- 14
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang
hun 1969 Tentang Perusahaan Negara Badan Usaha Milik Negara.
ekonomi untuk sebagian besarnya tidak lagi jauh di bawah martabat kaum Eropah dan
berpegang pada asas-asas hukum perdata Timur Asing;
maupun hukum publik yang konvensional.
d. Pasar bebas menutup hak demokrasi
Akan tetapi dengan timbulnya kebutuhan-
ekonomi rakyat, yang miskin tanpa daya
kebutuhan baru timbul pula kaidah-kaidah
beli akan menjadi penonton belaka, berada
baru dan pranata-pranata baru yang sulit
di luar pagar transaksi ekonomi;
sekali dikategorikan ke dalam sistem
hukum perdata maupun sistem hukum e. Pasar bebas melahirkan swastanisasi yang
publik konvensional15. memberikan cabang-cabang produksi
yang penting bernegara dan menguasai
Oleh karena itu dalam pelaksanaan
hajat idup orang banyak ke tangan
pembangunan termasuk pembangunan
partikelir dan asing;
di di bidang ekonomi khususnya, bagi
BUMN/BUMD hukum bukan saja f. Pasar bebas mencari keuntungan eko
dipandang sebagai salah satu obyek atau nomi. Pasar bebas menggeser, dan meng
sarana pembangunan, akan tetapi berfungsi gusur rakyat dan tanah dan usaha-usaha
sebagai suatu penunjang bagi kelangsungan ekonominya;
pembangunan baik dalam memberikan
dasar kepastian, alat-alat pengamanan g. Pasar bebas memperkukuh ketimpan
maupun sebagai alat untuk mempercepat gan struktural, lantas mendorong
proses pembangunan. Jelasnya bahwa terbentuknya polarisasi sosial ekonomi,
hukum merupakan alat untuk menentukan memperenggang persatuan nasional;
berhasil tidaknya pambangunan itu sendiri, h. Pasar bebas melihat sistem ekonomi sub
terutama dalam mendukung pembangunan ordinasi yang ekploitatif dan diskriminatif
ekonomi sosial. terhadap yang lemah;
Di sisi, lain peranan BUMN/BUMD i. Kemudian pasar bebas mengacau pikiran
sangat terpengaruh terhadap perdagangan kita, melumpuhkan misi-misi mulia dan
bebas yang memnyebabkan penyerbuan mendorong lidah kita bicara palsu, memba
produk-produk yang dipasarkan, lebih-lebih bi buta anti subsidi, anti proteksi demi
perdagangan bebas masih ada di kalangan efisiensi yang jarang memberi manfaat
para ahli, baik yang berasal dari negara lain bagi si lemah.
maupun dari dalam negeri sendiri16, antara
lain dapat dilihat dari: Kerjasama yang dapat dilakukan oleh
pemerintah dengan pihak swasta salah
a. Pasar bebas akan menggagalkan cita-cita satunya yaitu dengan mendirikan BUMN/
mencapai keadilan sosial bagi seluruh BUMD, dalam hal ini dapat disebut kedalam
rakyat Indonesia; konteks investasi dan pelayanan publik.
b. Pasar bebas dapat mengganjal cita- Investasi adalah penanaman modal untuk
cita Proklamasi Kemerdekaan untuk satu atau lebih aktiva yang dimiliki dan
melindungi segenap bangsa dan seluruh biasanya berjangka waktu lama dengan ha
tumpah darah Indonesia; rapan mendapatkan keuntungan di masa-
masa yang akan datang. Pengertian investa
c. Pasar bebas tidak mampu memihak kepada si menurut James C Van Horn17 Yaitu keg
bekas kaum Inlander (kaum terjajah) yang iatan yang dilangsungkan dengan meman
15
Sunaryati Hartono, Hukum Ekonomi Pembangu- 17
James C. Van Horn, Fundamentals of Financial
nan Indonesia, Cet. Pertama, Bina Cipta : Bandung, 1982, Management Eleventh by James C. Van Horne Stanford
hlm. 38. University John M. Wachowiez, Jr, University of Tennessee,
16
Ibid, hlm.66-67. 2001, hlm. 16
faatkan kas pada masa sekarang ini, dengan yang ingin memperoleh laba dari keberhasi
tujuan untuk menghasilkan barang di masa lan pekerjaannya21.
yang akan datang.
Menurut M. Suparmoko Investasi
Investasi adalah penanaman modal adalah pengeluaran yang ditujukan untuk
untuk satu atau lebih aktiva yang dimiliki menambah atau mempertahankan persedi
dan biasanya berjangka waktu lama dengan aan kapital (capital stock). Persediaan kapi
harapan mendapatkan keuntungan di masa- tal ini terdiri dari pabrik-pabrik, mesin-me
masa yang akan datang. Dewasa ini banyak sin kantor, barang tahan lama lainnya yang
negara yang melakukan kebijaksanaan yang dipakai dalam proses produksi. Termasuk
bertujuan untuk meningkatkan investasi dalam persediaan capital adalah rumah-
baik domestik ataupun modal asing. Hal ini rumah dan persediaan barang-barang yang
dilakukan oleh pemerintah sebab kegiatan belum dijual atau dipakai pada tahun yang
investasi akan mendorong pula kegiatan bersangkutan (inventory). Jadi investasi
ekonomi suatu negara, penyerapan tenaga adalah pengeluaran yang menambah perse
kerja, peningkatan output yang dihasilkan, diaan capital22. Definisi yang lain bahwa:
penghematan devisa atau bahkan “Investasi merupakan penanaman dana
penambahan devisa .18
yang dilakukan oleh suatu perusahaan ke
dalam suatu asset (aktiva) dengan harapan
Pengertian investasi menurut Suad Hus
memperoleh pendapatan dimasa yang akan
nan adalah “suatu rencana untuk meng
dating23.
investasikan sumber-sumber daya, baik
proyek raksasa ataupun proyek kecil untuk Seperti yang kita ketahui bersama
memperoleh manfaat pada masa yang akan di Indonesia peranan BUMN/BUMD
datang.” Pada umumnya manfaat ini dalam sangatlah penting yang tujuan dan arah
bentuk nilai uang. Sedang modal, bisa saja pembangunan nasional sebagaimana
berbentuk bukan uang, misalnya tanah, me ditetapkan dalam Program Pembangunan
sin, bangunan dan lain-lain19. Nasional (Propenas) yakni, berusaha
mewujudkan suatu masyarakat adil dan
Pengertian investasi menurut Kasmir
makmur, yang akan diwujudkan melalui
dan Jakfar diartikan sebagai penanaman
pembangunan di berbagai bidang di
modal dalam suatu kegiatan yang memi
antaranya bidang ekonomi24.
liki jangka waktu relatif panjang dalam
berbagai bidang usaha. Penanaman modal Kegiatan bisnis sendiri dapat
yang ditanamkan dalam arti sempit berupa didefinisikan sebagai kegiatan yang
proyek tertentu baik bersifat fisik atau pun dilakukan oleh individu dan sekelompok
non fisik, seperti proyek pendirian pabrik, orang (organisasi) yang menciptakan nilai
jalan, jembatan, pembangunan gedung dan (create value) melalui penciptaan barang
proyek penelitian, dan pengembangan20. Se dan jasa untuk memenuhi kebutuhan
dangkan menurut Downes dan Goodman,
investasi adalah di mana seorang investor
menanamkan uangnya dalam bentuk usa
ha dalam waktu tertentu dari setiap orang 21
Suad Husnan, Dasar-Dasar Teori Porto Folio &
Analisis Sekuritas; YKPN, 2007, hlm. 78.
18
Sunariyah. Pengatar Pengetahuan Pasar Modal, Ed- 22
M. Suparmoko, Ekonomika Untuk Manajer, Eko
isi Keempat, UPP AMP. YKPN : Yogyakarta, 2004, hlm nomika Manajerial, Edisi 4, Penerbit: BPFE : Yogyakar
67. ta, 1994, hlm 79.
19
Suad Husnan, Dasar-Dasar Teori Porto Folio & 23
Martono dan D Agus Marjito. Manajemen Keuan
Analisis Sekuritas; YKPN, 2007, hlm. 78. gan. Cetakan Kelima Ekonisia : Yogyakarta,2005, hln
20
Downes dan Goodman, Kamus Istilah Keuangan 138.
dan Investasi, Edisi Ketiga, Penerbit Elex Media Kom 24
Redaksi Sinar Grafika, Propernas, Sinar Grafi-
putindo : Jakarta 2001, hlm 16. ka, Jakarta, 2005, hlm. 27.
Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang tian Hukum, Bandung, PT. Citra
Pengelolaan Barang Milik Daerah. Aditya Bhakti, 2004;