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«Seeing the world differently. Rethinking the 'Third World'», The Economist, 10 de junio de 2010.
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Christian Freres
tencial de los países latinoamericanos en Son tres los objetivos específicos que se
la agenda internacional de desarrollo, par- derivan del objetivo general. En primer
ticularmente de cara a los principios de efi- lugar, en este estudio se analiza cómo
cacia de la ayuda, e identificar cómo Es- América Latina (AL) se está insertando
paña, en el marco de la Unión Europea, en la emergente arquitectura internacio-
puede contribuir a reforzar dicha inser- nal de desarrollo.
ción». Este objetivo ambicioso intenta res-
ponder a la necesidad de una reflexión En un primer nivel de análisis, de carácter
profunda sobre cómo puede España, en general (Capítulo 1), se definirán los ele-
el contexto de la UE, incidir más decisi- mentos principales de la «nueva arquitec-
vamente en la definición de la «arquitectu- tura del desarrollo» (sea lo que fuere este
ra de la ayuda» en América Latina, no sólo término algo sobre-utilizado) y sus impli-
por sus propios intereses y como vía para caciones para AL. En esta línea se analiza-
mejorar la calidad de su ayuda, sino tam- rá el tema de la cooperación con países de
bién porque así contribuiría a realzar la po- renta media (PRM) que España ha intenta-
sición de esta región en este ámbito y sus do impulsar, pues es hacia ese grupo de
capacidades de desarrollarse. estados donde ha enfocado gran parte de
su ayuda. Es un tema que no ha cuajado
Este estudio es una investigación explo- entre los donantes tradicionales, muchos
ratoria que no pretende agotar totalmen- de los cuales orientan sus políticas más
te la materia, pues ello requeriría ampliar hacia objetivos como los Objetivos de
significativamente el alcance del mismo. Desarrollo del Milenio (ODM), pero sí está
Aunque el estudio sigue las pautas co- siendo útil para economías/donantes emer-
munes de cualquier investigación acadé- gentes. Una pregunta importante que se
mica (revisión de literatura, trabajo de intenta abordar en esta investigación es si
campo y análisis de datos), aspira más a el enfoque de «cooperación con PRM»
contribuir a la reflexión para la toma de puede incidir de manera más potente en
decisiones de política que a abultar la li- definir la emergente arquitectura de la
teratura escolástica. El aporte más origi- ayuda o, por el contrario, seguirá siendo
nal y empírico de la investigación se en- un elemento secundario. España podría
cuentra en los estudios de casos en tres tener un papel importante para lograr una
países latinoamericanos (Bolivia, Chile y respuesta positiva a esta cuestión.
Perú) y en el análisis de datos e informa-
ción sobre la cooperación europea y es- Por otro lado, se trata de explorar las ten-
pañola en América Latina. En cualquier dencias generales de la cooperación inter-
caso, la pretensión modesta del equipo nacional en América Latina (Capítulo 2),
de investigación consiste más en mapear tanto en términos cuantitativos como cua-
los temas y en señalar algunas de las litativos. El estudio aborda no solo la AOD
preguntas importantes, que en dar res- proveniente de los países del Comité de
puestas contundentes. Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE
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(respondiendo a diversas preguntas, co- desafíos para alcanzar en 2015 los Objeti-
mo: quién se va de AL, quién se queda, vos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los
dónde, cómo y por qué, y quién está en- datos preliminares para AL no son tan
trando), sino también de otras fuentes, así malos, pero la región sigue sin avanzar
como los flujos de cooperación que gene- apenas en el ODM 1 referido a la reduc-
ran los propios países (i.e., la Cooperación ción a la mitad de la pobreza absoluta.
Sur-Sur). ¿Qué peso tienen estos flujos en Este hecho refleja que necesita crecer rá-
términos del PIB y gasto público de los pidamente durante varios años y mejorar
países receptores, y como instrumento de su distribución para superar las desigual-
incidencia en políticas de desarrollo? ¿Ha dades profundas que apenas han cambia-
«tocado suelo» la AOD para AL o puede do en los últimos años. A escala interna-
seguir cayendo? La cooperación Sur-Sur cional se ha empezado un debate sobre
intra-latinoamericana parece estar intensi- qué se debe hacer después de 2015 con
ficándose: ¿aumentará su relevancia de relación a estos objetivos: si se deben es-
manera que tendrá un peso propio seme- tablecer nuevas metas, ampliar los objeti-
jante a la cooperación tradicional? ¿Cuál vos o cambiar totalmente de enfoque.
será la interrelación entre estos flujos?
Para América Latina en general los ODM
Otra vertiente de este análisis tiene que han tenido una relevancia menor que en
ver con la implementación de la agenda otras zonas en desarrollo, lo cual queda
de la Declaración de París (DP) en Amé- muy patente en los tres estudios de caso
rica Latina. No se trata de recorrer me- realizados. Algunos observadores han
cánicamente la aplicación de los cinco criticado el hecho de que los ODM no in-
principios de la DP, aunque como se ha cluyen aspectos importantes para la re-
visto en otros estudios recientes, estos gión como la gobernabilidad, la des-
pueden aportar un marco analítico útil. igualdad, el desarrollo económico, etc.
En este texto se trataría de analizar la Además, se tiende a centrar en los ODM
adecuación del contexto regional (y na- 1-7 que se refieren a desafíos de los paí-
cional en los tres casos abordados) para ses en desarrollo, dejando poco atendi-
determinar si facilita o complica esta do el único ODM, el octavo, que tiene
agenda; ¿cuál es el debate en la región que ver con responsabilidades de los
al respecto y cuáles son las distintas po- países ricos con el desarrollo. Este deba-
siciones? ¿El debate incorpora perspec- te es importante para AL2, pero los países
tivas de actores de la sociedad civil o es de la región no tienen intereses total-
principalmente intergubernamental? mente homogéneos, por lo que no es se-
guro que puedan forjar una posición co-
En septiembre de 2010 se realizó una eva- mún suficientemente fuerte para incidir
luación de los logros hasta ahora y los efectivamente.
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Ver, al respecto, el apartado 1.2. del trabajo de José Antonio Sanahuja (2008).
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Este último tema es una importante cues- buscar nuevas formas de cooperación
tión en sí misma, pues la heterogeneidad con países con niveles de desarrollo más
de AL hace que sus países encaren las elevados». Se explora en este trabajo si
amplias temáticas de la arquitectura in- esta comunicación significa un giro en la
ternacional de la ayuda de manera cada política de cooperación para que respon-
vez más variada. Aunque en esta investi- da más a la situación de renta media de
gación solo se abordan tres casos en cier- muchos países. Si es así, ¿tiene la Comi-
ta profundidad, aportan datos claros so- sión la capacidad –y los estados miem-
bre la variedad presente en la región. En bros, la voluntad– de llevarla a cabo?
este contexto, una incógnita que se plan-
tea es si es posible superar esta situación También se aborda por encima las posi-
con la fragilidad institucional regional bles implicaciones que pueden tener la
existente y las visiones políticas tan con- puesta en práctica del Tratado de Lisboa
trarias que cohabitan en América Latina. que entró en vigor a fines de 2009. El foco
de la investigación se centra en el poten-
El segundo objetivo específico de la in- cial impacto de cambios en la estructu-
vestigación es determinar las implica- ra interna de la Comisión, la creación
ciones que la política de ayuda de la UE del Servicio Europeo de Acción Exterior,
tiene para América Latina (Capítulo 3). el peso de la Comisión y del Parlamen-
Se trata de definir los elementos princi- to Europeo en la política de cooperación,
pales de dicha política, y los cambios etcétera.
que se han producido en su enfoque.
El tercer objetivo concreto de esta inves-
Se analizan como distintas iniciativas de tigación consiste en examinar las reper-
política de desarrollo de la UE –por ejem- cusiones que la nueva realidad tiene para
plo, el Consenso Europeo de Desarrollo España (Capítulo 4). Este objetivo es qui-
(2005) y el Código de Conducta sobre zás el más relevante en cuanto a las posi-
complementariedad y la división de tra- bles recomendaciones que puedan ema-
bajo (2007)– inciden (o no) en la práctica nar del estudio. Entre 2004 y 2008 ha
de esa cooperación en América Latina. crecido la AOD española de manera no-
Asimismo, este estudio aborda textos table. Sin embargo, una de las facetas
centrados en las relaciones entre la UE y más destacables de la última etapa ha
América Latina como la comunicación sido la reducción del peso relativo de
«La Unión Europea y América Latina: América Latina en la cooperación espa-
Una asociación de actores globales» de ñola. Aunque esta región sigue domi-
2009 que indica la necesidad de «adaptar nando –recibiendo alrededor de 4 de
y adecuar los programas de coopera- cada 10 euros de ayuda española–, su im-
ción» a la variedad existente en la región; portancia se ha reducido notablemente,
«aún concentrando los recursos financie- tanto en términos cuantitativos como
ros en los países más pobres, la UE debe cualitativos. Por ejemplo, en el III Plan Di-
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«El Apoyo Internacional a la Democracia en América Latina», Revista Sintesis 21, Madrid, 2004.
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El estudio más exhaustivo sobre este tema es seguramente el libro de Alonso (2007).
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Un tema en el que insiste mucho un informe reciente de la CEPAL (2010) referido a la situación de los
ODM en la América Latina y el Caribe.
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para las preocupaciones globales en ma- incluso fuera de ella. Asimismo, terceros
teria de desarrollo. actores, como China, están entrando en
América Latina con una cooperación eco-
Por ello, es en esta región donde se en- nómica fuerte sin condicionantes políti-
cuentran muchas dudas sobre algunos cos (aunque sí de otro tipo), ofreciendo
aspectos de la «arquitectura» actual una alternativa interesante a la cada vez
como son los principios de la eficacia de más escasa ayuda occidental.
la ayuda (i.e., Declaración de París), a pe-
sar de las similitudes que estos guardan ¿Cómo puede la cooperación tradicional
con los principios propios de la coopera- abordar semejante complejidad? Para
ción Sur-Sur (p. ej. en el Plan de Acción España el contexto es particularmente
de Buenos Aires de 1978 para la coopera- complejo, pues aunque se ha posiciona-
ción técnica entre países en desarrollo)6. do como el primer donante europeo en
la zona, su liderazgo no es incuestionable
Esta situación presenta desafíos impor- ni es determinante en muchas cuestio-
tantes para los donantes, especialmente nes, en parte por el tipo de cooperación
para algunos como España que sí han que ofrece (generalmente compuesta
priorizado a América Latina en su coope- de muchas intervenciones de reducida
ración al desarrollo. Pues, más allá de dimensión, aisladas entre sí y general-
los indicadores generales, la situación mente de carácter reactivo) y también
en la región, y muy especialmente al inte- por la falta de una definición estratégica
rior de los países, es que conviven varias precisa que le permitiría focalizar sus
realidades, pues persisten una serie de recursos hacia unos objetivos más am-
unas desigualdades profundas. biciosos. El resultado de ello es que el
peso político y el impacto de la coope-
En algunas zonas se observan condicio- ración española es menor que su rele-
nes sociales problemáticas, fragilidad vancia cuantitativa.
institucional, vulnerabilidad ambiental,
etc. Al lado, hay otras partes muy cerca- De ahí que sea necesario realizar una re-
nas en las cuales se encuentra gran dina- flexión profunda sobre cómo puede Es-
mismo económico e innovación. Varios paña, en el marco de la UE, incidir más
gobiernos dependen en gran medida del decisivamente en la definición de la «ar-
apoyo internacional para sustentar in- quitectura de la ayuda» en América Latina
versiones públicas básicas, mientras no sólo por sus propios intereses y como
otros están dando un giro completo en vía para mejorar la calidad de su ayuda,
la cooperación, convirtiéndose en «ofe- sino porque así contribuiría a realzar la
rentes» netos, con acciones, proyectos y posición de esta región en este ámbito y
programas en otros países de la región e sus oportunidades de desarrollo. Este
6
Este documento se puede encontrar en [http://ssc.undp.org/Buenos-Aires-Plan-of-Action.22.0.html].
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estudio pretende ser un insumo para di- AECID en la región y coordinó el primer
cha reflexión. ejercicio de programación operativa, entre
otras actividades relevantes. Asimismo,
su trayectoria investigativa de más de vein-
te años se ha centrado en la cooperación
APUNTES METODOLÓGICOS Y europea y española con América Latina.
ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO
El componente más original del proyec-
Esta investigación ha sido realizada por un to ha sido la realización de los estudios
equipo de investigación dirigido por Chris- de caso por parte de Óscar Angulo (Boli-
tian Freres, investigador asociado del Insti- via y Perú) e Ignacio Martínez (Chile), en
tuto Complutense de Estudios Internacio- los meses de marzo y abril de 2010. Es-
nales (ICEI). Los otros dos miembros del tos países fueron elegidos por dos moti-
equipo son Oscar Angulo, consultor boli- vos principales. En primer lugar, porque
viano, e Ignacio Martínez, Investigador del se quiso disponer de una variedad de ca-
ICEI. sos que reflejaran distintas situaciones
en la región pero que tuvieran a la vez al-
La investigación consta de varias fases gún elemento común. Se escogió Bolivia
desarrolladas entre enero y junio de 2010. como país tradicionalmente dependiente
Al principio del proyecto se elaboró un de la ayuda internacional, y Chile por ser
documento de orientaciones que sirvió uno de los primeros países de la región
de base para el marco analítico de toda la en «graduarse» como receptor. Perú se
investigación. Se basó en un análisis de encuentra en medio de estos dos extre-
la literatura, revisión de informes y datos mos y es interesante por la presencia allí
de cooperación y reflexiones de los in- de múltiples actores de la cooperación
vestigadores. española. Los tres países comparten el
espacio andino de América del Sur y tie-
Aunque la investigación aparentemente nen fronteras en común.
descansa mucho en fuentes secundarias,
lo cierto es que también se fundamenta Un segundo motivo fue vinculado a la
bastante en el conocimiento adquirido selección del equipo. Se decidió que era
gracias a la experiencia particular de los importante incluir en el mismo un inves-
miembros del equipo, especialmente del tigador de la propia región con experien-
director del mismo, quien fue asesor prin- cia relevante con la cooperación españo-
cipal de la Dirección de Cooperación con la. Óscar Angulo ha sido consultor para
América Latina y el Caribe de la Agencia el gobierno de su país en materia de po-
Española de Cooperación Internacional líticas de cooperación y para varios do-
para el Desarrollo (AECID) entre 2004 y nantes, incluyendo, en la actualidad, la
2009. Durante ese periodo participó en oficina local de AECID. Entre otras activi-
el proceso de definición estratégica de dades destacables, ha participado en la
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En este capítulo se presentan algunas re- vergentes. Como indican Burall y Max-
flexiones generales acerca de la llamada well (2006, p. 5):
arquitectura internacional de la ayuda,
para luego abordar un elemento com- «La arquitectura internacional de la ayuda
plementario y muy relevante para Amé- no se ha desarrollado como resultado de
rica Latina, la cooperación con los países un plan maestro ni tiene un arquitecto
de renta media. central. Hay poca coordinación de los in-
sumos y procesos entre agencias de do-
nantes grandes y no existe un enfoque
único sobre los objetivos y resultados de
I. ¿QUÉ ES LA ARQUITECTURA los programas de ayuda.»
INTERNACIONAL DE LA AYUDA (AIA)?
En esencia, la AIA constituye «las institu-
La arquitectura de la ayuda es un térmi- ciones y sistemas que gobiernan la provi-
no que se utiliza cada vez más1 y, sin sión, ejecución y gestión de la ayuda»
embargo, muchas veces carece de pre- (Hammad y Morton, 2009, p. 1). Como tal,
cisión y utilidad práctica. Por un lado, es un fenómeno dinámico. Así, al «tradi-
porque muchos hablan de ello sin defi- cional» sistema compuesto por donantes
nir a qué se refieren, dando por supues- bilaterales de los países miembros de la
to que «todo el mundo entiende de qué OCDE, organismos multilaterales y ONGD
va». Por otro lado, los que intentan aco- se han ido sumando un gran número de
tarlo no se ponen de acuerdo en qué es. actores públicos, privados y mixtos, desta-
En suma, se trata de un concepto que cando los «donantes emergentes» –países
tiene su interés como valor normativo o en desarrollo/economías emergentes que
político (pues muchas veces se utiliza llevan a cabo programas propios de coope-
para hablar de lo que debe ser, no de lo ración Sur-Sur– grandes fundaciones y
que realmente existe), pero desde el fondos globales multi-actores.
punto de vista metodológico, su utilidad
no es tan clara. El panorama se hace cada vez más com-
plejo, de ahí que se plante regularmente la
En nuestra concepción la arquitectura necesidad de una reforma de la actual ar-
de la ayuda no es monolítica; no está quitectura. El «sistema»2 ha evolucionado
determinada inequívocamente, sino que como resultado de una serie de factores
consta de elementos convergentes y di- políticos e incentivos institucionales.
1
Ver, por ejemplo, los estudios de Burall y Maxwell (2006); Claessens, et al. (2007); Corre (2008); Hammad
y Morton (2009); y la Mesa Redonda 9 del Foro de Alto Nivel de Accra sobre eficacia de la ayuda, en
[http://www.accrahlf.net].
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En realidad consiste en varios sistemas y muchos actores que no se acoplan formalmente a ningún es-
quema concreto.
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Ahora bien, es un sistema compuesto por Naciones Unidas. Una ventaja que tiene
normas generales no vinculantes pues no sobre el CAD es que se centra en aspec-
existe un órgano encargado de gobernar- tos de política (no técnicos) y que tiene
lo. El Comité de Ayuda al Desarrollo mayor representatividad, pero al igual
(CAD) de la OCDE es una asociación de que el CAD, no tiene competencias para
donantes miembros de la organización la toma de decisiones, sino su principal
que define ciertos estándares y promueve valor es servir como referente.
el intercambio de buenas prácticas pero
no tiene la capacidad de imponer sus cri- En ambos organismos se han procurado
terios. Además, al no incorporar la voz de incorporar las visiones de actores fuera
los países en desarrollo, de instituciones de los donantes tradicionales. En el caso
multilaterales y de organizaciones de la del CAD se creó el Working Party on Aid
sociedad civil, el CAD carece de represen- Effectiveness (WP-EFF) para abordar la
tatividad suficiente. eficacia de la ayuda no solo desde la
perspectiva de los países miembros,
Sin embargo, es una institución impor- sino también integrando voces de orga-
tante porque es allí donde se acumulan nizaciones de la sociedad civil y otros
varias décadas de sistematización de países, en particular del sur, sean estos
experiencias y una reflexión permanen- donantes o no. Además, como resultado
te sobre cómo mejorar la calidad de la del Foro de Alto Nivel sobre eficacia de
ayuda al desarrollo. El principal fruto de la ayuda celebrado en Accra, Ghana, en
ello es la Declaración de París sobre efi- 2008, se decidió crear un grupo de tra-
cacia de la ayuda, aprobada por el CAD bajo específico para incorporar el tema
y otros países en 2005. de la cooperación Sur-Sur en los deba-
tes sobre eficacia de la ayuda (Task Team
Además, hasta el día de hoy no existe on South South Cooperation).
otra alternativa que tenga suficiente ca-
pacidad institucional y representatividad. Por su parte, el FCD destaca en su manda-
En los últimos años se habla creciente- to su papel de promover un mayor cono-
mente de que el Foro de Cooperación al cimiento sobre la cooperación Sur-Sur y
Desarrollo (FCD) creado por el Consejo su papel en el sistema internacional.
Económico y Social (ECOSOC) de Nacio-
nes Unidas debería desempeñar ese pa- Las limitaciones de estos dos foros se
pel, pero se trata aún de un órgano es- relacionan con un problema subyacente
tructuralmente modesto cuyo principal al sistema de cooperación internacional:
aporte es ser un espacio donde todos los el problema de la acción colectiva. Se
países pueden contribuir a un debate que trata de un concepto de la teoría referi-
se centra en analizar las tendencias de la do al hecho de que cuando varios acto-
cooperación, mejorar la coherencia y re- res se unen en una agrupación, aunque
forzar el vínculo normativo y operativo en cada uno opera según una lógica clara,
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el resultado final puede no ser el ópti- puede hacer que el impulso de París y
mo. En el caso del sistema de coopera- Accra se vaya difuminando.
ción, cada uno de los actores –donantes
bilaterales y multilaterales, ONG, países Algo parecido puede ocurrir con los
socios, cooperantes emergentes, etc.– ODM. Hace un par de años se inició una
contribuye positivamente a los objeti- serie de debates para valorar el progre-
vos comunes; sin embargo, como cada so hasta la fecha y la posibilidad de lo-
uno define esos objetivos de distinta grar las metas en 2015. Los datos dispo-
manera y considera que su manera de nibles sobre el progreso en el logro de
llegar allí es la correcta, se produce un estos objetivos demuestran que en mu-
sistema con muchas contradicciones. chos países no ha habido avance sufi-
ciente. Ante esta situación algunos abo-
Superar esto no es nada fácil con la actual gan por abandonar esta agenda, otros
«gobernanza» del sistema pues depende dicen que hay que seguir, ampliándola
totalmente de la voluntad de los miem- después de 2015. La respuesta no será
bros. Además, han entrado en escena mu- fácil pues la negociación de un nuevo
chos actores que desprecian o ignoran las consenso probablemente será mucho
normas establecidas y no hay forma de más difícil hoy que en 2000; el contexto
obligarles a «comportarse». Uno de los global es mucho más complejo y polari-
objetivos políticos de la Declaración de zado hoy. Además, si la valoración final
París sobre eficacia de la ayuda de 2005 del ejercicio es que el mundo no ha sido
fue abordar este dilema, a través de una capaz de lograr unas metas relativa-
redefinición de las relaciones de coopera- mente modestas (por ejemplo, solo se
ción. Sin embargo, en gran medida esta plantea reducir la pobreza absoluta en la
agenda ha quedado en una desiderata mitad, lo cual dejaría aun a muchos mi-
tecnocrática (Alonso et al., 2010), cuya im- llones de personas en esta situación en
plementación no parece avanzar tan rápi- 2015), ¿cómo se podría plantear objeti-
damente como se ha querido. vos más ambiciosos?
De hecho, esa falta de avance está gene- El otro escenario de ampliar los objeti-
rando una frustración con la propia vos a ámbitos como la gobernabilidad,
agenda. Este hecho, junto con una cre- derechos humanos, etc., aunque desea-
ciente preocupación por asegurar la efi- ble, no parece tan factible por la crecien-
ciencia y la fiscalización de la ayuda3 te polarización señalada.
3
Ver al respecto, el artículo de opinión del flamante primer ministro inglés, David Cameron («Our aid will
hit the spot», The Guardian, 3 de junio de 2010) cuyo mensaje principal es que hay que asegurar que se gas-
ta bien la ayuda y evitar que se pierda a través de la corrupción. Anuncia la creación de un órgano de vigi-
lancia de la ayuda para asegurar que hay «value for money» (el dinero utilizado tiene resultados útiles). Es
positivo en que se busca orientar los esfuerzos hacia el logro de resultados, pero puede contribuir a orientar
la ayuda hacia programas y proyectos de alta visibilidad en las cuales es fácil demostrar resultados.
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II. ¿QUÉ RELEVANCIA TIENE ESTA No es que estos procesos sean inade-
ARQUITECTURA PARA AMÉRICA cuados o irrelevantes para los países de
LATINA? renta media (PRM), pero no siempre re-
flejan las prioridades e intereses de este
La arquitectura internacional de la ayuda amplio y diverso grupo de países.
tiene relevancia para todos los países en
desarrollo, pero su importancia varía de En esta línea, Andrew Rogerson et al.
forma considerable. Hasta muy reciente- (2004) señalan cuatro tipos de tensiones
mente el foco de las instituciones y siste- que están presentes en los debates so-
mas estaba en los países receptores de la bre la arquitectura de la ayuda:
ayuda, y dentro de esta amplia categoría,
había un notable sesgo hacia los países 1. Múltiples objetivos de política exte-
de renta baja. rior y seguridad que pueden vincu-
larse o no con objetivos de desarro-
Esto tiene que ver con un hecho impor- llo, pero sin un sistema común de
tante que hay que destacar sobre la AIA. criterios para establecer un balance
Si bien no hay un órgano central, sí exis- entre los objetivos.
ten países que ejercen cierto liderazgo 2. La existencia de obstáculos institu-
sobre el conjunto de la comunidad de do- cionales que aíslan los programas
nantes, sea por el volumen de AOD que de ayuda, de distinta manera, de las
manejan (Estados Unidos y Japón) o por limitaciones presupuestarias y de la
el prestigio que tienen por el reconoci- presiones políticas relacionadas con
miento de que su ayuda es de una alta los mismos.
calidad. En este segundo grupo se des- 3. La reducida voluntad, o capacidad, de
taca sobre todo el grupo de los donan- utilizar la ayuda en su forma actual
tes «Nordic plus» (Dinamarca, Finlandia, entre dos extremos de países recepto-
Países Bajos, Irlanda, Noruega, Suecia y res: países de renta media que recha-
el Reino Unido). zan el intervencionismo extranjero, y
países más pobres que necesitan
Los donantes «Nordic plus» han tenido ayuda pero no pueden demostrar su
un papel clave en impulsar procesos capacidad de utilizarla («huérfanos»).
como los Objetivos de Desarrollo del Mi- 4. Una relación simbiótica con organi-
lenio y la Declaración de París, dos ele- zaciones privadas y ONG, parcial-
mentos centrales de la «normativa» ac- mente financiados por la AOD, pero
tual del sistema de ayuda. Además de compitiendo con las agencias oficia-
contribuir en general a mejorar la ayuda, les por la atención del contribuyente.
estos procesos han tenido el efecto de re-
forzar el foco en los países de renta baja, Esta lista no agota las posibles tensiones,
prioridades principales de las políticas de pero es un referente útil para abordar el
desarrollo de este grupo de países. tema desde la perspectiva de América
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Latina en particular el tercero que se rela- muy reciente, «la mayoría de los pobres
ciona con el siguiente apartado. del mundo ya no viven en países pobres
sino en los países de renta media que
concentran 1.300 millones de personas
en pobreza» (Sumner, 2010).
III. LA COOPERACIÓN CON PAÍSES DE
RENTA MEDIA VISTA DESDE AMÉRICA La cooperación internacional con este
LATINA grupo de países se mantiene relativa-
mente estancada en la década actual, re-
Cerca del 40 por 100 de la población presentando un poco menos de la cuarta
mundial vive en países de renta media, parte de toda la AOD mundial. Dentro de
aquellos cuya renta per cápita se sitúa los PRM los países de renta media baja
entre los 976 dólares norteamericanos y han avanzado un poco en estos años
los 11.905 dólares (UNGA, 2009). Esta aunque también se detecta una reduc-
categoría incluye a todos los países lati- ción en los flujos desde 2005 (Gráfico 1).
noamericanos. En los países de renta
media residen 600 millones de pobres, En 2008 (Gráfico 2) los países de renta
lo que supone el 80 por 100 de los po- media baja (unos 55 países) recibieron
bres del mundo. La pobreza no es el mo- casi la misma proporción de AOD que
tivo principal para apoyar a este grupo los países menos adelantados (52 países),
de países, pero no es un tema irrelevan- con lo cual su peso relativo sigue siendo
te, pues en los mismos existen grupos relevante, aunque la ayuda recibida con
considerables de personas viviendo en relación a su PIB o población es poco
la miseria. De hecho, según un estudio significativa.
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Christian Freres
Fuente: elaboración propia con base a datos del Esa desigualdad es lo que determina
CAD/OCDE. que, a pesar de los avances en el cum-
Nota: PRM-Baja=Países de Renta Media Baja; plimiento de muchos de los Objetivos
PRM=Países Renta Media Alta; PMA=Países menos de Desarrollo del Milenio, América Lati-
adelantados; LIC=Países de renta baja.
na siga rezagada en cuanto a la lucha
contra la pobreza. Así, 180 millones de
Muchos PRM no entienden por qué, a pe- latinoamericanos (33 por 100 del total)
sar de haberse comprometido plenamen- son pobres, y la tercera parte de éstos
te con los principios y objetivos suscritos viven en la extrema pobreza con menos
en la Declaración del Milenio aprobada de 1,25 dólares al día (CEPAL, 2009b).
por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en septiembre de 2000 y otros Al respecto, los donantes encaran un dile-
compromisos internacionales relevantes, ma complejo. Por un lado, es evidente la
se les «castiga» con menos ayuda. Se su- necesidad de contribuir a sociedades más
pone que la ayuda debe incentivar el buen justas e igualitarias, pero, por otro lado,
comportamiento, pero también compen- no parece oportuno «subsidiar» a gobier-
sarlo. La decisión de algunos donantes de nos que tienen la responsabilidad de pro-
salir de países de renta media porque con- veer servicios a sus ciudadanos y que, en
sideran que «se han graduado» (o sea, principio, cuentan con los recursos nece-
que ya no necesitan su apoyo), contradice sarios. El problema en muchos de estos
el espíritu del pacto implícito en los ODM Estados es que su presión fiscal es relati-
(en particular en el ODM 8 referida a la vamente baja (aunque en América Lati-
asociación global para el desarrollo). na ha habido un esfuerzo importante de
aumentarla en los últimos años, de ma-
En concreto, Latinoamérica es una región nera que países como Brasil o Uruguay es-
heterogénea cuya realidad no se ve refle- tán en niveles similares a Europa) y/o la
18
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gestión pública es muy ineficaz e inefi- Por otro lado, muchos países de América
ciente4. De ahí que algunos donantes cen- Latina son especialmente vulnerables
tran parte de su cooperación en el fortale- desde el punto de vista comercial y finan-
cimiento de la administración pública y ciero. Sus estructuras productivas son
de los sistemas fiscales (aunque las me- poco diversificadas y, por lo tanto, muy
joras en ambos objetivos dependen de vulnerables a las oscilaciones de precios
acuerdos o pactos sociales en los cua- internacionales y crisis repentinas (UNGA,
les los donantes tienen poca capacidad 2009). Además, la carga de la deuda exter-
de incidir). na apenas deja margen financiero para
llevar a cabo políticas públicas eficaces.
En esta línea, los gobiernos de la región
argumentan que la falta de cohesión social Más allá de estas preocupaciones, la co-
que la desigualdad conlleva repercute no munidad internacional también tiene un
solo en el desarrollo económico sino tam- interés claro en asegurar la estabilidad
bién en la capacidad de los estados latino- sostenida de esta región. En efecto, de
americanos de atender por sí mismos to- la «salud económica»5 y la reducción de
das las demandas de sus sociedades. Por la pobreza en los países latinoamerica-
ello, en su opinión, es fundamental que la nos depende en cierta medida la situa-
cooperación internacional mantenga y re- ción de muchos de los llamados «bienes
nueve sus esfuerzos con esta región. públicos globales» como el medio am-
biente, la paz o la salud. Los países lati-
Además, argumentan que es misión de la noamericanos también pueden contri-
cooperación internacional acompañar a buir a la consolidación de un sistema
las políticas públicas de los gobiernos la- multilateral más eficaz y más justo.
tinoamericanos de forma que contribu-
yan eficazmente en favor de una mayor Además de reclamar un cese de la salida
inclusión social. La evidencia demuestra de la AOD de la región, los gobiernos la-
que el crecimiento económico, siendo tinoamericanos llaman la atención sobre
muy necesario, debe ser complementado la necesidad de adecuar mejor la oferta
por una mejor distribución de la riqueza de la cooperación a las necesidades di-
para traducirse en una mayor inclusión versas del grupo de los PRM. En este
social. Algunos países latinoamericanos sentido, el «paquete ODM» tiene ele-
han tenido indicadores económicos rela- mentos de interés para todos los países,
tivamente alentadores que se han combi- pero ni hay una perspectiva única en
nado, paradójicamente, con una mayor América Latina sobre el mismo, ni existe
exclusión social. acuerdo total sobre otras prioridades.
4
En esta línea, Sumner (2010) cree que el principal problema de los PRM no es que reciban más o menos
AOD, sino que su gobernanza y sus políticas fiscales y de redistribución necesitan reforzarse.
5
Según un nuevo estudio del Banco Mundial (Canuto y Giugale, 2010), los países en desarrollo, y en espe-
cial los llamados «emergentes», se convertirán en la nueva locomotora de la economía mundial.
19
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Christian Freres
6
Éste es un tema que se aborda desde el ámbito académico. Un reciente estudio publicado en México in-
cluye una serie de reflexiones sobre la temática desde la perspectiva latinoamericana (Ayala y Pérez, 2010).
20
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1
Ver, por ejemplo, este informe del Fondo Monetario Internacional, en
[http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/reo/2010/whd/wreo0510s.pdf]
21
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22
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AOD
Evolución AOD (millones de dólares corrientes)
Neta Nivel
recibida renta*
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2008/ PIB
Haití 13,1% PMA 135,9 125,4 153,2 209,0 283,8 363,3 434,3 556,1
Nicaragua 11,5% PRMB 714,6 287,2 521,7 856,2 509,6 385,4 493,9 531,2
Honduras 4,1% PRMB 422,3 297,8 231,4 328,3 456,3 384,6 289,5 345,9
Bolivia 3,9% PRMB 535,7 482,1 552,9 557,2 437,2 569,7 352,7 495,3
Guatemala 1,4% PRMB 201,1 199,6 216,0 203,6 219,0 445,1 412,4 465,6
El Salvador 1,1% PRMB 231,0 217,9 170,3 201,7 162,6 150,6 71,4 203,8
Paraguay 0,8% PRMB 58,2 50,8 55,4 26,4 54,9 62,1 82,6 97,6
Ecuador 0,5% PRMB 147,5 205,0 173,6 158,4 192,7 170,5 180,4 192,3
Perú 0,4% PRMB 425,5 462,9 447,6 439,3 388,6 374,8 171,2 384,6
Colombia 0,4% PRMB 372,3 426,1 767,0 481,6 571,6 917,0 628,6 898,1
República
0,3% PRMB 101,8 138,1 60,4 84,4 55,3 12,9 25,0 78,9
Dominicana
Costa Rica 0,2% PRMA 6,1 4,5 30,9 11,3 25,0 20,1 48,3 61,0
Panamá 0,1% PRMA 17,1 23,2 31,3 25,2 17,2 19,2 -139 27,3
Uruguay 0,1% PRMA 10,7 6,7 7,7 9,8 2,7 10,7 19,9 12,8
Cuba Sin datos PRMA 33,7 49,6 59,2 69,7 68,0 56,8 56,9 91,7
México 0,0% PRMA 40,6 92,6 73,6 78,9 160,3 208,9 78,9 104,4
Brasil 0,0% PRMA 156,7 197,6 184,2 147,1 174,3 74,73 269,8 378,4
Chile 0,0% PRMA 39,64 -13,7 61,4 25,8 75,5 64,2 97,9 51,8
Argentina 0,0% PRMA 10,1 51,9 98,1 78,5 77,7 80,9 63,7 87,1
Venezuela 0,0% PRMA 33,5 42,0 64,1 28,3 20,6 32,8 44,5 46,6
23
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ción de París sobre la eficacia de la ayu- gentes» latinoamericanos, entre los que
da (2005). Shoenrock divide los países este autor destaca a Argentina, Chile,
latinoamericanos en tres grupos; si bien Brasil y México, y a los que habría que
no conviene crear categorías de análisis añadir Cuba, Colombia y Venezuela. Son
rígidas, esta clasificación sirve para in- países con protagonismo en la coopera-
tentar abordar una realidad compleja y ción Sur-Sur y en la cooperación triangu-
dinámica. lar. Salvo Colombia y México, son países
que muestran un grado importante de
Un primer grupo estaría formado por escepticismo o incluso rechazo abierto
países con una relativamente alta de- hacia la DP.
pendencia de la ayuda (Haití, Nicaragua,
Bolivia y Honduras)2. Se trata de países El tercer grupo es altamente heterogé-
que acusan una debilidad institucional neo, y estaría formado por el resto de
para gestionar eficazmente las acciones países (Costa Rica, Panamá, República
de cooperación. Estos países han suscri- Dominicana, El Salvador, Guatemala,
to la Declaración de París (DP) y para Ecuador, Paraguay, Uruguay y Perú) ca-
ellos es un referente importante. Habría racterizados por un bajo nivel de depen-
que introducir dos cambios importantes dencia de la ayuda, y al mismo tiempo
en este grupo pues en los últimos años, una modesta actividad (en términos de
tal y como se puede observar en el es- volumen relativo) como «oferentes» de
tudio de caso del Capítulo 5, Bolivia ha cooperación Sur-Sur.
reducido sustancialmente su grado de
dependencia de la AOD de tal forma que
ya no puede considerarse tan «alta»,
aunque en términos relativos este sea III. CAMBIOS EN LOS FLUJOS DE AOD
mayor que el promedio latinoameri- HACIA AMÉRICA LATINA
cano. Por otro lado, Nicaragua ha pasa-
do de ser un promotor activo de la agen- En este apartado se exploran las tenden-
da de la DP a ser un socio que cuestiona cias generales de la cooperación interna-
abiertamente algunas de sus esencias. cional en América Latina, tanto en térmi-
nos cuantitativos como cualitativos3. La
Un segundo grupo estaría compuesto AOD recibida por América Latina y el Cari-
por los denominados «donantes emer- be desde 1960 asciende a un total de
2
El tema de la dependencia de la ayuda constituye, según José Antonio Alonso, et al. (2010), uno de los
ingredientes que falta a la agenda de eficacia de la ayuda, pues según muchos estudios analizados, por
encima de un mínimo de alrededor de 4-5 por 100 del PIB, la AOD tiene efectos negativos en las
instituciones de los países socios.
3
Con relación al análisis de la asignación de la AOD para América Latina se recomienda un estudio
reciente dirigido por Sergio Tezanos (2010) pues aborda el tema en mucho más detalle, con una metodología
bastante elaborada.
24
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Fuente: En [http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Resources/Static/Products/Progress2010/MDG_Report_2010_Pro-
gress_Chart_Es.pdf].
* Metas señaladas en gris son aquellas en las que ALC ya alcanzó la meta, está cerca de hacerlo o si se
mantiene la actual tendencia no tendría problemas en alcanzarla.
25
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26
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Fuente: elaboración propia, basada en datos de: OCDE, Query Wizard for International Development Sta-
tistics, en [http://stats.oecd.org/qwids/]. Datos para España son de 1987, no de 1980.
conjunto de los países en desarrollo y tina de varios donantes [en realidad po-
del 6 por 100 para América Latina (SEGIB, dría afirmase que es una única causa]; paí-
2009, p. 122), lo que supuso una pérdida ses que no han mantenido sus compromi-
de peso de la región en la recepción de la sos en materia de ayuda –señala Estados
AOD mundial (Gráfico 1). Unidos y Reino Unido– y por último; la «se-
curitización» de la agenda de desarrollo,
La pérdida de peso de la región en la re- que ha contribuido a alejar aún más a la
cepción de AOD se ha visto minimizada región de las prioridades de los donantes.
por un ciclo alcista de los flujos de AOD,
lo que ha supuesto que en términos ab- Son causas que residen fundamentalmen-
solutos el volumen no haya descendido. te en el comportamiento y las decisiones
La crisis económica mundial, no obstan- de los donantes. No obstante, aunque tími-
te, puede incidir de manera significativa damente, Ballón hace caer la responsa-
en la proporción y en el total de la ayuda bilidad también en los gobiernos de la re-
recibida en la región. gión, que no han sido capaces de definir
un posicionamiento y una acción conjunta
El peruano Eduardo Ballón (2010) insiste en respuesta a estas transformaciones.
en la idea que han apuntado otros autores
al afirmar que los cambios en el sistema Una mirada a los cambios de largo plazo
de ayuda han perjudicado notablemente a en los flujos de ayuda oficial a América
la región latinoamericana. Este autor iden- Latina y el Caribe revela un cambio nota-
tifica cuatro aspectos que han influido en ble en la importancia relativa de los prin-
la pérdida de peso de la región: la agenda cipales donantes (Gráfico 2). En 1980, los
de los ODM, la «africanización» de la agen- dos primeros donantes para esta región
da y la consiguiente salida de América La- fueron Estados Unidos y Alemania. En
27
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* Al respecto, un caso reciente que ilustra el asistencialismo es una parte importante de la coopera-
ción Sur-Sur latinoamericana destinada a Haití. Recientemente, Venezuela envió un barco lleno de ali-
mentos «vencidos» que se tuvo que devolver.
30
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4
Al respecto ver AECID, 2010, en [http://www.dev-practitioners.eu/fileadmin/Redaktion/GroupsFolders/
Division_of_Labour/triangular_cooperation/EU_triangular_cooperation_workshop_report_and_concept_note_
170310.pdf].
5
En este trabajo no se analiza la implementación de la agenda de eficacia en detalle, aunque los estudios
de caso revelan información interesante al respecto. En su investigación Nils-Sjard Schulz (2009, Anexo
2) recupera información sobre la aplicación de la Declaración de París en 6 países signatarios (Bolivia,
31
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Colombia, Honduras, Nicaragua, Perú y República Dominicana). Los datos son dispares y a veces
contradictorios, pero revelan avances importantes en algunos indicadores (p. e., asistencia técnica
coordinada), retrocesos en otros (previsibilidad) y estancamiento en varios (ayuda no ligada). En todo
caso la situación no es estática y resulta que dos de estos países ya no se encuentran tan comprometidos
con la agenda, y otro busca su reubicación en el sistema de cooperación.
6
Sobre el caso de Colombia se recomienda el trabajo de McGee y García (2010) pues es de los pocos
estudios que indaga en las motivaciones por las que un país latinoamericano se asocia a la agenda de la
Declaración de París, señalando que estas muchas veces son más propias de la política exterior que de la
política de desarrollo.
32
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más extremo sea Nicaragua, cuyo gobier- vo importante para toda la región como
no llegó a tener conflictos abiertos con medida de reafirmación y para avanzar di-
muchos donantes7. En otros países la si- versos intereses de acción exterior.
tuación no ha llegado a tanto, pero en Bo-
livia, como se indica en el estudio de Como elemento positivo, la aparición de
caso, hay un creciente distanciamiento nuevos «donantes»8 en la región supo-
entre el gobierno y algunos donantes que ne una oportunidad para incorporar su
no comprenden los cambios políticos perspectiva en la reforma del sistema
profundos que vive aquel país andino. de ayuda9. No obstante, es un reto inte-
grar la cooperación de estos países y
El tercer factor contextual, las tasas de evitar una mayor fragmentación.
crecimiento económico relativamente
elevado y sostenido (en comparación Finalmente, la presencia cada vez más
con los años noventa en particular) han importante de donantes no convencio-
hecho que la necesidad de AOD baje con- nales que ofrecen recursos adicionales,
siderablemente en la región. Esto ha te- con frecuencia sin las condiciones one-
nido implicaciones muy notables en la rosas que a veces imponen los países del
capacidad de los donantes de la OCDE de CAD, ha tenido un impacto importante
imponer sus agendas, incluyendo la de en la arquitectura de la ayuda. Además,
eficacia. Incluso si el crecimiento amino- estos nuevos actores frecuentemente
ra algo en los próximos meses y años, muestran una clara reticencia hacia los
por efecto de la crisis, no es probable que principios de la agenda de eficacia. La
se vuelva a la posición anterior de cierta aparición de nuevas modalidades y nue-
complacencia con los donantes. vos actores hace aún más compleja la
búsqueda de complementariedades y
El cuarto aspecto se refiere a la coopera- la división del trabajo (Prada y Sagasti,
ción Sur-Sur como nuevo paradigma. Co- 2009, p. 12).
mo se pudo observar en el apartado ante-
rior, no se trata únicamente de una nueva Sin duda, tanto en el caso de los nuevos
fuente de recursos, sino supone un objeti- donantes como en la cooperación Sur-Sur,
7
Al respecto, ver el estudio de Nils-Sjard Shulz, Nicaragua: Un duro despertar en el laboratorio de la
eficacia de la ayuda FRIDE, Madrid, 2007, en [http://www.fride.org/publicacion/285/nicaragua:-un-duro-
despertar-en-el-laboratorio-de-la-eficacia-de-la-ayuda].
8
«Donantes» es un término que los países latinoamericanos no les gusta que se utilice para caracterizarles,
pero aún no existe una alternativa ampliamente aceptada: algunas que se encuentran en la literatura son
«oferentes» o «cooperantes».
9
De hecho, es interesante ver cómo uno de los grupos más activos dentro del Working Party on Aid
Effectiveness del CAD es el Grupo de Trabajo sobre Cooperación Sur-Sur, liderado por Colombia. Fue
este grupo el que organizó el Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Fortalecimiento de
Capacidades en Bogotá, en marzo 2010, en [http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48980_201&ID2=
DO_COMMUNITY].
33
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suerte, vinculando los principios de la DP zado cierto nivel de desarrollo que obli-
con los de la cooperación Sur-Sur, pero ga a los países industrializados a abor-
algunos países latinoamericanos siguen darla con un instrumental más amplio.
resistiéndose en asociarse, de ninguna Conviene, pues, pasar de una agenda de
manera, con lo que perciben como una la ayuda a una agenda de la coopera-
agenda de los países donantes. ción al desarrollo que contempla otros
mecanismos, flujos distintos y, sobre
Otra lectura que se puede hacer es que todo, una mayor horizontalidad en las
la misma concepción de la ayuda ha de- relaciones. Todo un reto que aún parece
jado de tener sentido para América Lati- lejano al observar las reflexiones sobre
na. No es que todos sus problemas se la ayuda en el norte que muchas veces
hayan resuelto, pero la región ha alcan- parecen muy ensimismadas.
36
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ANEXOS
GRÁFICO A1. Evolución de la AOD española (1995-2008). Desembolsos por región (en %)
37
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GRÁFICO A3. Evolución de la AOD alemana (1995-2008). Desembolsos por región (en %)
GRÁFICO A2. Evolución de la AOD de EE.UU. (1995-2008). Desembolsos por región (en %)
38
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1
Se refiere al hecho de existir una Dirección General para el Desarrollo que se ocupa de definir las líneas ge-
nerales de la política de cooperación, pero se limita a coordinar la programación de los países del Grupo Áfri-
ca, Caribe y Pacífico (ACP), mientras la Dirección General de Relaciones Exteriores coordina la del resto de
los países en desarrollo, a excepción de la zona del Mediterráneo. Con la creación del Servicio Europeo de
Acción Exterior, puede superarse esta situación.
39
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Christian Freres
2
Ver texto en [http://europa.eu/legislation_summaries/other/r12001_es.htm].
3
Ver texto en [ http://europa.eu/legislation_summaries/development/general_development_framework/
r12544_es.htm]
40
04 cap 3 21/2/11 10:44 Página 41
4
Al respecto, el anterior comisario de Desarrollo, Louis Michel, indicó en el prefacio del Compendium on
Development Cooperation Strategies (disponible en [http://ec.europa.eu/europeaid/infopoint/publica-
tions/development/3b_en.htm]) que la UE había decidido focalizar su atención en África porque sus nece-
sidades son significativas y porque tiene gran retraso en cumplir los ODM.
5
Ver texto en [http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_PDF_COM_2007_0072_F_ES_DI-
VISION_TRAVAIL.PDF].
6
Ver, por ejemplo, la Guía sobre Cooperación al Desarrollo UE-América Latina, Europeaid, 2010, que no cita si-
quiera la Declaración de París como referente ni incluye los principios entre las prioridades de la UE en esta zona.
41
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Christian Freres
Artículo 6
América Latina
La ayuda comunitaria a América Latina apoyará las actuaciones coherentes con
el artículo 5 y con la finalidad general y el ámbito de aplicación, y con los objeti-
vos y los principios generales del presente reglamento. Se atenderán particular-
mente los siguientes ámbitos de cooperación, que reflejan la situación particular de
América Latina:
a) Fomentar la cohesión social como finalidad compartida y política prioritaria
de la Comunidad y de América Latina, lo cual supone combatir la pobreza, la
desigualdad y la exclusión. Se prestará atención particular a las políticas fis-
cales y de bienestar social, a la inversión productiva para aumentar y mejorar
el empleo, a las políticas de lucha contra la discriminación y contra la produc-
ción, consumo y tráfico de estupefacientes, y a la mejora de los servicios so-
ciales básicos, en particular la sanidad y la educación.
42
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Christian Freres
7
«Commission Staff Working Paper accompanying the Communication from the Commission to the Euro-
pean Parliament, The Council, the European Economic and Social Committe and the Committee of the Re-
gions. Supporting developing countries in coping with the crisis. Aid effectiveness after Accra», Comisión
Europea, Bruselas, 2009.
8
Ver presentación de EuropeAID realizada en seminario del Practitioners’ Network for European Develop-
ment Cooperation, en [http://www.dev-practitioners.eu/fileadmin/Redaktion/GroupsFolders/Division_of_La-
bour/Workshop_2009-10-16/20091016_Presentation_AidCo_01.ppt].
9
Sin embargo, hasta la fecha no tiene ninguna operación allí. Sólo ha cerrado operaciones en Mali, Afga-
nistán, Camboya y Bangladesh, con otros donantes europeos, y está en conversaciones con Bélgica para
realizar una operación en Perú.
10
Esta información se extrae de un documento interno «Bolivia: Joint Assistance Framework» aún en pro-
ceso de elaboración.
44
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– Fomentar la apropiación por parte del cimiento del Servicio Europeo de Acción
gobierno local de los grupos de traba- Exterior (SEAE) bajo su mandato.Todavía
jo sectoriales, mejorando el alinea- no se sabe cómo evolucionará la posi-
miento con prioridades nacionales. ción de la alta representante, pero dos in-
dicios nos sirven para hacer una primera
Este documento identifica sectores en valoración no demasiado optimista. Por
los cuales la armonización ha mejorado, un lado, su desinterés por América Latina
otros en los cuales es preciso reforzar el fue muy evidente en la reciente cumbre
liderazgo local y nuevas áreas potencia- birregional donde apenas apareció y no
les de coordinación. El siguiente paso es hizo ninguna declaración específica so-
compartir este marco con el gobierno bre la importancia de estas relaciones11.
boliviano para llegar a un consenso con-
junto y compromisos más concretos. Por otro lado, en su propuesta para la
SEAE no ha aclarado si considera que la
política de cooperación al desarrollo
I.2. El nuevo escenario del Tratado debe subordinarse a la de política exte-
de Lisboa rior. Muchos analistas consideran que
ella (además de un número importante
¿Cambiará la situación señalada antes de estados miembros) aboga por una
con la entrada en vigor del Tratado de cooperación al servicio de intereses más
Lisboa en diciembre de 2009? Es difícil tradicionales de política exterior12.
responder a esta pregunta a sólo unos
meses de este hito. Sin embargo, el Sin embargo, el SEAE podría evolucionar
peso de la inercia es un factor importan- más favorablemente a medida que se
te a tener presente en cualquier valora- vaya concretando su estructura, funcio-
ción. Desde esta perspectiva el nuevo namiento y medios. En América Latina
marco jurídico de la UE no aporta ele- donde la presencia de estados miembros
mentos concretos que indiquen que la es relativamente reducida, la puesta en
situación relativa de América Latina cam- marcha del SEAE puede resultar más fácil
bie sustancialmente. que en otras zonas. No obstante, la reubi-
cación prevista de lo que es hoy la Direc-
Las principales novedades institucionales ción de América Latina de la Dirección
del Tratado son la creación de la figura de General de Relaciones Exteriores de la
Alta Representante de Política Exterior y Comisión en una Dirección para las Amé-
Seguridad, Catherine Ashton, y el estable- ricas en el SEAE puede contribuir a reba-
11
Al respecto, ver el texto de Carlos Malamud, «La Cumbre ALCUE de Madrid y el estado de la relación bi-
rregional Europa-América Latina», ARI 98/2010. Real Instituto Elcano, Madrid.
12
Ver, por ejemplo, Mirjam Van Reisen «Establishing the EU External Action Service (EEAS)», 21 abril 2010,
Europe External Policy Advisors, Bruselas.
45
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Christian Freres
13
Ver Andris Pielbalgs, «My vision for development policy-letter to Member States and the European Par-
liament», en [http://blogs.ec.europa.es/biebalgs/].
46
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Christian Freres
En cuanto a las inversiones directas euro- da, pasando de 2.500 millones de dólares
peas en América Latina, después de una en 2000 a casi 6.000 millones en 2008.
fuerte caída entre 2000 y 2003, los flujos Este aumento se debe fundamentalmente
han aumentado (a unos 25.000 millones a las aportaciones crecientes de España
de euros en 2007), aunque sin la intensi- (518 por 100), Alemania (136 por 100), y la
dad de la década anterior (45.000 millones Comisión Europa (209 por 100). El resulta-
en 2000). do de este auge es que la UE representa
actualmente más del 60 por 100 de la AOD
El flujo de remesas hacia América Latina que recibe ALC (Gráfico 1).
ha sufrido una reducción sensible debido
a la crisis económica global, pero se esti- Sin embargo, este incremento en el peso
ma que en 2010 habrá cierta estabiliza- de la cooperación europea no se debe
ción. No hay datos precisos actuales del solo a un mayor esfuerzo propio; tam-
envío de remesas desde la UE a América bién se debe en gran medida a las reduc-
Latina, pero las tendencias recientes indi- ciones en la AOD para ALC de donantes
can que representan más de 7.000 millo- importantes como Estados Unidos, Ca-
nes de euros anuales. nadá y Japón. Por otro lado, en este pe-
riodo América Latina ha reducido sensi-
blemente su importancia relativa dentro
La cooperación del total de la cooperación de la UE (ver
Gráfico 2). Si en los años noventa Améri-
La ayuda oficial al desarrollo de la UE (la ca Latina representaba en promedio el 12
Comisión Europea y los estados miem- por 100 de la AOD total de la UE, entre
bros) para América Latina y el Caribe ha 2000 y 2008 esta media cayó a menos del
evolucionado positivamente en esta déca- 8 por 100.
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GRÁFICO 2. AOD europea para ALC sobre AOD total por donante (en %)
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1. Diversificar los instrumentos y obje- Para tal fin, la Comisión situó a la Cumbre
tivos según los desafíos de desarro- de Madrid celebrada en mayo 2010, como
llo de los países de la región. Aun- un momento clave para avanzar en esta
que se reconoce la necesidad de agenda, incorporando a los socios lati-
concentrar recursos en los países noamericanos en una reflexión conjunta.
más pobres de América Latina, la Co-
misión aboga por una atención dife-
renciada hacia los países de renta me-
dia alta –para lo cual ha propuesto IV. LA COOPERACIÓN EN LA CUMBRE DE
una ampliación del Instrumento para MADRID
los países industrializados (IPI+).
2. Dar mayor atención hacia bienes pú- ¿Cuál fue el lugar que tuvo la cooperación
blicos y desafíos globales como el en esta cumbre? A primera vista, práctica-
14
Más información en [http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/laif/in-
dex_es.htm].
15
Ver, al respecto, presentación de la Comisión Europea (2009), en [http://www.dev-practitioners.eu/filead-
min/Redaktion/GroupsFolders/Division_of_Labour/triangular_cooperation/EuropeanCommission-TC_ex-
periences_challenges.pdf].
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mente ninguna, por lo menos en lo que a la ministerial antes de una Cumbre bi-
las noticias sobre el evento se refiere. rregional por lo que sorprende la escasa
Como ha ocurrido en conferencias ante- información que ha trascendido. Tam-
riores, la atención de los medios se centró bién ha sorprendido que durante la pre-
en dos cuestiones, por un lado, las polé- sidencia española del Consejo de la UE
micas políticas (en particular la amenaza no se diera seguimiento al primer en-
de algunos líderes de boicotear la reunión cuentro de donantes europeos activos
si participaba el presidente hondureño), y en América Latina organizado por la Co-
por el otro, los avances en los acuerdos de misión Europea en diciembre 2008,
asociación, especialmente sobre la deci- pues sería un lógico reflejo del papel de
sión de reanudar las negociaciones entre liderazgo de España en la cooperación16.
la UE y MERCOSUR. Sin embargo, no se
podía encontrar mucha información preci- En el balance más positivo se encuentran
sa sobre los debates acerca de lo que se los dos documentos principales de la
supone eran los temas centrales del en- Cumbre –la Declaración de Madrid y el
cuentro: innovación, tecnología, desarro- Plan de Acción 2010-2012–, el Acuerdo
llo sostenible e integración social. de Asociación UE-América Central, el
lanzamiento del Mecanismo de Inver-
No obstante, un análisis más ajustado sión en América Latina, la creación de la
de la Cumbre revela que si bien la coope- Fundación América Latina y Caribe-UE
ración no tuvo un papel muy destacado (ALCUE) y algunas reuniones sectoriales
(como tampoco la tiene en general en previas.
las relaciones birregionales), sí tuvo cier-
to peso, y, más importante, parece que Por lo general, la Declaración de Madrid
se dio un paso relevante hacia un nuevo es similar a declaraciones de cumbres an-
enfoque en este ámbito. Aun así, sigue teriores. Con relación a la cooperación,
habiendo algunas contradicciones sig- este ámbito no tiene un peso específico,
nificativas. pero hay menciones a lo largo del texto.
Se puede destacar el compromiso de re-
Una contradicción reseñable fue la or- forzar la ayuda a las personas más vulne-
ganización de una «Conferencia Minis- rables y los pobres afectados por la crisis
terial sobre Cooperación al Desarrollo económica. En un sentido amplio se ma-
previa a la Cumbre UE-ALC» sin que re- nifiesta la «intención de mejorar la cohe-
sultase en ningún documento. Se trata rencia y eficacia de [las] políticas de coo-
de la primera vez que se haya organiza- peración al desarrollo» y se reitera el
do un encuentro sobre este tema a esca- objetivo de destinar el 0,7 por 100 del PIB
16
Ha sido la propia Comisión que ha tomado la iniciativa, unos meses después de la Cumbre de Madrid,
de empezar a organizar un nuevo encuentro (previsiblemente en 2011) en el cual se espera cierto protago-
nismo de España.
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a la AOD. Como elemento notable, no hay se incluyen muchas actividades sin prio-
ninguna alusión a la cooperación con paí- rización alguna y hay un claro sesgo ha-
ses de renta media, en contraste con cia cooperación en ámbitos políticos y de
cumbres anteriores. Un tema nuevo en seguridad frente a aquellos más relacio-
esta declaración es la cooperación trian- nados con el desarrollo.
gular que debe recibir más atención aun-
que no se especifica para qué ni cómo. El Acuerdo de Asociación (AA) UE-Améri-
ca Central será «un caso de prueba» para
Esos temas están tratados en el Plan de el nuevo enfoque de cooperación, como
Acción, una novedad metodológica muy indican los profesores del Arenal y Sana-
importante de esta cumbre. Es una for- huja (2010) en un texto sobre la Cumbre17.
ma de poner en práctica un trabajo con- Al no disponer del texto del acuerdo, no
junto de planificación, algo que contri- es fácil analizar sus implicaciones, pero
buirá sin duda a reforzar la asociación. El según observadores que han seguido el
aporte principal del plan es que parece proceso, la cooperación ha estado desli-
dar un paso hacia un nuevo enfoque de gada de las negociaciones, las priori-
cooperación, menos «asistencialista», dades han sido predeterminadas (en la
que busca fomentar una colaboración Estrategia Regional 2006-2013) y no se
más horizontal entre las dos regiones concretan recursos, mecanismos ni con-
(algo que el Parlamento Europeo ha re- tenidos. Por otro lado, las organizaciones
clamado en una resolución reciente), y de la sociedad civil se quejan del poco én-
más ajustado a las particularidades de fasis en el desarrollo sostenible, la falta
países de renta media y a temas de la de reconocimiento de las asimetrías y la
agenda de bienes públicos regionales y poca coherencia con el pilar comercial del
globales que interesa a América Latina. mismo Acuerdo.
También es positivo que el Plan vincule De alguna manera, lo que hace este AA es
estrechamente los mecanismos de diá- actualizar el Acuerdo de cooperación de
logo con las actividades e iniciativas de 2003. En el texto final de la Cumbre UE-
cooperación y que se haya hecho el es- América Central en Madrid se dedica
fuerzo de señalar los «resultados espera- poco espacio al Acuerdo y las referencias
dos» para la próxima cumbre en 2012 (a a la cooperación se orientan principal-
celebrarse en Chile). El foco en el refuerzo mente al ámbito de la seguridad. Habrá
de capacidades es positivo. Sin embargo, que ver cómo este acuerdo se traslada a
los objetivos son muy amplios y difu- acciones concretas en la práctica. Un pri-
sos, y generalmente poco realistas (p. e., mer indicio será la revisión a medio térmi-
aumentar la integración regional). Ade- no de la Estrategia Regional, actualmente
más, no hay compromisos vinculantes, en curso.
17
Véase en [http://www.eu2010.es/es/cumbre_ue-alc/noticias/may19centroamerica.html].
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En las otras reuniones entre la UE y países palmente europea al principio. Aún que-
(Chile y México) y subregiones (Comuni- dan pendientes muchos detalles sobre la
dad Andina y MERCOSUR), la coopera- organización, ubicación y funciones de
ción no recibió mucha atención. Una ex- esta fundación por lo que no se puede
cepción fue la cumbre con Chile en la cual predecir su relevancia para la coopera-
las partes se comprometen a avanzar en ción. En todo caso, servirá como espacio
la puesta en marcha de la «Asociación no oficial de debate de los diversos acto-
para el Desarrollo y la Innovación» y la UE res involucrados, lo que en sí mismo se-
ofrece apoyo para la reconstrucción en ría un aporte importante.
este país andino.
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1
En esta línea, cuando el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE recomienda al gobierno español que
reduzca la gran dispersión geográfica (OCDE, 2008), en el Plan Director posterior (MAEC, 2009) se decide
sacar cinco países de la lista de receptores, solo uno de América Latina (Chile), a pesar de ser una región
predominantemente de países de renta media.
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ç1 España 1.976 21 %
3 Instituciones UE 1.108 12 %
4 Alemania 818 9%
5 Canadá 482 5%
7 Japón 269 3%
9 Francia 213 2%
10 Suecia 200 2%
* En millones de dólares
Fuente: «Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 3. America», OCDE, París, 2010.
tienen otros países para ayudar al desa- ros» como los comerciales o de seguri-
rrollo latinoamericano2. dad (p. e., drogas, terrorismo, etcétera).
Los intereses de acción exterior que Por otro lado, es evidente que es un inte-
sustentan esta política son variados. Pri- rés de la política exterior española refle-
mero, la idea de que la cooperación es jar los sentimientos de solidaridad de la
un instrumento de influencia de España población española, que respalda am-
en América Latina. Un segundo motivo pliamente la cooperación al desarrollo.
es que se siente una responsabilidad Según una reciente encuesta, la ciudada-
histórica hacia los países de esta zona. nía española considera que el principal
Además, en tercer lugar, es una buena objetivo de dicha cooperación en Améri-
forma de complementar intereses «du- ca Latina debe ser la lucha contra la po-
2
Véase Freres (2009) para un análisis de la retirada de varios donantes europeos de la región. España ha
pasado de aportar un poco más de la quinta parte de la ayuda que contribuyen los estados miembros de la
Unión Europea en 2000 a más de la mitad en 2007.
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Desarrollo económico
Sectores productivos
Agua y Saneamiento
Apoyo programático
Sectores sociales
Gobernabilidad
Multi-sectorial
Educación
general
Deuda
España 65,5 11,9 10,7 28,0 6,7 4,0 6,2 6,2 10,3 1,8
Media CAD 57,1 9,6 15,5 10,2 4,2 10,3 9,0 9,0 3,4 3,0
breza y la desigualdad. Además, el 47 por reciben más del 60 por 100 de la AOD es-
100 de los encuestados piensa que se pañola destinada a la región en su conjun-
debe mantener la prioridad latinoameri- to. Es decir, aunque se mantenga la priori-
cana en esta política (Fundación Caroli- dad latinoamericana dentro de la misma
na, 20083). se privilegia a los más necesitados.
Por el contrario, la evidencia que sustenta Pero además, en los últimos años la coo-
la afirmación de que se trata de una políti- peración española ha aumentado no-
ca de desarrollo existe, pero es menos tablemente la ayuda orientada a África
concluyente. Detrás de este argumento se subsahariana, de manera que el peso
pueden encontrar dos elementos princi- relativo de América Latina en el conjun-
pales: por un lado, la concentración geo- to ha bajado. Así, la proporción del total
gráfica y, por el otro, la priorización secto- de la AOD española recibida por esta re-
rial/temática de la cooperación. En el gión ha pasado del 53 por 100 entre
primer caso, el enfoque de desarrollo se 2001 y 2004 al 39 por 100 en 2005-2006.
observa a través de la designación de 10 Incluso en el Plan Director de la Coope-
países prioritarios, que son los de menor ración Española 2009-2012 se ha dejado
desarrollo relativo4; este grupo de países de hacer referencia a la meta de destinar
3
Curiosamente, en esa encuesta, por primera vez, América Latina fue superada por África como destino
preferente de la cooperación española.
4
Se trata de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Repú-
blica Dominicana.
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al menos el 40 por 100 de la ayuda espa- nente que esté presente. Además, en el
ñola a Latinoamérica. contexto actual de búsqueda de fórmulas
de división del trabajo, esta apuesta espa-
En cuanto a las prioridades sectoriales, la ñola por la región latinoamericana cobra
segunda manera de evidenciar el enfo- más relevancia.
que de desarrollo, se han enfatizado los
sectores sociales, la gobernabilidad y el En suma, sin pretender resolver la «polé-
desarrollo sostenible en los países latino- mica» antes mencionada, se observa cla-
americanos (Cuadro 2) a través de lo que ramente que esta cooperación se funda-
la AECID ha llamado el «enfoque Objeti- menta en bases plurales, lo cual es lógico
vos de Desarrollo del Milenio/ODM+»5, y legítimo. De alguna manera la disyunti-
consistente en una orientación hacia tres va planteada es falsa pues cualquier políti-
ejes fundamentales: gobernabilidad de- ca pública viene a ser un equilibrio entre
mocrática, cohesión social y desarrollo intereses y valores; la cooperación no va
económico (con mayor peso en los dos a ser diferente, ni España es una excep-
primeros ejes). En este caso, se han ajus- ción en el escenario internacional.
tado el planteamiento de los ODM (que se
ha elaborado pensando más en los paí- Ahora bien, con este contexto, España
ses de renta baja) a la realidad latinoame- tiene dos tipos de desafíos en los próxi-
ricana. mos años. El primer grupo de retos son
políticos, mientras el otro tiene más que
Por último, otro tipo de factores detrás de ver con la práctica de la ayuda. En cuan-
la designación de América Latina como to a los desafíos políticos el primero es
región prioritaria tienen que ver con la buscar convertir su superioridad cuanti-
pertinencia y la coherencia en relación a tativa en liderazgo cualitativo. Para ello,
las propias capacidades y experiencia de la cooperación española adolece de un
la cooperación española en la región. Pre- marco estratégico mínimo que unifique
cisamente es ahí donde España puede criterios políticos y de desarrollo enfoca-
justificar su presencia en la región, apo- do en América Latina. Existen Planes re-
yándose además en la doctrina de coope- gionales para África y para Asia, pero no
ración con países de renta media. De esta hay nada parecido para la región más
manera la presencia de España, además cercana culturalmente a España (Gratius,
de por razones políticas y de desarrollo, 2010). Otros donantes con menos que
se sitúa en América Latina porque es en hacer en la región tienen sus propios do-
esta región donde puede aportar mayor cumentos estratégicos. De alguna mane-
valor añadido, donde atesora más capaci- ra los gobiernos de Madrid nunca han
dades y, por lo tanto donde es más perti- considerado necesario una estrategia,
5
Citado del informe final de la programación operativa de la región para 2007-2008 de AECID (documento
interno).
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que se llevan a cabo en países de renta Por otro lado, cabe mencionar como as-
baja, con la excepción de que se excluye pecto positivo el participar en el espacio
la subvención a ONGD en el primer caso iberoamericano para fomentar un dialogo
por parte de la AECID. más fluido con las contrapartes de España
en la región. A través del foro de los Res-
En la cooperación con ALC uno de los ponsables de Cooperación Iberoamerica-
pocos cambios que refleja un enfoque na (en el cual España está representada a
renovado y potencialmente más estraté- través de AECID), se ha podido reflexionar
gico se encuentra en el uso de la coope- conjuntamente con los socios de la región
ración triangular, aunque todavía movili- sobre diversos aspectos de la agenda de
za pocos recursos (menos de un millón desarrollo, algo que no sería tan fácil en
de euros). El caso más claro es Chile otros foros internacionales, especialmen-
–que dejará de ser un país prioritario de te aquellos de carácter Norte-Sur.
la CE al final del III Plan Director– con el
que España está definiendo una nueva
relación centrada en reforzar capacida-
des de este país como proveedor de co- III. EL DESAFÍO DE LA CALIDAD
operación Sur-Sur y en la realización
conjunta de intervenciones de desarro- Aunque el marco estratégico es un factor
llo en países terceros. En 2010, la AECID importante, el liderazgo de la Cooperación
y el gobierno de México iniciaron con- Española dependerá en gran medida de
juntamente un ejercicio para elaborar su calidad. Como señala el CAD en su úl-
un marco estratégico para impulsar la timo examen de esta cooperación (OCDE,
cooperación triangular con terceros paí- 2008), sus programas son, por lo general,
ses, lo cual puede tener lecciones útiles muy fragmentados sectorial y geográfica-
para el uso de esta modalidad en toda la mente. Además, se canaliza a través de
región. múltiples actores –comunidades autóno-
mas, entidades locales, ONGD, ministe-
España también ha contribuido a reforzar rios, universidades, etc.– que generalmen-
la cooperación iberoamericana a través te no se esfuerzan mucho por coordinarse
de un apoyo decidido a la Secretaria Ge- con los demás, y hacen caso omiso del
neral Iberoamericana, a la mejora del marco planificador global. En muchos paí-
marco normativo para los programas y ses la cantidad de AOD canalizada vía
su activa participación en la creación del ONGD supera el programa bilateral (go-
Programa de Fortalecimiento de la Coo- bierno-a-gobierno), lo que dificulta esta-
peración Sur-Sur. Sin embargo, no se han blecer objetivos estratégicos sólidos en
buscado sinergias con su propia coopera- acuerdo con los países socios.
ción bilateral en la región sino se mantie-
ne al iberoamericano como un ámbito se- Otro estudio sobre la calidad en un gru-
parado. po amplio de donantes sitúa a España
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Ranking de España* 16 27 21 26 25
Fuente: Stephen Snack, F. Halsey y N. Eubank, Aid quality and donor rankings, World Bank Policy Research
Working Paper 5290, Washington DC, 2010, p. 25.
* El ránking es de 38 donantes, bilaterales y multilaterales.
entre los que están por debajo de la me- políticas públicas, que reflejan y a la vez
dia en cuanto a indicadores de selectivi- nutren los altos índices de desigualdad
dad, alineamiento, armonización y es- prevalentes en ALC. A pesar de ello, Es-
pecialización (Cuadro 3)6. paña ha demostrado bastante potencial
en la gobernabilidad, a través de asis-
Salvo en cooperación cultural y en cier- tencia técnica y capacitación en sus cen-
tos campos muy concretos en algunos tros de formación en América Latina.
países, la cooperación española no des-
taca como líder claro entre los donantes Siendo el primer donante en la región,
presentes en la región en algún ámbito se espera también que España –junto
sectorial. España tampoco ha consegui- con la Comisión Europea– lidere los es-
do situarse como «donante de referen- fuerzos de aplicar los principios de la
cia» en ámbitos de gran interés para al- Declaración de París y el logro de los
gunos PRM latinoamericanos, como es ODM. Sin embargo, como se observa en
la innovación, instituciones regulato- los estudios de caso de esta investiga-
rias, promoción comercial, energías re- ción, América Latina no es un terreno fácil
novables, etc. La insistencia en poner el para avanzar en estas agendas. Primero,
peso en ámbitos tradicionales como los porque el total de la AOD es limitado
sectores sociales básicos (donde la ven- frente a otros recursos por lo que los do-
taja comparativa española no siempre nantes tienen relativamente pocas posi-
es clara) no refleja la realidad en gran bilidades de presionar a los gobiernos
parte de la región, donde el problema latinoamericanos; segundo, porque mu-
central no es la falta de recursos sino la chos gobiernos consideran estas agendas
escasa voluntad política para afrontar como imposiciones mientras las organi-
reformas políticas y deficientes capaci- zaciones cívicas objetan su enfoque ex-
dades institucionales para implementar cesivamente tecnocrático (Ballón, 2010).
6
Se trata, evidentemente, de un análisis parcial y algo sujetivo pues se está analizando aspectos cualitati-
vos con indicadores aproximados. No obstante, varios estudios recientes que utilizan distintas metodolo-
gías coinciden en valorar a la cooperación española entre los donantes con una calidad menor al prome-
dio (aunque tampoco entre los peores).
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7
No se refiere únicamente a la labor del cuerpo diplomático sino al papel que realizan las Oficinas Técnicas
de Cooperación de acercar posiciones, de servir como mediadoras ante la comunidad de donantes o de
mantener buenas relaciones con una variedad de actores del país socio.
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incluso hace difícil saber qué hace Espa- zar a España de resolver problemas y
ña en el país. La gestión por resultados desafíos en la región que superan su ca-
se ve dificultada por la falta de sistemas pacidad.
adecuados de información que también
redundaría en la transparencia. El infor-
me incluye una lista amplia de recomen-
daciones, entre las cuales se destaca la IV. ESPAÑA Y LOS LÍMITES DEL IMPULSO
necesidad de concentración. A LA COOPERACIÓN EUROPEA EN LA
REGIÓN
Por último, el que sea uno de los pocos
donantes con una presencia relevante en Desde que entró en las Comunidades
la región tiene costes y beneficios. Por el Europeas en 1986, España ha impulsado
lado positivo, la cooperación española activamente una creciente atención eu-
no tiene que hacer un gran esfuerzo pre- ropea hacia América Latina. Entre otros
supuestario o institucional para ser líder logros, este activismo ha influido en un
en términos cuantitativos. Además, al ha- aumento notable de la cooperación co-
ber pocos donantes en la región, la tarea munitaria con esta región (Gráfico 1).
de coordinarse con otros debe ser más
fácil. Sin embargo, por el lado más pro- Sin embargo, en los últimos años se evi-
blemático, la falta de «competencia» de dencia una clara tendencia a reducir los
otros cooperantes puede inducir la com- flujos de ayuda oficial al desarrollo, tanto
placencia y desalentar la introducción de de la Comunidad como del conjunto de
mejoras continuas en la cooperación es- los estados miembros, un hecho que Es-
pañola. También es cierto que otros do- paña no ha logrado frenar a pesar de
nantes pueden empezar a responsabili- constantes esfuerzos políticos por parte
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GRÁFICO 2. Peso relativo de donantes principales UE en la AOD total recibida por América
Latina, 1990-2007
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go, países como Suecia y Países Bajos pero la agenda internacional presiona a
han ido eliminando oficinas en la región, favor de una mayor atención por los
quedando con programas relevantes en países menos adelantados y de orientar
pocos países. Por su parte, después de toda la ayuda hacia la erradicación de la
marzo 2009, el Reino Unido carece de pobreza, así como a países de interés
oficinas en América Latina, aunque man- por razones geoestratégicos (p.e., Irak).
tendrá programas bilaterales modestos
a través de sus embajadas, cofinancia-
ción de proyectos de organizaciones no
gubernamentales y colaboración con or- V. PERSPECTIVAS
ganismos multilaterales. Entre los esta-
dos miembros, solo Alemania mantiene, Las perspectivas de la cooperación espa-
de momento, una presencia de su coope- ñola en América Latina dependerán de
ración en todos los países y una política su capacidad de avanzar con decisión en
sólida para América Latina, pero tam- los dos ámbitos señalados: el estratégico
bién está contemplando la salida de va- y la calidad. Ambos se relacionan con
rios países y, como se puede ver en el dos aspectos nucleares que son voluntad
estudio de caso sobre Chile, y una reduc- política y refuerzo de capacidades.
ción sensible en otros.
En cuanto a la voluntad política, es difícil
Se puede decir que lo que logró España predecir cómo esta evolucionará, pero
en los años noventa era «comunitari- las señales actuales no parecen tan favo-
zar» en parte su interés por América La- rables a corto plazo. El factor condicio-
tina, mediante aumentos en el presu- nante principal es la crisis económica
puesto de cooperación de la Comisión, que está consumiendo la atención políti-
la creación de líneas de crédito del Ban- ca y todas las demás consideraciones
co Europeo de Inversiones y el acceso a evolucionarán en función de las decisio-
varios programas comunitarios en ma- nes que se tomen respecto a políticas de
teria de investigación, pero no consi- ajuste presupuestario y políticas fiscales.
guió realmente «europeizar» dicho inte- En este contexto la política de coopera-
rés; es decir, que sus socios en la UE ción parece condenada a bajar de priori-
asumieran ese compromiso en su coope- dad durante unos años.
ración bilateral (que es donde está el
grueso de los recursos de AOD). En lo positivo esto significa una especie
de congelación de la redistribución geo-
La reducida presencia de la cooperación gráfica iniciada en 2004, y al menos eso
bilateral podría traducirse en un interés permitirá mantener la prioridad relativa
cada vez menor por lo que pasa en la re- de América Latina. La tendencia gradual
gión. España ha intensificado sus esfuer- de aumentar la cooperación en otras re-
zos diplomáticos por parar este proceso, giones tendrá que postergarse a mejo-
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res tiempos presupuestarios. Sin em- Por tanto, los avances sólo podrán venir
bargo, esto no significa necesariamente por mejoras en la calidad. En principio, la
que España asumirá una apuesta estra- crisis parece una buena oportunidad
tégica más clara en la región. para invertir en mejorar la calidad de la
cooperación, y varios miembros del Go-
Al respecto, no parece que existen incen- bierno español han señalado que esto
tivos potentes para forjar un plantea- será una prioridad. Hay señales de movi-
miento estratégico más decisivo. Más mientos positivos en la cooperación es-
bien, todo apunta hacia una política de pañola –por ejemplo, el inicio del pro-
mantenimiento. No hay presiones fuer- ceso de elaboración de los marcos de
tes ni por parte de América Latina ni por asociación (documentos de estrategia
parte de los socios europeos de España. país) con varios países latinoamericanos
Tampoco aparece una gran demanda en en 2010– aunque son aún muy modestos
la sociedad española que tenderá a desin- y habrá que ver si logran contribuir a me-
teresarse de reflexiones estratégicas en joras institucionales que se puedan con-
el ámbito de la cooperación (en estos mo- solidar. En cualquier caso, parece eviden-
mentos, los que defienden esta política te que América Latina seguirá siendo el
insistirán sobre todo en que se ejecute el lugar donde se definirá las principales ca-
presupuesto si se quiere evitar su reduc- racterísticas de la cooperación española
ción; de ahí que habrá poca preocupa- y donde tiene las mejores oportunidades
ción relativa por los resultados, y por tan- de desplegar su compromiso con la efi-
to, de una visión más estratégica). cacia de la cooperación.
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–por su situación política actual– (por El tercer país analizado, Chile, presenta un
mencionar algunos ejemplos), merecerían perfil más diferenciado en el sistema de
un tratamiento aparte, los tres casos re- cooperación internacional que sus dos
flejan de alguna manera el espectro de vecinos. Con una AOD apenas reseñable
posibilidades y opciones que existen en que representa menos del 0,1 por 100 del
la región. En cualquier caso, estos estu- PIB, el país se encuentra en un proceso de
dios sirven como elementos esenciales transición en relación con su papel en el
de análisis para esta investigación. sistema de cooperación internacional. De
su posición como receptor de ayuda en
Bolivia es uno de los países latinoameri- los años de la consolidación democrática
canos que más AOD recibe –el cuarto en ha pasado, con el cambio de siglo, a ejercer
la región en 2008, según datos del un activo papel de socio de cooperación
CAD/OCDE– y aunque no acusa una gran en la región. Su relación con los donantes
dependencia, la ayuda supuso en 2007 se articula en gran medida a través de es-
casi el 3 por 100 del PIB del país. El papel quemas de cooperación triangular, al
del país dentro del sistema de ayuda no tiempo que ha desarrollado una notable
ha variado apenas en los últimos años, actividad en materia de cooperación
en los que Bolivia se ha caracterizado Sur-Sur con diversos países de la región.
por ser un receptor neto de AOD que
hasta la fecha no ha liderado acciones de A pesar de la trayectoria de Chile, el mo-
cooperación Sur-Sur con otros países de mento actual es relevante e incierto, ya
la región. que el reciente terremoto sufrido por el
país puede truncar esta transición en el
Por su parte, Perú recibió en 2008 una sistema de cooperación, y dar lugar a
AOD de 393,35 millones de dólares, lo unas nuevas relaciones con los donan-
que le convierte en el sexto receptor re- tes y los socios regionales, evidenciando
gional de AOD. Sin embargo, en compa- así la debilidad en la que se encuentran
ración con Bolivia, la AOD dirigida a en numerosas ocasiones los países de
Perú, que representa el 0,5 por 100 del renta media, que hace pertinente a su
PIB, es poco significativa. Se puede afir- vez el impulso de la agenda de países de
mar, por lo tanto que, con excepción de renta media en la región.
España para quien Perú fue en este año
el tercer receptor de AOD, no es un país Además de la distinta dependencia de
prioritario para los donantes. A diferen- la AOD y el posicionamiento en el siste-
cia de Bolivia, Perú tiene un papel lige- ma de cooperación internacional los tres
ramente activo como actor de coopera- países presentan similitudes y divergen-
ción Sur-Sur, ya que se encuentra en un cias en relación a los desafíos en mate-
proceso más avanzado de preparación ria de desarrollo, a su relación con los
para desarrollar este tipo de coopera- donantes, al grado de institucionalidad
ción con los socios regionales. de su sistema de cooperación, a las mo-
72
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Viceministerio de Inversión Pública y Agencia Peruana de Cooperación In- Agencia Chilena de Cooperación In-
Financiamiento Externo – Ministerio ternacional (APCI) – Ministerio de Re- ternacional (AGCI) – Ministerio de Re-
de Planificación del Desarrollo laciones Exteriores laciones Exteriores
Estados Unidos, España, Alemania, Estados Unidos, España, Alemania, Alemania, Francia, Comisión Euro-
Comisión Europea, Países Bajos Bélgica, Comisión Europea pea, España, Canadá
73
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LA COOPERACIÓN EN BOLIVIA
Óscar Angulo
74
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Pre. Est.
2006 2007 2008
2009 2010
Balanza Fiscal (como porcentaje del PIB) 4,5 1,9 2,8 0,1 -0,3
Balanza Fiscal sin hidrocarburos ( por 100 del PIB) -5,7 -5,9 -8,4 -8,3 -7,7
Balanza en Cuenta Corriente ( por 100 del PIB) 11,3 12,0 12,1 3,5 2,6
0,3 por 100 del PIB, una situación favora- II. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
ble cuando se compara con el déficit pre- EN BOLIVIA
visto para el resto de la región. Sin em-
bargo, analizando su trayectoria histórica,
Bolivia ha estado reduciendo la tenden- II.1. La AOD en Bolivia
cia positiva de su balanza fiscal, cuyo me-
jor año fue el 2006, con un 4,5 por 100. A lo largo de su historia, especialmente
después de la Segunda Guerra Mundial y
Según el Índice de Desarrollo Humano en el marco de la «Alianza Para el Progre-
(IDH) del PNUD para el año 2007 Bolivia so» del Gobierno de EEUU en los años
ocupaba el puesto 117.º, empeorando su sesenta, Bolivia ha sido un país receptor
posición con relación al 2002, que tenía el de ayuda internacional en todas sus for-
puesto 114.º. Es posible que el crecimiento mas, siendo en muchos casos un país pi-
de los años posteriores a 2007 y la eleva- loto de varias iniciativas y metodologías
da inversión pública, hayan contribuido a de gestión de la cooperación (p. e. la crea-
mejorar ligeramente esta posición. A pe- ción del primer Fondo de Inversión So-
sar del escenario macroeconómico favo- cial y la aplicación del Comprehensive
rable, el 59,3 por 100 de la población se Development Framework/CDF [Marco In-
encuentra en situación de pobreza. tegral de Desarrollo] del Banco Mundial
[BM] a finales de los años noventa). Adi-
El PIB per cápita se ha incrementado li- cionalmente, después de la crisis econó-
geramente, al pasar de 1.328 dólares en mica de principios de los años ochenta,
2007 a 1.651 dólares en 2008, lo que sitúa Bolivia ha sido un fiel implementador de
a Bolivia como País de Renta Media Baja. las políticas de ajuste estructural del Fon-
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1
En el año 1994 se cerró el Ministerio de Planificación hasta su nueva creación en 2006.
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2
De 15 mil millones de bolivianos (BOB) en 1990 a 30 mil millones de BOB el 2008, según datos de Unidad
de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE).
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3
Bolivia ha tenido 144 acciones de cooperación Sur-Sur en 2008.
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4
Reino Unido, Países Bajos, Finlandia, Suecia, Noruega, Irlanda y Dinamarca.
81
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mismo, se produce una ausencia de una productor»; (ii) utilizar dichas rentas
verdadera cultura de delegación, lo cual para participar activa y protagónicamen-
pasa primero por una capacitación, re- te en el sector productivo, industrializan-
conocimiento de ventajas comparativas do los recursos naturales existentes en el
de otro e incentivos hacia el personal. país y apoyando «asociadamente» al sec-
Las agencias que en Bolivia han avanza- tor agrícola; (iii) centrar el apoyo estatal
do hacia la delegación en algún proyec- al sector productivo en los nuevos socios
to, señalan que el papel del llamado so- del modelo, las pequeñas y medianas
cio silencioso no es tan «silencioso», ya empresas a través de la modernización
que demanda al socio activo una rendi- y tecnificación de sus procesos producti-
ción de cuentas, evidenciando así que lo vos; (iv) orientar la producción en la sa-
que se delega es la gestión, pero no to- tisfacción «plena» del mercado interno,
davía la confianza. y exportando los excedentes de produc-
ción; y (v) distribuir la riqueza generada
entre los bolivianos y no entre extranje-
ros como en el pasado5.
V. LA AGENDA DE DESARROLLO EN
BOLIVIA Y EL ENFOQUE RENTA MEDIA Aunque el enfoque de cooperación con
países de renta media (PRM) debiera
El Gobierno instaurado en enero de llevarnos a una reflexión de cómo hacer
2006 presidido por Evo Morales ha es- una nueva cooperación con este grupo
tablecido el denominado «Modelo Eco- de países, desde el Gobierno boliviano
nómico Nacional Productivo», que es se observa a este enfoque como un jus-
un nuevo paradigma de desarrollo que tificante para la reorientación de la ayuda
pretende sustituir al llamado modelo de los donantes, con la consiguiente reti-
neoliberal, bajo la premisa central de rada de Bolivia. Por ello, considera que es
recuperar el sector productivo de ma- una gran irresponsabilidad, ya que Boli-
nos extranjeras para los bolivianos, con via está viviendo un proceso de cambio
el liderazgo económico del Estado. para el cual necesita el apoyo de la co-
munidad donante. En este sentido, se
Este nuevo modelo supone una serie de pregunta dónde está la «co-responsabi-
premisas en torno a la intervención esta- lidad» de los donantes con los resultados
tal para dinamizar la pobre estructura que aún están en proceso de gestación,
productiva actual, y puede resumirse en y que serán visibles a mediano y largo
cinco pilares: (i) recuperar (nacionalizar) plazo.
los sectores productivos estratégicos ge-
neradores de rentas para contar con una Lo que preocupa al Gobierno es saber si
base que permita expandir el «Estado la comunidad donante no quiere o no en-
5
Programa de Gobierno del Movimiento al Socialismo 2010-2015.
82
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tiende este proceso de cambio que está profundos y políticos para definir su de-
viviendo Bolivia. En este sentido, sería cisión, aunque seguramente por ser
necesario, previo análisis conjunto, dejar más delicados, toman el camino fácil de
de financiar las áreas tradicionales, que «salirse» en vez de generar otros meca-
pueden no estar vigentes, y focalizarse nismos de ayuda más efectivos.
en aquellas que complementan el cambio.
Para la Banca Multilateral el enfoque
Tampoco para algunas voces de la so- PRM es una referencia. Más allá de la se-
ciedad civil el enfoque de renta media mántica del indicador, los bancos anali-
es apropiado para la economía y el de- zan un país desde el modelo de pobreza
sarrollo del país, ya que no refleja desi- multidimensional, que está orientado a
gualdades internas, desigualdades de la asignación de créditos concesionales
capacidades, ya sean estas desigualda- o menos concesionales, por lo que tie-
des democráticas y desigualdades de nen mayor grado de flexibilidad para en-
participación de la sociedad civil. Aun- tender el concepto del ingreso per cápita.
que se está produciendo un crecimien-
to económico, éste no ha sido acompa- Lamentablemente, como indicó un entre-
ñado de un cambio en la estructura vistado: «el avión de la cooperación en
económica del país, por lo que conti- Bolivia está lleno y hay que alivianar el
núa existiendo la misma concentración peso», es así que el enfoque PRM es una
de la riqueza y una marcada desaten- alternativa para algunos donantes para
ción de las áreas rurales. En general, abandonar el avión, ya que con diversos
continúan los problemas sociales y enfoques, perfiles y prioridades, es me-
económicos internos, lo que hace nece- nos costoso salirse que tratar de lograr
saria la búsqueda de otro mecanismo mayor alineamiento y armonización.
de medición que se centre en indicado-
res redistributivos de la riqueza y en los
niveles de incidencia democrática.
VI. LOS DONANTES EN EL PAÍS
En opinión de las ONGD, los donantes
no deben tomar sus decisiones acerca En el marco bilateral, los países que tra-
de la orientación geográfica de su ayuda dicionalmente han tenido una AOD sig-
teniendo en cuenta la clasificación de nificativa en Bolivia son Estados Unidos,
PRM. No obstante, las organizaciones España, Alemania, Países Bajos, Japón
consultadas afirman que, en la práctica, y Dinamarca. En lo que respecta a la
es un argumento que los donantes utili- ayuda multilateral, los principales son el
zan para justificar dicha orientación y, BID, Banco Mundial (AIF) y la Comisión
concretamente, la salida de los países Europea. Hay que indicar que existen
de renta media. Tal y como apuntas las otros financiamientos externos que no
ONG, existen otro tipo de análisis más son registrados por el CAD, pero cuyos
83
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Desde el inicio del Gobierno de Evo Mo- Con relación a la cooperación interna-
rales en 2006 el aglutinador normativo cional, el verdadero alineamiento se
de políticas en Bolivia es el Plan Nacio- dará cuando el Gobierno tenga claro
nal de Desarrollo (PND). Se trata de un qué espera de la comunidad internacio-
plan que, en opinión de los donantes, nal y esté en condiciones de asignarle
tiene poco contenido operativo y carece estratégicamente sectores, regiones e
de una focalización subnacional. Ade- instrumentos financieros y de asistencia
más, no existe actualmente en Bolivia un técnica.
mecanismo de diálogo intersectorial y
entre el sector con el órgano responsa- En cuanto a la sociedad civil, algunas
ble de la planificación (Ministerio de Pla- voces plantean que el alineamiento está
nificación del Desarrollo/MPD) que bus- directamente vinculado a la definición
que concertar posiciones objetivas sobre de los mecanismos de rendición de
el enfoque de desarrollo planteado en el cuentas. En este sentido, sin una volun-
PND, lo que genera un vacío conceptual tad política de avanzar, tanto del Go-
y metodológico que conlleva a que cada bierno como de la cooperación interna-
donante interprete de diferente manera cional, el cumplimiento de metas tendrá
la aplicabilidad de dicho plan. una visión subjetiva.
84
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Bélgica 10 19 14 17 10 10 15 18
Canadá 9 15 12 12 15 17 23 21
Dinamarca 26 31 29 28 26 26 34 36
Francia 8 34 12 18 16 40 7 14
Alemania 52 72 44 75 51 47 40 53
Japón 66 38 32 51 41 100 37 35
Países
73 63 50 48 47 34 48 41
Bajos
España 30 31 52 55 67 52 75 93
Suecia 20 16 23 29 21 18 26 28
Suiza 11 13 14 21 18 14 15 13
Reino
46 14 13 51 -24 9 -105 1
Unido
EE.UU. 119 128 248 138 140 193 122 124
Países CAD, Total 536 482 553 558 442 574 361 501
Comisión
27 23 73 37 39 52 44 44
Europea
PNUD 1 1 2 1 1 1 2 2
WFP 3 3 3 2 3 3 5 4
Multilateral, Total 207 207 385 227 201 276 114 127
Referencia EE.MM.+CE 355 308 315 369 260 294 195 339
47,7 por 44,7 por 33,6 por 47,0 por 40,4 por 34,5 por 40,8 por 54,0 por
UE/Total AOD
100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: OCDE/CAD.
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dos al país por lo menos en el corto y En noviembre de 2008 Bolivia fue se-
medio plazo. Por otra parte, parece que leccionada por la Comisión Europea
se avecina un giro político en los go- para realizar un seguimiento de la im-
biernos de ciertos países europeos; al- plementación del Código de Conducta
gunos nuevos gobiernos –desde una sobre Complementariedad y División
óptica conservadora– no sitúan a la co- del Trabajo (documento publicado en
operación como elemento primordial 2007). Dinamarca y España decidieron
en su política exterior. Evidentemente, coordinar este proceso conjunto que
estas son circunstancias ajenas a Boli- consiste en varias actividades, empe-
via, que pueden poner en riesgo el tra- zando con la elaboración de un mapa
bajo realizado en relación a la agenda de la cartera de los donantes de la UE
de eficacia o la división de trabajo. Un por sector. A continuación, se debían
ejemplo reciente del efecto de cambios analizar las ventajas comparativas de
políticos en Europa se observa en el cada uno de ellos. El resultado final
anuncio de la salida de Dinamarca de debe ser la definición de oportunidades
Bolivia (debido a una decisión global de salida de sectores y de delegación6.
de reducir la fragmentación geográfica) En Bolivia se avanzó en estas activida-
o la reducción de fondos de la coopera- des pero no se llegaron a implementar
ción bilateral española (debido al re- cambios significativos, por lo que el nú-
ciente ajuste presupuestario). mero de operaciones de cooperación
delegada es bastante bajo.
Para profundizar el debate interno entre
los países de la Unión Europea, se ha Durante la presentación de Bolivia ante
constituido el Grupo de los Jefes de Coo- los directores generales de la UE en
peración, que busca consolidar posi- Bruselas en febrero de 2010 se expusie-
ciones comunes de estos países sobre ron diversas razones por las cuales el
temas específicos y en el que se pueden progreso ha sido lento. En primer lugar
lograr compromisos. En el escenario de porque el gobierno no ha asumido un
los Jefes de Cooperación de la UE se papel activo en el liderazgo del diálogo
trabajan los mandatos supranacionales sobre la División de Trabajo de los do-
de la UE, los cuales deben posicionarse nantes. El tema de la sobre presencia en
sobre los nacionales, aunque esta situa- algunos sectores y la ausencia en otros
ción aún es retórica. Esta es una dife- sectores (sectores huérfanos) no se ha
rencia con el GRUS, el cual no tiene tratado, o el gobierno no lo ha conside-
mandatos vinculantes que hagan que rado como un problema. Mientras que
«todos» actúen de similar manera. el MPD considera la concentración de
6
Véase «Monitoring Report. EU Fast Track Initiative on Division of Labour and Complementarity Monito-
ring of the Status Quo (November 2008). A product of the EU Technical Seminar on Division of Labour and
Complementarity. 30.1.2009», EUROPEAID, 2009.
88
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los socios para el desarrollo en pocos anunció que dejaría Bolivia en los pró-
sectores como una ventaja, los ministe- ximos años.
rios sectoriales y los niveles subnacio-
nales no lo perciben de la misma mane- Aunque el panorama puede cambiar
ra, ya que prefieren mantener el mayor ahora que se ha consolidado la trans-
número de socios posible y de esta ma- formación política en el país que afectó
nera asegurarse así el acceso a múlti- la estabilidad del gobierno y su posibili-
ples fuentes de financiamiento. dad de atender este proceso, no parece
claro que existan incentivos suficientes
Por otro lado, entre los donantes euro- para avanzar mucho más.
peos no hay mucha voluntad para aban-
donar sectores, delegar apoyo y limitar
la ayuda para optimizar resultados y re-
cursos. Además, la dependencia res- VII. LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA EN EL
pecto a las sedes, en el caso de algunos PAÍS
donantes, complica los procesos gene-
rados en el terreno, como sucedió con España el año 2007 se posicionó como
Dinamarca, que en el mes de abril de 2010 el donante cuyo incremento de AOD
Cambio
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2008/2001
EE.UU. 119 128 248 138 140 193 122 124 4,01 por 100
Com.
27 23 73 37 39 52 44 44 63,95 por 100
Europea
Banco
90 98 138 118 63 30 15 24 -72,92 por 100
Mundial
BID 72 92 179 82 100 42 36 39 -45,40 por 100
TOTAL 744 689 938 785 643 850 477 628 -15,58 por 100
89
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hacia Bolivia ha sido el más significati- ción, instrumento que detallará las nue-
vo (45 por 100) con relación a los de- vas orientaciones acordadas entre los
más cooperantes, que en su mayoría actores de la Cooperación Española en
redujeron su ayuda. Bolivia, los donantes y el Gobierno.
90
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mos cinco años, para lo cual está anali- ración española se enfrenta al reto de
zando varias opciones de financiamiento, asumir un papel de facilitador del diálogo
más allá de las tradicionales vías de do- político y técnico en el país. Para asumir
nación y créditos de organismos multila- con garantías ese papel es necesario pri-
terales. Dado que la brecha entre los fon- mero profundizar los niveles de coordina-
dos disponibles y los requeridos es muy ción al interior de los actores de la coo-
grande, el Gobierno boliviano está estu- peración española (ONG y cooperación
diando recibir créditos de países emer- descentralizada) como con los actores
gentes (Venezuela, China, Rusia e Irán, nacionales y subnacionales de Bolivia, lo
entre otros), de la banca comercial y cual se verá de algún modo reflejado en
hasta emisiones de bonos en el merca- el próximo Marco de Asociación.
do internacional, fuentes de financia-
miento que estarán orientados a la con- España tiene que jugar un papel de bisa-
solidación de empresas estratégicas gra entre el movimiento político de Boli-
(petróleos, energía, telecomunicaciones, via y la UE, debe tener una capacidad de
transporte, etc.), dejando a la coopera- análisis globales y traducir las visiones
ción tradicional los espacios sociales y del país para que Europa entienda que
de lucha contra la pobreza, que serán los no son las mismas que se perciben des-
de menos recursos disponibles. Así de el Norte. Es importante preguntarle a
pues, la salida de donantes tradicionales Bolivia qué quiere de España y de Euro-
y/o la reducción de la asignación de fon- pa, dejar atrás el pasado de «madre pa-
dos puede ser compensada con otros tria» y dialogar de igual a igual en temas
actores financieros y/o con recursos pro- comerciales, económicos y de nuevos
pios que en los últimos años se han in- enfoques de cooperación, manteniendo
crementado significativamente. un mismo discurso cuando se trate temas
comerciales o de cooperación.
Para acompañar este proceso, es im-
portante que la institucionalidad de la
entidad pública rectora de la coopera- VIII.2. Sociedad civil, ONG y
ción internacional se fortalezca y se actores subnacionales
consolide. De lo contrario, el diálogo se
mantendrá disperso sin una visión inte- La sociedad civil en Bolivia responde a
gral sectorial ni territorial. una naturaleza diversa y compleja. Las
ONG constituyen tan solo una pequeña
parte de ésta, por lo que conviene evitar
VIII.1. España y la UE en Bolivia hacer una lectura excesivamente gruesa
que equipare ONG y sociedad civil. Los
Con la reciente noticia de salida de Dina- donantes tienen a trasladar su concep-
marca de Bolivia y el proceso de DdT que ción de la sociedad civil al análisis de la
se está impulsando en el país, la coope- sociedad civil boliviana, sin entender que
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7
Grupo de ONG, compuesto por Canadá, España, Italia y Bélgica.
92
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Los grupos sectoriales tienen una mejor Se considera que el enfoque PRM no esta-
proyección sobre le diálogo, siempre blece indicadores de redistribución de la
que sus metas sean de largo plazo y no renta, por lo tanto el grado de vinculación
de corto plazo, como sucede actualmen- de PRM para tomar una decisión depende
te. En estos espacios se combinan capa- de la política de cada país donante tenga
cidades del factor humano e intereses hacia un país, razón por la cual no es el
sobre el sector, lo cual posiciona mejor único, sino una mezcla de varios criterios:
o peor a un donante, lo que denota una se debe considerar que países son «frági-
necesidad de profundizar sobre las ven- les» en base su línea de pobreza, focaliza-
tajas comparativas que posicionen a una ción en programas específicos, prioridad
agencia, y no a una persona, en un papel geográfica o sectorial que tiene la autori-
de líder dentro de un sector, situación en dad en sede, que vinculación se tiene con
la que la División de Trabajo puede ju- los ODM, y la tradición o vínculo con el
gar un papel orientador. país (económico, comercial, cultural).
93
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8
En [http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/CHI-
LEINSPANISHEXT/0,,contentMDK:22318881~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:500484,00.html],
consultada el 7 de mayo de 2010.
94
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9
Los principales ministerios que ejecutan acciones de cooperación son el Ministerio de Salud, el Ministe-
rio de Planificación (MIDEPLAN), Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Justicia, Ministerios
de Agricultura. Junto a ellos, otros actores públicos desarrollan acciones de cooperación, entre los que
destacan la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), la Fundación Integra, la Dirección de Relaciones
Económicas (DIRECON) de la Cancillería, Pro-Chile y Cooperación de Fomento de la Producción (CORFO).
10
Concretamente la Ley Orgánica de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile de 19 de julio de
1990 afirma en su artículo 17 que la finalidad de AGCI es «apoyar los planes, programas, proyectos y activi-
dades de desarrollo que impulsa el Gobierno, mediante la captación, prestación y administración de recur-
sos de cooperación internacional». Asimismo, dicho artículo añade que la «Agencia tiene la finalidad de
implementar, realizar y ejecutar la cooperación internacional para y entre países en desarrollo».
97
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pero, como reconocen desde la propia Los problemas para articular un siste-
agencia y coinciden en señalar diferen- ma de cooperación no sólo residen en
tes observadores, se trata de un papel las capacidades de AGCI, sino que la
insuficiente para configurar un sistema descentralización de esta cooperación y
de cooperación que logre desarrollar la función claramente apegada a la eje-
una acción coherente y coordinada en cución de los ministerios dificultan una
respuesta a una mirada estratégica de visión integral por parte de estos de la
conjunto, tanto en relación a la coope- cooperación chilena como una política
ración que recibe como a la que ofrece global, más allá de su acción individual.
a sus socios. Esta visión compartimentada por parte de
los distintos actores del sistema chileno
Existe, sin embargo, una diferencia en de cooperación supone, en la práctica,
la percepción que tiene la propia AGCI una resistencia a los esfuerzos integra-
sobre el papel que juega dentro del sis- dores y de coordinación de la coope-
tema de ayuda y la que tienen otros ac- ración en Chile.
tores, tanto donantes bilaterales como
multilaterales y observadores externos. El sistema de información
Desde AGCI se apunta que el papel de
la agencia consiste en articular el siste- La cooperación chilena no ha desarrolla-
ma de cooperación chileno a través de do hasta la fecha un sistema de informa-
la búsqueda de la adaptación en la me- ción adecuado para conocer con exacti-
dida de lo posible de los programas de tud la dimensión de su cooperación,
desarrollo más exitosos de Chile a los favorecer una gestión transparente y
países socios. Asimismo su función de facilitar ejercicios de evaluación, apren-
articuladora del sistema consiste en dar dizaje y rendición de cuentas. Como
orientaciones a los ministerios, sufragar respuesta a esta deficiencia, AGCI se en-
los gastos de los funcionarios que van a cuentra inmersa en un proceso de defini-
realizar las misiones en el exterior y la ción de criterios estadísticos homogéne-
organización de seminarios. AGCI tam- os que permitan desarrollar un sistema
bién administra fondos de cooperación. de medición en el que, además de com-
Sin embargo actualmente AGCI no está putar los gastos objetivos y fácilmente
desarrollando un claro papel de articu- cuantificables –como los gastos de los
lador del sistema de cooperación. Des- expertos chilenos en misiones de coope-
de la propia agencia reconocen que los ración en el exterior–, también se com-
ministerios chilenos, a excepción de pute el valor de la presencia de los ex-
las oficinas de relaciones exteriores de pertos chilenos en el exterior. Éste es
éstos, no tienen un gran conocimien- uno de los ámbitos en los que AGCI está
to de AGCI. Este desconocimiento, ade- desarrollando mayores esfuerzos y está
más, se ha acentuado con el nuevo go- logrando, como resultado, una mejor re-
bierno. colección, tratamiento y publicación de
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AGCI cuenta con una plantilla de 61 personas.
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Fuente: AGCI.
* Esta cifra incluye un fondo conjunto de Cooperación Chile México que cuenta con 2 millones de dólares
aportados por Chile y México a partes iguales.
100
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Fuente: AGCI.
* Además, existe un fondo conjunto de Cooperación Chile-México con una financiación conjunta de 6
millones de dólares.
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CUADRO 3. AOD de los principales donantes en Chile 2001-2008 (en millones de dólares)
Total
Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2001-2008
Total 75,2 -7,3 85,6 58,0 151,7 87,2 120,7 73,0 644,3
Países CAD 39,7 -13,7 61,4 26,4 76,0 64,6 98,2 52,1 404,9
Alemania 18,0 18,7 30,9 27,4 35,1 36,3 27,4 20,0 214,1
Comisión Europea 7,8 7,1 10,4 16,6 23,2 12,3 12,5 6,4 96,6
Francia 7,9 11,7 12,8 15,1 14,4 9,8 10,1 9,1 91,2
Noruega 0,7 0,4 0,6 3,8 0,1 0,0 38,8 0,1 45,0
España -2,8 1,7 1,9 3,3 4,1 4,3 6,7 7,1 26,4
Canadá 0,6 1,6 2,7 3,5 3,8 2,5 3,4 2,5 20,9
Bélgica 2,6 2,3 3,5 2,1 1,9 0,8 0,9 1,0 15,3
Países Bajos 3,9 3,3 1,2 1,3 0,7 0,1 0,0 0,1 11,0
Fuente: CAD/OCDE.
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La educación superior también estaba incluida entre las prioridades, pero no se han desarrollado accio-
nes en este ámbito.
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GRÁFICO 2. AOD española total recibida por Chile 1980-2008 (en millones de dólares)
han optado por esta vía se ven más li- tablecida directamente con los distintos
mitados en el desarrollo de una ayuda ministerios.
eficaz, ya que AGCI no tiene la capacidad
de convocar a los ministerios y liderar
una acción coordinada. Por lo tanto, el
modelo desarrollado por los donantes IV. LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA EN EL
cuya interlocución es directa con los mi- PAÍS
nisterios da lugar a una ayuda más efi-
caz, aunque dicho modelo no responda
a las directrices de la agenda de la efica- IV.1. Evolución de la cooperación
cia de la ayuda. española en Chile
Por esta razón desde la Comisión Euro- La cooperación española ha pasado por
pea se reconoce la existencia de dificul- diferentes etapas en los últimos años
tades de cumplir con la Agenda de París en Chile. Tras un crecimiento abrupto
en Chile. Ahora bien, como apuntan des- de la AOD coincidente con la transición
de la CE el hecho de desarrollar todas a la democracia en Chile, la ayuda es-
sus acciones a través de AGCI también pañola experimentó niveles muy bajos,
supone ventajas en términos de eficien- e incluso negativos entre 1997 y 2001,
cia, especialmente desde el punto de para iniciar una senda de crecimiento
vista administrativo, para una coope- desde el cambio de siglo hasta la actua-
ración con tan elevados niveles buro- lidad (Gráfico 2).
cráticos como la de la Comisión. AGCI
conoce a la perfección la normativa En la segunda mitad de la presente dé-
europea, lo que agiliza y facilita la ges- cada se ha producido un cambio de es-
tión, hecho que no se produciría de la trategia por parte de la cooperación es-
misma manera con una cooperación es- pañola en Chile. Su inclusión como país
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V. PERSPECTIVAS
IV.2. La puesta en práctica de la
agenda de eficacia y la Las transformaciones en la región lati-
agenda de PRM noamericana, en la agenda de la coope-
ración internacional y en la agenda de
La actuación de la cooperación española desarrollo de Chile configuran un esce-
en Chile se enmarca principalmente en nario que exige una mirada en continua
la agenda de PRM y en la Agenda de Pa- adaptación por parte del propio país y
rís. El impulso que adquiere a partir de de sus socios en materia de desarrollo.
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Como se afirmó al inicio de este capítulo, del desconocimiento de los planes del
la cooperación internacional –su agen- nuevo Gobierno por parte de varios de
da, sus canales y modalidades de ges- los actores consultados las perspecti-
tión y las relaciones a las que da lugar– vas no son buenas en su opinión, ya
ofrece a Chile, y a sus socios, un medio que la cooperación internacional no se
a través del que definir su papel en la encuentra entre las prioridades del Go-
región y, con ello, contribuir a conformar bierno de Sebastián Piñera.
un proyecto regional. Sin embargo, para
abordar este posicionamiento e impulsar La constitución del nuevo Gobierno, asi-
el papel de Chile como actor de coopera- mismo, puede debilitar la posición de
ción en la región, el sistema de coope- AGCI dentro del sistema chileno de coo-
ración se enfrenta a una serie de retos, peración. Tras la renovación de equipos
algunos propios y otros derivados de en los ministerios existe un desconoci-
los cambios en el entorno, a los que dar miento entre los nuevos equipos y AGCI,
respuesta. lo que limita el papel que la Agencia
puede jugar en el corto y medio plazo,
Los dos fenómenos que están transfor- ya que será necesario definir un nuevo
mando significativamente el contexto marco de relaciones entre AGCI y los mi-
chileno y la agenda de desarrollo del nisterios chilenos que ejecutan las accio-
país son el terremoto sufrido por el país nes de cooperación. Asimismo, la conti-
en febrero de 2010 y el cambio de Go- nuidad del propio personal de AGCI es
bierno en marzo del mismo año. Ambos un requisito importante en la consolida-
fenómenos, producidos con una diferen- ción del papel de la Agencia y en la defi-
cia tan solo de 11 días, son todavía de- nición del marco de relaciones.
masiado recientes como para conocer
su impacto en la cooperación chilena,
tanto en la definición de sus prioridades V.2. Las necesidades de
como en el propio papel de Chile en el reconstrucción en Chile tras
sistema de cooperación internacional. el terremoto de febrero de
2010
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GRÁFICO 1. AOD total de países del CAD en Perú 2001-2008 (en millones de dólares)
Asimismo, para mejorar el clima de ne- to ocurrido en Pisco en 2007, el país reci-
gocios y estimular la inversión privada, bió una importante cantidad de ayuda hu-
se ha puesto en marcha el Plan de Mejo- manitaria y para la reconstrucción.
ra del Clima de Negocios para el periodo
2009-2011, cuya meta es lograr que en El volumen de la cooperación no reem-
el año 2011 Perú tenga el mejor clima de bolsable recibida por Perú representa
negocios de América Latina y ocupe el para el año 2008 el 0,8 por 100 del PIB y
puesto 25 del ránking mundial. el 2 por 100 del presupuesto público de
dicho año. La participación de la finan-
ciación externa (crédito y donaciones)
para el 2009 fue el 1,3 por 100 del PIB13.
II. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
EN PERÚ
II.1. El sistema peruano de
Tradicionalmente Perú ha sido un impor- cooperación internacional
tante receptor de ayuda internacional. Sin
embargo, debido al crecimiento económi- Institucionalidad oficial de la
co que ha tenido durante los últimos cooperación
años, la AOD ha descendido, especial-
mente a partir del año 2004, exceptuando La institucionalidad oficial de la coope-
en 2008 que, como resultado del terremo- ración en el Perú ha experimentado va-
13
Datos de la APCI y MEF, 2009.
113
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rios cambios a lo largo de las últimas sarrollo y de las disposiciones que la re-
décadas. Durante los años sesenta y se- gulan. Para normar el funcionamiento y
tenta el organismo gestor de la coopera- organización de la APCI, en 2003 se emi-
ción internacional en los diversos secto- te el respectivo Reglamento de Organi-
res y regiones fue la Dirección General zación y Funciones.
de la Cooperación Internacional, como
parte del Instituto Nacional de Planifica- Cabe resaltar que la responsabilidad ins-
ción, entidad que tenía la competencia titucional de la coordinación y gestión
de las acciones de planificación pública con la Comunidad Internacional está de-
en esas décadas. Posteriormente en los finida por las condiciones financieras de
años noventa dicha función fue enco- la cooperación, si son fondos no reem-
mendada a la Secretaría Ejecutiva Inter- bolsables, corresponde a la APCI y si son
nacional bajo tuición del Ministerio de fondos reembolsables, al Ministerio de
la Presidencia, que posteriormente se Economía y Finanzas (MEF).
transformaría en la Presidencia del Con-
sejo de Ministros (PCM), tomando un En el ámbito subnacional existe un mar-
carácter más político y estratégico que co normativo que crea el Sistema Nacio-
técnico. nal Descentralizado de Cooperación Inter-
nacional No Reembolsable (SINDCINR),
En 2001 el Gobierno de Perú decidió re- el cual permite que se establezca un nivel
plantear la gestión de la cooperación in- subnacional de gestión (entidades públi-
ternacional en el país, la cual debía estar cas y ONG) y de coordinación con la coo-
basada en una visión estratégica vincula- peración descentralizada, lo cual ha ge-
da a la lucha contra la pobreza y el forta- nerado capacidades locales sobre la
lecimiento de la democracia, voluntad gestión de la financiación externa, con-
que se concretó en 2002 con la creación formándose en algunos casos Mesas de
de la Agencia Peruana de Cooperación Donantes Regionales. Para el periodo
Internacional (APCI). 2009-2010 se han elaborado cuatro Planes
Regionales de Cooperación Internacional
Es así que la APCI se establece como un (para las regiones de Piura, Cuzco, Loreto
organismo público descentralizado ads- y Huanuco).
crito al Ministerio de Relaciones Exterio-
res, con autonomía técnica, económica, Institucionalidad no oficial de la
presupuestal y administrativa, que tiene cooperación
como función principal ser el ente rector
de la cooperación técnica internacional, Desde la perspectiva de algunos repre-
responsable de conducir, programar, ges- sentantes de la sociedad civil, la ges-
tionar, organizar y supervisar la coope- tión de la cooperación internacional en
ración internacional no reembolsable, Perú se produce entre gobiernos y no
en función de la política nacional de de- entre estados, lo que genera un escena-
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Donantes, Multilaterales, Gobierno, Sociedad Civil (SC) y ONG.
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percibe que la cooperación Sur-Sur es Para una parte de los grupos sectoriales,
aún un tema aislado y no un mecanismo el apoyo presupuestario es una opción y
suficientemente formalizado e integrado no una obligación que, a excepción de la
entre las prioridades de la comunidad do- Comisión Europea, no todos los donan-
nante, lo cual limita la capacidad de la tes priorizan. Sin embargo, el mecanis-
APCI mejorar su capacidad de oferta. mo de canasta puede ser un paso previo
al apoyo presupuestario, aunque en el
Parte de las organizaciones de la sociedad Perú solo existe uno (para el apoyo al
civil desconocen el concepto de coope- Defensor del Pueblo). Asimismo, consi-
ración Sur-Sur, sin embargo consideran deran que lo importante no es sólo acor-
que puede ser una opción para trabajar dar un instrumento de financiamiento
con el Perú en su calidad de país de ren- común, ya sea apoyo presupuestario o
ta media (PRM). canasta, sino dejar atrás la costumbre
de los donantes de dirigir el gasto hacia
Para la banca multilateral la cooperación sus prioridades y aceptar como propias
Sur-Sur no es nueva (en el caso del BID el conjunto de acciones que se encuen-
existía el mecanismo Cooperación Técni- tren sujetas a una estrategia sectorial.
ca Intraregional), sin embargo, recono-
cen que la única acción alcanzada es la Cooperación Delegada
creación de fondos específicos para apo-
yar iniciativas del Sur (cooperación trian- Para el Gobierno la cooperación dele-
gular), posición que también coincide gada (CD) puede ser beneficiosa para la
con la cooperación bilateral. gestión con aquellos cooperantes del
Norte no tradicionales (Ej.: Finlandia,
Apoyo Presupuestario Australia). Desde la perspectiva del tra-
bajo sectorial, reconocen que la CD es
Para la APCI el apoyo presupuestario es aún un mecanismo nuevo pero que
un instrumento «común» que aglutina puede llegar a concretarse, como en el
a donantes, el cual es más viable en el caso del Defensor del Pueblo15.
escenario bilateral que en el multilate-
ral, ya que antes de aplicar este tipo de
instrumento, los organismos multilate- II.3. La agenda de desarrollo en
rales necesitan efectuar un análisis más Perú y el enfoque PRM
profundo, debido a su voluminosa es-
tructura de toma de decisiones, por lo Como se indicó al inicio del presente tex-
cual requieren dedicar mucho tiempo to, la economía peruana está atravesando
para cambiar o introducir nuevos enfo- una etapa de potente crecimiento econó-
ques de cooperación. mico, centrándose especialmente en ob-
15
Hay una operación en discusión en la cual Bélgica delegaría a España su apoyo al Defensor del Pueblo.
116
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Total de la
Población urbana Población rural Población rural de la
Nivel de pobreza población
(por 100) (por 100) sierra (por 100)
(por 100)
Pobreza absoluta 39,3 25,7 64,6 73,3
16
Plan Anual de Cooperación Internacional No Reembolsable de 2009.
117
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les o no concesionales, lo cual está basado mento que orienta a los donantes para
en el ingreso per cápita. En general, están definir su intervención de manera terri-
en proceso de un replanteamiento contra- torial y sectorial. La banca multilateral,
cíclico para buscar un «mejor» banco, bá- en lo que respecta a fondos no AOD, tie-
sicamente a través de una capitalización. ne su propia dinámica sectorial y se en-
Es así que su preocupación central es la marca en el Marco Macroeconómico
coyuntura de su financiamiento más que Multianual 2009-2011 del MEF.
la categorización de PRM que tenga un
país miembro. Inicialmente el PA ha permitido que agen-
cias que tenían que renovar su estrategia
de país tomen como referencia este instru-
mento17, aunque cada agencia puede pro-
III. LOS DONANTES EN EL PAÍS poner otras áreas de actuación. Sin embar-
go, la APCI velará para que la mayoría de
Una importante cantidad de donantes bi- las intervenciones se centren en las re-
laterales y multilaterales ha mantenido giones y sectores priorizados en el PA.
una presencia en Perú en los últimos
años. Los principales países financiadores Para parte de los grupos sectoriales, el ali-
hasta 2008 eran EEUU, España, Alemania, neamiento se da en mejor medida cuan-
Japón, Países Bajos, Suiza, Bélgica, Cana- do existe una política sectorial. Por el con-
dá y Francia. Ese año, el mayor donante bi- trario, cada donante actúa en función a un
lateral fue España y el que más incremen- criterio de oferta y no de demanda.
tó su ayuda con relación al año 2007 fue
Bélgica, con un incremento del 82 por 100. Diversos actores de la sociedad civil opi-
nan que el sistema de planificación del
Gobierno tiene un bajo nivel de apropia-
III.1. Marco nacional para el ción, ya que tanto el Plan Anual de Coope-
alineamiento ración Internacional No Reembolsable
como la Política Nacional de Cooperación
Aunque Perú cuenta con una Ley de Coo- Técnica Internacional no fueron objeto de
peración Técnica Internacional, a la fe- un diálogo con la sociedad civil. En todo
cha carece de una Estrategia Nacional caso, valoran más el Acuerdo Nacional del
de Desarrollo, siendo el Tercer Plan 2002, que logró aglutinar a los distintos
Anual de Cooperación Internacional No partidos políticos del Perú y organizaciones
Reembolsable (PA) de la APCI el docu- representativas de la SC18 para establecer
17
Ver, por ejemplo, el Plan Indicativo de Cooperación entre Perú y Bélgica 2009-2011.
18
Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, el Concilio Nacional Evangélico del Perú, la Conferencia
Episcopal Peruana, la Confederación General deTrabajadores del Perú, la Confederación Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas, la Coordinadora Nacional de Frentes Regionales y la Sociedad Nacional de Industrias
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Bélgica 4 7 7 11 17 18 17 31
Canadá 9 8 11 14 15 14 20 16
Francia 8 9 14 17 13 20 12 16
Alemania 73 35 48 59 113 37 52 64
Italia 1 5 1 6 1 3 4 11
Japón 33 17 16 14 10 13 20 24
Corea 1 1 2 3 3 4 10 9
Países Bajos 25 24 21 23 18 4 3 2
Suecia 3 4 3 5 4 4 6 3
Suiza 9 11 13 20 15 14 15 15
Estados Unidos 184 183 222 197 181 206 114 115
Países CAD, Total 390 358 409 433 458 432 397 431
Comisión Europea 21 16 42 14 42 54 65 52
Global Fund .. .. 4 10 18 13 12 18
BID Fondo Espec. 3,03 2,91 2,22 1,91 1,68 2,23 2,51 2,55
Multilateral, Total 33 33 80 35 72 88 87 82
TOTAL AOD 423 393 490 469 532 522 488 515
Fuente: OCDE/CAD.
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19
El Foro tuvo 25 reuniones desde 2005 hasta diciembre de 2009.
20
El Comité tuvo 16 sesiones desde el 2003 hasta principios del 2010.
120
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La participación en los grupos sectoriales no. En todo caso, se espera que sea la
de otros actores diferentes a los donan- Comisión Europea quien asuma una ti-
tes, multilaterales o gobierno es casi tularidad sobre la agenda de eficacia, al
nula, aunque se los ha invitado, no ha menos entre los donantes europeos.
existido una respuesta ni acercamiento
más profundo de financiadores emer- Algunos grupos sectoriales consideran
gentes, empresas y ONG. que todos los principios de la Declaración
de París son claves para cualquier política
de desarrollo. No obstante, aunque son
III.3. La agenda de eficacia en Perú parte del discurso de todos, la realidad
demuestra otra cosa, ya que existen única-
Para hablar de una verdadera aplicación mente incipientes ejemplos concretos22.
de la Declaración de París (DP), es nece-
sario el papel del Gobierno, pero desde la Los grupos sectoriales analizados coin-
visión de algunos donantes, las capacida- ciden en que para poder entender el
des o interés21 de la APCI son limitadas. contexto político y técnico en cada sec-
Aunque se logró establecer cierta agenda tor es clave contar con personal local
de diálogo, gracias especialmente al Plan de asesoramiento, y no necesariamente
Anual, no existe un debate serio y real con personal extranjero. Para una real
con los donantes sobre quiénes quieren aproximación y entendimiento de las
o pueden adecuarse a lineamientos de la capacidades e idiosincrasia de un país
agenda de eficacia promovida por la DP. de cara a entender la aplicabilidad de la
Situación que, sumada a una carencia de DP, los expertos locales ofrecen mayo-
incentivos relacionados a acciones de efi- res garantías, dado su conocimiento de
cacia, no estimula a la comunidad donan- la dinámica y las características subjeti-
te para establecer una plataforma de do- vas del accionar público en cada país.
nantes que defina acciones y monitoree
el cumplimiento de las mismas. Las ONG analizadas consideran que la
DP es de aplicabilidad obligatoria para
Es posible que el hecho de que algunas las agencias de cooperación sobre la
salidas de donantes europeos de Perú ayuda oficial, dejando de lado su apli-
también desalienten cualquier esfuerzo cación sobre el manejo de la deuda, co-
en este sentido. Por lo tanto, es inviable mercio, inversiones extranjeras y temas
pensar en trabajar sobre una estrategia políticos de gobernabilidad; limitándo-
común cuando el diálogo es básica- se a aspectos administrativos, procedi-
mente bilateral entre donante y Gobier- mentales y técnicos de la cooperación.
21
Cuando se rellenan las encuestas de la OCDE para el seguimiento de la DP, la APCI no involucra a los do-
nantes.
22
No todos los grupos sectoriales involucran a la APCI en sus reuniones y decisiones.
121
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Hasta el año 2008 Perú recibía ayuda de No ha habido apenas avances sobre una
doce países miembros de la UE (Austria, estrategia común, lo que existe entre do-
Finlandia, Alemania, Irlanda, Luxembur- nantes son coincidencias en prioridades
go, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, sectoriales que surgen en los espacios de
Italia, Países Bajos y Suecia) y la Comi- coordinación sectorial, pero cuyo funciona-
122
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miento está limitado por la poca capacidad bolsada en Perú, escenario que demues-
local de decisión, el poco nivel de compro- tra el interés estratégico y financiero que
miso para armonizar, la ausencia de con- tiene España con este país.
vencimiento de mejora sobre lo que se
hace y el sometimiento a los mandatos de España, principal donante de ayuda no
sus sedes más que por un diálogo local. reembolsable en Perú en 2008, se en-
frente al reto fundamental de fortalecer
Así pues, la cooperación internacional en sus capacidades de coordinación tanto
Perú carece de un mecanismo formal de entre los actores del propio sistema es-
coordinación en el que se concreten deci- pañol de cooperación, como entre estos
siones que afecten a todos los países de la y el resto de la comunidad donante.
UE en su conjunto. Claro ejemplo de ello Esto es especialmente importante en un
fue la salida de Perú por parte de Suecia, país como Perú, en el que la coopera-
que no tuvo ningún proceso de consulta ción española se ha implantando a tra-
con los donantes UE ni con el Gobierno. vés de una enorme diversidad de acto-
res tanto de la Administración General
del Estado, como de la administración
IV. LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA EN EL PAÍS descentralizada y numerosas ONGD.
Varios estudios han puesto de manifies-
La cooperación española ha tenido un to la fuente de ineficacia que supone
crecimiento continuo de la AOD desem- para la cooperación con el país andino
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España/UE (por 100) 15,8% 23,4% 20,9% 25,8% 19,5% 36,4% 38,2% 37,5%
este modelo fragmentado que, a pesar portante de las ONG españolas, a las
de los avances en materia de coordina- cuales habría que dar un rol más estra-
ción, acusa una clara atomización, sola- tégico del que actualmente tienen, prác-
pamiento y pérdida de oportunidades ticamente limitado al de ejecutoras de
de complementariedad (Martínez, 2007; proyectos que pasan buena parte del
Alasino, 2008). tiempo en procesos administrativos de
rendición de cuentas.
Ante la reducción de la AOD de varios
donantes en Perú, el gobierno visualiza a Para el trabajo sectorial, España juega
España como un actor que debería jugar un papel clave en varios ámbitos, espe-
el papel de interlocutor a nombre de la cialmente en el diálogo político con al-
UE, ya que es percibida como una coope- gunas contrapartes (especialmente APCI),
ración flexible y abierta a toda demanda sobre todo por su voluntad proactiva de
de Gobierno, y con gran capacidad de proponer temas, construir consensos y
diálogo. Es así que España, junto con Ja- gestionar su implementación. Cuando
pón, USAID y Alemania, se perfilan como existe un liderazgo colectivo, España
donantes líderes en Perú. siempre forma parte de él.
124
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En general, los donantes entrevistados una visión orientativa que mejore la efi-
coinciden al afirmar que la única fuente cacia de la cooperación española.
de referencia de la cooperación españo-
la es la oficial que llega por la AECID a Finalmente, es necesario maximizar el
través de la OTC, desconociendo aque- espacio para la reflexión e intercambio
llas intervenciones a través de las ONGD que otorga el Consejo de Cooperación,
y organismos multilaterales (BID y Na- órgano consultivo de los actores de la
ciones Unidas, especialmente), y más aún cooperación española presentes en el
de la cooperación descentralizada. país. Es importante el papel del emba-
jador, aunque operativamente no partici-
Una evidencia clara del alineamiento de pa, pero su liderazgo y conducción gene-
España es que la AECID es uno de los ra una integralidad del trabajo realizado.
pocos donantes que considera realmen- La mera presencia del órgano es un avan-
te a la APCI como canalizador oficial de ce importante, ya que aunque sea esen-
la ayuda, a diferencia de otros donantes cialmente un espacio informativo más
que centran su diálogo directamente que decisorio, permite que se conozcan
con el sector. Además, la AECID está com- las actividades de las ONG, Empresas y
prometida a través de programas con el la AECID, que sus sedes respectivas no
fortalecimiento del rol de la APCI, lo cual comparten con las oficinas de terreno.
de algún modo irradia a otros donantes Un resultado concreto es el primer pro-
este comportamiento en favor de dicha grama de Alianzas Público-Privadas desa-
entidad. rrollado en Perú por la AECID.
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ANEXO
Mecanismos de negociación y temas prioritarios
Argentina Programa Anual del Fondo Argentino- Desarrollo rural (agricultura, ganadería y
Comisión Mixta (bienal) pesca), energía e industria, ciencia y
tecnología, y turismo.
Uruguay Comisión Mixta de Cooperación Técnica y Lucha contra la pobreza, micro y pequeña
Científica empresa, turismo y artesanía, desarrollo
tecnológico, derechos humanos y
agricultura.
128
07 conclusiones 21/2/11 10:47 Página 129
Las crisis económicas tienen efectos ne- ternacional que gradual pero segura-
fastos para muchas personas, por lo que mente han socavado los cimientos bási-
nunca son deseables. Sin embargo, pue- cos del modelo de ayuda vigente hasta
den constituir oportunidades para refle- ese momento. Por un lado, debido a la
xionar sobre nuestros modelos, valores y caída del Muro de Berlín y con ello el blo-
maneras de actuar, tanto para las perso- que soviético, Occidente ya no podía uti-
nas como para las organizaciones y los lizar argumentos ideológicos para justifi-
estados. En este sentido, la actual crisis car algunos de sus errores y abusos en
global provoca muchas incertidumbres su tratamiento del Sur (p. e., unas reglas
pero también puede llevar a cambios ne- comerciales claramente injustas). Por
cesarios si los estados, sus líderes y ciu- otro lado, la globalización intensificaba
dadanos aprovechen la oportunidad. los intercambios y creaba espacios de
interactuación y de influencia para mu-
Un ámbito donde parece que se requiere chos nuevos actores. Asimismo, la cre-
de unos cambios profundos es el de la ciente importancia de los bienes públicos
ayuda al desarrollo. Se trata de un sub- globales sobre los cuales todos podían
sistema de las relaciones internacionales incidir, abría cauces para que esos acto-
que arrancó hace unas seis décadas en res tuvieran una relevancia cada vez ma-
un contexto mundial totalmente distinto yor en diversos foros internacionales.
al de hoy. En ese momento, el planeta se
encontraba en medio de la Guerra Fría y Gracias a esta confluencia de factores,
se iba ampliando el grupo de países del unida a la crisis que ha afectado a los paí-
llamado «Tercer Mundo» a través de los ses de distinta manera, los países del Sur
procesos de descolonización. Entonces, ya no son observadores y objetos de pro-
la ayuda tenía su razón de ser tanto como cesos determinados desde el Norte, sino
instrumento de la batalla ideológica del influyen crecientemente en esos proce-
momento como para apoyar a muchos sos, tal y como pudimos ver en la Cum-
nuevos estados en su inserción en la eco- bre de Copenhague sobre Cambio Climá-
nomía internacional. De alguna manera tico a finales de 2009.
los países ricos se sentían responsables
por el bienestar de los países en desarro- No obstante, no se han eliminado todas
llo. Con el tiempo, se iba añadiendo obje- las asimetrías económicas y de poder que
tivos a la ayuda, incluyendo, por supues- han existido y siguen existiendo. De hecho,
to, la lucha contra la pobreza. como señala Ocampo et al. (2010), hay un
riesgo alto de que surjan nuevas divergen-
Sin embargo, el reloj de la historia no se cias entre países en desarrollo si los nue-
detiene y desde fines de los ochenta se vos polos de desarrollo no logren difundir
producen unos cambios en el sistema in- su dinamismo hacia otras partes del Sur.
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Aunque gran parte de América Latina ha caciones para adaptarse al nuevo contex-
logrado sortear la crisis relativamente bien to. Sin embargo, en gran medida no ha
y algunos países de la región consiguen sido así. En el ámbito de las finanzas, a
tasas bastantes altas de crecimiento, no es pesar de varias reuniones del G-20, no es
aún un polo tan dinámico a escala mun- aparente que las reglas de juego hayan
dial, por lo que sigue siendo muy vulnerable cambiado tanto, más allá de que algunas
a los vaivenes de la economía internacio- economías emergentes ahora están en la
nal que no parecen que vayan a amainar- mesa junto a «los grandes». La falta de
se. Y aunque en la región predominan los capacidad de proponer soluciones con-
regímenes democráticos, el riesgo de gi- sensuadas y profundas choca con la apa-
ros autoritarios es evidente en varios paí- rente urgencia que los líderes profesan.
ses; el ejemplo más extremo lo vivimos
en 2009 en Honduras, pero en otros casos Tampoco hay avances en la gobernanza
se detecta una erosión clara de derechos mundial. Naciones Unidas parece cada
básicos. Las transformaciones bolivaria- vez más irrelevante en la orientación del
nas, si bien surgen debido a décadas –o si- debate internacional, pero no ha surgi-
glos– de injusticia, no están resolviendo do una alternativa democrática, repre-
todos los problemas sociales ni han con- sentativa y eficaz.
seguido reducir sustancialmente las des-
igualdades que caracterizan esta región. En cuanto a la ayuda oficial al desarrollo,
parece que el reloj se ha parado. El para-
En todo caso, muchos gobiernos de la digma dominante de los ODM, la Decla-
región han abordado la crisis con políti- ración de París, etc., están siendo cuestio-
cas más o menos eficaces para reducir nados con cada vez mayor contundencia,
los costes sociales y mantener el dina- tanto desde fuera de la comunidad de los
mismo económico. No se percibe, sin donantes –tal y como indican los tres es-
embargo, cambios profundos en los tudios de caso de América Latina– como
modelos de desarrollo, al menos no se desde los propios gobiernos de los paí-
han articulado de manera muy clara, ses del CAD, sin que haya propuestas
pero sí se detecta una creciente tenden- claras para un modelo alternativo.
cia a favorecer respuestas autóctonas y
regionales a las grandes preguntas. Esto En este contexto llega la crisis económi-
ha reforzado nuevas formas de integra- ca como una especie de elefante en una
ción regional más orientadas hacia la cacharrería, no sólo porque está provo-
cooperación horizontal y la creación de cando recortes en los presupuestos de
infraestructuras transcontinentales. AOD, sino también porque desconcierta
a unos y otros.
Ante el panorama global uno esperaría
que todas las herramientas de las rela- En este escenario de incertidumbre, Amé-
ciones internacionales sufrieran modifi- rica Latina se encuentra claramente fuera
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de los radares de los países donantes, si rar la cooperación y como potenciar las
es que alguna vez estuvo presente. En los capacidades de los propios países lati-
capítulos anteriores se ha visto que la noamericanos para colaborar entre ellos
cooperación de los donantes tradiciona- y con otras zonas en desarrollo. El re-
les en esta región está llegando a un techo, ciente evento internacional de Bogotá
con lo cual este recurso oficial se reduce sobre cooperación Sur-Sur demostró
constantemente en importancia frente a que esta modalidad está en auge y que
otros flujos como las inversiones, reme- los países del CAD deben incorporarla
sas, etcétera. en su visión de desarrollo como algo
complementaria a la AOD.
La reducción de la ayuda no tiene que
verse necesariamente como un grave En los estudios de caso se ha resaltado la
problema para América Latina. Al res- utilidad menor que la agenda de los ODM
pecto se escucha un discurso contradic- tiene en la región. No es que los gobier-
torio por parte de algunos líderes regio- nos se despreocupen por estos obje-
nales: por un lado, se quejan de la mala tivos, sino que los sitúan en un contexto
calidad y las condicionalidades de la más amplio de desafíos de desarrollo. De
AOD recibida, y por el otro, reclaman ahí que los donantes, en su reflexión jun-
más ayuda. Es importante que no bajen to con los países socios sobre la coopera-
los flujos mucho más, pero con lo que ción después del 2015, tienen la oportu-
ya llega a la zona, mejor gestionada, se nidad de ampliar los objetivos y hacerlos
pueden hacer muchas cosas. más adaptables a distintos contextos,
en particular el de los países de renta
En efecto, la crisis también ofrece opor- media.
tunidades a la cooperación al desarro-
llo. Primero, en este contexto se justifica Así, pues una «agenda ODM+» incluiría
una atención mayor a los resultados de metas relacionadas con el desarrollo
las acciones de cooperación, tanto por económico, la generación de empleo, la
motivos de visibilidad como porque los gobernabilidad, políticas fiscales, inno-
ciudadanos exigen una mayor rendición vación, fortalecimiento de capacidades,
de cuentas. etc. Para tener un impacto en estos ob-
jetivos no es necesario tener grandes
Esto sugiere que habrá que revisar la cantidades de AOD. Como dice el comi-
Declaración de París con el fin de adap- sario europeo de Desarrollo Andris Pie-
tarla. El enfoque excesivamente tecno- balgs en una reciente carta a los minis-
crático no parece haber funcionado y en tros europeos de desarrollo: «necesito
América Latina en especial provoca re- vuestra ayuda para reorientar la política
chazo. Sin embargo, la agenda de efica- de desarrollo de la (UE) hacia el empleo
cia ofrece interesantes puntos para el y el crecimiento sostenible en el mundo
diálogo con la región sobre cómo mejo- en desarrollo, en apalancar la ayuda y en
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1
Andris Piebalgs, «My vision for development policy. Letter to member states and the European Parlia-
ment», 3 de junio de 2010, en [http://blogs.ec.europa.eu/piebalgs].
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ción más estable y estratégica. Aparte de resto de los países de la UE, por ejemplo
servir de vehículo para potenciar la coo- a través de:
peración Sur-Sur, la modalidad triangular
puede contribuir a reforzar elementos 1. Su promoción de un diálogo con los do-
horizontales en la cooperación que reali- nantes sobre la importancia de una lec-
za España en América Latina. tura positiva y activa de la agenda de
PRM que lejos de justificar estrategias
de salida, dé pie a otro tipo de coopera-
ción. Se trata, en todo caso, de una reco-
I. ALGUNAS RECOMENDACIONES MÁS mendación ampliable a toda la región.
CONCRETAS
2. La asunción del liderazgo para impul-
sar procesos de división del trabajo y
I.1. Recomendaciones derivadas cooperación delegada. España ha co-
de los estudios de caso ordinado la iniciativa «fast track» por
lo que cuenta con una trayectoria para
De manera complementaria a la reflexión desempeñar un papel líder.
precedente se aportan algunas recomen-
daciones orientadas hacia la cooperación 3. En esta misma línea, tiene la capaci-
internacional, y en especial a la coopera- dad de contribuir a fortalecer la coor-
ción española. La parte anterior se man- dinación y complementariedad, en es-
tiene en una escala «macro», por lo que es trecha colaboración con la Comisión
conveniente aterrizar estas recomenda- Europea, para la cual cuenta con una
ciones, empezando con aquellas referidas trayectoria en el país.
a los tres estudios de caso del Capítulo 5.
Por otro lado, la fuerte tendencia de la Co-
Del estudio sobre la cooperación con Bo- misión Europea de canalizar su ayuda
livia, se destaca que uno de los principa- mediante el apoyo presupuestario en
les retos para la comunidad de donantes Bolivia y algunos otros países de la re-
es entender el proyecto político del país y gión está dificultando la posibilidad de
alinear su cooperación hacia dicho pro- otros donantes, en particular los estados
yecto político. Esto supone un desafío miembros, de entrar en un diálogo político
importante porque puede llevar a revisar eficaz con el gobierno socio (pues los vo-
las áreas en las que se ha venido apo- lúmenes que manejan son mucho meno-
yando al país y asumir otras nuevas. Se res). Se abre la posibilidad de una posición
trata de un desafío más teórico y concep- más flexible por parte de la Comisión,
tual que técnico y procedimental. pero también la necesidad de que los es-
tados miembros –en especial España–
España podría jugar un papel importan- busquen formas de asociarse al enfoque
te para trasladar ese proyecto político al programático promovido por la Comisión.
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Otra conclusión importante que nos deja Otra recomendación que estaría destina-
el caso chileno es la lectura que se puede da a la cooperación española es el refor-
hacer de los países de renta media y de la zamiento del diálogo político con el Go-
necesidad de impulsar la agenda de ren- bierno chileno para la definición de una
ta media, dada la débil institucionalidad política de cooperación internacional
de estos países. Este hecho se ha puesto (como actor de cooperación Sur-Sur). Al
de manifiesto en Chile con el terremoto, respecto, es necesaria la incorporación
que ha cambiado las necesidades y las de los agentes sociales y de la sociedad
prioridades del país, y con ello previsi- civil en la construcción de esa política,
blemente su posición en el sistema de algo que serviría en los otros países de
cooperación internacional. la región.
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COMISIÓN EUROPEA (2005), Una asocia- EUROPEAID (2010), Socios para el Desarro-
ción reforzada entre la Unión Europea y llo. Guía sobre la cooperación al desarrollo
140
08 Bibliografías 21/2/11 10:48 Página 141
— (2010), Diálogo UE-ALC- Debate y conclu- NACIONES UNIDAS. Asamblea General (2009),
siones, Foro Eurolatinoamericano de cen- Development cooperation with middle-in-
tros de análisis, Madrid. come countries. Report of the Secretary
General, 64th Session, 5 August (A/64/253).
GRATIUS, S. (2010), «¿Por qué España no tie-
ne una política hacia América Latina?», Po- OCAMPO, J. A.; GRIFFITH-JONES, S.; NOMAN,
licy Brief 24, FRIDE, Madrid. A.; ORTIZ, A. y VALLEJO, J. (2010); «La Gran
Recesión y el mundo en desarrollo», en Con-
HAMMAD, L. y MORTON, B. (2009), Non-DAC ference on Development Cooperation in Ti-
donors and reform of the international aid mes of Crisis and on Achieving the MDGs,
architecture, Issues Brief, Ottawa, North- Madrid, 9-10 de junio.
South Institute.
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y
MARTÍNEZ, I. (2007), La cooperación no gu- EL DESARROLLO ECONÓMICO/OCDE
bernamental en Perú, ICEI, Madrid. (2008); Comité de Ayuda al Desarrollo
(CAD). Examen Inter Pares. España. Ver-
MCGEE, R. y GARCÍA, I. (2010), París en Bo- sión en español editado por Ministerio de
gotá. Aplicación de la Agenda de eficacia Asuntos Exteriores y Cooperación, Madrid.
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ANEXO
GRÁFICO A1. Evolución de la AOD española (1995-2008). Desembolsos por región 37
GRÁFICO A2. Evolución de la AOD de la CE (1995-2008). Desembolsos por región 37
GRÁFICO A3. Evolución de la AOD alemana (1995-2008). Desembolsos por región 38
GRÁFICO A4. Evolución de la AOD de EE.UU. (1995-2008). Desembolsos por región 38
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BOLIVIA
CUADRO 1: Bolivia: Indicadores económicos seleccionados 75
GRÁFICO 1. Evolución de ayuda para Bolivia 2001-2008 76
GRÁFICO 2. Fuente de financiamiento de la inversión pública en Bolivia, 1990-2009 77
CUADRO 2. Flujos de AOD a Bolivia, 2001-2008 85
CUADRO 3. AOD desembolsada a Bolivia por principales donantes 89
CHILE
GRÁFICO 1. AOD total países CAD en Chile 1980-2008 95
CUADRO 1. Aportación de Chile a través de acciones de cooperación Sur-Sur y
cooperación triangular por área geográfica, 2006-2009 100
CUADRO 2. Aportación de Chile a través de acciones de cooperación Sur-Sur
y cooperación triangular por principales socios 2006-2009 101
CUADRO 3. AOD de los principales donantes en Chile 2001-2008 104
GRÁFICO 2. AOD española total recibida por Chile 1980-2008 108
PERÚ
GRÁFICO 1. AOD total de países del CAD en Perú 2001-2008 113
CUADRO 1. Escenario de la pobreza regional de Perú 117
CUADRO 2. Flujos de AOD a Perú, 2001-2008 119
GRÁFICO 2. Evolución de la AOD de la UE 123
CUADRO 3. Desembolsos de España a Perú, 2001-2008 124
ANEXO
Mecanismos de negociación y temas prioritarios 128
148
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GLOSARIO DE SIGLAS
149
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150
10 presen carolina 21/2/11 10:51 Página 151
PRESENTACIÓN
La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para la
promoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científica
entre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como con
otros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.
Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única en
el sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la Comunidad
Iberoamericana de Naciones.
ACTIVIDADES
Programa de Formación
Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-
rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-
dades de becas:
– Postgrado
– Doctorado y Estancias Cortas
– Formación Permanente
Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.
Programa de Investigación
Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-
cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a la
Investigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes centros
europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes temas:
estudios sobre América Latina, políticas de desarrollo, cohesión social en América Latina
y eficacia de la ayuda al desarrollo.
PUBLICACIONES
La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-
peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan las
nuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir de
plataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevancia
que definen las actuaciones del CeALCI.
Libros
Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sido
elaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-
rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-
les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinan
la aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-
americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas españo-
les e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recoge la
historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición con Si-
glo XXI de España.
Documentos de Trabajo
Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de los
proyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que se
propongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivos
del Centro.
Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-
fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente las
propias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-
den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnan
unos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptación
por el Consejo de Redacción.