Pengaturan kasus

Entitas BUMN yang dimiliki oleh satu kota mewakili objek yang bermanfaat untuk
mempelajari efektivitas praktik pengukuran kinerja tertentu, karena terdiri dari sejumlah
besar unit diskrit yang beroperasi di bawah kondisi tata kelola publik yang hampir
identik (lihat Przeworski dan Teune, 1970 ). Studi kasus makalah ini berlokasi di sebuah
kota besar di Jerman di Rhine-Westphalia Utara yang selanjutnya disebut "Citee". Pada
tahun 2014, Citee memiliki lebih dari 70 BUMN untuk bagian besar, setara, atau
signifikan tetapi kecil. Secara khusus, Citee memiliki kepemilikan mayoritas (lebih dari
50 persen) dari hampir setengah dari perusahaannya, beberapa solusi kepemilikan yang
sama (50 persen kepemilikan), dan kepemilikan minoritas (kurang dari 50 persen) dari
lebih dari setengah perusahaannya. . Sebagian besar BUMN Citee adalah perusahaan
terbatas swasta (dalam bahasa Jerman, Gesellschaften mit beschränkter Haftung),
bersama dengan beberapa perusahaan terbatas publik (Aktiengesellschaften), dan
beberapa kemitraan terbatas dengan perusahaan perseroan terbatas sebagai mitra umum
(Gesellschaften mit beschränkter Haftung & Compagnie Kommanditgesellschaf).
Perusahaan-perusahaan beroperasi di daerah yang sangat beragam, mulai dari kegiatan
sosial (mis. Layanan anak dan remaja) hingga kegiatan yang lebih berorientasi bisnis
(misalnya utilitas publik, angkutan umum). Untuk mengatur BUMN sesuai dengan
tujuan kotamadya, Citee telah membentuk unit pusat di bawah departemen
keuangannya yang, pada saat penelitian, terdiri dari satu manajer kepemilikan dan lima
karyawan. Unit ini bertanggung jawab untuk memfasilitasi tata kelola BUMN;
khususnya, untuk pengendalian keuangan, pelaporan, manajemen kinerja, dan
dukungan BUMN secara keseluruhan. Selain itu, persyaratan sosial, ekonomi, budaya,
dan pendidikan perlu diseimbangkan, diselaraskan, dan diselaraskan dengan tujuan
strategis keseluruhan kota (lihat Schwarting, 2004).
Tata kelola BUMN di Citee tunduk pada tekanan keuangan yang tinggi (Döhrn et al.,
2013) yang dihasilkan dari perubahan struktural dan tingkat pengangguran yang tinggi
(Bundesagentur für Arbeit Statistik, 2015). Secara historis, batubara telah menjadi
kekuatan pendorong ekonomi utama di Rhine-Westphalia Utara (Döhrn et al., 2013).
Karena perubahan haluan dalam kebijakan energi, pengangguran di Rhine-Westphalia
Utara sangat tinggi (sekitar 760.000; Bundesagentur für Arbeit Statistik, 2015),
mewakili lebih dari seperempat dari total untuk seluruh Jerman (sekitar 2.900.000;
Bundesagentur für Arbeit Statistik, 2015). Secara keseluruhan, kota-kota
Rhine-Westphalia Utara mendapati diri mereka berada di bawah tekanan ekonomi dan
keuangan. Jumlah pinjaman tunai di Rhine-Westphalia Utara setara dengan setengah
dari pinjaman tunai yang diberikan di seluruh Jerman (Burth et al., 2013). Hutang dan
hutang berlebih semakin cepat. Dengan demikian, fokus utama manajemen kepemilikan
Citee terletak pada manajemen penghematan.
Tekanan keuangan telah menghasilkan tata kelola BUMN berbasis hasil di Citee,
dengan fokus yang kuat pada penganggaran yang ketat. Selain itu, pendekatan yang
tidak konsisten untuk pengukuran kinerja dan skema insentif telah menyebabkan
memikirkan kembali PMS lama. Setelah proses pengambilan keputusan politik yang
intens, pada 2013, dewan kota memutuskan untuk merestrukturisasi proses pengukuran
kinerja bersama dengan skema kompensasi untuk manajer BUMN mereka. Di samping
60–80 persen pembayaran tetap, satu komponen pembayaran variabel jangka pendek
dan satu jangka panjang (masing-masing 10-20 persen) diperkenalkan. Komponen
variabel jangka pendek adalah bonus tahunan berdasarkan pencapaian tujuan
penyediaan layanan publik, sedangkan komponen variabel jangka panjang tergantung
pada tujuan keuangan yang telah ditentukan. Balanced scorecard yang baru diterapkan
(lihat Kaplan dan Norton, 1992, 1996, 2001) mencerminkan dua set tujuan ini: tujuan
penyediaan layanan publik memasukkan tiga perspektif - yaitu, (1) pelanggan / warga
negara, (2) kerja sama dalam Citee, dan ( 3) pembangunan - yang secara bersama
membentuk 50 persen, sedangkan perspektif keempat, (4) keuangan, berfungsi sebagai
penyeimbang. (Untuk menjamin kepraktisannya, setiap perspektif kartu skor seimbang
harus mencakup paling banyak tiga tujuan.)
Semua kontrak diselesaikan sejak keputusan dewan diselesaikan berdasarkan skema
ini. Proses perubahan ini membuat kasus ini sangat menarik untuk penelitian ini.
Praktek pengukuran kinerja baru ada di samping yang lama, mengungkapkan praktik
pengukuran kinerja yang berfungsi, ruang untuk perbaikan, dan potensi konflik.
Misalnya, kesulitan menyeimbangkan tujuan penyediaan keuangan dan layanan menjadi
jelas dalam studi kasus. Fokus yang kuat pada tujuan keuangan yang sudah ditentukan
sebelumnya dan sangat ambisius mempertanyakan kemampuan kontrol dari tujuan yang
ditetapkan. Dalam lingkungan seperti itu, tekanan tingkat tinggi membuat
pemberdayaan COE melalui pengukuran kinerja tidak mungkin. Mempertimbangkan
hal ini, penelitian ini meneliti mekanisme pengukuran kinerja yang mendukung atau
membatasi mereka untuk secara aktif berkontribusi dalam pemenuhan tugas publik.
Dengan demikian, kerja aktual dari mekanisme penyebab yang mendasarinya dilacak
(Blatter dan Blume, 2008a, 2008b; Blatter dan Haverland, 2012; George dan Bennett,
2005; Haverland dan Yanow, 2012). Kekayaan wawasan serta keakraban sejarah dengan
urutan peristiwa yang diperoleh dari studi kasus memungkinkan untuk eksplorasi
mendalam dari proses kausal.

Pengumpu
lan data
Kontak awal dilakukan dengan manajer kepemilikan Citee pada bulan April 2014 di
sebuah konferensi di mana ia mempresentasikan pengukuran kinerja baru dan sistem
manajemen Citee. Agar penulis penelitian dapat menjadi lebih akrab dengan kasus ini
dan untuk mengkonfirmasi langkah selanjutnya, konferensi telepon diadakan.
Selanjutnya, studi kasus disahkan oleh direktur keuangan kota, serta oleh walikota
Citee. Langkah-langkah ini sangat penting, karena aksesibilitas kasus merupakan
prasyarat utama untuk investigasi mendalam semacam ini. Ketika studi ini berusaha
menjawab pertanyaan tentang kondisi apa PMS dapat memberdayakan para manajer
BUMN, dan sebagai sejumlah faktor dalam berbagai dimensi pemberdayaan
diasumsikan bekerja bersama untuk menghasilkan hasil yang diinginkan, pendekatan
studi kasus yang mendasarinya mencakup penelusuran proses-sebab-akibat. (Blatter dan
Blume, 2008a, 2008b; Blatter dan Haverland, 2012; George dan Bennett, 2005). Lebih
lanjut, penelusuran proses sebab-akibat sebagai pendekatan dalam kasus menjelaskan
pendekatan kasus tunggal studi ini. Penyelidikan tergantung pada mendapatkan
gambaran komprehensif dari pembukaan semua proses yang menyertai pengenalan
PMS baru di Citee dan kemungkinan untuk mendapatkan wawasan mendalam tentang
persepsi dan motivasi aktor-aktor penting (Blatter dan Haverland, 2012).
Oleh karena itu, selama pertemuan awal dengan manajer kepemilikan pada awal Juli
2014, manajer BUMN kunci dipilih sebagai yang diwawancarai. Kriteria seleksi utama
berusaha untuk mencapai keseimbangan antara BUMN dari berbagai sektor dengan
ukuran dan kekuatan finansial yang berbeda, dan antara BUMN di mana CEO dikontrak
di bawah yang lama maupun di bawah skema pengukuran kinerja yang baru. Kejenuhan
teoretis menentukan jumlah absolut dari orang yang diwawancarai yang dipilih (Baker
dan Edwards, 2012; Ullrich, 1999a, 1999b). Kejadian dunia nyata menetapkan batas
alami untuk pendekatan ini. Sebagai contoh, tidak ada manajer BUMN dari BUMN
kecil yang telah dikontrak di bawah PMS baru.

Tabel
I.
Tinjauan manajer BUMN yang
diwawancarai

<Sisipkan Tabel I tentang di sini, termasuk catatan kaki>

Tabel I merangkum sampel BUMN dan manajer dengan siapa wawancara dilakukan,
selanjutnya ke wawancara awal dengan manajer kepemilikan. Seperti ditunjukkan,
keseimbangan dicapai antara BUMN dengan dampak tinggi, sedang, dan rendah, yang
diukur dengan jumlah karyawan (ukuran BUMN) dan stok modal (dampak keuangan).
Juga, keragaman sektor dan keseimbangan antara BUMN yang merugi dan yang untung
juga diperhitungkan. Selain itu, sekitar setengah dari manajer BUMN yang dipilih
dipekerjakan di bawah skema manajemen kinerja baru dan setengahnya masih di bawah
PMS lama. Variasi maksimum ini memungkinkan keragaman pengamatan empiris
dalam studi kasus (Blatter dan Haverland, 2012; Miles dan Huberman, 1994).
Secara keseluruhan, enam wawancara mendalam dan tatap muka dilakukan pada
kuartal ketiga 2014. Semua wawancara direkam dan kemudian ditranskripsi.
Wawancara berlangsung sekitar 50 menit rata-rata, dengan yang terpendek 37 dan 100
menit terpanjang. Kepercayaan data meningkat dengan merekam semua orang yang
diwawancarai. Selain itu, transkrip wawancara mereka dikirim ke setiap orang yang
diwawancarai tidak lama setelah itu kecuali secara eksplisit ditolak. Wawancara terbuka
dan diarahkan untuk memastikan pemahaman yang lebih dalam dari semua proses yang
berkembang dan kognisi yang diwawancarai sebagai reaksi terhadap praktik
pengukuran yang berbeda. Terutama, yang diwawancarai ditanya tentang peran mereka
dalam BUMN masing-masing, tentang tujuan mereka sendiri dan yang mereka kejar
dalam perusahaan mereka, tentang persepsi mereka tentang mekanisme tata kelola yang
berlaku, dan, khususnya, tentang pengalaman mereka dengan PMS dan interaksi mereka
dengan manajemen kepemilikan kota. Mereka juga didorong untuk secara bebas
menggambarkan cara di mana sistem baru diperkenalkan, komponen-komponennya,
dan target yang dikejar oleh kota. Pertanyaan tindak lanjut difokuskan pada peningkatan
kekayaan data yang dikumpulkan (Rubin dan Rubin, 2012), dan pewawancara
menggunakan arahan tahap Hermanns (2004) untuk wawancara untuk membangun
suasana positif dan berkonsentrasi pada dunia kehidupan nyata tanpa kehilangan
penglihatan. dari pertanyaan penelitian. Dokumen tambahan yang relevan dengan
kasus, seperti dokumentasi internal, presentasi, dan dokumen dewan, juga dikumpulkan
dan diuraikan selama wawancara.
Pendekatan studi kasus ini memungkinkan penyempurnaan kerangka kerja
penjelasan tentang bagaimana PMS dapat memberdayakan manajer BUMN, serta
pemahaman tentang kemungkinan mekanisme sebab akibat di baliknya karena data
yang dikumpulkan memungkinkan untuk wawasan empiris berbutir halus dan
pertimbangan luas dan pertimbangan. beragam pendekatan penjelas (Blatter dan
Haverland, 2012).

Analisis data Data

empiris dari wawancara ditranskripsikan dan dianalisis secara langsung setelah fase
wawancara (Miles dan Huberman, 1994) menggunakan perangkat lunak MAXQDA 11
(Flick, 2014; Paulus et al., 2014). Untuk memastikan kerahasiaan, perintah numerik
diberikan kepada orang yang diwawancarai (Manajer I, Manajer II, dll.). Proses analisis
data termasuk mendengarkan kembali rekaman serta membaca dan membaca ulang
transkrip, di satu sisi (Windeck et al., 2013), dan proses pengkodean dan pengkodean
ulang di sisi lain. Seluruh analisis mengikuti prinsip "empat mata". Langkah pertama
dari proses pengkodean berusaha untuk menemukan aspek struktural pada data, dan,
untuk tujuan ini, menggunakan pengkodean terbuka (Glaser dan Strauss, 1967). Selama
tahap ini, berulang kali kembali bolak-balik antara data empiris dan dasar teori yang
luas memfasilitasi derivasi kerangka teoritis yang dijelaskan di atas. Secara khusus,
setelah mengelompokkan kode yang ditemukan, ada yang diterima sebagai kode in vivo
utama, di satu sisi, yang seperti "keadilan prosedural", "kontrol", "partisipasi", atau
"beragam akuntabilitas" yang dapat dikelompokkan bersama konsep pemberdayaan
psikologis, dan, di sisi lain, kode "tujuan kongruensi" yang lazim yang mencerminkan
pertanyaan penelitian. "Tujuan kongruensi" diidentifikasi sebagai tujuan utama PMS
dan didefinisikan sebagai mengubah tujuan individu menjadi tujuan organisasi atau
kolektif (Anthony dan Govindarajan, 2014; Cugueró-Escofet dan Rosanas, 2013; Locke
dan Latham, 2002; Locke, 1996). Namun, meskipun menjadi tujuan utama PMS,
pengenalan sistem ini jelas tidak selalu diakui oleh manajer sebagai pemberdayaan.
Selain itu, pada tahap analisis ini, bahkan efek disfungsional terdeteksi, di mana
orientasi manajer terhadap tujuan penyediaan layanan publik telah terdistorsi oleh fokus
yang kuat semata-mata pada tujuan keuangan. Memang, aspek kunci dari langkah
pengkodean terbuka pertama ini mengarah pada spesifikasi pertanyaan penelitian, yang
menanyakan bagaimana PMS dapat dirancang untuk memberdayakan manajer menuju
pemenuhan tujuan publik daripada mengurangi fokus mereka saat ini pada pemenuhan
layanan publik.
Setelah pertanyaan penelitian yang digerakkan oleh dunia telah ditentukan,
pemahaman tentang seluruh lanskap telah diperoleh, dan dasar teoritis dalam proses
iteratif yang dijelaskan dibangun, pendekatan pengkodean tiga langkah yang ditetapkan
oleh Miles dan Huberman (1994) ( lihat Windeck et al., 2013) diikuti. Kemudian, kode
in vivo dikelompokkan lebih lanjut dan dikembangkan sesuai dengan kerangka teori
penelitian ("coding teoritis"), dan "daftar awal" dibuat di sekitar empat dimensi
pemberdayaan psikologis. Ini berfungsi sebagai keluarga pengkodean utama, yang
kemudian diperkaya dengan subkode. Sebagai langkah terakhir, daftar awal ini direvisi
selama analisis data, strukturnya diperiksa, dan pengkodean selektif digunakan untuk
menguraikan kasus penelitian lebih lanjut (lihat juga Glaser, 1992).
Sekali lagi, para peneliti terus bergerak bolak-balik dari empiris ke dimensi teoretis
analisis (Dubois dan Gadde, 2002). Studi kasus tunggal ini dengan demikian bergantung
pada penculikan sebagai kombinasi dari strategi penelitian induktif dan deduktif (lihat
Goretzki et al., 2013; Järvenpää, 2009). Mengingat latar belakang BUMN yang
kompleks dan interaksi berbagai mekanisme, penculikan diidentifikasi sebagai metode
yang tepat untuk secara terus menerus menyempurnakan kerangka teori. Alih-alih
berusaha untuk generalisasi, penelitian ini bertujuan untuk "generalisasi kemungkinan"
(Blatter dan Haverland, 2012, hal. 31), dalam rangka untuk mengumpulkan
pengetahuan yang mendalam tentang kemungkinan kombinasi kondisi sebab-akibat
yang mungkin mengarah pada pemberdayaan manajer melalui PMS.

Memberdayakan manajer BUMN melalui PMS yang efektif

Pada bagian berikut, untuk menemukan bagaimana pemberdayaan manajer bekerja

dalam pengaturan kasus studi, interpretasi teoritis diperkaya dengan materi empiris.
Temuan studi ini kemudian dirangkum dan dibahas sehubungan dengan prinsip-prinsip
desain untuk memberdayakan PMS.
Temuan: Menuju pemberdayaan melalui pengukuran kinerja di Citee.

Studi kasus ini menyoroti aspek-aspek desain utama dari PMS Citee yang baru
diperkenalkan, menyelidiki bagaimana hal itu dirasakan oleh para manajer BUMN, dan
melacak bagaimana aspek-aspek tertentu itu memberdayakan atau gagal
memberdayakan para manajer ini ke arah pekerjaan aktif. peran. Untuk setiap dimensi
pemberdayaan - makna, kompetensi, penentuan nasib sendiri, dan dampak - parameter
desain yang diamati diidentifikasi dan dibahas.

Meningkatkan makna yang dirasakan dari pekerjaan manajer melalui kejelasan tujuan
Tujuan yang jelas
dan dapat dipercaya, penyediaan informasi yang transparan, dan alokasi tugas yang
tidak ambigu dan adil adalah prasyarat penting bagi manajer ketika datang untuk
menilai makna pekerjaan mereka. Namun, ketika ditanya tentang peran mereka, tujuan
pribadi mereka, dan tujuan yang mereka kejar dalam perusahaan mereka, sebagian besar
manajer di Citee tidak merujuk pada dimensi yang diberikan oleh balanced scorecard
yang diperkenalkan - ini adalah (1) pelanggan / warga negara, (2) ) kerja sama dalam
Citee, dan (3) pengembangan. Sebagian besar jawaban terkait dengan spesifik
perusahaan yang dikelola, meskipun tujuan yang dinyatakan dapat juga dimasukkan
dalam dimensi kartu skor seimbang umum kota (1) hingga (3). Ini menyoroti potensi
untuk mengedepankan kartu skor seimbang yang disesuaikan secara individual di
bawah payung kartu skor seimbang di seluruh kota untuk meningkatkan identifikasi.
Satu pengecualian terhadap kesadaran PMS yang agak terkendali adalah identifikasi
jelas para manajer dengan perspektif scorecard perimbangan keuangan. Tujuan
keuangan dan ekonomi secara luas dianggap sebagai jelas dan transparan. Meskipun
manajer eksekutif BUMN Citee berada di bawah tekanan keuangan yang parah, mereka
menganggap rencana keuangan dan ekonomi mereka netral dan diberikan. Seorang
manajer menyatakan, “Apakah itu baik atau buruk, saya masih memiliki objektivitas”
(Manajer V; 105), dan ia merasa yakin karena ia dapat “menyimpulkan tingkat
pencapaian pencapaian tujuan [nya] yang seharusnya” (Manajer V ; 105). Sesuai
dengan perspektif balanced scorecard keuangan, keinginan sosial yang biasanya bekerja
untuk menghentikan percepatan hutang kota ditekankan. Karena perspektif tujuan
keuangan kemudian memayungi, itu telah dikomunikasikan oleh manajemen
kepemilikan jauh lebih luas, dan perbedaan dalam mengakui perspektif keuangan
sebagai lawan dari dimensi penyediaan layanan publik dapat ditelusuri ke perbedaan
utama dalam komunikasi mereka.
Selain menggambarkan bagaimana PMS dapat meningkatkan makna yang dirasakan
dari pekerjaan, studi kasus menunjukkan bahwa keberadaan sistem semacam itu tidak
menjamin alokasi tujuan yang jelas, dan bahkan tidak berarti bahwa semua pihak yang
terlibat sadar akan keberadaan mereka. Dengan demikian, seorang manajer menyangkal
keberadaan scorecard berimbang secara keseluruhan:kartu skor

“Adainternal yang seimbang [untuk SOE saya], tidak ada kartu skor seimbang yang
disetujui dengan kota [Citee].” (Manajer V; 53)

Sebenarnya , proses implementasi balanced scorecard di Citee belum selesai pada

saat investigasi ini. Lebih jauh, rencana implementasi belum dikomunikasikan secara
memadai. Konsekuensi seperti kurangnya informasi menunjukkan bahwa perlunya
kejelasan tujuan dan transparansi dimulai jauh sebelum penggunaan PMS. Untuk
memajukan proses implementasi, kepercayaan pada sistem harus terlebih dahulu
dibangun. Dalam studi kasus, beberapa manajer mematuhi erat dokumen internal resmi
ketika menjawab pertanyaan atau tindak lanjut mengenai dimensi kartu skor seimbang.
Mereka tidak terbiasa dengan sistem dan menunjukkan ketidaknyamanan dalam
menggunakannya. Oleh karena itu, beberapa sarjana menunjukkan kematangan sistem
pengukuran sebagai pendorong utama penggunaan informasi kinerja yang disengaja
(Kroll, 2015; Padovani et al., 2010).

Selain penyediaan informasi kinerja yang jelas dan dapat dipercaya, makna juga
membutuhkan transparansi menyeluruh dalam perumusan tujuan. Tujuan transparan
dapat membangun dasar formal dan institusional yang dapat berfungsi sebagai titik awal
yang solid dalam pengaturan yang kompleks. Di Citee, transparansi internal dilaporkan
secara luas dan manajer eksekutif mengalami perumusan tujuan sebagai "sistem yang
dijelaskan dengan baik yang dapat diakses di Internet" (Manajer IV; 57). Namun, dalam
beberapa kasus, Citee telah memberikan informasi yang sangat terperinci (mis.
“Dokumen multi-halaman”; Manajer IV; 57), yang sebagian besar dirasakan sangat
membingungkan.

Citee juga memiliki sistem informasi dewan yang digunakan sebagai platform online
untuk mengomunikasikan sebagian besar keputusan yang diambil oleh dewan kepada
publik. Manajer BUMN diberitahu tentang pengukuran kinerja baru dan sistem insentif
melalui saluran komunikasi ini, juga, setelah disetujui oleh dewan, dan mereka
menekankan dengan tegas bahwa semua manajer harus secara aktif mencari informasi
ini dan “mengenal sistem” ( Manajer III; 96). Namun, yang diwawancarai menyatakan
bahwa transparansi dalam arahan politik tidak secara aktif dipupuk di Citee, yang
mencerminkan penelitian lain yang melihat keengganan politik untuk memberikan
tujuan yang jelas (Behn, 2003; Van Dooren, 2005; Ho, 2006). Manajer di Citee terus
mencari perkembangan dan arahan politik, sehingga arus informasi tidak mencukupi.
Meskipun tugas ini sebagian besar dianggap sebagai tugas rutin, pentingnya pertukaran
tambahan, dua arah, dan lebih pribadi dengan semua pihak yang terlibat ditekankan dan
diusulkan sebagai solusi.

"Oleh karena itu saya berpikir bahwa kota memiliki minat yang sah untuk melihat
dengan cara ini, terutama bidang keuangan, dan, saya pikir, ketika datang ke detail
dan konten, maka, misalnya, komite teknis, juga, adalah kemungkinan tertarik.
Sesuatu itu terjadi, misalnya [...], ketika kami mendeskripsikan gol dalam pekerjaan
anak dan remaja yang ingin kami tingkatkan jumlah pengunjung. Ini juga bisa
menarik bagi komite kesejahteraan kaum muda. ”(Manajer VI; 48)

Akhirnya, pendekatan pengukuran kinerja baru secara umum dianggap adil. Pada
tingkat manajemen eksekutif, tugas dialokasikan dalam proses yang kompleks, sebagian
melalui isi pekerjaan itu sendiri, melalui arahan politik, dan melalui dewan pengawas.
Temuan penelitian menunjukkan bahwa, dalam pengaturan yang kompleks ini,
pembentukan mekanisme tata kelola yang dianggap adil secara prosedural adalah
elemen pendukung. Keadilan prosedural dapat, di samping itu, meningkatkan
signifikansi tugas dan dengan demikian artinya bagi seorang individu. Manajer
eksekutif di Citee menganggap sistem baru sebagai sistem yang menstandarisasi
prosedur yang sebelumnya dikontrak secara agak kabur dan individual. Perubahan dari
individualitas menuju keseragaman ini diwujudkan sebagai jalan menuju lebih banyak
keadilan:

"Jadi saya berasumsi, tentu saja, bahwa Anda ingin memiliki keadilan di seluruh
perusahaan." (Manajer V; 84)

Meningkatkan persepsi kompetensi manajer melalui keseimbangan kesulitan tujuan.

PMS mengklarifikasi tujuan manajer dan memberikan informasi yang diperlukan

tentang pencapaian mereka, dan dengan demikian memiliki potensi untuk
meningkatkan kompetensi yang dirasakan manajer - selama manajer mampu mencapai
tujuan ini. Dalam penelitian ini, kesulitan tujuan ada di mana-mana di Citee karena
melawan tekanan kembar dari hutang dan hutang berlebih. Karenanya, tekanan untuk
terus-menerus mengurangi jumlah dan biaya staf sangat membebani Citee dan
BUMN-nya. "Tujuan utama wilayah" dikaitkan dengan "target selangit" (Manajer III;
84), sebuah perspektif yang semakin meningkatkan persepsi manajer eksekutif tentang
kesulitan tujuan sebagai perasaan tidak memiliki pilihan selain beroperasi dengan
persyaratan ketat ini, termasuk yang berkaitan dengan anak perusahaan ”(Manajer III;
84). Secara mengejutkan, secara umum, manajer BUMN memandang tujuan keuangan
yang sangat tinggi sebagai hal yang masuk akal, dan menekankan bahwa mereka harus
dikejar secara umum.
 Memang, tujuan keuangan yang menantang, dalam beberapa kasus, dilaporkan
memotivasi, karena mereka menuntut tingkat kompetensi yang tinggi dari para manajer
untuk secara progresif menghasilkan solusi inovatif. Beberapa manajer melaporkan
panjang lebar bahwa mereka secara aktif mencari solusi inovatif untuk menghentikan
beban keuangan. Misalnya, beberapa sudah mulai bekerja sama dalam bidang baru
dengan BUMN lain, atau telah menemukan pasar baru untuk layanan mereka di luar
kota:

“Jadi, salah satu alasan utama mengapa kami dapat bekerja dengan sangat hemat
dalam beberapa tahun terakhir. telah berkolaborasi dengan lembaga-lembaga lain di
kota ini. "(Manajer I; 35)

" Kami juga bertemu dengan [... sebut saja 'pihak ketiga' [...] 'pihak ketiga
eksternal', dan juga melakukan bisnis dengan mereka - Stadtwerke [X], misalnya.
Itu bukan [Citee]; Saya juga melakukan bisnis dengan mereka di luar kota. Dan
kami ingin meningkatkan ini lebih jauh. ”(Manajer II; 63) Dengan demikian,
mendukung penelitian sebelumnya (Walker et al., 2011; Wynen et al., 2014),
penelitian ini mengamati bahwa target kinerja yang jelas bahkan dapat mendorong
inovasi manajemen. Namun, keterkaitan ini kompleks dan tergantung pada berbagai
faktor kontekstual. Wynen et al. (2014) menemukan bahwa ukuran dan anggaran
organisasi membatasi inovasi. Ini tercermin dalam data empiris pekerjaan saat ini:
hanya manajer BUMN dengan stok modal yang lebih tinggi (terlepas dari apakah
mereka BUMN yang merugi atau untung) yang aktif melaporkan perilaku inovatif.

Lebih jauh, pada titik tertentu, efek motivasi dari target tinggi memiringkan ke
demotivasi dan frustrasi, mendukung efek lengkung dari pencapaian tujuan pada kinerja
(Bandura, 1986):

“[...] kami dapat dengan senang hati mengembangkannya, karena kami kemudian
akan mendapat manfaat diri kita sendiri dari eksploitasi perusahaan ini [...] maka
saya harus mengurangi apa yang saya perjuangkan. ”(Manajer I, 53)

. Beban tujuan yang semakin tak terjangkau di puncak kurva baru mulai terlihat ,
karena orang yang diwawancarai memperkirakan hasil mereka untuk periode berikut.
“Kebutuhan besar akan pemeliharaan” (Manajer V; 79) dilaporkan sepanjang satu
wawancara, dan sangat dirasakan karena infrastruktur yang usang harus diganti pada
tahun-tahun mendatang. Dalam hal ini, BUMN dinilai "beroperasi di ujung" (Manajer
II: 81) dan pandangan anggaran umumnya negatif.
 “Jadi, untuk tahun ini, tujuan pasti tercapai. Dalam perspektif, target keuangan
khususnya tidak lagi dapat dicapai. Kecuali saya menyatukan masalah kualitas dan
dampak finansial. Kami memiliki dividen yang menurun, kami memiliki kota
[Citee] yang menghadapi kendala anggaran yang lebih ketat. ”(Manajer V; 79)

Dalam kerangka kerja penelitian ini, diperkenalkan pendekatan eksplorasi untuk

pengukuran kinerja yang mencakup kesulitan tujuan yang seimbang dan berbagai tujuan
yang dapat dikontrol untuk. meningkatkan persepsi manajer tentang kompetensi mereka
sendiri. Secara kongruen, sebagian besar orang yang diwawancarai di Citee
menekankan pentingnya pendekatan yang secara umum seimbang untuk penetapan
tujuan:

“Poin utamanya adalah untuk memastikan

keseimbangan.” (Manajer V; 119)
Menangkal peningkatan pencapaian tujuan keuangan yang tidak dapat dicapai, para
manajer menarik perhatian pada desain yang seimbang secara formal dari PMS baru,
yang, selain dari tujuan keuangan, juga mencakup tiga dimensi tujuan penyediaan
layanan publik. Ini sejalan dengan proposisi yang diajukan dalam diskusi teoretis, di
atas, untuk penggunaan berbagai tujuan. Dengan demikian, berbagai tujuan juga diakui
oleh otoritas publik - dan tidak hanya dikumpulkan bersama secara pro forma - dapat
membantu menyeimbangkan pengalaman negatif dari pencapaian yang rendah, terlepas
dari apakah manajer bertanggung jawab atas pencapaian yang rendah ini atau tidak.
Kemungkinan lain yang diusulkan oleh manajer untuk refleksi yang lebih baik dari
kompetensi mereka adalah adaptasi tujuan dengan kebutuhan spesifik perusahaan
mereka. Kemungkinan ini sangat menarik bagi manajer masing-masing - bahkan selama
wawancara, beberapa sudah mulai menguraikan kemungkinan adaptasi. Hampir semua
manajer eksekutif menahan diri dari “pendekatan satu ukuran untuk semua perusahaan”
(Manajer V; 87). Ini menjadi sangat jelas ketika membahas potensi tujuan yang saling
bertentangan yang dilaporkan cukup mungkin dalam pendekatan balanced scorecard,
dan yang tidak hanya mengurangi motivasi manajer tetapi juga penerimaan sistem.
Model teoritis penelitian ini tidak memperhitungkan tujuan yang saling bertentangan.
Namun dalam kasus Citee, konflik antara tujuan penyediaan layanan keuangan dan
publik sangat terlihat. Karena masalah keuangan yang berlaku, tujuan keuangan diberi
nilai yang lebih tinggi, yang dianggap negatif dan mendorong manajer untuk meminta
pendekatan yang seimbang:

"Jadi kami tidak ingin itu gagal karena itu, tetapi masalahnya [adalah ] bahwa
 penyediaan layanan publik dan tujuan keuangan harus digigit, kita harus
mengerjakan ini sehingga ada juga saling menerima. "(Manajer III; 78)

" Yah, seperti yang sudah dinyatakan, secara keseluruhan, harus ada keseimbangan
antara elemen [kartu berimbang], dengan kata lain, tidak ada distribusi 50:50. [...]
Akhirnya, tujuan keuangan dan kualitatif harus dikaitkan. "(Manajer V; 91)

Terkait erat dengan tujuan yang saling bertentangan adalah konsep pengendalian dan
persyaratan bahwa" hasil pasti harus disaring untuk menentukan komponen mana yang
dapat dipengaruhi. ”(Manajer V; 91). Konflik secara otomatis membuat serangkaian
tujuan tidak dapat diraih, karena satu perspektif bertentangan dengan yang lain. Selain
itu, seperti yang disoroti oleh penelitian, pengendalian tujuan tertentu di Citee juga
tidak dijamin, seperti yang ditunjukkan oleh kutipan berikut:

"Jika saya, selama ledakan populasi, semakin banyak jumlahnya, maka saya bisa
membanggakannya, tetapi saya tidak bisa menahannya. Dan dalam 15 tahun, kita
semua akan berhadapan dengan angka yang menurun, dan jika angka
penggunaannya menurun, maka Anda masih tidak bisa berbuat apa-apa. Jadi mereka
kemudian secara alami juga memerlukan semacam evaluasi, tetapi angka
pemanfaatan pada dasarnya masih bermakna untuk mengukur keberhasilan.
”(Manajer IV; 43)

Mengabaikan prinsip pengendalian di Citee sejalan dengan yang dilaporkan oleh

peneliti lain (Bhattacharyya, 2013; Burkert et al., 2011) dan menunjuk ke masalah
struktural yang memerlukan penyelidikan lebih lanjut. Solusi yang mungkin, yang
diusulkan oleh salah satu manajer yang diwawancarai, mungkin publikasi transparan
dari tingkat pencapaian tujuan, yang mungkin juga membantu pengontrolan tujuan
sepanjang tahun.

Meningkatkan persepsi penentuan nasib sendiri para manajer melalui

pengukuran peningkatan otonomi
Proses penetapan tujuan terutama diarahkan oleh para manajer dan dewan pengawas di
Citee. Dengan demikian, manajer eksekutif BUMN Citee dapat mempengaruhi proses
penetapan tujuan dan, dengan demikian, secara langsung mempengaruhi tujuan mereka.

“Aku bisa mempengaruhinya. Saya melakukan diskusi yang konstruktif dengan

ketua dewan, di mana kami menyelesaikan semuanya. Saya pikir kami berdua
merasakan ini setelahnya dan semuanya akan tetap beres. Dia tidak meletakkan
 hukum atau berkata, 'Ambil atau tinggalkan', dan dia tidak menerima apa pun yang
saya katakan yang pai di langit atau topi tua. Dan itu baik-baik saja. Pada dasarnya,
kami membahas salah satu proposal saya. ”(Manajer IV; 69)

Ini sejalan dengan penelitian yang menunjukkan kecenderungan untuk menggunakan

pendekatan bottom-up untuk penggunaan internal sistem semacam itu (Torres et al.,
2011). Kemungkinan mempengaruhi proses penetapan tujuan juga mencerminkan
anggapan dasar penelitian ini bahwa PMS yang merangkul partisipasi dan menyediakan
informasi strategis dapat mendorong penentuan nasib sendiri. Namun, tujuan
penyediaan layanan publik, khususnya, dilaporkan didefinisikan dalam proses
partisipatif yang terbatas untuk tujuan keuangan, karena tujuan keuangan telah
ditentukan secara ketat mengingat situasi keuangan Citee yang buruk:

“Saya memiliki lebih banyak ruang untuk bertindak - secara alami [ ...] di koridor
sempit [sehubungan dengan] target keuangan. ”(Manajer V; 82)

Sehubungan dengan tujuan keuangan, pendekatan top-down digunakan di Citee,

meskipun yang diwawancarai menganggap ini sebagai hal yang tidak diinginkan.

"Ada semacam kecenderungan untuk membicarakan sistem itu sampai mati, yang
pada beberapa titik menyebabkannya menjadi di luar kendali, termasuk sejauh
menyangkut diskusi." (Manajer III; 76)

Ketatnya dalam penetapan tujuan keuangan membatasi Ruang lingkup tindakan

manajer BUMN, dan terkadang membuat mereka tidak mampu bertindak. Managers
were therefore calling for a system that, in a top-down approach, defined the general
dimensions of performance to be measured, but, at the same time, offered room for
participation in the setting of concrete measures.

With respect to strategic information provision, no evidence was found of the use of
performance- measurement information for the communication of strategic goals. This
strategic perspective, which, from a theoretical perspective, is crucial in terms of
enabling managers to direct enterprises actively towards common public goals, was
lacking in Citee. Some managers believed that the lack of strategic information
provided by Citee and its administrative bodies was placing obstacles in their way:

“[What goals the city is pursuing] escapes me at the moment.”

(Manager I; 23)
Enhancing the perceived impact of managers' work through a broad goal scope

Managers in Citee did not display the increasingly self-interest-centred behaviour

predicted by the research (Edeling et al., 2004). Instead, they saw themselves as public
servants and mediators between political expectations, public needs, and economic
interests:

“You know, whether I now have 10 or 12 thousand more or less, I can truly say to
you that that for me is no motivation. [...] Because they pay us well. We have
everything we want. Iya. So someone, who, what do I know, is motivated by one, or
maybe two or three months' salary, if that is their only motivation, then all I can say
is that such people are in the wrong place.” (Manager I; 53).

Also the research did not unequivocally confirm a shift in public managers'
behaviour towards a style more in line with the private sector for all countries (see
Xu-hong, 2004), which supports the view of prior research that involvement in
meaningful public service provision is an important incentive for public managers,
compared to private sector managers (Rainey, 1982). In general, managers in Citee did
acknowledge their multidimensional accountabilities and wished to have a dialog with
all involved parties. Correspondingly, Kroll (2015) identified stakeholder involvement
as the second most important factor for enhancing the use of performance-measurement
information.

To encompass the broad impact that SOEs have on society in general, the present
study found that PMSs should sensitize managers to and enhance dialogue concerning
all accountability dimensions. Examples of diverse dimensions not yet included in
Citee's PMS but of crucial importance for the fulfilment of SOEs' tasks were reported in
many of the interviews. These examples were presented according to the introduced
administrative, political, professional, and social accountability dimensions. Enhancing
sensitivity to these accountability dimensions within goal setting should increase
managers' obligation to justify their actions towards all groups and not just
administrative bodies (Pollitt, 2003; Schlenker et al., 1994).
With respect to administrative accountability, Citee had laid down financial
requirements that managers must fulfil; thus “...to work economically as possible for the
city” (Manager II; 25) was at the core of SOEs administrative accountability.

“So that's the main thing; you know how bleak our budget is, I think soon we will
become over- indebted. I think the capital will soon be exhausted, I no longer
 remember exactly, but I think by the end of the year at any rate.” (Manager II; 25)

With respect to political accountability, Citee exhibited a high level of involvement

in its owned enterprises. The city council in particular had a significant influence over
executive managers' decisions.

“There's a market master who maintains order in the market, ie they check whether
the market regulations set for us by the board are being complied with.” (Manager II;
9)

But the ruling political parties, too, influenced the goals of the SOEs, with their
political ideas shaped by the expectations of their voters. This also encompassed, for
example, youth policy, with “talks [being] held with the youth welfare office” (Manager
VI; 21). Furthermore, every company specialized in a certain professional field
containing specific professional standards and benchmarks, and, consequently,
“prescribed rules and regulations” (Manager IV; 7) were important and formed part of
day-to-day work. The regulations were diverse, and ranged from broader, local area
transport plans to more detailed ones.

“We have a local area transport plan which prescribes certain quality standards for
the public transport network. At the same time, we have set as part of Green Capital
targets for the split model – a gradual increase by 2035 from the current 19% to
25%.” (Manager V; 5)

With regard to socially imposed goals, this study proposes that the public voice
should become visible within set goals and performance standards. Related suggestions
in the literature include user boards, town meetings, public hearings, and customer
surveys (Sørensen and Torfing, 2012) as ways of integrating the public voice into
PMSs. However, social goals have, up until now, been absent from the goal-setting
processes in Citee, although non-profit enterprises in particular were very much aware
of their social accountabilities. They also recognized the social aims involved; for
example, “[What] we pursue is the provision of cultural necessities for the region”
(Manager I; 20).
The case of Citee furthermore illustrates that a holistic approach to all accountability
dimensions is crucial, as interdependencies exist with other empowerment components.
However, ambiguities resulting from diverse accountabilities could lead to an
unmanageable system and dysfunctionality (Johnson, 2001; March and Olson, 1995). In
Citee, in cases in which social accountability or professional accountability was
strongly perceived but administrative accountability was not (due to a lack of strategic
information), the perception of goal clarity was diminished, as financial goals lost their
substantiality without the necessary strategic background, leading to dramatic financial
grievances, even in cases where past financial results had been universally outstanding:

“Everyone knows – and I am checking the actual numbers right now – that next year
we will have a deficit of 6.3; the following year, 7.2; the following year, 8.1; then
8.7, and then 9.9 million.” (Manager I; 75)

“In perspective, the financial targets in particular are no longer achievable [...], I
have an enormous need for maintenance, which has also not been displaced by the
city.” (Manager V; 79)

However, where all accountability dimensions were holistically perceived,

weaknesses in the PMS, such as unattainable performance goals, did not have such
dramatic consequences:

“We will reach our targets but we are operating at the

edge.”(Manager II: 81)

Discussion

In exploring the underlying case, this study has shown how PMSs that are designed in
accordance with the concept of psychological empowerment are able to foster
managers' active work role and thus support the effective governance of SOEs. An
empowerment-friendly performance measurement design was proposed in accordance
with the four dimensions in which psychological empowerment is manifested: meaning,
competence, self-determination, and impact (Thomas and Velthouse, 1990).
Considering each dimension in turn, first, the meaning of SOE managers' work can
be fostered through the provision of clear goals within a PMS. Goal clarity necessitates
that the goals imposed by administrative as well as political bodies be transparent. Only
in this way can a formal and institutional basis be established from which SOE
managers can form a clear view of the value that they place on their work in relation to
their own ideals or standards. However, a PMS needs to become established itself for it
to be perceived as clear and useful for assessing the meaning of one's work. As was
shown in the case of Citee, this process can be additionally supported through extensive
communication, and, within this communication performance, priorities can be
established. Goal transparency can be fostered through a two-way exchange with
politicians (who are commonly reluctant to formulate and set transparent goals), while
procedural fairness can be fostered through transparent goal allocation. All of these
aspects helped the managers of Citee's SOEs view their work as meaningful. In this
context, it is also helpful to use information systems as communication channels,
especially between SOE managers, administrative bodies, and politicians (Behn, 2003;
Van Dooren, 2005; Ho, 2006), and communication channels can thus support reliable
documentation. With regard to the multiple accountabilities that SOEs face, procedural
fairness in a PMS can further support the active work role of managers as it increases
their acceptance of goal-allocation processes. The case study showed that PMSs that
standardize performance measurement procedures for all SOE managers through higher
acceptance of goals also increase the perceived value of their work and thus the
meaning they attribute to their own work.
Secondly, high degrees of perceived competence are crucial for empowering
managers. However, public managers are largely confronted with difficult and
conflicting goals due to their manifold accountabilities, and goal difficulty has a
curvilinear effect on managers' perceived competence. In Citee, increased motivation
and – particularly in financially strong SOEs – increased managerial innovation
capacities were shown when goals were demanding, but, as soon as these veered
towards unattainability and unreasonableness, managers became frustrated and
demotivated. Thus, exploratory use of a PMS can help maintain goals at the difficult but
attainable level. From what was observed at Citee, such exploratory use is possible, as a
PMS integrates a multiplicity of goals, keeps track of goal achievement in a transparent
way, sets milestones, and enables the adaptation of measures to the specific needs of the
SOE. Such an exploratory approach can provide a basis for the managers' personal
development and thus can enhance managers' perception of their own competences.
Thirdly, participation in goal-setting processes fosters managers' perceived
self-determination. With respect to financial austerity, such participative processes were
limited for financial goals at Citee. Nevertheless, the case study revealed that the
detailed formulation of goals and measures is a way of enhancing managers' perceived
self-determination and thus empowering them. In addition, the provision of strategic
information through PMSs was found to have untapped potential.
Fourthly, a holistic view of goals can reveal the impact of a manager's work to an
SOE manager. In this respect, it was interesting to observe that managers at Citee
largely saw themselves as public servants and acknowledged their multiple
accountabilities. Thus, they wished to have a PMS that took into account all the
accountabilities that SOE managers face as well as the goals resulting therefrom,
thereby enhancing any dialogue. This broadened view on goals is a crucial element of a
reconsidered PMS, but is limited, as it entails potential dysfunctionality and
unmanageability (Johnson, 2001; March and Olson, 1995). Thus, rather than integrating
all accountability dimensions as particular measures into a PMS, SOE managers'
participation in administrative goal-setting processes, the occasional invitation of public
authorities to advisory board meetings, the use of other professionals' benchmarks, as
well as listening to the public voice can all help to broaden goals without making them
unmanageable.
Each of the presented performance measurement elements considers and supports
one empowerment dimension. In this way, empowerment becomes a means for
enhancing the active work role of SOE managers and the governance of SOEs in
general.

Conclusion

Previous studies have tried to determine whether PMSs lead to better outcomes in the
public context, with mixed results (Greiling, 2006). Some scholars have analysed the
factors that foster the use of the provided information (eg Ammons and Rivenbark,
2008; Kroll, 2015), while others have begun to examine how PMSs should be designed
– as opposed to whether or not they should be implemented – to produce the desired
effects (eg Padovani et al., 2010). However, to the present paper's authors' knowledge,
no study has been carried out within the specific context of SOEs. This study therefore
investigated how PMSs might be designed to increase the governance effectiveness of
SOEs.

It found that, for the complex settings of SOEs, effective governance solutions
require compatible governance mechanisms, as combined governance solutions can
adapt more flexibly to the changing needs of SOE governance and respond better to
historically developed, coexisting governance mechanisms (Bruton et al., 2015;
Christensen and Lægreid, 2007; Grandori, 1997, 2001b). Instead of outlining the
contradictory elements of coexisting governance mechanisms, this study searched for
possibilities for further developing existing ones. In particular, it was investigated how a
PMS, as the basis on which most NPM governance mechanisms are built, can be
combined with self-steering governance mechanisms. When it comes to public value, it
is important that SOE managers take an active role in achieving public goals rather than
merely pursuing their own interests. Empowerment at work supports this, as it leads to
increased task motivation (Hall, 2008; Spreitzer, 1995). Thus, we further developed a
model PMS according to the dimensions of psychological empowerment (Conger and
Kanungo, 1988; Hall, 2011; Seibert et al., 2004; Spreitzer, 1995; Thomas and
Velthouse, 1990), and proposed an empowerment-friendly performance measurement
design.

The study sought to discover under which conditions PMSs can empower SOE
managers, and hence, assuming a plurality of causal factors within the different
dimensions of empowerment, causal process tracing was chosen (Blatter and Blume,
2008a, 2008b; Blatter and Haverland, 2012; George and Bennett, 2005) for the “Citee”
single-case evaluation. The underlying causal mechanisms of the study's theoretically
deduced concept thus were traced. Based on in-depth interviews with the executive
managers and the CEOs of various German SOEs within the “Citee” case city, the study
found that a clear, transparent, and fairly designed PMS, along with a balanced
approach to goal difficulty and the provision of strategic information through
performance-measurement practices, positively influences all four cognitions in which
empowerment is rooted (meaning, competence, self- determination, and impact). It was
shown that these practices, together with a broad view and discussion of the manifold
SOE goals, could empower SOE managers. Consistent with these findings, an
“empowerment-friendly” performance measurement design was presented and the
implications for governance research in the post-NPM decade were outlined. This
facilitated the modelling of a theoretically derived, empowering PMS, enhancing the
framework with concrete propositions for its arrangement.

Theoretical and practical implications

This paper makes several contributions to performance measurement research in public

management. It extends prior studies that have observed that a particular design of PMS
can empower managers and employees (Hall, 2008; Taylor, 2013). Principally, it
proposes a holistic concept for an empowerment- friendly PMS. As other researchers
have shown, empowering managers increases their focused attention, provokes greater
effort and persistence during tasks, improves task strategies, and enhances their
performance (Hall, 2008; Pinder, 1998; Taylor, 2013). Used in the design of PMSs, all
of these benefits can facilitate the governance of SOEs.
Furthermore, the study's findings contradict research streams that assume that
output-based governance mechanisms and self-governance mechanisms are
incompatible (Fimreite and Lægreid, 2009; Sørensen, 2012). Instead, this paper calls for
a complementary approach, and shows how elements of empowerment help to construct
PMSs that empower managers towards an active work role. Thus, it follows recent
literature that takes a holistic view of governance mechanisms (Christensen and
Lægreid, 2007, 2010; Christensen, 2012; Egeberg and Trondal, 2009). From this
standpoint, combined governance mechanisms offer an effective solution to complex
governance settings, as they can flexibly adapt to constantly changing and layering
governance needs (Christensen and Lægreid, 2010; Grandori, 1997, 2001a; Morner and
Misgeld, 2013).
Finally, this paper contributes to existing research in that it links the proposed
empowerment- friendly PMS to contextual factors – namely, the highly complex and
volatile setting of SOEs that face multiple and diverse accountabilities.
The case study reveals how PMSs can be designed (a) according to the principles of
goal clarity, transparency, and procedural fairness to foster managers' perceived
meaning of work; (b) to ensure exploratory use of performance information and the
controllability of performance targets, both of which foster managers' perceived levels
of competence; (c) to enable participation and provide strategic information in order to
enhance managers' perception of self-determination; and (d) to integrate multiple
dimensions of public value creation and non-financial measures in order to increase the
perceived impact of managers' work. Therefore, administrative bodies, ownership
managers, and municipal finance officers are advised to re-think existing governance
structures in order to empower managers through effectively designed PMSs and
prevent them from following their own interests. Previous studies have described public
managers as increasingly turning towards their self-interests and neglecting their public
tasks (Edeling et al., 2004). The present case study, however, observed SOE managers
as highly and intrinsically motivated by the higher-level public services that their
enterprises are providing. Practitioners in the field of public administration might
beneficially act on this paper's findings by placing a stronger emphasis on all the
dimensions of empowerment (namely, competence, self-determination, and impact) as
central regulators of performance measurement practices in order to enhance present
levels of public-service motivation.

Limitations

This study focused on performance measurement practices. From a content-related

point of view, however, it is also important to assess the reasons why performance
information is being measured. For the public sector, strategic decision making,
learning, controlling, and budgeting as well as sanctioning and rewarding are revealed
as purposeful reasons for measuring performance information (Behn, 2003; Van Dooren
et al., 2010; Kroll, 2015; Moynihan, 2009). Accordingly, van Veen-Dirks (2010)
concluded that, depending on their use, PMSs could be adapted. In the present case, the
significant underlying performance information use concerned the effective governance
of SOEs. However, different recommendations might be derived for other purposes.
Also, the context of the study's findings was restricted to a German setting, which
provides opportunities for further research in other countries. Likewise, Citee was a
specific example, facing as it was the dilemma of extreme financial pressure (Döhrn et
al., 2013; Schwarting, 2004). However, the study's findings might lead to different
empowering goals and structural conclusions in other municipal settings.
Moreover, a qualitative methodology was used to trace the underlying causal
mechanisms that could lead to managers' empowerment through PMSs. In particular,
the relative meaning of empowerment with respect to governance effectiveness should
be tested, and the actual dearth of influence on self-governance elaborated. Through the
study's purposive sampling (Table I), insights were gained into a diverse spectrum of
public tasks and accountabilities. However, as with other qualitative studies,
generalizations cannot be derived from it. The objective of process tracing is to refine
theory rather than generalize it (Blatter and Blume, 2008a, 2008b; Blatter and
Haverland, 2012; George and Bennett, 2005). Examining the applicability of this
study's refined results within comparative case studies could be a possible next research
step, and would help to situate these results in a more general context. For instance,
focusing on and elucidating specific governance mechanisms vis-à-vis the specific
business activities of SOEs, executive managers' positions, and/or SOEs' legal forms
could offer additional criteria for further research on the design of empowering PMSs.
Lastly, further quantitative research is needed to support the current study's framework.
Nevertheless, this study and its findings mark a starting point for the exploration of how
PMSs as the foundation of output-based NPM governance can be designed to
simultaneously empower those whose performance is being measured.