Resumo de Direito Administrativo

Autor: Francisco Miguel de Moura Júnior

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Improbidade – derivado do latim improbitas (má qualidade, imoralidade,

malícia), juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, má fama,
incorreção, má conduta, má índole, mau caráter. Desse modo,
improbidade revela a qualidade do homem que não procede bem, por
não ser honesto, que age indignamente, por não ter caráter, que não atua
com decência, por ser amoral. Improbidade é a qualidade do ímprobo. E
ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das regras da
lei e da moral.

Ímprobo - Do latim in e probus, entende-se mau, perverso, corrupto,

devasso, desonesto, falso, enganador. É atributivo da qualidade de todo
homem ou de toda pessoa que procede atentando contra os princípios ou
as regras da lei, da moral e dos bons costumes, com propósitos maldosos
ou desonestos. O ímprobo é privado de idoneidade e de boa fama.

Administração ímproba – significa administração de má qualidade,

corrupta, desonesta, ou seja, transgressora de normas e princípios.

PROBIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Probidade e Moralidade administrativa são princípios constitucionais

que se identificam, tendo em vista que ambos se relacionam com a idéia
de honestidade na Administração Pública. Todavia, a probidade é o
gênero, do qual a moralidade é espécie, visto que a violação ao princípio
da probidade administrativa é mais ampla e compreende a violação ao
princípio da moralidade.

Assim, quando se fala em improbidade como ato ilícito, como infração

sancionada pelo ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre as
expressões improbidade e imoralidade, porque aquele tem um sentido
muito mais amplo e muito mais preciso, que abrange não só atos
desonestos ou imorais, mas também e principalmente atos ilegais (Di
Pietro, 2002:672).

Improbidade administrativa – A palavra improbidade provém do latim

improbitate, e significa, essencialmente, desonestidade, desrespeito,
inadequação ao padrão ético e moral, e afastamento da boa conduta.
Alguns autores interpretam-na como sinônimo jurídico de corrupção e
desconsideração ao patrimônio público. É possível conceituar a
improbidade administrativa do agente público: toda conduta ilegal
(corrupta, nociva ou inepta) do agente público, dolosa ou culposa, no
exercício (ainda que transitório ou sem remuneração) de função cargo,
mandato ou emprego público, com ou sem participação (auxílio,
favorecimento ou indução) de terceiro, que ofende os princípios
constitucionais (expressos e implícitos) que regem a Administração
Pública.

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Atos de improbidade – são aqueles que possuindo natureza civil,

devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente, os
princípios constitucionais e legais da administração pública,
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de
causarem prejuízo material ao erário público (Alexandre de Moraes).

A improbidade administrativa, embora possa ter consequências na esfera

criminal e na esfera administrativa caracteriza um ilícito de natureza
civil e política, porque pode implicar a suspensão dos direitos
políticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos
danos causados ao erário.

Assim, um ato de improbidade administrativa pode corresponder a

um ilícito penal, se puder ser enquadrado em crime definido no Código
Penal ou em sua legislação complementar, ou um ilícito administrativo,
quando, praticado por um servido público, ferir legislação estatutária.

Desta forma, nada impede a instauração de processos nas três instâncias:

administrativa, civil e criminal. Na primeira, apurar-se o ilícito
administrativo segundo as normas estabelecidas no Estatuto funcional; na
segunda, apura-se a improbidade administrativa e aplicam-se as sanções
previstas na Lei nº 8.429/92; e na terceira, apura-se o ilícito penal
segundo as normas do CPC.

Elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa

a) sujeito passivo;
b) sujeito ativo;
c) ocorrência do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento
ilícito para o sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contra
os princípios da Administração Pública; o enquadramento do ato pode
dar-se isoladamente, em uma das três hipóteses, ou, cumulativamente,
em duas ou nas três;
d) elemento subjetivo: dolo ou culpa.

SUJETIO PASSIVO

Os atos de improbidade administrativa podem ser cometidos contra:

• a administração direta, indireta (empresas públicas e sociedades de

economia mista) e fundacional de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios;
• a empresa incorporada ao patrimônio público;
• entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da
receita anual;

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• entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou

creditício, de órgão público (entidades do tipo dos serviços sociais
autônomos: SESI, SENAI, SESC e outras semelhantes, as
organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse
público etc.);
• entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da
receita anual.

Nos dois últimos casos, a sanção patrimonial será limitada à repercussão

do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

SUJEITO ATIVO

É todo aquele que exerça, ainda que transitoriamente ou sem

remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego
ou função pública ou induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

• O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de

responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes
públicos.
• A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de
responsabilidade político-administrativa para os agentes
políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei nº 8.429/92)
e o regime fixado no art. 102, I, “c”, (disciplinado pela Lei nº
1.079/50).
• Segundo o STF, a lei de improbidade administrativa não atinge os
agentes políticos, caso se sujeitem a regime especial de
responsabilização. Não respondem, portanto, por improbidade
administrativa com base na Lei nº 8.429/92, mas apenas por crime
de responsabilidade em ação que somente pode ser proposta
perante o STF nos termos do art. 102, I, “c”, da CF e disciplinado
pela Lei nº 1.079/50.
• Os atos de improbidade administrativa são tipificados como
crime de responsabilidade na Lei nº 1.079/50, delito de caráter
político-administrativo.
• Compete exclusivamente ao STF processar e julgar os delitos
político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, “c”.
• Os agentes políticos não se submetem a processo administrativo
disciplinar, tem-se que sua esfera de responsabilidade
administrativa é a político-administrativa.
• Desembargadores cometem crimes de responsabilidade. Estão,
portanto, incluídos no rol dos agentes políticos que não se sujeitam
à Lei de Improbidade Administrativa.
• O regime de responsabilização decorre exclusivamente do disposto
na Constituição, não da legislação infraconstitucional.
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Agente político é uma espécie do gênero agente público, estando,

assim, sujeitos, de uma maneira geral, à mesma disciplina quanto à
responsabilidade.

Agente público - é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente

ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego
ou função nos órgãos ou entidades públicas. Não é preciso ser servidor
público, com vínculo empregatício, para enquadrar-se como
sujeito ativo da improbidade administrativa. Qualquer pessoa que
preste serviço ao Estado é agente público, ou seja, os particulares em
colaboração como o Poder Público (atuam sem vínculo de emprego,
mediante delegação, requisição ou espontaneamente).

Agentes políticos - são os titulares dos cargos estruturais à

organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o
arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí
que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São
agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores,
Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de
Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como
os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.

Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar

pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei nº 8.429/92, conhecida como lei da improbidade administrativa ou

“lei do colarinho branco”, veio regulamentar o § 4º do art. 37 da CF. Nela
encontram-se as espécies de atos de improbidade administrativa:

a) Os que Importam Enriquecimento Ilícito (art. 9º);

b) Os que Causam Prejuízo ao Erário (art. 10);
c) Os que Atentam Contra os Princípios da Administração
Pública (art. 11).

• O ato administrativo pode corresponder a um ato

administrativo, a uma omissão ou a uma conduta;
• O ato tem que ser praticado no exercício de função pública
(em sentido amplo), ou seja, abranja as três funções do
Estado;
• As modalidades mencionadas na Lei de Improbidade
Administrativa são meramente exemplificativas;
• As sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano
ao patrimônio econômico.

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Requisitos para ressarcimento do dano

• Lesão ao patrimônio público;

• Ação ou omissão;
• Dolo ou culpa;
• Agente público ou terceiro beneficiado.

Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou

ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa
responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a
indisponibilidade dos bens do indiciado.

Atos de improbidade administrativa que importam

enriquecimento ilícito – são aqueles que buscam auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo,
mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no
art. 1° da Lei de Improbidade Administrativa.

São requisitos:

• Dolo do agente;
• Enriquecimento ilícito (vantagem patrimonial indevida);
• Vínculo entre a condição de agente público e o enriquecimento.

As condutas de enriquecimento ilícito estão, exemplificativamente,

arroladas no artigo 9º da Lei 8429/92. Assim, de acordo com o legislador,
além de outras, considera-se ato de improbidade administrativa que
implica em enriquecimento ilícito as seguintes condutas:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel,

ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título
de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel,
ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por
preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor
de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1°
desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados
ou terceiros contratados por essas entidades;
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V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta

ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar,
de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de
qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal
vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade,
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo
valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria
ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha
interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a
atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação
ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou
declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1° desta lei.

Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário

– são aqueles cuja ação ou omissão, dolosa ou culposa, enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º da Lei de Improbidade
Administrativa.

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao

patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada
utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;

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III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente

despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem
integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art.
1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por
preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou
serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais
e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas
em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem
como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça
ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos,
máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a
prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem
observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente
e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades
previstas na lei.

Atos de improbidade administrativa que atentam contra os

princípios da administração pública – são aqueles cuja ação ou
omissão viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade,
e lealdade às instituições.

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou

diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das
atribuições e que deva permanecer em segredo;

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IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro,
antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou
econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

A rigor, qualquer violação aos princípios da legalidade, da

razoabilidade, da moralidade, do interesse público, da eficiência,
da motivação, da publicidade, da impessoalidade e de qualquer outro
imposto à Administração Pública pode constituir ato de improbidade
administrativa. No entanto, há que se perquirir a intenção do agente,
para verificar se houve dolo ou culpa, pois, de outro modo, não ocorrerá
o ilícito previsto na lei.

Elemento subjetivo: dolo ou culpa

O exame dos requisitos essenciais para a configuração das modalidades

de atos de improbidade desvenda a existência de controvérsia não só em
relação à necessidade da identificação do elemento subjetivo (dolo ou
culpa), mas também no que tange à sua correta identificação.

Ainda não há consenso no Superior Tribunal de Justiça acerca da

necessidade da comprovação de dolo ou culpa para a configuração dos
atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da
Administração Pública.

O exame detido dos acórdãos que enfrentaram o tema desvenda a

existência de duas correntes bem definidas:

a) reputa indispensável a comprovação do elemento subjetivo para a

caracterização das condutas típicas previstas nos arts. 9º e 11;
b) considera despicienda a comprovação de dolo ou culpa para o
aperfeiçoamento da hipótese do art. 11.

A Primeira Turma do STJ firmou entendimento no sentido de considerar

absolutamente indispensável a existência de prova da consciência e
da intenção do agente de promover conduta (comissiva ou omissiva)
violadora do dever constitucional de moralidade, especificamente no que
concerne aos arts. 9º e 11 da LIA, ou seja, o tipo do artigo 11 da Lei
8.429/92, para configurar-se como ato de improbidade, exige conduta
comissiva ou omissiva dolosa, não havendo espaço para a
responsabilidade objetiva. A CF no art. 37, § 6º, consagra a
responsabilidade objetiva do Estado por danos causados a terceiros, mas
preserva a responsabilidade subjetiva do agente causador do dano.

Para a configuração do ato de improbidade por dano ao erário na

modalidade culposa é necessária a presença de dolo do agente no que

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tange à transgressão do dever ético, devendo-se a aferição da mera culpa

recair sobre o resultado danoso consumado.

DAS SANÇÕES

Pelo artigo 37, § 4º, da CF, os atos de improbidade importarão:

• Suspensão dos direitos políticos;

• Perda da função pública;
• Indisponibilidade dos bens (medida cautelar);
• Ressarcimento ao erário.

Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas

na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade
sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

IMPORTANTE SUSPENSÃO MULTA PROIBIÇÃO

ENRIQUECIMENTO 8 a 10 anos Até 3 X “ganho” 10 anos
LESÃO 5 a 8 anos Até 2 X “dano” 5 anos
PRINCÍPIOS 3 a 5 anos Até 100 X R$ 3 anos

a) Atos de improbidade administrativa que importam

enriquecimento ilícito (punição apenas por dolo):

• Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

• Ressarcimento integral do dano, quando houver;
• Perda da função pública (sanção de natureza civil);
• Suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos (sanção de
natureza civil);
• Pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo
patrimonial; e
• Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de dez anos.

b) Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao

erário (punição por dolo ou culpa):

• Ressarcimento integral do dano;

• Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• Se concorrer esta circunstância, perda da função pública (sanção de
natureza civil);
• Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos (sanção de
natureza civil);
• Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano; e
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• Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou

incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de cinco anos.

c) Atos de improbidade administrativa que atentam contra os

princípios da administração pública (punição apenas por dolo):

• Ressarcimento integral do dano, se houver;

• Perda da função pública (sanção de natureza civil);
• Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos (sanção de
natureza civil);
• Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente; e
• Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de três anos.

A aplicação das sanções acima mencionadas independe:

I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo

quanto à pena de ressarcimento;
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle
interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Na fixação das penas previstas o juiz levará em conta a extensão do

dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo
agente.

É necessária também verificar a existência da má-fé por parte do

administrador para que fique caracterizado ato de improbidade
administrativa. Para o STJ, as regras insertas no artigo 11 da Lei n.
8.429/92 devem considerar a gravidade das sanções e restrições
impostas ao agente público, pois uma interpretação ampliativa poderá
marcar como ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de
correção administrativa.

Segundo Fux, a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo; a ilegalidade

só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os
princípios constitucionais da administração pública coadjuvados pela má-
intenção do administrador.

Mesmo inexistindo dano patrimonial ao erário público, deve ser

admitida a prática de ato de improbidade administrativa, mormente
quando tal ato infrinja direitos de natureza não patrimonial, como a
legalidade e a moralidade. Ato praticado ao arrepio da lei deve ser
considerado ímprobo, uma vez que violador do princípio da legalidade.
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A contratação de servidor público não pode ser concretizada de qualquer

forma, mas sim, nos termos determinados pela Constituição Federal. As
penas da LIA são cumulativas e concorrentes e o princípio da
proporcionalidade somente é aplicável no plano quantitativo e não
qualitativo.

A lei pune, portanto, não somente o dano material à administração, como

também qualquer sorte de lesão ou violação à moralidade administrativa,
havendo ou não prejuízo no sentido econômico.

PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

A lei prevê um procedimento administrativo, que servirá de base para o

processo judicial, visando à aplicação das sanções, notadamente a
perda do cargo e suspensão dos direitos políticos, de competência
privativa do Poder Judiciário.

Confere a Lei nº 8.429/92 a qualquer pessoa a capacidade para

representar à autoridade administrativa competente para que seja
instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de
improbidade.

A comissão que for designada para apurar a prática de improbidade dará

conhecimento de sua instauração ao Ministério Público e ao Tribunal
de Contas, os quais poderão designar representantes para
acompanharem o procedimento administrativo em referência.

Nessa fase, poderá ser solicitado pela comissão, ao Ministério Público ou à

Procuradoria do órgão que seja requerida ao juízo competente, o
seqüestro dos bens do agente ou de terceiro que tenha enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao erário.

Alguns doutrinadores entendem que os processos de prestação de contas

dos diferentes agentes públicos, cujo julgamento cabe ao Tribunal de
Contas, valem como os procedimentos administrativos a que se
reporta a Lei nº 8.429/92.

• Representação – visa instaurar investigação destinada a apurar a

prática de ato de improbidade.
• Legitimidade ativa – qualquer pessoa.
• Legitimidade passiva – autoridade administrativa competente.
• Requisitos da representação:
1. escrita ou reduzida a termo e assinada;
2. qualificação do representante;
3. informações sobre o fato e sua autoria
4. indicação das provas.

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• Caso as formalidades acima não sejam atendidas, a autoridade

administrativa poderá rejeitar a representação, em despacho
fundamentado.
• A rejeição não impede a representação ao Ministério Público.
• O MP poderá, de ofício, a requerimento de autoridade
administrativa ou mediante representação formulada por qualquer
pessoa, requisitar a instauração de inquérito policial ou
procedimento administrativo.
• A comissão processante dará conhecimento ao Ministério
Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de
procedimento administrativo para apurar a prática de ato de
improbidade.

AÇÃO JUDICIAL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A ação judicial cabível para apurar e punir os atos de improbidade tem a

natureza de ação civil pública, sendo-lhe cabível, no que não contrariar
disposições específicas da LIA, a Lei nº 7.347/85 (Ação Civil Pública).

Medidas de natureza cautelar previstas na LIA:

• Indisponibilidade dos bens – cabível quando o ato de

improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar
enriquecimento ilícito, devendo recair sobre bens que assegurem o
integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial
resultante do enriquecimento ilícito.
• Seqüestro – quando houver fundados indícios de responsabilidade,
devendo processar-se de acordo com o disposto nos artigos 822 e
825 do CPC.
• Investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e
aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior;
• Afastamento do agente público do exercício do cargo,
emprego ou função.

Com exceção da última medida, que pode ser adotada nas esferas judicial
ou administrativa, as demais só podem ser decretadas judicialmente,
devendo a ação principal ser proposta, sob o rito ordinário, dentro de 30
dias da efetivação da medida cautelar.

Legitimidade

A Lei 8.429/92 não confere legitimidade para ativar a jurisdição apenas à

pessoa jurídica interessada, conferindo-a também ao Ministério Público.
Caso este não seja autor, intervirá obrigatoriamente como fiscal da lei.

A legitimidade ativa ad causam do Ministério Público para a

propositura da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e
social foi estabelecida expressamente pela Constituição Federal no inciso
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III, de seu art. 129, dispositivo que ainda o legitima para a proteção de
outros interesses difusos e coletivos, dentre os quais também se inclui,
redundantemente, a defesa do patrimônio público e da moralidade
administrativa (devido ao interesse difuso na sua preservação).

Por sua vez, a Lei nº 8.429, de 02.06.92, que foi editada para atender o
comando constitucional preceituado no art. 37, §4º, e que definiu as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento
ilícito através da prática de ato de improbidade administrativa, também
prevê expressamente a legitimidade do Ministério Público para a
propositura para a ação principal (art. 17) e para a ação de seqüestro (art.
16).

Por conter a Lei nº 8.429, de 02.06.92, dispositivos de direito material

(basicamente preceitos e sanções de natureza civil), é de se aplicar
subsidiariamente à ação prevista no seu art. 17 os dispositivos da Lei nº
7.347/85, não só por se tratar de uma ação civil pública, definida como “o
direito expresso em lei de fazer atuar, na esfera cível, em nome
do interesse público, a função jurisdicional”, como pelo fato da Lei
nº 7.347/85 ser composta de dispositivos de direito processual, aplicáveis
no que couber ao gênero ação civil pública previsto na própria
Constituição Federal (art. 129, III).

A ação deverá ser instruída com documentos ou justificação que

contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou
com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de
qualquer dessas provas.

Recebida a inicial o juiz mandará notificar o requerido para, no prazo de

15 dias, ofereça manifestação por escrito instruída de documentos e
justificações.

Recebida a manifestação do requerido, o juiz, no prazo de 30 dias,

decidirá, fundamentadamente, se rejeita a ação convencido da:

1. inexistência do ato de improbidade;

2. improcedência da ação; ou
3. inadequação da via eleita.

Recebendo a peça vestibular, determinará o juiz a citação do réu para

apresentar contestação. Da decisão que receber a petição inicial, cabe
agravo de instrumento, e da que rejeitar, apelação. Em qualquer fase
do processo poderá o juiz reconhecer a inadequação da ação de
improbidade e extinguir o processo sem julgamento do mérito.

A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou

decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento

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 Resumo de Direito Administrativo
Autor: Francisco Miguel de Moura Júnior

ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica

prejudicada pelo ilícito.

Competência

Nas ações de improbidade, é inquestionável a competência do juízo de

primeiro grau, não sendo nem mesmo lícito ao legislador instituir foro
privilegiado. Fundamentos:

a) a instituição de foro privilegiado é matéria submetida à reserva

constitucional, não existindo dispositivo expresso a esse respeito
quanto à ação de improbidade, a qual não se confunde com ação
penal;
b) o princípio da igualdade é violado pela criação de foro
privilegiado, de maneira que o fato do Constituinte de 1988, ao
contrário daquele de 1969, não proscrever, às expressas, a
possibilidade do estabelecimento de foro privilegiado, não autoriza a
sua criação mediante lei;
c) as disposições constitucionais que instituem foro por prerrogativa
de função, em virtude de seu caráter excepcional, são interpretadas
de maneira restrita.

DAS DISPOSIÇÕES PENAIS

A Lei 8.429/92 tem por objetivo, com exceção do ressarcimento, a

aplicação de penas de cunho administrativo pelo Judiciário. O que, sem
dúvida, não ocorre, é a imposição de penas criminais, matéria a ser
discutida em processo próprio, distinto daquele mencionado no referido
diploma

Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente

público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe
inocente.

Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o

denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver
provocado.

As sanções previstas na Lei da Improbidade Administrativa prescrevem

em 5 anos, contados do término do exercício de mandato, de cargo
em comissão ou de função de confiança. A contagem não se inicia na
data da prática do ato de improbidade administrativa.

No caso de reeleição, a contagem desse prazo quinquenal se inicia após

o término do segundo mandato (STJ, julgado em 8/9/2009).

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NOS TRIBUNAIS

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Autor: Francisco Miguel de Moura Júnior

• Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão

representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para
que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos
bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimônio público.
• O pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens,
contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo
indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais.
• A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo
Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de
trinta dias da efetivação da medida cautelar. É vedada a
transação, acordo ou conciliação.
• Ministério Público tem interesse e legitimidade constitucional
para a ação fundada na Lei de Improbidade Administrativa, visando
a defesa de direito coletivo e difuso à probidade e proteção do Erário
Público.
• É perfeitamente compatível a utilização de ação civil pública com
fundamento na Lei de Improbidade Administrativa.
• O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
• Os elementos de apuração obtidos em procedimentos
administrativos podem servir de base para a propositura de ação
por improbidade administrativa, posto que nela serão
devidamente submetido ao contraditório.
• A ação de improbidade administrativa exige prova certa,
determinada e concreta dos atos ilícitos, para ensejar condenação.
Não se contenta com simples indícios, nem com a verdade formal.
• O direito administrativo sancionador está adstrito aos
princípios da legalidade e da tipicidade, como consectários das
garantias constitucionais. À luz dos referidos cânones, ressalvadas
as hipóteses de aplicação subsidiária textual de leis é inaplicável a
sanção, prevista em determinado ordenamento à hipóteses
de incidência de outro, por isso que inacumuláveis as sanções da
ação popular com a da ação por ato de improbidade administrativa,
mercê da distinção entre a legitimidade ad causam para ambas e o
procedimento o que inviabiliza, inclusive, a cumulação de pedidos.
• O valor do dano a ser ressarcido deve ser evidenciado na prova
carreada aos autos. Dessa maneira, se não foi possível ao juiz
determinar a exata extensão do dano, não lhe cabe
meramente arbitrar um valor, por falta de qualquer amparo legal
para tanto. A questão do evidente prejuízo ao erário, contudo, há
que ser devidamente sopesada na multa cominada.
• A Lei de Improbidade Administrativa não especifica se a perda da
função pública é aquela no exercício da qual foi cometido o ato tido
como ímprobo, portanto, a sanção é aplicada tanto para o cargo
atual, quanto para o exercido na época da prática do ato
ilícito. A característica da Improbidade não diz respeito ao cargo,
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Autor: Francisco Miguel de Moura Júnior

mas sim ao servidor exercente do mesmo, que praticou atos tidos

como ímprobos.
• A sanção de proibição de contratar com o Poder Público e de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, por prazo
determinado, aplica-se tanto a agentes públicos quanto a
particulares, valendo para todo e qualquer nível administrativo
(federal, estadual ou municipal).
• O ressarcimento, embora deva ser considerado na dosimetria da
pena, não implica anistia do ato de improbidade. Pelo
contrário, é um dever do agente que, se não o fizesse por
espontânea vontade, seria impelido pela sentença condenatória, nos
termos do art. 12 da Lei 8.429/1992. A Lei de Improbidade não teria
eficácia se as penalidades mínimas impostas fossem passíveis de
exclusão por conta do ressarcimento. Entender dessa forma significa
admitir que o agente ímprobo nunca será punido se ressarcir o
Erário antes da condenação. Isso corresponderia à criação
jurisprudencial de hipótese de anistia ou perdão judicial ao arrepio
da lei. O reconhecimento judicial da configuração do ato de
improbidade (fato incontroverso segundo o acórdão recorrido) leva,
necessariamente, à imposição de sanção, entre aquelas previstas na
Lei 8.429/1992, ainda que minorada no caso de ressarcimento.
• A constatação pelo Tribunal a quo da assinatura, pelo ex-prefeito, de
contratos tidos por irregulares, objeto de discussão em Ação de
Improbidade Administrativa, configura "indícios suficientes da
existência do ato de improbidade", de modo a autorizar o
recebimento da inicial proposta pelo Ministério Público (art. 17, §6º,
da Lei 8.429/92).
• No âmbito da Lei 8.429/92, prova indiciária é aquela que aponta a
existência de elementos mínimos - portanto, elementos de suspeita
e não de certeza - no sentido de que o demandado é partícipe,
direto ou indireto, da improbidade administrativa investigada,
subsídios fáticos e jurídicos esses que o retiram da categoria de
terceiros alheios ao ato ilícito.
• A contratação de funcionários sem a observação das normas de
regência dos concursos públicos caracteriza improbidade
administrativa.
• No âmbito da Lei da Improbidade Administrativa, o Presidente da
Câmara de Vereadores – sem prejuízo da responsabilidade de outros
edis que, por ação ou omissão, contribuam para a ilegalidade,
sobretudo ao não destacarem, aberta e expressamente, sua
oposição à medida impugnada – responde pela contratação de
servidores, sem concurso público, para o Legislativo municipal.
• A indisponibilidade dos bens não é sanção, mas providência
cautelar destinada a garantir o resultado útil do processo e a futura
recomposição do patrimônio público lesado, bem como a execução
de eventual sanção pecuniária a ser imposta e qualquer outro
encargo financeiro decorrente da condenação.

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• A ação civil pública é meio processual adequado para buscar a

responsabilização do agente público nos termos da Lei de
Improbidade Administrativa, sendo também possível a cumulação de
pedidos.
• Os Prefeitos Municipais possuem foro privilegiado em razão de
suas funções somente em relação a ações penais por crimes
comuns e de responsabilidade, competindo ao juiz singular o
julgamento de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa, mormente por ser competente o local da ação ou
omissão configuradora do ato tido como ímprobo. A manutenção de
servidor público contratado sem prévio concurso público, nos
quadros de pessoal da administração municipal, constitui ato de
improbidade administrativa. Se do ato de improbidade
administrativa não decorre dano patrimonial ao erário, a
condenação deve ser compatível com tal fato, conforme os critérios
previstos no art. 12, parágrafo único, inc. III, da Lei n. 8.429/92.
• A perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença
condenatória.
• A autoridade judicial ou administrativa competente poderá
determinar o afastamento cautelar do agente público do
exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração.

EXERCÍCIOS

1) (Procurador do INSS 1998/CESPE) Os atos de improbidade

administrativa podem ensejar, entre outras conseqüências, a cassação
dos direitos políticos do servidor reconhecido como responsável pela
prática do ato viciado.

Errado. O erro da questão é falar em cassação de direitos políticos,

quando a pena prevista é a de suspensão desses direitos. Cassação é a
tomada arbitrária e ilegal dos direitos do indivíduo. Suspensão significa a
privação temporária dos direitos, imposta ao agente, de acordo com os
limites legais.

2) (Defensor Público da União 2001/CESPE) O ato de improbidade

administrativa acarretará, entre outras sanções, a perda da função pública
e dos direitos políticos, bem como a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário.

Errado. A questão fala em perda de direitos políticos, quando a pena

prevista, como já dissemos, é a de suspensão. Perda, neste caso, significa
a privação definitiva dos direitos políticos, imposta ao agente, sempre de
acordo com os ditames da lei.

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3) (Assistente Jurídico do DF 2001/CESPE) Só a violação de regra geral

positivada enseja a improbidade administrativa. Portanto, os atos de
agente público que violem os princípios gerais da administração pública,
não acarretando dano ao erário, não configuram atos de improbidade
administrativa.

Errado. Como vimos, o só fato de violação dos princípios da administração

pública é um tipo de ato de improbidade previsto expressamente na Lei
8.429/1992, não havendo necessidade de o princípio estar positivado em
lei, isto é, inserido em texto de lei. Além disso, não há necessidade de se
configurar o dano ao erário. Um agente público que receba propina para
praticar ato de sua competência regular, por exemplo, comete ato de
improbidade administrativa por enriquecimento ilícito, embora não tenha
havido dano material ao erário.

4) (Assistente Jurídico do DF 2001/CESPE) Só os atos que importem em

enriquecimento ilícito caracterizam improbidade administrativa; não
ocorrendo tal hipótese, não poderá haver ação de improbidade
administrativa.

Errado. O enriquecimento ilícito do agente é característica de apenas um

dos três tipos de atos de improbidade administrativa, não sendo
necessária esta circunstância para haver o ilícito, bastando o dano ao
erário ou a violação dos princípios administrativos.

5) (Consultor do Senado 2002/CESPE) As sanções aplicáveis à prática de

improbidade administrativa demandante de controle administrativo
incluem as proibições de contratar com o poder público e receber
incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ou por pessoa
jurídica.

Certo. As penalidades citadas incluem-se no rol de sanções previstas na

Lei 8.429/1992 para o agente ímprobo. Ressalte-se apenas a observação
feita pela Lei (artigo 12) quanto ao recebimento de benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, inadmissíveis ainda que sejam feitos
indiretamente, por intermédio de pessoa jurídica da qual o agente seja
sócio majoritário.

6) (Consultor do Senado 2002/CESPE) As sanções previstas para a prática

de atos de improbidade administrativa serão aplicadas, segundo a Lei
8.429/92, independentemente da aprovação ou rejeição das contas pelo
órgão de controle interno ou pelo Tribunal de Contas.

Certo. Como vimos, a lei prevê expressamente esta regra, já que as

decisões do Tribunal de Contas são de caráter administrativo e podem ser
revistas pelo Poder Judiciário.

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7) (Delegado da Polícia Federal 2002/CESPE) Entre as sanções

abstratamente cominadas aos agentes condenados por improbidade
administrativa, estão a perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos.

Certo. Ambas as penalidades citadas são aplicadas a todos os tipos de ato

de improbidade, variando apenas a sua gradação.

8) (Escrivão da Polícia Federal 2002/CESPE) Se um empregado de uma

sociedade de economia mista apropriar-se de bens do patrimônio dela,
poderá responder penalmente por seu ato e também estará sujeito à ação
por improbidade administrativa.

Certo. O empregado público é um tipo de agente público, estando sujeito

às normas da Lei 8.429/1992. Ainda, a ação de improbidade
administrativa é independente da ação penal cabível. No caso, o ato
configura ato de improbidade por enriquecimento ilícito do agente, além
de caracterizar crime contra a Administração Pública.

9) (Analista TRE AL 2004/CESPE) As sanções de improbidade

administrativa somente podem incidir sobre pessoas que ocupem cargo
público ou exercem função pública.

Errado. Além dos agentes públicos, podem ser responsabilizadas por ato
de improbidade administrativa todas as pessoas que concorram ou
induzam para o ato ou dele se beneficiem sob qualquer forma. Por
exemplo, se o ato de improbidade for praticado por um agente público,
em cumplicidade com um particular, que o auxilia no ato, ambos
responderão à ação de improbidade. Obviamente, a sanção de perda da
função pública não será aplicável ao particular, que ficará sujeito,
entretanto, as demais penalidades previstas.

10) (Auditor Fiscal da Previdência Social 2003/CESPE) A cassação de

direitos políticos poderá dar-se nos casos de improbidade administrativa,
na forma e gradação previstas em lei.

Errado. Como dito, é errado falar em cassação dos direitos políticos,

procedimento vedado constitucionalmente. A penalidade prevista na Lei
8.429/1992 é a de suspensão dos direitos políticos.

11) (CESPE/unb - OAB/SP – Exame 137º. - 2009) O presidente da câmara

de vereadores de um município realizou a contratação de pessoal para
cargos de função tipicamente administrativa da câmara, sem a realização
prévia de concurso público. O promotor de justiça da cidade, ao ter ciência
do fato, ajuizou ação de improbidade administrativa em face do vereador
presidente da câmara, perante o juiz de direito titular da comarca. O
vereador alegou que a constituição estadual lhe confere foro privilegiado
junto ao tribunal de justiça do estado, quando processado por atos que

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importem em crime de responsabilidade, e requereu a remessa dos autos

ao tribunal. Considerando a situação hipotética apresentada, assinale a
opção correta.
A) A contratação sem concurso público configura ato de improbidade
administrativa na modalidade lesão aos princípios administrativos, ainda
que praticada com culpa.
B) Caso o serviço público venha a ser devidamente prestado pelas
pessoas contratadas, restará desconfigurada a improbidade
administrativa.
C) No caso em exame, não há direito a foro privilegiado, pois a matéria
relativa à improbidade administrativa não é criminal.
D) Como pena, não seria cabível o ressarcimento ao erário, caso
demonstrada a inexistência de dano a este, tampouco a multa civil, visto
que esta ostenta caráter indenizatório.

12) (CESPE/unb - OAB/SP – Exame 136º. - 2009) Não configura sanção

constitucionalmente prevista para os atos de improbidade administrativa
A) a suspensão por mais de trinta dias, sem percepção de vencimentos.
B) a suspensão dos direitos políticos.
C) o ressarcimento ao erário.
D) a perda da função pública.

13) (CESPE/unb - OAB/SP – Exame 135º. - 2009) Assinale a opção correta

no que se refere à lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional.
A) Os atos de improbidade administrativa somente serão punidos quando
praticados por agentes públicos que sejam também servidores públicos.
B) São três as espécies genéricas de improbidade administrativa: os atos
de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, os
que causam lesão ao erário e os que atentam contra os princípios da
administração pública.
C) Reputam-se como agentes públicos para fins de sanção decorrente da
prática de improbidade administrativa apenas os que exercem mandato,
cargo, emprego ou função administrativa permanente e mediante
remuneração.
D) Caso o ato de improbidade configure também sanção penal ou
disciplinar, não serão impostas ao ímprobo as sanções previstas na Lei de
Improbidade Administrativa, para que não ocorra bis in idem, ou seja,
dupla punição pelo mesmo fato.

14) (UnB/CESPE – FISCAL –SEFAZ/AC – 2009) Considerando a Lei n.º

8.429/1992, que trata das sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego
ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional,
assinale a opção correta.

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Autor: Francisco Miguel de Moura Júnior

A) Caso o sócio-gerente de uma sociedade empresarial induza um

servidor público a fraudar processo de licitação com vistas a favorecer
essa sociedade empresarial, tal atitude fará que esse dirigente seja
responsabilizado pela Lei de Improbidade Administrativa, mesmo não
sendo servidor público.
B) Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício não
configura ato de improbidade, mas mera infração administrativa cuja
sanção será de advertência ou suspensão.
C) Se um servidor público utilizar, na construção de sua casa, uma viatura
oficial para transportar material de construção adquirido por ele, haverá
enriquecimento ilícito, razão por que, necessariamente, conforme
entendimento do STF, o servidor perderá a sua casa.
D) O prefeito que praticar ato de improbidade que também seja previsto
como crime de responsabilidade responderá simultaneamente tanto pelo
crime de responsabilidade quanto pelo ato de improbidade.

15) (Procurador do Estado de Pernambuco/2004) - O Procurador do Estado

de Pernambuco que se valer do cargo para obtenção de vantagem ilícita
comete ato de improbidade, punível com pena de
A) demissão, mediante instauração de processo administrativo disciplinar,
observados os princípios do contraditório e da ampla defesa.
B) cassação de vencimentos por prazo determinado e, na reincidência,
expulsão por meio de processo administrativo disciplinar sumário.
C) expulsão, mediante instauração de sindicância, observados os
princípios do contraditório e da ampla defesa.
D) demissão, mediante instauração de processo administrativo disciplinar
sumário.
E) expulsão, sendo necessário, para tanto, processo judicial.

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