2210-1

LA POLICE MUNICIPALE

THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

CHAPITRE 1 - LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

Table des matières

SECTION 1. Une compétence propre du maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 2 à 40

§ 1. L’impossibilité pour le conseil municipal d’intervenir en matière de police
municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 3 à 20
A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 4 à 13
1° Illégalité des délibérations du conseil municipal prenant une mesure de
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 5 à 9
2° Absence de contrôle direct du conseil municipal sur la police
municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 10 à 13
B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 14 à 20
1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis et de vœux et
compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 15
2° Compétence du conseil municipal en matière de services publics et
compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 16 à 19
3° Compétence du conseil municipal en matière budgétaire et compétence
de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 20
§ 2. L’impossibilité pour le maire de se dessaisir du pouvoir de police municipale . . . . . nos 21 à 40
A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 22 à 34
1° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police
municipale est toujours possible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 23 à 25
2° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police
municipale n’emporte jamais transfert total du pouvoir de police . . . . . . . . . nos 26 à 34
a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre des mesures
juridiques de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 27 à 28
b) L’impossibilité d’abandonner les forces de police à l’initiative
privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 29 à 32
c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité de la commune . . . . . . . . nos 33 à 34
B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 35 à 40
1° La procédure de transfert des compétences de police aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 37
2° L’exercice des compétences de police transférées aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 38
3° La nature des compétences de police transférées aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 39 à 40
SECTION 2. Une compétence du maire limitée au territoire communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos
41 à 52
os
§ 1. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . n 42 à 49
(2010-1)
2210-2

§ 2. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 50 à 52

SECTION 3. Une compétence du maire en concours avec celle des autres autorités de police . . . . . nos 53 à 219
§ 1. Le concours entre la police municipale et les autres polices générales . . . . . . . . . . . . . . nos 58 à 109
A. La possibilité d’un concours : l’existence de polices générales autres que la
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 59 à 97
1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 60 à 68
2° Le pouvoir de police générale du préfet de département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 69 à 97
a) La thèse du pouvoir de police municipale par substitution . . . . . . . . . . . . nos 77 à 80
b) La thèse du pouvoir de police municipale par superposition . . . . . . . . . . nos 81 à 83
c) La thèse du pouvoir propre de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 84 à 89
d) Une manifestation particulière : le pouvoir de réquisition . . . . . . . . . . . . nos 90 à 97
B. Les règles de concours : la combinaison des autres polices générales à la
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 98 à 109
1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autorité
supérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 99 à 102
2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire
aggraver, les dispositions prises par l’autorité supérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 103 à 109
§ 2. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but
étranger à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 110 à 117
A. Le principe : la police municipale et la police spéciale étant simplement
juxtaposées, elles demeurent toutes deux dans leur intégralité . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 111 à 115
B. La limite : la police municipale et la police spéciale n’étant pas simplement
juxtaposées, se pose un problème de concurrence entre elles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 116 à 117
§ 3. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but
identique à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 118 à 219
A. La police spéciale est confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 119 à 125
1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditions
particulières de forme ou de procédure : disparition de la compétence de
police générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 120 à 122
2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police
générale : maintien de la compétence de police générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 123 à 125
B. La police spéciale n’est pas confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 126 à 219
1° Les hypothèses de disparition des compétences de police du maire . . . . . . . nos 132 à 147
a) La police des chemins de fer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 133 à 135
b) La police des gares routières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 136 à 137
c) La police des aérodromes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 138 à 140
d) La police de la navigation aérienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 141 à 145
e) La police des marchés d’intérêt national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 146 à 147
2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire et
l’autorité de police spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 148 à 209
a) Les communes à « police d’État » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 149 à 168
b) La Ville de Paris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 169 à 174
c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la
Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 175 à 183
d) La police de la voirie routière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 184 à 193
e) La police des ports maritimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 194 à 198
f) La police du littoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 199 à 202
g) La police des cours d’eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 203 à 209
3° Les hypothèses de maintien des compétences de police du maire . . . . . . . . . nos 210 à 220
(2010-1)
 2210-3

a) L’existence d’un danger grave ou imminent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 211 à 214

b) L’existence de circonstances locales particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 214 à 219

Index alphabétique

(les chiffres renvoient aux numéros)

Aérodromes : 138 à 140. – délégation contractuelle : 28.

Aéromodèles : 143. – délégation unilatérale : 27.
Aéroports : 138 à 140. Délégation aux présidents des EPCI : 36 à 40.
Aérostats : 144. Deltaplanes : 144.
Agglomération : 190. Domaine privé (gestion du) : 19.
Alsace-Lorraine : 87. Eau (police de l’) : 208, 214.
Animaux malfaisants ou féroces : 13. Eaux stagnantes : 209.
Arrêté du maire reprenant une délibération du conseil mu- Films (police des) : 217.
nicipal : 9. Forces de police
Autoroutes : 193. – placées sous l’autorité de personnes privées : 30.
Bas-Rhin (communes du département du) : 87. – remplacées par des personnes privées : 31.
Canoë-kayac : 207. Fun board : 202.
Chasse : 113. Gares : 134.
Chemins de fer : 133 à 135. Gares routières : 136 à 137.
Chemins ruraux : 185. Haut-Rhin (communes du département du) : 87.
Cimetières : 52. Hauts-de-Seine (communes du département des) : 175 à
Circonstances locales particulières : 215 à 220. 183.
Circulation : 120 à 122, 184 à 193. Immeubles menaçant ruine : 125.
Communautés urbaines : 52. Inaliénabilité de la police municipale : 34.
Communes à « police d’État » : 149 à 168. Installations classées : 213.
Compétence ratione loci du maire : 41 à 52. Kitesurf : 202.
Concours entre la police municipale Littoral : 199 à 202.
– et les autres polices générales : 58 à 109. Maire de Paris : 173.
– et les polices spéciales : 110 à 220. Marchés d’intérêt national : 146 à 147.
Conseil municipal : 3 à 20. Mares : 209.
– avis : 15. Ministres (pouvoir de police des) : 68.
– création des services publics : 17.
– décision : 5 à 8. Monuments historiques : 112.
– gestion du domaine priv : 19. Moselle (communes du département de) : 87.
– injonction : 11. Motivation : 122.
– organisation des services publics : 18. Motonautisme (sur un cours d’eau) : 207.
– vœux : 15.
Navigation aérienne : 141 à 145.
Cours d’eau : 203 à 209.
Navigation sur un cours d’eau : 207.
– domaniaux : 204.
– non domaniaux : 205. Parapentes : 144.
Danger grave ou imminent : 211 à 214. Parcs nationaux : 117.
Délégation aux adjoints ou aux conseillers municipaux : Paris : 169 à 174.
35. Passages à niveau : 135.
Délégation à des personnes privées Péril grave ou imminent : 211 à 214.
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2210-4

Planches de surf : 202. Routes à grande circulation : 192.

Planches à voile : 202. Routes nationales : 186 à 192.
« Police d’État » (communes à) : 149 à 168. Scooters des mers : 202.
Police générale (notion de) : 56. Seine-Saint-Denis (communes du département de) : 175 à
Police spéciale 183.
– notion de : 57. Services publics
– raisons de l’institution d’une : 123, 126 à 128. – chargés d’une mission de police municipale : 23 à 34,
Ports maritimes : 194 à 198. 51.
Préfet (pouvoir de police générale du) : 69 à 97. – création des : 17.
– thèse du pouvoir de police municipal par substitution : – organisation des : 18, 51.
77 à 80. Sites naturels : 112.
– thèse du pouvoir de police municipale par superposi- Ski nautique (sur un cours d’eau) : 207.
tion : 81 à 83.
Stationnement : 120 à 122, 184 à 193.
– thèse du pouvoir propre de police : 84 à 89.
Transfert des compétences de police aux présidents des
Préfet maritime : 202.
EPCI : 36 à 39.
Préfet de Paris : 174.
ULM : 144.
Préfet de police : 171.
Val-de-Marne (communes du département du) : 175 à 183.
Premier ministre (pouvoir de police générale du) : 60 à 68.
Ville de Paris : 169 à 174.
Président du conseil général : 189.
Voies communales : 185.
Président d’un EPCI : 36 à 40. – dont l’axe constituent la limite entre deux communes :
Président de la République (pouvoir de police générale 47.
du) : 67. – situées sur le territoire d’une commune mais apparte-
Presse : 218. nant à une autre commune : 46.
Produits phytopharmaceutiques : 219. Voirie communale : 185.
Réquisition (pour de - du préfet) : 90 à 96. Voirie départementale : 186 à 192.
Responsabilité : 33. Voirie nationale : 186 à 193.
Routes départementales : 186 à 192. Voirie routière : 184 à 193.

(2010-1)

CHAPITRE 1
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
Par
Pierre BON
Professeur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour
1. Du point de vue des règles de compétence, la police
municipale présente trois caractéristiques principales :
en premier lieu, il s’agit d’une compétence propre du
maire ; en second lieu, et comme on le devine aisément, il
s’agit d’une compétence limitée au territoire communal ;
en troisième lieu, même sur ce territoire, il s’agit d’une
compétence qui entre en concours avec celle des autres
autorités de police.
SECTION 1
UNE COMPÉTENCE PROPRE DU MAIRE
2. L’article L. 2122-24 du Code général des collectivi-
tés territoriales confie au maire « l’exercice des pouvoirs
de police » tandis que l’article L. 2212-1 le charge « de la
police municipale ». Il s’agit donc d’un pouvoir propre
du premier magistrat municipal qu’il est seul à pouvoir
mettre en œuvre. De là découlent deux conséquences
2212-1
principales. D’une part, il est impossible pour le conseil
municipal d’intervenir en matière de police municipale.
D’autre part, il est impossible pour le maire de se dessai-
sir du pouvoir de police municipale.
§ 1. – L’impossibilité pour le conseil municipal
d’intervenir en matière de police municipale
3. Il s’agit là d’un principe général qui ne souffre que
quelques tempéraments.
A. – Le principe
4. L’impossibilité de principe pour le conseil municipal
d’intervenir en matière de police municipale se traduit par
deux règles principales : les délibérations du conseil mu-
nicipal prenant une mesure de police municipale à la place
du maire sont illégales ; le conseil municipal n’exerce au-
cun contrôle direct sur la manière dont le maire s’acquitte
de sa tâche.
(2010-1)
2212-2 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
1° Illégalité des délibérations du conseil municipal
prenant une mesure de police municipale
5. Il y a illégalité pour vice d’incompétence lorsque
l’assemblée communale prend une décision en matière de
police municipale.
Ainsi, est illégale la délibération par laquelle le conseil mu-
nicipal réglemente lui-même l’usage des cloches de l’église car
il s’agit là d’une ingérence dans les pouvoirs de police du maire
(CE 16 juill. 1915, Abbé Couvenhes : Lebon 239).
De même, le conseil municipal n’est pas compétent pour révo-
quer une autorisation d’utiliser une promenade précédemment
accordée par le maire à une société (CE 24 juill. 1934, Souillac,
Lebon 870).
De même également, le conseil municipal empiète sur les
pouvoirs du maire en ordonnant l’élagage de certains végétaux
dans les cimetières puisque ce dernier a seul la police desdits
lieux (CE 20 févr. 1946, Cauchoix, Lebon 53).
De même encore, un conseil municipal ne peut interdire pour
cinq années consécutives et pendant plusieurs mois par an la
délivrance de permis de stationnement sur une place à une ca-
tégorie d’entreprises déterminée car seul le maire est compétent
en matière de permis de stationnement (TA Nancy 2 juill. 1954,
Société du cirque Amar, Gaz. Pal. 1954, II, 202). De même en-
fin, le conseil municipal ne saurait modifier un arrêté du maire
réglementant, dans le cadre de ses pouvoirs de police, l’accès à
un gouffre (TA Grenoble 13 oct. 1999, Fédération française de
spéléologie, Coll. Terr. 2000, no 12, obs. J. Moreau).
6. Toutefois, l’illégalité ainsi commise n’est pas tou-
jours de nature à engager la responsabilité de la puissance
publique. Il en va notamment ainsi lorsqu’il est avéré que
le maire aurait pris la même mesure.
Ainsi, si le conseil municipal n’est pas compétent pour inter-
dire le stationnement des poids lourds, décision qui relève des
pouvoirs de police du maire, l’irrégularité ainsi commise n’est
pas de nature à justifier l’octroi d’une indemnité dès lors qu’il
appartenait au maire de prendre la même décision compte tenu
des dangers présentés par le stationnement des camions, ce qu’il
a d’ailleurs fait quelques mois plus tard (CE 9 déc. 1988, Époux
Finet c/ Ville d’ormes, req. no 80615).
7. Par ailleurs, si la mesure de police prise par le conseil
municipal est illégale, elle n’est pas pour autant inexis-
tante avec les conséquences particulières qui, en droit ad-
ministratif, s’attachent à cette qualification (possibilité de
déférer un acte inexistant au juge administratif sans condi-
tion de délai, possibilité pour le juge judiciaire de consta-
ter l’inexistence de l’acte alors même qu’il émane de l’ad-
ministration…).
Ainsi, s’il est soutenu à juste titre qu’est entachée d’incom-
pétence la délibération par laquelle le conseil municipal refuse
d’interrompre les sonneries de cloche de l’église pendant la nuit
car une telle décision relève de la compétence du maire en vertu
des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT, ladite délibération
n’est cependant pas entachée d’une illégalité permettant de la
considérer comme inexistante (CE 21 févr. 1997, Époux Luen-
gas c/ Commune de Couy, D. 1997. IR. 97).
(2010-1)
8. Quoi qu’il en soit, chaque fois que le juge pénal sera
saisi d’une infraction à une disposition de police prise par
le conseil municipal, il devra se refuser à la sanctionner
pénalement (Cass. crim. 13 déc. 1961, Époux Cœur, Bull.
crim., no 524, p. 1000, D. 1962. somm. 89, à propos d’une
délibération instituant un stationnement payant. – 6 mars
1984, Beaufils, Bull. crim., no 91, p. 226, D. 1984. IR.
365, à propos d’une délibération en matière de police des
lieux publics).
9. Enfin, que se passe-t-il lorsque, le conseil municipal
ayant délibéré sur une matière de police, le maire reprend
le contenu de cette délibération dans un arrêté de police ?
S’il est clair que la délibération est illégale, qu’en est-il
de l’arrêté de police du maire ? Logiquement, le juge
administratif a considéré qu’il était également illégal si le
maire entendait par là exécuter la délibération du conseil
municipal et s’était senti lié par elle.
Ainsi, est illégal l’arrêté du maire reprenant les quinze articles
d’une délibération du conseil municipal en matière de police des
fêtes foraines en se bornant à y ajouter un article 16 déclarant
abrogés les textes antérieurs et un article 17 chargeant le com-
missaire de police de son exécution et précisant dans ses visas
qu’il importait d’ « assurer l’exécution » de la réglementation
des fêtes foraines adoptée par le conseil municipal (TA Poitiers
27 mars 1968, Froment, Lebon 712. Voir également, dans le
même sens, TA Bordeaux 29 mars 1968, Dame Brachet, Lebon
716. – CE 31 janv. 1997, Société Cochery-Boudin-Chaussée,
RDP 1997. 1486).
2° Absence de contrôle direct du conseil municipal
sur la police municipale
10. Il y a donc vice d’incompétence lorsque l’assemblée
communale prend une décision en matière de police mu-
nicipale. Cette incompétence est d’ailleurs d’autant plus
grande que le maire exerce le pouvoir de police en dehors
de tout contrôle direct du conseil.
En effet, alors que l’article L. 2122-21 énumère un cer-
tain nombre d’attributions exercées par le maire « sous le
contrôle du conseil municipal et sous le contrôle admi-
nistratif du représentant de l’État dans le département »,
attributions parmi lesquelles ne figure pas la police muni-
cipale, I’article L. 2122-24 précité, relatif, lui, à la police
municipale, s’il maintient le contrôle administratif du re-
présentant de l’État, ne prévoit pas de contrôle du conseil
municipal. La police municipale n’est donc pas soumise
au contrôle direct du conseil municipal.
11. Il en résulte que le conseil municipal ne peut en-
joindre au maire de prendre telle ou telle mesure de police
municipale.
Sont ainsi illégales les délibérations du conseil municipal exi-
geant du maire qu’il refuse à toute société musicale autre que
la musique municipale de circuler dans les rues en jouant (CE
28 juin 1912, Guislain, Lebon 741) ou encore lui ordonnant
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
d’interdire désormais toutes les manifestations extérieures du
culte (CE 9 juill. 1924, Abbé de Boissieu, Lebon 655) ou enfin
lui imposant de prendre toutes mesures utiles pour exclure des
marchés de la commune certains commerçants jugés indignes
à raison de leur attitude sous l’occupation (Cons. d’État 6 mai
1949, Hamon, Lebon 201).
12. Il en résulte également que, de son côté, le maire n’a
pas à rendre compte au conseil municipal de la manière
dont il exerce ses pouvoirs de police municipale.
13. Il en va toutefois différemment en matière de po-
lice des animaux malfaisants ou féroces (voir ci-après
p. 2530, Police des êtres dangereux, Section 2, § 1).
En application de l’article L. 2212-2, 7o, le maire est, dans
le cadre de ses pouvoirs de police, chargé « d’obvier ou de re-
médier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés
par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». Il de-
vrait donc pouvoir agir en la matière sans être sous le contrôle
du conseil municipal.
Toutefois, par exception, l’article L. 2122-21, 9o dispose que
c’est « sous le contrôle du conseil municipal » que le maire est
chargé « de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs
du droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures néces-
saires à la destruction des animaux nuisibles ; de requérir, dans
les conditions fixées à l’article L. 427-5 du Code de l’environ-
nement, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse
de ces animaux, à l’effet de détruire ces derniers, de surveiller
et d’assurer l’exécution des mesures ci-dessus et d’en dresser
procès-verbal ». Dès lors, il faut déduire de cette dernière dis-
position que, par exception, le conseil municipal n’est pas ici
dépourvu de possibilités d’intervention.
B. – Les tempéraments
14. L’exercice par le conseil municipal de ses propres
compétences, qu’il s’agisse par exemple de sa compé-
tence en matière d’avis ou de vœux, de sa compétence en
matière de services publics ou de sa compétence en ma-
tière budgétaire, peut interférer avec le pouvoir de police
municipale du maire.
1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis
et de vœux et compétence de police municipale
15. Puisqu’il est reconnu au conseil municipal le droit
de donner son avis ou d’émettre des vœux sur tous les ob-
jets d’intérêt local (voir par exemple l’article L. 2121-29
selon lequel le conseil municipal « émet des vœux sur tous
les objets d’intérêt local ») et puisque, à l’évidence, la
police municipale est une affaire d’intérêt local, l’assem-
blée locale, si elle ne peut, comme on l’a vu, enjoindre au
maire de prendre une mesure de police municipale, peut
toujours donner son avis ou émettre des vœux en la ma-
tière, soit parce que la loi l’impose (ainsi, l’article L. 3
du Code de la santé publique prévoyait que les arrêtés
2212-3
pris par le maire pour assurer dans sa commune la protec-
tion de la santé publique nonobstant l’existence du règle-
ment sanitaire départemental devaient l’être « après avis
du conseil municipal » ; toutefois, cet article a été abrogé
par l’article 80 de la loi 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant
la législation sanitaire et sociale aux transferts de compé-
tences en matière d’aide sociale et de santé et l’article au-
jourd’hui en vigueur, l’article L. 1311-2, s’il prévoit tou-
jours la possibilité pour le maire de prendre des arrêtés
ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières
en vue d’assurer la protection de la santé publique dans
sa commune, n’évoque plus l’avis du conseil municipal),
soit à la demande du maire (CE 25 novembre 1931, Guigo
Barthélemy, Lebon 1020), soit spontanément (CE 17 mai
1935, Union commerciale et industrielle de la ville d’Oul-
lins, Lebon 562).
Certes, de tels avis ou vœux ne lient en rien juridique-
ment le maire qui peut les suivre ou ne pas les suivre. Tou-
tefois, ils peuvent constituer en pratique une limite à l’in-
dépendance dont il jouit à l’égard du conseil municipal en
matière de police municipale.
2° Compétence du conseil municipal en matière de
services publics et compétence de police municipale
16. Le conseil municipal dispose d’une double compé-
tence à l’égard des services publics communaux.
17. En premier lieu, c’est le conseil municipal et lui seul
qui est compétent pour créer les services publics com-
munaux (et les supprimer). Il en va ainsi même si le
service public considéré est chargé d’une mission de po-
lice municipale, ce qui est extrêmement fréquent (v. par
exemple ci-dessous no 23), ou constitue un domaine pri-
vilégié d’intervention des pouvoirs de police du maire.
Par exemple, sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, le
maire est chargé de la police des halles et marchés. Néanmoins,
la décision de créer ou de supprimer un marché ne constitue pas
une mesure de police lui appartenant mais relève de la compé-
tence du conseil municipal sur le fondement des dispositions
de l’article L. 2121-29 qui charge ce dernier, de façon géné-
rale, de régler par ses délibérations les affaires de la commune
(CE 5 mai 1995, Syndicat des commerçants non sédentaires de
l’Orne : Lebon 190, sol. impl.).
18. En second lieu, le conseil municipal est également
compétent pour fixer « les règles générales d’organisa-
tion » des services public communaux et, de façon géné-
rale, pour « prendre toutes les mesures portant sur la dé-
finition des missions remplies par les services de la com-
mune » (CE 6 janv. 1995, Ville de Paris, Lebon 3, CFP
no 139, octobre 1995, p. 23, concl. M. Savoie, RFDA
1995. 414, AJDA 1995. 423, Dr. adm. 1995, no 254),
règles et mesures que le maire est chargé de mettre en
(2010-1)
2212-4 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
œuvre dans le cadre de ses pouvoirs d’exécution des dé-
libérations du conseil municipal.
Plus encore que la précédente, cette compétence est di-
rectement à même d’interférer avec les pouvoirs propres
du maire qui, en dehors de toute exécution des délibéra-
tions du conseil municipal, est chargé, en sa qualité d’au-
torité de police municipale, de s’assurer que le fonction-
nement des services publics n’est pas susceptible de per-
turber l’ordre public. En principe, dès lors que le maintien
de l’ordre public est en cause, seul le maire devrait pou-
voir intervenir mais il n’est pas impossible que la mesure
à prendre puisse être qualifiée également de mesure d’or-
ganisation du service, ce qui fonde alors la compétence du
conseil municipal (voire celle du maire, mais au titre de
l’exécution des délibérations du conseil municipal et non
au titre de ses pouvoirs propres de police municipale).
Ainsi, il a été jugé que le conseil municipal pouvait
rappeler, dans le cadre de ses pouvoirs relatifs à l’orga-
nisation et à la gestion des services publics communaux,
que la vente de boissons alcooliques était interdite dans
le périmètre de la baignade et du terrain de camping mu-
nicipaux et charger le maire de l’exécution de cette in-
terdiction en précisant les conditions à imposer aux com-
merçants qui s’y installeraient (CE 17 mai 1968, Dame
Delage, Lebon 314). Pourtant, il n’aurait pas été incon-
cevable de considérer que ces mesures relevaient de la
compétence propre de police du maire.
19. Des problèmes similaires de qualification sont
d’ailleurs susceptibles de se poser dans d’autres do-
maines, par exemple à propos de la distinction entre ce
qui relève de la gestion du domaine privé, de la compé-
tence de principe du conseil municipal, et ce qui relève
de la police municipale, de la compétence du maire.
Ainsi, l’interdiction de la pratique des sports en eaux vives
sur les parcelles du domaine privé communal longeant une ri-
vière a été qualifiée par une cour administrative d’appel de me-
sure de gestion du domaine privé entrant dans la compétence
du conseil municipal (CAA Bordeaux 2 mai 2007, Fédération
française de la montagne et de l’escalade, req. no 04BX02020)
tandis que le Conseil d’État y a vue une mesure de police de
la tranquillité publique relevant de la compétence du maire (CE
11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-
lade, req. no 307084, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A
2009. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter-
ritoriales 2009, p. 403, observations p. Bon).
3° Compétence du conseil municipal en matière
budgétaire et compétence de police municipale
20. En dernier lieu – et c’est certainement là la limite la
plus importante à l’autonomie du maire en matière de po-
lice municipale –, chaque fois qu’une décision de police
prise par le maire nécessite, pour sa mise en œuvre, des
(2010-1)
moyens financiers, seul le conseil municipal est compé-
tent pour accorder ces derniers, ce qui lui donne un moyen
de pression non négligeable sur le premier magistrat mu-
nicipal.
§ 2. – L’impossibilité pour le maire de se dessaisir
du pouvoir de police municipale
21. Il s’agit là d’un principe qui, toutefois, connaît un
certain nombre de tempéraments.
A. – Le principe
22. Le maire ne peut en principe se départir de son pou-
voir de police municipale. Certes, l’institution d’un ser-
vice public chargé d’une mission de police municipale est
toujours possible mais cela n’emporte jamais transfert to-
tal du pouvoir de police.
1° L’institution d’un service public chargé d’une mission
de police municipale est toujours possible
23. Il est toujours loisible à la commune de confier une
mission spécifique de police municipale à un service pu-
blic.
Certes, on connaît la réticence manifestée pendant long-
temps par la jurisprudence quant à la multiplication des
services publics communaux, spécialement lorsque leur
objet avait une incidence industrielle ou commerciale,
voire, plus généralement, économique. Mais, cette réti-
cence n’a jamais joué en matière de police et cela alors
même que les services institués avaient une incidence
économique.
P.-H. Teitgen (La police municipale : étude de l’inter-
prétation jurisprudentielle des articles 91, 94 et 97 de
la loi du 5 avril 1884, Sirey, 1934, p. 144-145) pouvait
même écrire en 1934 que, « jusqu’à ces dernières années,
la jurisprudence du Conseil d’État n’autorisait les dépar-
tements et les communes à créer des services, que la loi
ne prévoyait pas, que s’ils avaient pour objet une tâche
de police. De ce fait, la plupart des services municipaux
actuellement existants ne sont encore que des services de
police ». M. Moreau va même encore plus loin puisqu’il
voit dans ces services de police l’origine conceptuelle de
la célèbre théorie du service public. Il souligne en effet
(J. Moreau, De l’interdiction faite à l’autorité de police
d’utiliser une technique d’ordre contractuel : contribu-
tion à l’étude des rapports entre police administrative et
contrat, AJDA 1965. 6, note 24) qu’il « est remarquable
que les grands arrêts qui, au début du siècle, consacrèrent
la notion de service public comme critère d’application
du droit administratif et de la compétence du juge admi-
nistratif aient été rendus en des « matières » touchant à
la sécurité ou à la salubrité publique », qu’il s’agisse de
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
la destruction d’animaux nuisibles (CE 6 févr. 1903, Ter-
rier : Lebon 94) ou de la capture et de la mise en fourrière
des chiens errants et de l’enlèvement des bêtes mortes (CE
4 mars 1910, Thérond : Lebon 193).
Il n’y a donc, bien au contraire, aucune réticence de
la part de la jurisprudence quant à admettre que des ser-
vices publics puissent être chargés par l’autorité munici-
pale d’une mission spécifique de police, la police de l’hy-
giène et de la salubrité publique impliquant par exemple
autrefois la création de bains-douches ou de lavoirs mu-
nicipaux et, aujourd’hui, de services spécialisés dans le
balayage des rues ou l’enlèvement et le transport des or-
dures ménagères.
24. Ces services peuvent d’ailleurs être gérés selon les
modalités les plus diverses, que ce soit par la commune
en régie, par une autre personne publique ou, comme dans
l’affaire Thérond, par une personne privée délégataire du
service public.
25. Mais ces services n’impliquent jamais un transfert
total du pouvoir de police municipale.
2° L’institution d’un service public chargé d’une
mission de police municipale n’emporte jamais
transfert total du pouvoir de police
26. En tout état de cause, si des missions spécifiques
de police municipale peuvent être assurées par tel ou tel
service public géré par une personne publique ou par une
personne privée, la substance même du pouvoir de police
municipale, son noyau dur, ne peut être délégué voire pri-
vatisé (E. Lemaire, Actualité du principe de prohibition
de la privatisation de la police, RFDA 2009. 767).
Cela concerne avant tout le pouvoir normatif, les forces
de police et la responsabilité : il est impossible de délé-
guer le pouvoir de prendre des mesures juridiques de po-
lice ; il est impossible d’abandonner les forces de police
à l’initiative privée ; il est impossible d’écarter toute res-
ponsabilité de la commune.
a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre
des mesures juridiques de police
27. Seul le maire peut prendre des mesures juridiques
de police. Il ne peut déléguer ce pouvoir, soit unilatérale-
ment, soit par contrat.
C’est ainsi que l’autorité de police ne saurait, par arrê-
té, soumettre à une autorisation délivrée par les organi-
sateurs d’une compétition motocycliste la vente, dans les
enceintes du circuit, de liquides, denrées, journaux et pro-
grammes car « cette disposition contrevient au principe de
droit public selon lequel, sauf possibilité de délégation de
compétence prévue par un texte exprès, une autorité quel-
conque doit exercer elle-même les pouvoirs dont elle est
2212-5
investie par la loi et ne peut, en tout état de cause, se dé-
mettre de ces pouvoirs entre les mains d’un particulier »
(TA Clermont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, Le-
bon 800).
De la même manière, le maire étant seul compétent pour
déterminer les emplacements réservés aux forains sur les
voies et places publiques, l’existence d’un contrat passé
avec le concessionnaire des droits de place ne saurait au-
toriser ce dernier à exercer cette compétence à la place
du maire. Un jugement ayant relaxé un forain, qui s’était
installé sur le domaine public avec la seule autorisation du
concessionnaire, a en effet été cassé par la Cour de cas-
sation dans les termes suivants : « attendu que le maire
tient de l’article 98 de la loi municipale (devenu l’article
L. 2213-6 du CGCT) le droit d’accorder des permis de
stationnement sur la voie publique moyennant le paie-
ment d’une taxe ; que ce droit, qui intéresse les pouvoirs
de police de l’autorité municipale, n’a pu être délégué au
concessionnaire des droits de place » (Crim. 14 juin 1913,
Rousselin-Gourdeau, Bull. crim., p. 581).
28. En particulier, parce que la police administrative est
le type même d’activité unilatérale de la puissance pu-
blique, l’autorité de police ne peut contracter sur l’exer-
cice de son pouvoir de police (v. l’article précité de J. Mo-
reau), la matière de la police étant en quelque sorte par na-
ture « allergique » (A. de Laubadère, F. Moderne et p. Del-
volvé, Traité des contrats administratifs, tome I, LGDJ,
2e éd., 1983, p. 45) à la technique du contrat.
C’est ainsi qu’il n’est pas possible à l’autorité munici-
pale, par contrat, de déroger au règlement municipal des
marchés (CE 3 nov. 1934, Dame Breysse et Syndicat in-
dépendant des revendeuses du marché central de Mar-
seille, Lebon 1002), de s’engager pour l’avenir à ne pas
empêcher l’accès des voitures et le libre usage du trottoir
devant un hôtel (CE 5 nov. 1943, Leneveu, Lebon 243),
de transiger avec un propriétaire en matière de police des
immeubles menaçant ruine (Cons. préf. Lille, 18 mai
1953, Maire de Mouveaux c/ Lagoche, D. 1953. 470),
de promettre aux commerçants sédentaires d’interdire le
porte-à-porte et le colportage aux commerçants ambu-
lants (TA Versailles 19 oct. 1984, Blanchard et Monbrun,
Lebon 463), de déterminer les emplacements de station-
nement payants en ne s’engageant à les modifier unila-
téralement que dans la limite de 5 % (CE 1er avr. 1994,
Commune de Menton et autre : Lebon 176 ; Dr. adm. no-
vembre 1994, p. 1, concl. s. Lasvignes, RDP 1994. 1825,
note J.-B. Auby), de subordonner le montant des tarifs
de stationnement payant sur voirie au respect de l’équi-
libre financier d’une convention conclue avec une société
privée chargée de l’exploitation dudit stationnement (TA
Limoges 30 mai 1996, Préfet de la Corrèze c/ Commune
de Brive et Société auxiliaire des parcs : Rev. jur. centre
(2010-1)
2212-6 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
ouest, 1997, no 19, p. 109, note J.-M. Garrigou-Lagrange)
ou de déléguer des prérogatives de police de stationne-
ment sur la voie publique (CAA Bordeaux 28 avr. 1994,
Commune d’Alès, Lebon T. 972. – CE 19 déc. 2007, So-
ciété Sogeparc-CGST-Compagnie générale de stationne-
ment, req. no 260327, AJDA 2008. 419, note M. Drei-
fuss).
b) L’impossibilité d’abandonner les forces de
police à l’initiative privée
29. La police doit être assurée par des agents publics
exerçant leur activité sous l’autorité directe du maire (voir
par exemple, à propos de la police du stationnement, CAA
Marseille 26 juin 2003, Compagnie générale de station-
nement, Dr. adm. 2003, no 235). Certes, il est loisible
à des personnes privées d’apporter ponctuellement leur
concours aux forces de police. Mais, ces dernières ne sau-
raient être placées sous l’autorité de personnes privées ou
purement et simplement remplacées par elles.
30. En premier lieu, les forces de police ne sauraient
être placées sous l’autorité de personnes privées.
Ainsi, une commune ne saurait par contrat mettre les
agents municipaux chargés de la constatation des infrac-
tions à la réglementation du stationnement payant à la dis-
position d’une société chargée de la gestion du station-
nement payant qui en assurera l’encadrement et l’organi-
sation du travail car c’est là confier à la société contrac-
tante des prérogatives de police de stationnement qui ne
peuvent légalement être déléguées (CE 1er avr. 1994,
Commune de Menton et autre, préc.).
31. En second lieu, les forces de police ne sauraient pu-
rement et simplement être remplacées par des personnes
privées.
L’arrêt de principe en la matière est l’arrêt Ville de Cas-
telnaudary (CE 17 juin 1932, Lebon 595, D. 1932. 3. 26,
concl. M. Josse) dans lequel le Conseil d’État a jugé « que
le service de la police rurale, par sa nature, ne saurait être
confié qu’à des agents placés sous l’autorité directe de
l’administration » et qu’il y avait excès de pouvoir si la
charge de ce service était confiée à une fédération de pro-
priétaires privés.
Dans le même ordre d’idées, une commune ne saurait par
contrat confier à une société privée le soin d’assurer sur l’en-
semble de son territoire et notamment à la sortie de divers lieux
publics des activités d’îlotage, de ronde et de surveillance car
l’impossibilité pour l’administration de conclure une conven-
tion portant sur l’exercice de ses pouvoirs de police générale
« concerne non seulement le transfert d’une compétence norma-
tive à une personne privée mais encore l’habilitation de celle-ci
à exercer des activités matérielles de police » (TA Versailles
(2010-1)
17 janv. 1986, Commissaire de la République du département
de Seine-et-Marne, Lebon 303).
Une commune ne saurait non plus confier par contrat
à une société de surveillance et de gardiennage la sur-
veillance de la ville trois soirées par semaine en effectuant
des rondes de nuit entre 22 heures et 4 heures dans la ville,
la zone artisanale et la zone commerciale, un tel contrat
ne se limitant pas à confier à la société des tâches de sur-
veillance et de gardiennage des immeubles et du mobi-
lier urbain de la commune mais lui confiant des tâches de
surveillance de la voie publique, lesquelles relèvent dans
les communes de la police municipale (CE 29 déc. 1997,
Commune d’Ostricourt, req. no 170606, Lebon T. 706,
JCP 1998. II. 10139, note X. Prétot, LPA 1998, no 120,
p. 22, chronique J. Morand-Deviller).
Enfin, un contrat signé avec une société en vue d’assurer la
surveillance des accès et des vestiaires d’un centre nautique,
d’intervenir en cas de nécessité sur les bassins et les pelouses
et d’empêcher les incidents provoqués par certains usagers du
centre nautique est irrégulier car la collectivité publique ne peut
confier à une personne privée le soin d’assurer le bon ordre, mis-
sion qui relève de la compétence du maire et qui ne saurait être
déléguée (CAA Lyon 7 mai 2003, Communauté des communes
des vallons du Lyonnais c/ Préfet du Rhône, BJCL 2003. 663,
conclusions M. Bourrachot, JCP A 2003. 2119, observations
J. Moreau).
32. Bien évidemment, les règles qui viennent d’être rap-
pelées n’interdisent pas, comme le souligne l’arrêt précité
Commune d’Ostricourt, le gardiennage ou la surveillance
des immeubles par des personnes privées, gardiennage
ou surveillance qui est d’ailleurs obligatoire dans certains
cas.
En effet, l’article L. 127-1 du nouveau Code de la
construction et de l’habitation dispose que « les pro-
priétaires, exploitants ou affectataires, selon le cas,
d’immeubles à usage d’habitation et de locaux adminis-
tratifs, professionnels ou commerciaux doivent, lorsque
l’importance de ces immeubles ou de ces locaux ou
leur situation le justifient, assurer le gardiennage ou la
surveillance de ceux-ci et prendre les mesures permettant
d’éviter les risques manifestes pour la sécurité ou la tran-
quillité des lieux. – Un décret en Conseil d’État précise
les zones dans lesquelles cette obligation s’applique,
les caractéristiques des immeubles ou locaux qui y sont
assujettis, les mesures de gardiennage ou de surveillance
à prendre en fonction de l’usage, de la localisation et de
la taille des immeubles ou locaux et les dates auxquelles
ces mesures devront au plus tard intervenir ».
En principe et comme le rappelle le premier alinéa de
l’article 3 de la loi 83-629 du 12 juillet 1983 réglemen-
tant les activités privées de sécurité, les agents chargés
de telles fonctions de gardiennage ou de surveillance « ne
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
peuvent exercer leurs fonctions qu’à l’intérieur des bâti-
ments ou dans la limite des lieux dont ils ont la garde ».
Toutefois, « à titre exceptionnel, ils peuvent être au-
torités, par le préfet du département ou, à Paris, par le
préfet de police, à exercer sur la voie publique des mis-
sions, même itinérantes, de surveillance contre les vols,
dégradations et effractions visant les biens dont ils ont la
garde ».
c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité
de la commune
33. Enfin, ce n’est pas parce qu’a été mis sur pied un
service public chargé d’une mission spécifique de police
que la commune est dégagée de toute responsabilité en
matière de police municipale et cela alors même que le
service en question bénéficie d’une personnalité juridique
distincte de celle de la commune.
Ce principe a été clairement posé par un arrêt de 1958
(CE 23 mai 1958, Consorts Amoudruz, Lebon 301, AJDA
1958. II. 309, chron. J. Fournier et M. Combarnous) dont
l’un des considérants, repris d’ailleurs par la suite (CE
4 oct. 1961, Dame Verneuil, Lebon 533), mérite d’être
intégralement cité :
« Considérant qu’en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril
1884 [art. L. 2212-2 du CGCT] la police municipale a pour ob-
jet, notamment, de prévenir par des précautions convenables les
accidents et de les faire cesser par la distribution des soins né-
cessaires ; qu’il incombe au maire d’une commune présentant le
caractère d’une station balnéaire de prendre des mesures appro-
priées en vue d’assurer la sécurité des baigneurs sur les plages
de la localité ; que la circonstance qu’une telle commune, loca-
taire du domaine public de l’État par l’effet d’un contrat passé
avec l’administration des domaines, a confié l’exploitation du
service des bains à un particulier et a chargé son cocontractant
d’assurer, en ses lieu et place, l’exécution de diverses mesures
spécifiées dans la convention en vue de la protection des bai-
gneurs, qu’ils soient ou non usagers du service public des bains,
ne saurait, s’agissant de l’accomplissement d’une mission affé-
rente à l’exercice de la police municipale, dégager cette collecti-
vité administrative de la responsabilité qu’elle peut encourir di-
rectement envers la victime d’un accident ou envers ses ayants
cause, du fait de l’existence d’une faute provenant de l’insuffi-
sance des mesures prescrites pour la prévention des accidents et
le sauvetage des victimes ou du fait de l’existence d’une faute
lourde commise dans l’exécution desdites mesures ».
34. L’ensemble de ces solutions se justifie aisément.
D’abord et comme le souligne le jugement précité du
Tribunal administratif de Clermont-Ferrand (TA Cler-
mont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, préc.), ces
solutions s’expliquent par le principe général du droit
public selon lequel les compétences ne se délèguent pas.
Mais d’autres éléments propres à la matière de la police
jouent dans le même sens : l’idée que, selon la formule de
2212-7
Tardieu (concl. sur CE 6 déc. 1907, Compagnie du Nord
et autres, Lebon 914), les pouvoirs de police, parce qu’ils
sont la manifestation d’une prérogative régalienne par ex-
cellence, sont « inaliénables et imprescriptibles » ; l’idée
que, pour la même raison, les services de police sont des
« services publics constitutionnels » (R. de Bellescize, Les
services publics constitutionnels, LGDJ, 2005, p. 340) qui
ne sauraient être abandonnés à l’initiative privée ; l’idée
que, parce que l’ordre public est en cause, l’autorité mu-
nicipale ne saurait se désintéresser de la manière dont les
services publics dotés d’une mission de police municipale
s’acquittent de leur tâche et peut être déclarée responsable
de telle ou telle carence en la matière.
B. – Les tempéraments
35. Il va de soi tout d’abord que le maire peut délé-
guer son pouvoir de police municipale aux adjoints ou
aux conseillers municipaux comme il peut leur déléguer
n’importe quelle autre de ses compétences. C’est là l’ap-
plication de l’article L. 2122-18 du CGCT selon lequel
le maire « peut, sous sa surveillance et sa responsabilité,
déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou
plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’em-
pêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous
titulaires d’une délégation, à des membres du conseil mu-
nicipal ».
Comme a eu l’occasion de le relever plusieurs fois le
Conseil d’État (v. par ex. CE 4 janv. 1995, Époux Mé-
tras : Lebon T. 682), cette possibilité est évidemment ap-
plicable en matière de police municipale comme elle l’est
dans les autres domaines.
36. Plus intéressantes parce que spécifiques à la police
municipale sont en revanche les possibilités de déléga-
tion ou de transfert d’une partie du pouvoir de police
aux présidents des établissements publics de coopéra-
tion intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
D’une part, à titre expérimental et pour une durée de
six ans, l’article 14 de la loi 2007-290 du 5 mars 2007
instituant le droit au logement opposable (loi DALO) pré-
voit que peut être délégué au président d’un EPCI à fis-
calité propre les pouvoirs de police des immeubles me-
naçant ruine normalement attribués aux maires par les ar-
ticle L. 511-1 à L. 511-6 du Code de la construction et de
l’habitat.
Ce n’est possible que si l’EPCI a passé avec l’État, ses com-
munes membres et les départements concernés une convention
qui fait de lui le garant du droit à un logement décent et in-
dépendant et qui prévoit expressément la délégation de la po-
lice des immeubles menaçant ruine (convention qui peut prévoir
d’autres délégations comme, par exemple, celle de la police de
l’habitat insalubre confiée au préfet par les articles L. 1331-22
et suivants du Code de la santé publique).
(2010-1)
2212-8 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
D’autre part et surtout, l’article 163 de la loi 2004-809
du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités lo-
cales introduit dans le CGCT un article L. 5211-9-2 nou-
veau qui permet un transfert sensiblement plus important
du pouvoir de police municipale aux présidents des EP-
CI à fiscalité propre (J.-F. Joye, Le nouveau pouvoir de
police du président d’un établissement public de coopé-
ration intercommunale, AJDA 2005. 21).
La réforme part du constat que les établissements pu-
blics de coopération intercommunale se voient souvent
transférée la gestion de services publics qui interviennent
en matière de police municipale alors que le maire reste
titulaire du pouvoir de police, ce qui n’est pas parfois
sans poser des problèmes. D’où l’idée du législateur que
le transfert de la gestion de certains services publics de
police soit suivi au moins partiellement par un transfert
de l’exercice du pouvoir de police municipale correspon-
dant. C’est ce que l’on verra en examinant successive-
ment la procédure de transfert des compétences, l’exer-
cice des compétences transférées et la nature des com-
pétences transférées aux présidents des EPCI (établisse-
ments publics de coopération intercommunale).
1° La procédure de transfert des compétences de
police aux présidents des EPCI
37. Il convient tout d’abord de préciser que le transfert
des compétences de police ne peut s’opérer qu’au profit
des présidents des EPIC à fiscalité propre (communau-
tés de communes, communautés urbaines, communautés
d’agglomération). En conséquence, le président d’un syn-
dicat de communes ne peut en bénéficier alors même qu’il
serait chargé de la gestion d’un service public qui ne se-
rait pas étranger à la police municipale.
Par ailleurs, ce transfert des compétences de police au
profit des présidents des EPIC à fiscalité propre n’est pas
automatique.
Il faut d’abord une proposition d’un ou de plusieurs
maires des communes intéressées. On notera que le prin-
cipal concerné, le président de l’EPIC, ne dispose pas
d’un tel pouvoir de proposition alors qu’il est le premier
intéressé au transfert, ce que l’on peut regretter.
Il faut ensuite l’accord du président de l’EPIC.
Il faut également l’accord soit de tous les maires des
communes membres soit au moins de la majorité d’entre
eux.
L’accord de tous les maires des communes membres est né-
cessaire lorsque l’on a affaire à une communauté de communes
ou à une communauté d’agglomérations. C’est à n’en pas dou-
ter une condition contraignante. Les conditions sont un peu plus
souples dans le cas des communautés urbaines puisque l’ac-
cord d’au moins la majorité des maires suffit. Plus précisé-
ment, il faut, soit l’accord de la moitié des maires de communes
membres dont la population représente plus des deux tiers de
(2010-1)
la population totale, soit des deux tiers au moins des maires
de communes membres dont la population représente plus de
la moitié de la population totale.
Il faut enfin que le transfert soit avalisé par arrêté du
ou des représentants de l’État dans le ou les départements
concernés.
Il est mis fin au transfert dans les mêmes conditions.
2° L’exercice des compétences de police transférées
aux présidents des EPCI
38. On aurait pu penser qu’une fois que la compétence
de police avait été transférée dans un domaine déterminé
suite à la procédure précédemment évoquée, le président
de l’EPCI soit seul compétent pour prendre les mesures de
police pertinentes. Tel n’a pas été le choix du législateur
qui précise que, dans un tel cas, « les arrêtés de police sont
pris conjointement par le président de l’EPCI et par le ou
les maires des communes ».
En d’autres termes, la loi met en place un processus
de codécision qui risque, dans un certain nombre de cas,
d’être une cause de blocage. En tout état de cause, par-
ler de transfert de compétences comme le fait la loi (et
comme nous l’avons fait pour être fidèle à la lettre de l’ar-
ticle L. 5211-9-2) est à n’en pas douter excessif. Tout au
plus a-t-on affaire à un exercice conjoint du pouvoir de
décision.
3° La nature des compétences de police transférées
aux présidents des EPCI
39. Le « transfert » du pouvoir de police ne peut pas
porter sur n’importe quelle matière. Il n’est possible que
s’il porte sur l’une des cinq matières suivantes et encore
à la condition que la matière en cause figure parmi les
attributions de l’EPCI.
Assainissement. Les maires des communes membres
de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-
sement, si l’établissement est bien compétent en matière
d’assainissement, « des attributions lui permettant de ré-
glementer cette activité ». Le président pourra (par arrêté
conjoint), « dans le cadre de ce pouvoir, établir des rè-
glements d’assainissement et mettre en œuvre leur appli-
cation sous la responsabilité d’agents spécialement asser-
mentés. Il peut notamment accorder ou retirer des autori-
sations de déversements d’effluents non domestiques.
Déchets ménagers. Les maires des communes
membres de l’EPCI peuvent transférer au président de
cet établissement, si l’établissement est bien compétent
en matière d’élimination des déchets ménagers, « des
attributions lui permettant de réglementer cette activi-
té ». Le président pourra (par arrêté conjoint), « dans le
cadre de ce pouvoir, établir des règlements de collecte et
mettre en œuvre leur application sous la responsabilité
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
d’agents spécialement assermentés » (sur l’ensemble de
la question, voir p. Billet, Transfert de la police déchets
au président d’un EPCI, Cahiers de droit de l’intercom-
munalité, no 1, 2008, p. 125).
Gens du voyage. Les maires des communes membres
de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-
sement, si l’établissement est bien compétent en matière
de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage
des gens du voyage, « des attributions dans le cadre de
cette compétence ». Le président pourra alors (par arrêté
conjoint) réglementer par exemple la durée du stationne-
ment sur ces aires ou terrains.
Manifestations culturelles et sportives organisées
dans les établissements communautaires. « Les maires
des communes membres d’un EPCI peuvent transférer
au président de cet établissement les prérogatives qu’ils
détiennent en application de l’article 23 de la loi 95-73
du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation
relative à la sécurité pour assurer la sécurité des mani-
festations culturelles et sportives organisées dans des
établissements communautaires ». Rappelons que, en
application de cet article, les organisateurs de manifes-
tations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif
peuvent être tenus d’assurer un service d’ordre lorsque
leur objet ou leur importance le justifie. Il reviendra alors
au président de l’EPCI d’en imposer (par arrêté conjoint)
l’organisation.
Voirie. Les maires des communes membres de l’EP-
CI peuvent transférer au président de cet établissement,
si l’établissement est bien compétent en matière de voi-
rie, « tout ou partie des attributions qu’ils détiennent en
matière de circulation et de stationnement ». C’est cer-
tainement dans ce domaine que les « transferts » pourront
être les plus significatifs.
40. Réserve faite de ces tempéraments, la police mu-
nicipale est donc bien une compétence propre du maire,
compétence propre du maire qui est toutefois limitée au
territoire de la commune.
SECTION 2
UNE COMPÉTENCE DU MAIRE LIMITÉE
AU TERRITOIRE COMMUNAL
41. Comme cela est logique, le maire ne peut, en prin-
cipe, intervenir, en matière de police municipale, qu’à
l’intérieur du territoire de la commune. Toutefois, ce prin-
cipe connaît quelques tempéraments.
§ 1. – Le principe
42. La compétence des autorités administratives des
personnes territoriales est évidement limitée au ter-
ritoire de la personne administrative considérée. En
2212-9
conséquence, les mesures de police prises par un maire
s’appliquent exclusivement à l’intérieur du territoire de
sa commune et il commettrait un cas d’incompétence
« ratione loci » s’il prétendait leur donner une portée plus
étendue.
43. Compte tenu du fait que les limites des circons-
criptions administratives sont généralement parfaitement
connues des autorités administratives (v. ci-avant sur les
limites territoriales des communes, p. 130), de tels cas
d’incompétence sont exceptionnels.
44. En revanche, on peut donner quelques exemples
concrets des implications du principe du respect de la
compétence « ratione loci » des autorités de police mu-
nicipale.
45. Lorsqu’une station de ski est située sur le territoire
d’une commune, c’est à cette commune qu’incombe la
charge des services de police sur les champs de neige alors
même que ces derniers appartiennent au domaine privé
d’une autre commune.
Il faut en effet, bien évidemment, faire une différence entre
le statut territorial et le statut domanial d’un bien : la territo-
rialité fait référence à la collectivité territoriale dans la circons-
cription administrative de laquelle se trouve le bien ; la doma-
nialité fait référence à la personne juridique propriétaire de ce
bien ; c’est en principe le statut territorial du bien et non son
statut domanial qui détermine l’autorité de police compétente
pour agir. Par conséquent, c’est la commune sur le territoire
de laquelle sont situés les champs de ski qui doit être déclarée
responsable du fonctionnement défectueux des services de po-
lice qui est la cause unique d’accidents survenus à des skieurs
emportés par une avalanche (CE 10 juill. 1981, Commune de
Bagnères-de-Bigorre et autre, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 58,
observations F. Moderne et p. Bon).
46. Lorsqu’une voie publique est située sur le territoire
d’une commune donnée alors même qu’elle appartient au
domaine (public) d’une autre commune, c’est le maire de
la première commune qui exerce sur elle la police géné-
rale de l’ordre public et notamment la police de la circu-
lation et du stationnement, le maire de la commune pro-
priétaire n’étant compétent que pour y exercer la police
spéciale de la conservation du domaine public
V. D. Labetoulle, concl. sur CE 6 mars 1981, Associa-
tion de défense des habitants du quartier de Chèvre-morte
et autres, req. no 00120 : Rev. adm., 1981, p. 601. –
v. également, AJDA 1981. 264, chron. M.-A. Feffer et
M. Hinault, p. 250, RDP 1981. 1695, note J.-M. Auby,
D. 1981. IR. 281, observations p. Delvolvé, D. 1981. IR.
535, observations p. Bon. Sur la distinction parfois dé-
licate entre la police générale de l’ordre public et la po-
lice spéciale de la conservation du domaine public, voir
ci-après p. 2220.
(2010-1)
2212-10 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
47. Lorsque l’axe d’une voie communale constitue la
limite administrative entre deux communes, la police de
la circulation et du stationnement peut certes être exer-
cée par le préfet en application de ses pouvoirs géné-
raux de police qui seront étudiés plus loin (v. ci-dessous
nos 69 et s.), mais elle peut être également exercée par les
maires des communes concernées, « sous forme soit d’ar-
rêtés concordants signés par chacun d’entre eux, soit d’un
arrêté unique signé par les deux maires » (CE 9 mai 1980,
Commune de Champagne-de-Blanzac, Lebon 221, AJDA
1981. 103, note M. Bélanger), toute autre solution violant
les règles de compétence « ratione loci ».
Dans le cas particulier où la voie dont l’axe constitue la limite
administrative entre deux communes n’est pas une voie com-
munale mais une route nationale ou une route départementale,
il faut tenir compter des règles de compétences spécifiques po-
sées par l’article L. 2213-1 du CGCT (v. ci-dessous nos 186 et s.)
et qui ne sont pas les mêmes selon que l’on se trouve à l’intérieur
ou à l’extérieur d’une agglomération. Par exemple, si cette voie
se situe dans l’agglomération de l’une des communes et dans
la partie non agglomérée de l’autre commune, la police de la
circulation doit être exercée soit par le préfet, soit en commun
par le maire de la première des deux communes et par l’autorité
gestionnaire de la voie concernée au titre des pouvoirs de police
qu’elle exerce sur une telle voie en dehors des agglomérations,
sous forme d’arrêtés concordants signés par chacun d’entre eux
ou d’un arrêté unique signé par les deux autorités compétentes
(TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et s.A. s.G.T.N., LPA
1997, no 86, p. 33, note Tachon).
48. Lorsqu’une voie publique se prolonge sur le ter-
ritoire d’une autre commune, le maire de la première
commune ne peut modifier le sens de circulation de
cette voie si ce changement décidé unilatéralement a
des conséquences sur les conditions de circulation dans
l’autre commune (CAA Douai 25 mai 2004, Marin, req.
no 01DA00413, JCP A 2004. 1474, note J. Moreau).
49. Lorsqu’une base nautique qui est la propriété d’une
commune et qui est gérée par cette commune est située sur
le territoire d’une autre commune, c’est exclusivement le
maire de cette dernière commune qui est compétent pour
en assurer la police (Rép. min. no 29489, JOAN 4 déc.
1995, p. 5164 , Dr. adm. 1995, no 774).
§ 2. – Les tempéraments
50. Les tempéraments de la compétence « ratione loci »
sont, d’une manière générale, très limités car il s’agit d’un
principe logique et évident de répartition des tâches entre
les différentes autorités administratives. C’est pourquoi
on ne peut guère en dénombrer que deux dans le domaine
particulier de la police municipale.
51. Le premier assouplissement est d’ailleurs impli-
cite et est la conséquence d’un phénomène déjà évoqué
(v. ci-dessus no 18), la possibilité de qualifier de mesure
(2010-1)
d’organisation du service une mesure qui pourrait tout au-
tant être qualifiée de mesure de police.
Il n’est pas rare en effet que certains services publics
communaux soient implantés sur le territoire d’autres
communes. En application des règles relatives à la
compétence « ratione loci » des autorités administratives,
c’est le maire de la commune d’implantation qui y est
compétent pour assurer la protection de l’ordre public.
En revanche, l’organisation et la gestion de ces services
publics est de la compétence des autorités communales
dont ils relèvent, conseil municipal pour la définition des
règles générales d’organisation, maire pour l’exécution
de ces règles et la gestion interne du service (CE 6 janv.
1995, Ville de Paris, précité ci-dessus no 18). Dès lors, il
suffit qu’une mesure qui pourrait être qualifiée de mesure
de police soit considérée comme une mesure d’organisa-
tion du service pour qu’elle soit de la compétence, non
du maire de la commune d’implantation du service, mais
du maire de la commune dont il relève.
Ainsi, dans l’affaire Dame Delage (CE 17 mai 1968, précité
ci-dessus no 18), le fait que le maire ait interdit certaines bois-
sons alcooliques sur les terrains de la baignade et du camping
municipaux situés sur le territoire d’une autre commune a été
considéré comme une simple mesure légale d’exécution de déli-
bérations du conseil municipal relatives à l’organisation et l’exé-
cution d’un service public. A l’inverse, si la mesure prise avait
été qualifiée de mesure de police municipale, elle aurait été, à
coup sur, considérée comme un empiétement sur la compétence
de police du maire de la commune où étaient situés ces terrains.
52. Le second assouplissement est plus direct et
concerne le cas particulier de la police des cimetières. Si
l’article L. 2223-1 du CGCT impose à toute commune
de consacrer « à l’inhumation des morts un ou plusieurs
terrains spécialement aménagés à cet effet », il n’impose
pas que ce ou ces terrains soient situés sur son territoire
et, de fait, il a toujours été admis qu’une commune soit
autorisée à créer un cimetière sur le territoire d’une com-
mune voisine si l’impossibilité pour elle de trouver un
emplacement convenable sur son propre territoire a été
constatée (v., par exemple, CE 27 oct. 1948, Commune
de Livry-Gargan, Lebon 391).
Dans un tel cas et par application du principe de la com-
pétence « ratione loci », la police du cimetière devrait être
exercée par le maire de la commune d’implantation. Tou-
tefois, une pratique administrative, fondée sur une circu-
laire du ministre de l’Intérieur de 1857, fait qu’elle est en
réalité partagée entre le maire de la commune propriétaire
et le maire de la commune d’implantation. « Le maire
de la commune propriétaire a seul la police des inhuma-
tions (délivrance des concessions, autorisation des ins-
criptions sur les pierres tombales), ainsi que la police gé-
nérale destinée à assurer dans le cimetière la sécurité pu-
blique (étaiement des fouilles, précautions à prendre pour
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
l’excavation des caveaux), l’hygiène publique (obligation
d’enlever les ordures) et la décence. Le maire de la com-
mune d’implantation est en revanche compétent en cas de
désordre, de vol et de tumulte » (F. Bouyssou, note sous
CE 18 févr. 1972, Chambre syndicale des entreprises ar-
tisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, JCP 1973. II.
17446).
Cette répartition des compétences peut surprendre car, si l’on
peut comprendre que le maire de la commune d’implantation
intervienne lorsque sont en cause des compétences domaniales
comme, par exemple, la délivrance des concessions, son inter-
vention dans des domaines comme ceux de la sécurité ou de
l’hygiène publique ne se justifie pas. Au surplus, au cas de cime-
tière intercommunal et notamment de cimetière relevant d’une
communauté urbaine, il est admis que c’est le maire de la com-
mune d’implantation qui exerce la totalité des pouvoirs de police
(v. notamment la circulaire du ministre de l’Intérieur no 69-222
du 8 mai 1969 et Pouvoirs de police du maire au sein d’une
communauté urbaine, Vie communale et départementale, 1969,
p. 75. D’une manière générale d’ailleurs, si plusieurs services
publics ayant un objet de police ont été transférés aux commu-
nautés urbaines par l’article 8 de la loi 66-1069 du 31 décembre
1966 – art. L. 5215-20 du CGCT – et peuvent dès lors engager
sa responsabilité - v., par exemple, CE 14 mars 1986, Commu-
nauté urbaine de Lyon c/ Société Sapi, Lebon 72, RFDA 1986.
922, concl. M. Roux et note X. Prétot, AJDA 1986. 298, chron.
M. Azibert et M. Fornacciari, D. 1986. IR. 462, observations
F. Moderne et p. Bon –, la loi n’a en aucun cas procédé à un
transfert du pouvoir de police qui demeure dans la compétence
municipale - v., par exemple, CE 11 mai 1977, Ville de Lyon,
Lebon 211, Dr. adm. 1977, no 214 – sauf, évidemment, appli-
cation des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT précé-
demment évoquées ci-dessus no 36 et s.).
Il n’empêche que le Conseil d’État n’a pas relevé d’office
l’illégalité « ratione loci » du règlement général d’un nouveau
cimetière implanté par une commune sur le territoire d’une com-
mune voisine et pris, non pas par le maire de cette dernière, mais
par le maire de la commune propriétaire (CE 18 févr. 1972,
Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la
Haute-Garonne, Lebon 153, AJDA 1972. 250, chron. D. Labe-
toulle et p. Cabanes, p. 215, JCP 1973. II. 17446, note F. Bouys-
sou précitée, Gaz. Pal. 1973. II. 761, article M. Melin).
SECTION 3
UNE COMPÉTENCE DU MAIRE EN
CONCOURS AVEC CELLE DES AUTRES
AUTORITÉS DE POLICE
53. Bibliographie. – Outre la bibliographie générale
(v. ci-avant p. 2205), voir p. BON, Les lois de décen-
tralisation et la police locale, in Les nouvelles compé-
tences locales (sous la direction de F. Moderne), Econo-
mica, 1985, p. 353. – C. BUNIET, Contribution à l’étude
du régime contentieux des polices administratives spé-
ciales, RDP 1981. 1017. – T.-M. DAVID-PECHEUL,
La contribution de la jurisprudence constitutionnelle à la
2212-11
théorie de la police administrative, RFDA 1998. 362. –
G. GAILLARD, Les polices spéciales en droit adminis-
tratif, thèse droit, Grenoble II, 1977, multigraphiée. –
M. Leroy, Le concours des polices générales et des po-
lices spéciales, thèse droit, Lille, 1938, Saint-Omer, 1938.
– G. LIET-VEAUX, A propos de santé publique : po-
lices générales et polices spéciales, note sous CE 17 oct.
1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., 1952,
p. 591. – D. MAILLARD DESGRÉES DU LOÛ, Po-
lice générale, polices spéciales (recherche sur la spécifici-
té des polices générale et spéciales), thèse droit, Rennes,
1988, multigraphiée. – F. MODERNE, Le rôle du pré-
fet en matière de sécurité, Revue de la police nationale,
no 105-77-3, p. 19. – O. RENAUDIE, Que reste-t-il du
pouvoir de police du gouvernement en matière écono-
mique ?, Les petites affiches du 22 janvier 2009, no 16,
p. 24.
54. Le maire n’est pas la seule autorité administrative
disposant d’un pouvoir de police. Dès lors, dans l’exer-
cice de sa mission de police sur le territoire communal, il
va entrer en concours avec les autres autorités administra-
tives dotées de compétences de police. Certaines d’entre
elles sont des autorités de police générale. D’autres sont
des autorités de police spéciale.
Il convient donc d’examiner de quelle manière s’opère
le concours entre la police municipale et les autres po-
lices générales de même qu’avec les polices spéciales. Le
concours entre la police municipale et les autres polices
générales ne soulève pas de difficultés majeures (§ 1). En
revanche, il n’en va pas de même du concours entre la po-
lice municipale et les polices spéciales. Il y a en effet de
multiples polices spéciales et il est particulièrement déli-
cat de dégager des principes généraux qui régissent leur
combinaison avec la police municipale tant le droit positif
génère des solutions distinctes. Il semble cependant que
le problème ne se pose pas dans les mêmes termes selon
que la police spéciale qui entre en concours avec la police
municipale a un but étranger à la police municipale (§ 2)
ou a, à l’inverse, un but identique à celui de la police mu-
nicipale (§ 3).
55. Toutefois, avant d’étudier ces différentes hypo-
thèses, il convient de rappeler les critères de distinction
entre la police administrative générale et la police admi-
nistrative spéciale. La question, délicate, est diversement
traitée en doctrine et ce n’est pas ici le lieu de l’aborder
dans le détail. On s’en tiendra donc aux simples affir-
mations suivantes qui, sans aucun doute, simplifient un
état du droit plus complexe mais permettent de saisir la
réalité pratique des divers aspects de la police.
56. On dira qu’une autorité administrative est inves-
tie d’un pouvoir de police générale lorsqu’un texte lui
(2010-1)
2212-12 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
confie, par voie de clause générale, le droit de réglemen-
ter les droits des citoyens en vue de protéger la sécurité,
la salubrité, la tranquillité et la moralité publiques dans
toute l’étendue de la circonscription administrative dont
elle a la charge et, partant, en ce qui concerne toutes les
activités susceptibles de s’y dérouler.
Trois éléments principaux – dont le dernier est en
quelque sorte la résultante des deux premiers – permettent
ainsi de définir une police administrative générale.
Il s’agit en premier lieu de son but : I’autorité de police admi-
nistrative générale doit pouvoir intervenir aussi bien pour proté-
ger la sécurité publique que la salubrité, la tranquillité et la mo-
ralité ; certes, à un moment précis, elle peut n’intervenir concrè-
tement que pour protéger l’un de ces éléments de l’ordre public
mais, de toute façon, elle est compétente pour intervenir, si elle
le désire, dans le but de protéger les autres.
Il s’agit en second lieu de son étendue : I’autorité de police
administrative générale doit pouvoir intervenir sur toute l’éten-
due de la circonscription administrative dont elle a la charge et
elle doit pouvoir réglementer toutes les activités susceptibles de
s’y dérouler, cela, bien évidemment, sous réserve des préroga-
tives consenties aux autres autorités de police ; certes, ici en-
core, elle peut n’intervenir, à un moment précis, qu’en un point
déterminé de sa circonscription ou au regard d’une activité par-
ticulière, mais elle demeure compétente pour intervenir, si elle
le désire, dans toute sa circonscription et à l’égard de toute ac-
tivité posant un problème du point de vue de la protection de
l’ordre public.
Il résulte enfin de ces deux premières caractéristiques que le
pouvoir de police générale d’une autorité administrative ne sau-
rait provenir, à l’évidence, que d’une habilitation générale, un
texte lui confiant explicitement la protection de la sécurité, de la
salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques dans toute
sa circonscription et ne se bornant pas à évoquer telle ou telle
compétence spécifique qu’elle serait à même d’y exercer.
La police municipale présente, à l’évidence, ces trois
caractéristiques et constitue donc un cas typique de po-
lice administrative générale : le maire est chargé, comme
nous le verrons plus loin de façon détaillée (v. ci-après
Chapitre 2, p. 2220), de la protection de la sécurité, de la
salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques ; il
exerce cette compétence sur toute l’étendue de sa circons-
cription et à l’égard de toutes les activités susceptibles de
s’y dérouler ; il est habilité à ce faire, par voie de clause
générale, par l’article L. 2212-2 du CGCT, puisque son
alinéa 1 dispose que « la police municipale a pour objet
d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité
publiques » et puisque l’énumération qui suit (« elle com-
prend notamment :… ») n’a que valeur indicative.
57. En ce sens inverse, on dira qu’une autorité admi-
nistrative est investie d’un pouvoir de police spéciale
lorsque la compétence qui lui est attribuée ne présente pas
les caractéristiques qui viennent d’être indiquées.
Par exemple, un texte spécial confie à cette autorité le soin
de protéger à la fois la sécurité, la salubrité, la tranquillité et la
(2010-1)
moralité publiques dans un lieu déterminé (police des marchés
d’intérêt national) ou en ce qui concerne une activité spécifique
(police de la navigation aérienne).
Par exemple encore, un texte spécial lui confie le soin de pro-
téger un élément de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité
ou de la moralité publiques dans toute la circonscription admi-
nistrative dont elle a la charge (compétences de police munici-
pale conférées aux préfets des départements des Hauts-de-Seine,
de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne) ou en un lieu déter-
miné de sa circonscription (compétences de police municipale
conférées aux préfets dans les communes dites à police d’État)
ou encore au regard d’une activité spécifique (police de la sécu-
rité en matière de tirs militaires).
Par exemple enfin, un texte spécial lui confie la protection
d’un intérêt autre que la sécurité, la salubrité, la tranquillité, ou
la moralité publiques, dans toute la circonscription administra-
tive dont elle a la charge (police des sites et monuments histo-
riques), dans un lieu déterminé à l’intérieur de sa circonscription
(police des débits de boisson) ou à l’encontre d’une activité par-
ticulière (police de la chasse).
§ 1. – Le concours entre la police municipale
et les autres polices générales
58. Le problème d’un concours entre la police mu-
nicipale et les autres polices générales ne se pose, à
l’évidence, que parce que la police municipale n’est
la seule police générale existant en droit administratif
français. C’est pourquoi il convient de rappeler briè-
vement quelles sont ces autres polices générales avant
d’examiner de quelle manière elles se combinent avec la
police municipale.
A. – La possibilité d’un concours : l’existence de polices
générales autres que la police municipale
59. Le maire n’est pas la seule autorité administrative
dotée d’un pouvoir de police générale. Tant le Premier
ministre que le préfet de département disposent, en effet,
d’un pouvoir similaire.
1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre
60. Si le pouvoir de police générale du maire trouve,
comme on l’a vu plus haut, son fondement dans la loi, s’il
en va de même, comme on le verra au point suivant, du
pouvoir de police générale du préfet, en revanche, aucune
loi n’attribue un tel pouvoir aux autorités centrales. C’est
le Conseil d’État qui, sous la IIIe République et dans son
célèbre arrêt de 1919 Labonne (CE 8 août 1919, Labonne :
Lebon 737, GAJA, Dalloz, 17e éd. 2009, p. 213 et les
références), a affirmé qu’ « il appartient au chef de l’État,
en dehors de toute délégation législative et en vertu de
ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures
de police qui doivent en tout état de cause être appliquées
dans l’ensemble du territoire », en l’espèce la nécessité de
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
posséder un « certificat de capacité pour la conduite des
voitures automobiles », ancêtre du permis de conduire.
On s’est beaucoup interrogé sur le fondement de ces
pouvoirs propres. Pour quelques auteurs (v. par exemple,
G. Vedel et p. Delvolvé, Droit administratif, PUF, 12e éd.,
1992, tome I, p. 30), ce pouvoir propre de police pourrait
être rattaché à la mission d’exécution des lois confiée au
chef de l’État par l’article 3 de la loi constitutionnelle du
25 février 1875 car « la mission d’exécution des lois ne
se limite pas à l’exécution de chaque loi, mais comporte
une tâche générale de maintien de l’ordre public ». Tou-
tefois, pour la majorité de la doctrine, c’est là donner à la
mission d’exécution des lois un sens trop extensif et, en
réalité, ce pouvoir propre de police est un pouvoir régle-
mentaire spécifique « exercé en marge tant de la législa-
tion que de la Constitution » (v. par exemple R. Chapus,
Droit administratif général, Montchrestien, tome 1, 15e
éd., 2001, p. 675).
61. Quoi qu’il en soit, l’avènement de la IVe République
n’a pas fait disparaître ce pouvoir propre de police qui de-
meure tel quel à une différence près : il n’est plus exercé
par le chef de l’État mais par le président du conseil (ce
qui est un argument en faveur de la thèse précédemment
évoquée de MM. Vedel et Delvolvé puisque, en applica-
tion de l’article 47 de la Constitution de 1946, c’est doré-
navant le président du conseil qui est chargé de l’exécu-
tion des lois).
Voir ainsi CE 1er mars 1957, Fédération départementale des
associations de pêche et de pisciculture de la Charente, Lebon
140 : réglementation des lieux de pêche dans un but de sécuri-
té et de conservation du domaine public. – 14 novembre 1957,
Fédération nationale des moyens de transport, Lebon T. 980 :
réglementation des taxis. – 25 février 1959, Balestre, Lebon
T. 1053 : réglementation du permis de conduire. -13 mai 1960,
s.A.R.L. « Restaurant Nicolas », Lebon 324 : réglementation,
dans un but de salubrité, de l’achat de gibier par les restaura-
teurs.
62. De la même manière, et sous l’empire, cette fois-ci,
de la Constitution de 1958, c’est le Premier ministre qui
dispose de ce pouvoir propre de police.
Voir ainsi CE 2 mai 1973, Association cultuelle des is-
raélites nord-africains de Paris, Lebon 313, Revue de
droit rural 1974, p. 13, note J. Moreau : réglementation
de l’abattage rituel des animaux afin qu’il soit effectué no-
tamment dans des conditions conformes à l’ordre public
et à la salubrité. – 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Mai-
sonneuve et Millet, Lebon 330 : institution du port de la
ceinture de sécurité. – 25 juillet 1975, Sieur Chaigneau,
Lebon 436 ; RDP 1976. 342, note J.-M. Auby : limita-
tion de la vitesse de circulation des véhicules routiers. –
17 décembre 1975, Millet, D. 1977. 73, note G. Morange :
2212-13
institution de la ceinture de sécurité. – 17 décembre 1975,
Pommier, Lebon T. 1173 : institution du port de la cein-
ture de sécurité. – 24 mars 1976, Fédération nationale
des moyens de transports CGT et autres, Lebon T. 1030 :
modalités d’exploitation sur la voie publique des taxis et
des voitures de remise. – 3 février 1978, CFDT et CGT,
Lebon 47, AJDA 1978. 388, note M. Durupty, RDP 1979.
535, note M. Waline : interdiction de la distribution de do-
cuments ou d’objets quelconques aux automobilistes cir-
culant sur la voie publique. – 17 février 1978, Union des
syndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichage
et de publicité extérieure, Lebon 81 : réglementation de
la publicité aux abords des voies ouvertes à la circula-
tion. -17 février 1978, Association dite « Comité pour lé-
guer l’esprit de la Résistance », Lebon 82 : réglementa-
tion de l’affichage aux abords des voies ouvertes à la cir-
culation. – 22 décembre 1978, Union des chambres syndi-
cales d’affichage et de publicité extérieure, Lebon 530, D.
1979. IR. 91, observations p. Delvolvé : réglementation
de la publicité et des enseignes en bordure des voies pu-
bliques. – 25 novembre 1981, Chadelat et autres, Lebon
T. 849 : utilisation obligatoire des feux de croisement sur
les routes éclairées en continu. – 22 janvier 1982, Asso-
ciation Auto-défense et autres, D. 1982, 494, note B. Pac-
teau : institution du port de la ceinture de sécurité. – CE
19 mars 2001, Syndicat national des industriels et profes-
sionnels de l’aviation générale, Lebon 138 : réglementa-
tion des vols organisés par les aéro-clubs sur l’ensemble
du territoire. – CE 19 mars 2007, Mme Le Gac et autres,
Lebon 123, RFDA 2007. 770, conclusions L. Derepas,
JCP A 2007. 2225, note D. Maillard Desgrées du Loû,
RFDA 2007. 1286, chronique A. Roblot-Troisier : fixa-
tion, dans le cadre des pouvoirs de police générale et sans
méconnaître la loi ni en altérer la portée, des conditions
d’application de l’interdiction de fumer dans les lieux af-
fectés à un usage collectif.
63. Toutefois, la Constitution de 1958 présente une
singularité par rapport aux Constitutions des deux Répu-
bliques antérieures : alors que ces dernières n’attribuaient
à l’exécutif qu’un pouvoir réglementaire d’exécution des
lois, la Constitution nouvelle lui accorde également un
pouvoir réglementaire autonome au domaine étendu.
Dans ces conditions, les pouvoirs propres de police
reconnus au chef du gouvernement, dont on a déjà dit
plus haut qu’il semblait artificiel de les rattacher au
pouvoir réglementaire d’exécution des lois, ne sont-ils
maintenant qu’une banale manifestation du pouvoir ré-
glementaire autonome institué par la Constitution de la
Ve République ?
La réponse est négative car le pouvoir réglementaire
autonome institué par la Constitution nouvelle ne peut,
(2010-1)
2212-14 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
par définition, intervenir dans les matières réservées à la
loi par l’article 34 de la Constitution de 1958 et qui com-
prennent notamment « les garanties fondamentales accor-
dées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».
Or, toute mesure de police porte atteinte, ici encore par dé-
finition, aux droits fondamentaux. Dans ces conditions,
le pouvoir de police du chef du gouvernement ne sau-
rait être une manifestation du pouvoir réglementaire au-
tonome institué par la Constitution nouvelle. Il demeure,
comme sous les Républiques antérieures, un pouvoir « sui
generis » en marge de la loi et de la Constitution.
64. Cela résulte assez clairement de la jurisprudence du
Conseil d’État qui, à l’occasion, affirme que, « en donnant
compétence au législateur pour fixer les règles concernant
les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour
l’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Consti-
tution n’a pas retiré au gouvernement les pouvoirs de po-
lice générale qu’il exerçait antérieurement » (arrêts préci-
tés Association dite « Comité pour léguer l’esprit de la Ré-
sistance », Union des chambres syndicales d’affichage et
de publicité extérieure, Association Autodéfense, Syndi-
cat national des industriels et professionnels de l’aviation
générale et Mme Le Gac et autres) ou encore évoque, à
l’instar de l’arrêt Labonne, les « pouvoirs propres » dont il
dispose en la matière (arrêts précités Association cultuelle
des israélites nord-africains de Paris et Union des syndi-
cats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et de
publicité extérieure) et qu’il peut exercer « en dehors de
toute délégation législative l’y habilitant spécialement »
(arrêt précité Union des syndicats nationaux des cadres
et techniciens d’affichage et de publicité extérieure), étant
entendu que, si le législateur est déjà intervenu en la ma-
tière, « il incombe au Premier ministre d’exercer son pou-
voir de police générale sans méconnaître la loi ni en alté-
rer la portée » (arrêt précité Mme Le Gac et autres).
65. Cela résulte également de deux décisions du Conseil
constitutionnel qui, reprenant aussi de façon textuelle la
formule de l’arrêt Labonne, ont affirmé que l’article 34
de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement
les attributions de police générale qu’il exerçait antérieu-
rement « en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de
toute habilitation législative » (Cons. constit. 20 février
1987, Décision no 87-149 L, Rec. p. 22, considérant 7. –
20 juillet 2000, Décision no 2000-434 DC, Rec. p. 107,
considérant 19, LPA 24 juillet 2000, note J.-E. Schoettl,
RDP 2000. 1542, note F. Luchaire).
66. Ainsi, et comme le note le professeur Chapus
(R. Chapus, op. cit., p. 677), « institué par voie juris-
prudentielle en marge de la Constitution, le pouvoir
de police du Premier ministre ignore la distinction des
matières législatives et des matières réglementaires, de la
(2010-1)
même façon que le pouvoir de police du chef du pouvoir
exécutif des IIIe et IVe Républiques ignorait que les
libertés publiques étaient une matière réservée à la loi ».
Dans ces conditions, on comprend que le raisonnement
du juge ait suscité des critiques (v. par ex. L. Favoreu,
Le Conseil d’État défenseur de l’exécutif, L’Europe et le
droit – Mélanges en honneur à J. Boulouis, Dalloz, 1991,
p. 237, spécialement p. 243 et s.) même si la nécessité
d’un tel pouvoir ne fait guère dé doute.
67. Exercé en principe par le Premier ministre (avec, le
cas échéant, le contreseing des ministres chargés de son
exécution), ce pouvoir de police générale peut toutefois
être exercé à titre exceptionnel par le Président de la Ré-
publique. Il en va ainsi tout d’abord lorsque l’article 16 de
la Constitution est mis en œuvre. Il en va de même ensuite
lorsque le décret de police est délibéré en Conseil des mi-
nistres, I’article 13 de la Constitution imposant alors qu’il
soit signé par le chef de l’État (mais l’article 19 imposant
qu’il soit contresigné par le Premier ministre et, le cas
échéant, par les ministres responsables).
68. Quant aux ministres, s’ils peuvent être assez sou-
vent, comme on le verra plus loin, autorités de police spé-
ciale, ils ne sont pas autorités de police générale. Toute-
fois, outre le fait qu’ils peuvent proposer des mesures de
police générale au Premier ministre (ou au chef de l’État),
ils peuvent être chargés de prendre, par arrêté, les mesures
de police qu’implique l’exécution d’un décret de police à
la condition que ce dernier définisse « avec une suffisante
précision le cadre et l’objet des mesures à intervenir » (CE
4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Maisonneuve et Millet,
préc.).
2° Le pouvoir de police générale du préfet de département
69. L’article L. 2215-1 du CGCT comporte les disposi-
tions suivantes :
« La police municipale est assurée par le maire, toute-
fois :
1o Le représentant de l’État dans le département peut
prendre, pour toutes les communes du département ou
pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y
aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes
mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté
et de la tranquillité publiques.
Ce droit ne peut être exercé par le représentant de
l’État dans le département à l’égard d’une seule com-
mune qu’après une mise en demeure au maire restée sans
résultat ;
2o Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou
plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’État
dans le département peut se substituer, par arrêté motivé,
aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
mentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article
L. 2213-23 ;
3o Le représentant de l’État dans le département est seul
compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à
la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le
champ d’application excède le territoire d’une commune ;
4o En cas d’urgence, lorsque l’attente constatée ou pré-
visible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à
la sécurité publiques l’exige, et que les moyens dont dis-
pose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objec-
tifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci
peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du dé-
partement ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réqui-
sitionner tout bien ou service, requérir toute personne né-
cessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de
ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’at-
teeinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions
de son maintien soient assurées… ».
70. Cet article rassemble, non seulement des disposi-
tions d’origine différente, mais également de portée dif-
férente, facile à préciser pour certaines, plus délicate à
cerner pour d’autres.
71. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on
peut d’abord citer le second alinéa du 1o de l’article
L. 2215-1 selon laquelle « ce droit ne peut être exercé
par le représentant de l’État dans le département à l’égard
d’une seule commune qu’après une mise en demeure au
maire restée sans résultat ».
Cette disposition, issue de l’alinéa 2 de l’article 99 de
la loi du 5 avril 19884, par la suite codifié à l’alinéa 2 de
l’article 107 du Code de l’administration communale puis
à l’alinéa 2 de l’article L. 131-13 du Code des communes,
attribue au préfet le pouvoir de se substituer au maire
(pouvoir qui sera étudié ci-après Chapitre 2, p. 2220-1),
c’est-à-dire un pouvoir qui n’a rien à voir avec l’exercice
d’un pouvoir de police générale confié en propre au préfet
aux fins de mise en œuvre dans son département puisque,
comme nous le verrons, il constitue purement et simple-
ment l’exercice, au lieu et place du maire, du pouvoir de
police municipale dans une seule commune.
72. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on
peut également citer le 3o de l’article L. 2215-1 selon
lequel « le représentant de l’État dans le département
est seul compétent pour prendre les mesures relatives à
l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques,
dont le champ d’application excède le territoire d’une
seule commune ».
Ces dispositions confirment sans la moindre contestation pos-
sible que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans
2212-15
le cadre du département. Il s’agit d’ailleurs de dispositions rela-
tivement récentes puisqu’elles sont issues de l’alinéa 1 de l’ar-
ticle 34-III de la loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des régions. Cela
ne veut pas dire qu’il ait fallu attendre le vote de cette loi pour
que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans le
cadre du département. En réalité, un tel pouvoir lui avait déjà
été reconnu sur le fondement d’autres dispositions, également
reprises aujourd’hui à l’article L. 2215-1, au sens moins évident
et qui seront évoquées ultérieurement.
73. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on
peut enfin citer le 4o de l’article L. 2215-1 selon lequel
le préfet peut, en cas d’urgence et lorsque l’ordre public
l’exige, réquisitionner tout bien ou service ou requérir
toute personne nécessaire au fonctionnement de ce ser-
vice ou à l’usage de ce bien.
Il s’agit là d’une disposition issue de l’article 3 de la loi 2003-
239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure modifiée par
l’article 29 de la loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la pré-
vention de la délinquance. Elle confirme explicitement que,
dans l’exercice de son pouvoir de police générale dans le cadre
du département, le préfet peut faire exercice d’un pouvoir de ré-
quisition de biens, de services et de personnes.
74. Si l’on aborde maintenant les dispositions de l’ar-
ticle L. 2215-1 dont la portée est plus délicate à cerner,
vient d’abord l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1 se-
lon lequel « le représentant de l’État dans le département
peut prendre, pour toutes les communes du département
ou pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il
n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales,
toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la
sûreté et de la tranquillité publiques ».
Il s’agit là d’une formule qui est issue de l’alinéa 1 de l’ar-
ticle 99 de la loi du 5 avril 1884, souvent appliqué par le juge
(v. par exemple : CE 10 août 1917, Baldy : Lebon 636, concl.
Corneille : réglementation, dans tout le département, de l’uti-
lisation des insignes et emblèmes associés aux couleurs natio-
nales, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – Crim. 28 oct.
1922 : s., 1926, I, 44 : interdiction, dans tout le département,
de la reproduction cinématographique de tous agissements ou
attentats criminels, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. –
CE 8 févr. 1918, Demoiselle Le Tourneur, Lebon 108 : régle-
mentation, dans tout le département, de l’utilisation des insignes
et emblèmes associés aux couleurs nationales, fondée sur l’ar-
ticle 99 de la loi de 1884. – 23 janvier 1946, Veuve Bugent,
Lebon 23 : réglementation, dans tout le département, de la pros-
titution, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – 5 avril 1957,
Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest, Lebon 239 : obligation
de débroussaillement prescrite sur tout le département et fondée
sur l’article 99 de la loi de 1884).
Elle a été codifiée par la suite, d’abord à l’alinéa 1 de l’ar-
ticle 107 du Code de l’administration communale (CE 20 janv.
1965, Ministre de l’intérieur c/ Dame Vinci, Lebon 41 : les dis-
positions de l’article 107 permettent au préfet de réglementer les
(2010-1)
2212-16 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
conditions de la circulation et du séjour des nomades dans son
département. – 24 janvier 1968, Fédération française de cam-
ping et de caravaning et association touristique des cheminots,
Lebon 52 : le préfet peut, dans le cadre des pouvoirs qu’il tient
de l’article 107, aggraver la réglementation nationale du cam-
ping en interdisant notamment le camping le long de certaines
rivières. – 26 avril 1968, Merel et Rivière, Lebon 264 : la situa-
tion dans des bidonvilles créant pour l’ordre public une menace
justifiant que le préfet face usage des pouvoirs qu’il tient de l’ar-
ticle 107, ce dernier peut fixer notamment un prix maximum de
location. – 9 février 1973, Rousseau, Lebon 127 : il appartient
au préfet, en application de l’article 107 du CAC, de prendre,
pour toutes les communes du département, toutes mesures rela-
tives au maintien de la salubrité publique).
Ensuite à l’alinéa 1 de l’article L. 131-13 du Code des com-
munes (TA Bordeaux 10 mars 1987, Club taurin Goya, Lebon
468 : I’interdiction des courses de taureaux dans tout un dé-
partement, dont la nécessité n’est pas justifiée par les nécessi-
tés de l’ordre public, ne peut trouver son fondement dans l’ar-
ticle L. 131-13. – CE 16 janv. 1987, Auclair, Lebon T. 848 :
I’interdiction de la vente de glaces par colportage sur tout le
domaine public du département, compte tenu de son caractère
général et absolu, ne peut trouver un fondement dans les pou-
voirs de l’article L. 131-3. – 24 janvier 1990, Painot, Lebon
T. 895 : une réglementation, sur tout le département, de l’usage
des armes en feu en période de chasse peut être fondée sur l’ar-
ticle L. 131-13. – 23 septembre 1991, Commune de Narbonne
c/ Préfet de l’Aude : Lebon 313, AJDA 1992. 154, note J. Mo-
reau : une interdiction, dans tout un département, de certaines
utilisations de l’eau en raison d’une situation de sécheresse peut
être fondée sur l’article L. 131-13. – 3 juillet 1992, ministre
de l’Intérieur c/ Société Carmag : Lebon 280 : l’interdiction
sur l’ensemble du département de vendre à certaines heures des
boissons alcoolisées dans les stations-services ne peut être fon-
dée sur l’article L. 131-13, car il ne ressort pas du dossier qu’elle
ait été prise en considération de circonstances particulières au
département. – 3 mars 1993, s.A. Carmag : Lebon 52 : l’in-
terdiction sur l’ensemble du département de vendre à certaines
heures des boissons alcoolisées à emporter peut être fondée sur
l’article L. 131-13 car elle a été prise en considération de cir-
constances particulières au département. – 21 février 1997, Mi-
nistre de l’environnement c/ Syndicat des agriculteurs irrigants
du Val d’Allier Bourbonnais, Lebon T. 971 : le préfet est com-
pétent pour instituer des limitations à l’usage des eaux en se fon-
dant sur l’article L. 131-13).
75. Également délicates à interpréter sont les disposi-
tions du 2o de l’article L. 2215-2 selon lesquelles, « si
le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs
communes limitrophes, le représentant de l’État dans le
département peut se substituer, par arrêté motivé, aux
maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs
mentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article
L. 2213-23 » (respectivement police de la tranquillité pu-
blique, maintien du bon ordre dans les endroits où il se
fait de grands rassemblements d’hommes, police des bai-
gnades).
(2010-1)
Cette fois, ces dispositions sont issues d’un décret-loi du
30 octobre 1935 ajoutant un troisième alinéa à l’article 99 de
la loi du 5 avril 1884, codifié par la suite successivement au
troisième alinéa de l’article 107 du Code de l’administration
communale puis au troisième alinéa de l’article L. 131-13
du Code des communes (v. par exemple : CE 13 mars 1968,
ministre de l’lntérieur c/ Époux Leroy, Lebon 179, AJDA 1968.
240, chron. Massot et Dewost, p. 221 : réglementation pré-
fectorale de l’activité des photographes-filmeurs dont la zone
d’application s’étend sur deux communes. – 26 juillet 1985,
Société Glace service, Lebon 236 : interdiction préfectorale de
la vente ambulante sur les plages de deux communes).
76. Ces deux séries de dispositions ont donné lieu à
des interprétations différentes. Il a ainsi été soutenu
qu’elles n’attribueraient au préfet qu’un pouvoir de police
municipale par substitution. Il a également été soutenu
qu’elles ne lui donneraient qu’un pouvoir de police muni-
cipale par superposition. En réalité, I’une et l’autre de ces
deux thèses semblent pouvoir être rejetées au profit d’une
troisième : ces deux séries de dispositions confirment que
le préfet dispose d’un pouvoir propre de police, pouvoir
propre de police qu’il tire d’un texte de l’époque révolu-
tionnaire et que confirme également l’alinéa 1 précité de
l’article 34 III de la loi du 2 mars 1982, codifié, comme on
l’a déjà indiqué, au 3o de l’article L. 2215-1 et qui com-
prend notamment la possibilité de procéder à des réquisi-
tions évoquées par le 4o du même article.
a) La thèse du pouvoir de police municipale
par substitution
77. Comme le relevait encore il y après de cinquante
ans et de façon critique le commissaire du gouvernement
Combarnous (M. Combarnous, concl. sur CE 14 déc.
1962, Doublet, D. 1963, 117), « la plupart des ouvrages
généraux de droit administratif font du pouvoir du pré-
fet agissant en vertu de l’article 99, alinéa premier (art.
L. 2215-1, 1o, alinéa 1), un pouvoir de substitution » et ils
développent le même raisonnement à propos de l’alinéa
troisième du même article (art. L. 2215-1, 2o) qui contient
d’ailleurs le verbe « substituer ». Selon eux, le pouvoir du
préfet tant à l’égard de toutes les communes du départe-
ment (art. L. 2215-1, 1o, alinéa 1) qu’à l’égard de deux
ou de plusieurs communes limitrophes (art. L. 2215-1,
2o) serait un pouvoir de substitution identique à celui qui
est organisé, à l’égard d’une seule commune, par l’alinéa
second du 1o de l’article L. 2215-1.
78. Cette analyse, qui fait du pouvoir de police préfec-
torale le simple exercice, par substitution, d’un pouvoir
de police municipale n’est pas acceptable pour les raisons
suivantes.
79. Pour que l’on ait affaire à un pouvoir de substitu-
tion du préfet au maire au strict sens du terme, il faudrait
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
que trois conditions soient cumulativement remplies : que
tous les maires des communes concernées aient négligé
d’agir ; que le préfet ne puisse se substituer à eux qu’après
les avoir mis en demeure d’agir ; que le préfet, lorsqu’il
se substitue, soit censé exercer les pouvoirs du maire, ce
qui implique que, en cas de dommages, il engage, non la
responsabilité de l’État, mais celle de la commune.
80. Or, ces trois conditions, si elles sont remplies,
comme on le verra (ci-après Chapitre 2, p. 2220), lorsque
l’on a affaire à une intervention du préfet fondée sur
l’alinéa 2 du 1o de l’article L. 2215-1, ne le sont pas
lorsque son intervention est fondée sur l’alinéa 1 du
1o dudit article ou sur son 2o.
S’agissant, en premier lieu, de la condition tirée de l’inac-
tion des maires, on soulignera tout d’abord que le 2o de l’article
L. 2215-1 n’exige aucune inaction des maires concernés pour
que le préfet puisse intervenir. Quant à l’alinéa 1 du 1o, s’il
dispose effectivement que le préfet ne peut agir pour protéger
l’ordre public que « dans tous les cas où il n’y aurait pas été
pourvu par les autorités municipales », il a souvent été souligné
(v. par exemple : L. Morgand, La loi municipale, Berger-Le-
vrault, 13e éd., 1963, tome I, p. 610. – G. Liet-Veaux, Pouvoirs
de police et référendum pour la paix, note sous Crim. 5 févr.
1953, Commissaire de police de Grasse c/ Quintaine, Rev. adm.
1953, p. 144) que, malgré la lettre de ce texte, le juge avait admis
que le préfet puisse agir alors même que certains maires étaient
déjà intervenus.
S’agissant, en second lieu, de la condition d’une mise en
demeure, elle n’est posée ni par l’alinéa 1 du 1o de l’article
L. 2215-1 ni par son 2o et n’est évidemment pas imposée par le
juge.
S’agissant, en troisième lieu, de la condition de mise en jeu
de la responsabilité du substitué au cas de dommage causé par
l’action du substituant, elle n’est pas non plus remplie puisque,
lorsqu’il y a responsabilité du fait d’une mesure de police prise
par le préfet et concernant toutes les communes du département
ou plusieurs d’entre elles, c’est la responsabilité de l’État et non
celle de la commune qui est engagée (CE 14 déc. 1962, Doublet,
Lebon 680, D. 1963, 117, concl. M. Combarnous, AJDA 1963.
101, p. 85, chron. MM. Gentot et Fourré, p. 85), car le préfet
n’agit alors « qu’au nom et pour le compte de l’État » (M. Com-
barnous, conclusions précitées, p. 118).
b) La thèse du pouvoir de police municipale
par superposition
81. L’intervention du préfet n’est pas ici identifiée à
la figure juridique de la substitution d’action. Elle est
analysée comme l’exercice d’une seconde compétence de
police municipale qui, en quelque sorte, se superposerait à
la compétence de police municipale exercée par le maire :
un trouble à l’ordre public ne concernant qu’une seule
commune serait de la compétence de police municipale
du maire ; un trouble à l’ordre public concernant plusieurs
2212-17
communes serait de la compétence de police municipale
du préfet.
82. Plusieurs arguments jouent en faveur cette thèse,
soutenue notamment par le professeur Moreau dans une
précédente édition de ce chapitre.
Elle n’encourt pas deux des trois reproches faits à la thèse
précédente puisqu’elle est compatible avec la possibilité pour le
préfet d’intervenir alors même qu’il n’y a pas carence des maires
et sans qu’il soit besoin de les mettre en demeure d’agir.
Au surplus, il est arrivé que le Conseil d’État qualifie expres-
sément l’intervention du préfet d’intervention de police muni-
cipale (CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-Les-Bains : Le-
bon 275 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative,
précité, p. 56 et les références citées : l’article 99 de la loi de
1884 (art. L. 2215-1) « autorise le préfet à faire des règlements
de police municipale pour toutes les communes du département
ou pour plusieurs d’entre elles ». – 5 avril 1957, Syndicat des
sylviculteurs du sud-ouest, précité : les dispositions de l’ordon-
nance de 1945 ayant omis de désigner l’autorité à qui il incombe
d’ordonner des travaux de débroussaillement aux fins de lutter
contre les incendies, il convient de considérer que cela incombe
« à l’autorité chargée de la police municipale… ; que cette com-
pétence appartient, dès lors, au préfet, en vertu de l’article 99
de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2215-1), lorsque le débrous-
saillement est prévu sur toutes les communes du département ou
pour plusieurs d’entre elles ». Voir également les conclusions du
commissaire du gouvernement Corneille sur l’arrêt Baldy (CE
10 août 1917, Baldy : Lebon 636) pour qui les arrêtés préfecto-
raux pris sur le fondement de l’article 99 de la loi de 1884 [art.
L. 2215-1] « ne sont et (ce) ne peuvent être que des arrêtés de
police municipale »).
83. Il n’empêche que cette thèse n’est pas compatible
avec l’imputation de principe à l’État de la responsabi-
lité du fait des mesures préfectorales de police, imputa-
tion qui, à l’inverse, est logique si l’on voit dans ces me-
sures l’expression d’un pouvoir propre de police confié
au préfet, ce que confirme d’ailleurs plusieurs arguments
de poids.
c) La thèse du pouvoir propre de police
84. L’alinéa 1 de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884,
dont est issu, on l’a déjà indiqué, l’alinéa 1 du 1o de
l’article L. 2215-1 du CGCT, disposait que les pouvoirs
de police municipale qui appartiennent au maire ne font
pas obstacle au droit du préfet de prendre, pour toutes
les communes du département ou pour certaines d’entre
elles, toutes mesures relatives au maintien de l’ordre
public. Pour M. Combarnous (conclusions précitées,
p. 118), « cette formule a, croyons-nous, un sens précis :
c’est une référence implicite à un texte antérieur… Il
s’agit de la loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790…
C’est de ce texte que les préfets tiennent le droit dont
(2010-1)
2212-18 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
parle l’article 99, alinéa premier, de la loi de 1884 ». Plus
précisément, il s’agit de l’article 2, 9o, de la section III
de la loi de 1789-1790 (Rec. Duvergier, tome I, p. 91)
qui confie aux autorités départementales et donc ulté-
rieurement au préfet « le maintien de la salubrité, de la
sûreté et de la tranquillité publiques ». Et le commissaire
du gouvernement de poursuivre que, dès lors, il n’est
pas concevable de refuser au préfet un pouvoir propre
de police générale. Cette analyse est d’ailleurs parfai-
tement confirmée par les travaux préparatoires de la loi
de 1884. Par exemple, pour le ministre de l’Intérieur
de l’époque, M. Waldeck-Rousseau, l’alinéa premier de
l’article 99 n’est pas autre chose que l’application de la
loi de 1789-1790 et la consécration des règles qui en ont
été déduites tant par le Conseil d’État que par la Cour de
cassation (voir, dans ce sens, son intervention au Sénat,
JO Déb. s., 1884, p. 566 et s.).
85. Quant au 2o de l’article L. 2215-1, il résulte, on
l’a déjà également indiqué, d’un décret-loi du 30 octobre
1935 et le rapport qui précède ce décret (JO Lois et dé-
crets, 1935, p. 11478) se borne à affirmer qu’ « il semble
nécessaire de compléter l’article 99 de la loi du 5 avril
1884 ». On peut toutefois se demander si un tel complé-
ment était indispensable. En effet, à partir du moment où
l’on interprète l’alinéa premier de l’article 99 de la loi de
1884 comme une référence implicite au pouvoir propre de
police générale accordé aux autorités départementales par
la loi de 1789-1790, on peut se demander si cela ne suffit
pas à légitimer son intervention aussitôt qu’un trouble dé-
passe les limites d’une commune et se répand dans deux
ou plusieurs cités limitrophes, mettant ainsi en question
la conservation de l’ordre public à l’intérieur du départe-
ment tout entier.
86. En tout état de cause, plusieurs arrêts du Conseil
d’État font directement référence à la loi de 1789-1790,
ce qui confirme qu’elle est toujours en vigueur.
C’est ainsi que, dans l’arrêt Association Canal de Vaucluse
(CE 2 oct. 1918 : Lebon 890), il est affirmé que « le préfet du
Vaucluse, en ordonnant la manœuvre des vannes de décharge du
canal pour préserver de l’inondation les communes de Sorgues
et d’Avignon, n’a fait qu’user, dans l’intérêt de la sécurité pu-
blique, des pouvoirs qu’il tient de la loi des 22 décembre 1789 –
8 janvier 1790 ». De la même manière, selon les propres termes
de l’arrêt Labonne précité, « les autorités départementales et mu-
nicipales sont chargées par les lois, notamment par celles du
22 décembre 1789 – 8 janvier 1790 et celle du 5 avril 1884 »,
de la police de la circulation.
C’est dire, comme le remarque M. Liet-Veaux (A propos de
santé publique : polices générales et polices spéciales, note sous
CE 17 oct. 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm.,
1952. 595), que le texte de l’époque révolutionnaire doit être
regardé sans conteste comme le fondement traditionnel du pou-
voir de police générale du préfet, ce qui est confirmé par des
(2010-1)
arrêts plus récents du Conseil d État qui continuent à le viser di-
rectement (CE 12 oct. 1934, Chambre syndicale de l’industrie
et du commerce des armes, munitions et articles de chasse, Le-
bon 915 : réglementation préfectorale de l’utilisation des armes
de chasse à répétition. – 10 mai 1950, Moutin, Lebon 274 : ré-
glementation préfectorale des eaux d’irrigation. – 27 novembre
1974, ministre de l’lntérieur c/ Dame Bertranuc et autres, Le-
bon 584 : il appartient au préfet, notamment en application des
prescriptions de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, de
prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de
la sûreté et de la tranquillité publiques).
87. Il n’y a pas d’ailleurs que des arrêts du Conseil
d’État qui visent l’article 2, 9o, de la section III de la loi
des 22 décembre 1789-8 janvier 1790. On peut également
mentionner l’article L. 2542-4 du CGCT relatif aux pou-
voirs de police dans les communes du département de la
Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
On sait que, dans ces communes, les règles de droit com-
mun de la police municipale ne sont pas à première vue appli-
cables même si, en réalité, le droit de la police municipale n’y
est pas très différent de ce qu’il est ailleurs. Ainsi, si l’article
L. 2212-2, qui est l’article phare en matière de police municipale
et qui en énumère les principaux objets, n’y est pas applicable
compte tenu des dispositions de l’article L. 2542-1, s’appliquent
les dispositions de l’article L. 2542-4 qui ont un contenu prati-
quement identique. La situation est partiellement similaire en ce
qui concerne le pouvoir de police du préfet dans le département :
l’article L. 2215-1 n’y est pas applicable compte tenu également
des dispositions de l’article L. 2542-1. Mais, lorsque l’article
L. 2542-4 définit (d’une manière très proche, on vient de le dire,
de celle de l’article L. 2212-2), « les objets de police confiés à la
vigilance et à l’autorité du maire », il le fait « sans préjudice des
attributions du représentant de l’État dans le département en ver-
tu du 9o de l’article 2 de la section III du décret du 22 décembre
1789 ». C’est dire que, en droit public alsacien-mosellan, c’est
la loi toujours en vigueur de 1789 qui est le seul fondement du
pouvoir de police générale du préfet dans le département (en
revanche, il semble que ce dernier soit privé de tout pouvoir de
substitution : en effet, l’article L. 2215-1 qui fonde également le
pouvoir de substitution du préfet au maire dans les communes du
droit commun n’est pas, on l’a déjà indiqué, applicable en Al-
sace-Lorraine et aucune disposition spécifique aux communes
des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
ne semble avoir accordé ce pouvoir au préfet).
88. Enfin, lors du mouvement de décentralisation de
1982, le fait que le préfet dispose d’un pouvoir propre de
police a été confirmé par le législateur dans les termes les
plus clairs. L’article 34, III, de la loi du 2 mars 1982, co-
difié au 3o de l’article L. 2215-1, dispose en effet, comme
on l’a déjà indiqué, que « le représentant de l’État dans le
département est seul compétent pour prendre les mesures
relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la sa-
lubrité publiques, dont le champ d’application excède le
territoire d’une commune ».
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
89. Au total, l’existence d’un pouvoir de police géné-
rale du préfet dans le cadre du département ne fait au-
cun doute : il procède de la loi de 1789-1790 auquel fait
référence de manière implicite et sans doute maladroite
l’alinéa premier du 1o et le 2o de l’article L. 2215-1 ; son
existence est confirmée de manière directe et claire par le
3o dudit article. On regrettera simplement que, en 1982,
à l’occasion de cette confirmation, n’aient pas été sup-
primées les références implicites, maladroites et désor-
mais inutiles faites à ce pouvoir. De manière plus géné-
rale, on regrettera également qu’un même article, l’article
L. 2215-1, traite de deux pouvoirs du préfet radicalement
différents, son pouvoir propre de police dans le cadre du
département (premier alinéa du 1o, 2o et 3o) et son pou-
voir de substitution dans le cadre d’une seule commune
(second alinéa du 1o).
d) Une manifestation particulière : le pouvoir
de réquisition
90. C’est l’article 3 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003
pour la sécurité intérieure, modifié par l’article 29 de la
loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la
délinquance, qui confirme explicitement que, dans l’exer-
cice de son pouvoir de police générale dans le cadre du
département auquel il vient d’être fait allusion, le préfet
peut faire exercice d’un pouvoir général de réquisition de
biens, de services et de personnes (D. Maillard Desgrées
du Loû, L’encadrement législatif du pouvoir de réquisi-
tion des préfets et la police administrative générale, JCP
A 2003. 1475 ; voir également D. Maillard Desgrées du
Loû, Réquisition : faut-il un texte ?, AJDA, numéro spé-
cial 20 juillet-20 août 1999, p. 28 ; R. Weclawiak, Sécurité
civile et réquisition, RDP 2003. 519).
Comme le relève le Conseil constitutionnel lui-même
dans sa décision rendue à propos de ce qui allait devenir
la loi de 2003 (Cons. constit. 13 mars 2003, Décision no
2003-467 DC, Rec. 211, considérant 4), les dispositions
de cet article tendent en effet simplement « à préciser et à
compléter les pouvoirs de police administrative apparte-
nant d’ores et déjà à l’autorité préfectorale en cas d’ur-
gence lorsque le rétablissement de l’ordre public exige
des mesures de réquisition ». Elles le font en introduisant
à l’article L. 2215-1 du CGCT un 4o qui est intégralement
consacré au pouvoir de réquisition et qui précise tant les
conditions de la réquisition que ses effets et ses modalités
de rétribution.
91. Les conditions de la réquisition. Il y a à la fois des
conditions de forme et des conditions de fond.
92. Au titre des conditions de forme, il est précisé que
la réquisition doit être prononcée par arrêté, ce qui im-
plique qu’elle soit écrite. Il est également exigé que cet
2212-19
arrêté soit motivé. Cela résultait déjà de l’application des
dispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 relative à
la motivation des actes administratifs (décision adminis-
trative défavorable restreignant l’exercice des libertés pu-
bliques ou, de manière générale, constituant une mesure
de police). Toutefois, sur le fondement de la loi de 1979,
l’obligation de motivation ne joue plus en cas d’urgence
absolue alors que, en matière de réquisition, il y a obliga-
tion de motivation alors même qu’il y urgence (puisque,
comme on le verra plus loin, le pouvoir de réquisition ne
peut être mis en œuvre qu’en cas d’urgence) mais il est
vrai que l’urgence n’est pas alors forcément absolue. En-
fin, l’arrêté doit déterminer la nature des prestations re-
quises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les
modalités de son application.
93. Au titre des conditions de fond, le pouvoir de réqui-
sition ne peut tout d’abord intervenir qu’en cas d’urgence.
Il faut ensuite qu’une atteinte constatée ou prévisible au
bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécuri-
té publiques l’exige. Il faut enfin que les moyens dont
dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les ob-
jectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police.
94. Si ces conditions sont réunies, le préfet peut, pour
toutes les communes du département ou plusieurs ou une
seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service,
requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de
ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure
utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin
ou que les conditions de son maintien soient assurées.
Jusqu’ici, ce pouvoir a permis par exemple aux préfets de
procéder aux réquisitions suivantes :
– site destiné à accueillir et à traiter des déchets ménagers
compte tenu de la paralysie du service public de ramassage et
de traitement des ordures ménagères sur une grande partie du
département entraînant le stockage des déchets ménagers sur des
sites inadaptés et non autorisés (CAA Bordeaux 27 juin 2002,
Commune de Manses, Dr. adm. 2002, no 199) ;
– agents en grève d’un établissement de santé dans le
but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour ga-
rantir la sécurité des patients et la continuité des soins ;
il faut toutefois que ne soient prises que des mesures im-
posées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de
l’ordre public au nombre desquelles figurent les impéra-
tifs de la santé publique ; il en résulte que si le préfet re-
quiert l’ensemble des sages-femmes d’une clinique afin
de permettre la poursuite de l’activité complète du service
dans les conditions existantes avant le déclenchement du
mouvement de grève sans envisager le redéploiement des
activités de la clinique vers d’autres établissements ou le
fonctionnement réduit du service et sans rechercher si les
besoins essentiels de la population ne pouvaient être au-
trement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du
(2010-1)
2212-20 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
département, il commet une illégalité (CE 9 déc. 2003,
Mme Aguillon et autres, Lebon 497, RFDA 2004. 306,
conclusions J.-H. Stahl et note p. Cassia, AJDA 2004.
1138, note O. Le Bot, JCP A 2004. 1054, observations
J. Moreau et no 1096, note D. Maillard Desgrées du Loû,
JCP 2004.II.10076, note X. Prétot) ;
– médecins dans le but d’assurer ou de rétablir la continui-
té des soins ambulatoires interrompus par des mouvements de
refus concertés et répétés des médecins libéraux d’assurer les
gardes de nuit et de fins de semaine (T. confl. 26 juin 2006,
M. Rosset c/ État, AJDA 2006. 1891, conclusions J.-H. Stahl) ;
– société d’équarrissage afin de permettre la collecte et
l’élimination des cadavres d’animaux de même que celles
des viandes et abats reconnus impropres à la consommation
humaine, les appels d’offres en vue de la délégation du service
public de l’équarrissage s’étant révélés infructueux (CAA Lyon
10 mai 2007, Société des établissements Verdannet, AJDA
2007. 1986, conclusions D. Besle) ;
– aérodrome afin d’y permettre la tenue d’une rave-party,
l’expérience acquise au niveau national montrant que l’interdic-
tion d’un tel rassemblement n’est pas de nature à garantir qu’il
ne se tiendrait pas, d’où une situation d’urgence autorisant le
préfet, afin de prévenir des troubles à l’ordre public inhérents au
rassemblements de plusieurs dizaines de personnes, de procéder
à une telle réquisition (TA Poitiers 11 octobre 2007, Aéroclub
de France et autres, RFDA 2007. 1097 ; voir, en sens inverse,
TA Rennes 10 mai 2007, Commune de Vannes et autres, RFDA
2007. 1086, conclusions N. Tronel ; BJCT 2007, p. 573, conclu-
sions N. Tronel et observations M.D.).
95. Les effets de la réquisition. Lorsqu’un arrêté de
réquisition a été édicté, les administrés visés sont dans
l’obligation de l’exécuter en mettant à la disposition de
l’administration le bien ou le service visé par la réquisi-
tion ou (et) en se mettant eux-mêmes à la disposition de
l’administration. S’ils ne le font pas, trois mécanismes
particulièrement efficaces sont mis en place.
En premier lieu, le refus d’exécuter les mesures pres-
crites par l’autorité requérante constitue un délit pénal qui
est lourdement sanctionné puisqu’il est puni de six mois
d’emprisonnement et de 10000 Euros d’amende.
En second lieu, nonobstant l’existence de cette sanc-
tion pénale, le préfet peut faire exécuter d’office les me-
sures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté. Il est vrai que, si
le préfet a fait usage de son pouvoir de réquisition, c’est
qu’il y avait urgence. Or, comme on le sait (TC 2 dé-
cembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, Lebon
713 avec conclusions Romieu ; Les grands arrêts de la
jurisprudence administrative, précité, p. 60 et les réfé-
rences citées), l’urgence justifie en tout état de cause le
recours à l’éxécution forcée. La règle posée par l’article
L. 2215-1 ne fait donc que confirmer une possibilité qui
était permise par la jurisprudence.
En troisième lieu, en cas d’inexécution volontaire par
la personne requise des obligations qui lui incombent en
(2010-1)
application de l’arrêté édicté par le préfet, le président du
tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,
sur demande de l’autorité requérante, prononcer une as-
treinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 à
L. 911-8 du CJA.
96. Les modalités de la rétribution. La rétribution est
à la charge de l’État. Elle ne peut se cumuler avec une
rétribution par une autre personne physique ou morale.
Elle doit uniquement compenser les frais matériels, di-
rects et certains résultant de l’application de l’arrêté de
réquisition. Dans le cas d’une réquisition adressée à une
entreprise, lorsque la prestation requise est de la même
nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le
montant de la rétribution est calculé d’après le prix com-
mercial normal et licite de la prestation.
Dans les conditions prévues par le CJA, le président du
tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,
dans les quarante huit heures de la publication ou de la
notification de l’arrêté, à la demande de la personne re-
quise, accorder une provision représentant tout ou partie
de l’indemnité précitée lorsque l’existence et la réalité de
cette indemnité ne sont pas sérieusement contestables.
97. Au total, il existe bien, à côté du maire, deux autres
autorités de police générale, le chef du gouvernement et
le préfet. Se pose dès lors la question de savoir comment
la police municipale se combine avec ces deux autres po-
lices générales.
B. – Les règles de concours : la combinaison des autres
polices générales à la police municipale
98. Après la promulgation de la loi municipale de 1884,
une fraction de la doctrine et de la jurisprudence avait
tenté de supprimer le problème de la combinaison entre
les différentes polices générales en attribuant à chacune
d’entre elle un domaine distinct. Plus précisément, rai-
sonnant avant tout à l’époque sur la police municipale et la
police préfectorale, on affirmait qu’il existait des troubles
qui, par nature, et en dépit de leur degré d’extension ter-
ritoriale, relevaient exclusivement de la compétence mu-
nicipale, alors que d’autres relevaient exclusivement de
la compétence préfectorale, ce qui revenait à répartir les
matières de police en deux catégories.
Comme on peut l’imaginer, cette tentative a échoué, ne
serait-ce que parce qu’elle était condamnée par la lettre
des textes : ces derniers définissent le but du pouvoir de
police générale du préfet dans les mêmes termes que ceux
qui servent à définir le but du pouvoir de police générale
du maire. En conséquence, la distinction entre le pouvoir
de police du premier et le pouvoir de police du second
n’est pas « ratione materiae ». Elle est « ratione loci » :
ou bien une menace de trouble concerne uniquement une
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
commune et elle est, en principe, de la compétence exclu-
sive du maire ; ou bien elle excède le cadre d’une seule
commune pour s’étendre à plusieurs, voire se manifester
dans un département tout entier ou sur tout le territoire
national, et elle entre alors dans la compétence du pré-
fet ou du chef du gouvernement. Mais, dans cette der-
nière hypothèse, le maire n’est pas pour autant dépourvu
de moyens d’actions : s’il ne peut, à l’évidence, contreve-
nir aux dispositions prises par l’autorité supérieure, il peut
en revanche, lorsque les circonstances locales l’exigent,
préciser, voire aggraver, les dispositions prises par cette
autorité.
1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions
prises par l’autorité supérieure
99. Cette règle révèle incontestablement la prédomi-
nance de la police exercée par les autorités supérieures.
Le maire ne peut, en aucune manière, violer les disposi-
tions prises par l’autorité supérieure de police.
100. Le maire ne peut, en premier lieu, violer ces dis-
positions directement.
Il y a ainsi violation directe lorsqu’un maire prend une dis-
position réglementaire explicitement contraire à un décret gou-
vernemental (Cour d’appel Nancy, 29 mars 1950, GP 1950, I,
334 : un maire ne peut, par règlement, modifier les règles de
priorité aux carrefours car il viole alors les dispositions du Code
de la route ; en revanche, mais c’est là un problème sensible-
ment différent, il est admis qu’un agent de police puisse déroger
aux dispositions de ce code en autorisant par exemple les au-
tomobilistes à ne pas respecter les feux tricolores ou les stops ;
cette solution, d’abord admise par la jurisprudence – CE 4 mars
1932, Ville de Versailles, s., 1932, III, 13, concl. M. Etorri, note
R. Bonnard ; TA Paris 5 mars 1969, Sieur Herampreiss, Lebon
617 –, est maintenant reprise par le Code de la route lui-même
puisque son article R. 411-28, premier alinéa, dispose que « les
indications données par les agents chargés de la circulation pré-
valent sur toutes signalisations, feux de signalisation ou règles
de circulation ») ou à un arrêté préfectoral (CE 8 août 1890, Bre-
ton-Bonnard, Lebon 768 : un maire ne peut permettre la destruc-
tion par tous moyens des animaux nuisibles alors que le préfet a
interdit l’utilisation de certaines techniques).
Il y a encore violation directe lorsqu’un maire prend une dé-
cision individuelle allant à l’encontre des dispositions régle-
mentaires prises par l’autorité supérieure (CE 17 juill. 1953,
Constantin, Lebon 381, AJDA 1956. II. 134, observations H.
G. : un maire ne peut autoriser un commerçant à fermer son dé-
bit de boisson après l’heure de fermeture fixée réglementaire-
ment par le préfet).
101. Le maire ne peut, en second lieu, violer indirec-
tement les dispositions prises par l’autorité supérieure en
prenant des mesures contrariant leur application.
Une violation pure et simple des dispositions prises par l’au-
torité supérieure est, en effet, relativement rare. Ce qui se pro-
duit le plus souvent, c’est une violation par des moyens indirects
2212-21
« de nature à entraver I’application des dispositions réglemen-
taires… et à nuire à leur efficacité » (CE 3 mai 1918, Société
niçoise de transports par automobiles : Lebon p. 407 : maire
décidant de faire apposer des numéros spéciaux d’immatricula-
tion sur les autocars et aboutissant ainsi à contrarier l’efficacité
du système de l’immatriculation nationale).
102. Le problème est évidemment différent lorsque
c’est l’autorité de police supérieure qui autorise expres-
sément le maire à déroger, sous certaines conditions, à
ses édictions (CAA Marseille 4 avril 2005, Association
PLUCE, BJCL 2005. 384, concl. M. Louis : lorsqu’il
prend un arrêté de police applicable dans tout le dépar-
tement, le préfet a le droit d’autoriser les maires à y
déroger pour une durée déterminée lors de circonstances
particulières ou exceptionnelles qu’il détermine, par
exemple, s’agissant d’un arrêté relatif à la lutte contre la
nuisance sonore dans le département, les manifestations
commerciales, sportives et musicales ou les fêtes et
réjouissances publiques) ; la dérogation est alors légale
dès lorsque le maire se conforme à ces conditions.
2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales
l’exigent, préciser, voire aggraver, les dispositions
prises par l’autorité supérieure
103. L’intervention des autorités supérieures de police
ne provoque pas un dessaisissement total du pouvoir de
police du maire.
104. Cette règle a été clairement posée par le Conseil
d’État dans son arrêt précité (ci-dessus no 82) Commune
de Néris-Les-Bains.
Le préfet de l’Allier avait interdit les jeux d’argent dans les
lieux publics tout en instituant cependant une possibilité de dé-
rogation accordée par le ministre de l’Intérieur pour les stations
thermales. Le maire de l’une de ces communes maintient la
même interdiction mais de manière absolue, c’est-à-dire sans
reprendre la possibilité de dérogation. Le Conseil d’État légiti-
ma alors l’attitude du maire en affirmant que, « si l’article 99 (de
la loi du 5 avril 1884 devenu l’article L. 2215-1 du CGCT) au-
torise le préfet à faire des règlements de police municipale pour
toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre
elles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de
prendre, sur le même objet et pour sa commune, par des motifs
propres à cette localité, des mesures plus rigoureuses ».
105. La même solution a été reprise, toujours en ce qui
concerne la juridiction administrative, par l’arrêt Labonne
précité (ci-dessus no 60), aux termes duquel « les autori-
tés susmentionnées (autorités départementales et munici-
pales) conservent, chacune en ce qui la concerne, com-
pétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation
générale édictée par le chef de l’État toutes les prescrip-
tions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public
peut commander dans la localité ».
(2010-1)
2212-22 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
106. On retrouve également cette solution dans la juris-
prudence judiciaire, et cela fort peu de temps après qu’elle
ait été adoptée par le Conseil d’État, la Cour de cassa-
tion admettant (Crim. 15 janv. 1903, D. 1904. I. 534)
que « le maire conservait l’exercice de ses pouvoirs de
police pour prendre, à raison des nécessités locales, les
mesures relatives au bon ordre, à la sûreté et à la salubrité
publiques, compatibles avec les prescriptions de la loi ou
du règlement d’administration publique » (pour une étude
détaillée de la jurisprudence judiciaire en la matière, voir
la note H. G. sous Crim. 12 mai 1933, Ministère public
c/ Duranthon, D. 1933. I. 175).
107. Il s’agit donc d’un principe général admis par les
deux ordres de juridictions et qui impose que deux condi-
tions soient cumulativement remplies pour que le maire
puisse intervenir dans une matière déjà réglementée par
les autorités supérieures de police.
108. En premier lieu, le contenu des mesures de police
municipale doit être compatible avec les prescriptions de
l’autorité supérieure, c’est-à-dire qu’il doit, soit en préci-
ser les dispositions, soit purement et simplement les ag-
graver, mais non les alléger car il y aurait alors atteinte
à la règle de non-contradiction qui vient d’être évoquée.
Comme le note Hauriou dans sa note sous l’arrêt Com-
mune de Néris-les-Bains (S. 1902. 3. 81), « il n’y a pas
contradiction dans la voie de la sévérité ; il n’y aurait
contradiction que dans la voie de l’indulgence ».
C’est ainsi que, alors qu’un arrêté préfectoral a prescrit aux
bouchers et charcutiers d’inscrire, soit sur une fiche spéciale,
soit sur le papier enveloppant la viande, toutes les fois que
l’acheteur en fera la demande, le prix, le poids et la qualité
de la viande vendue, un maire peut légalement prendre un
arrêté prescrivant à ces mêmes bouchers de porter d’office ces
mentions alors même que l’acheteur ne le demandait pas (Crim.
12 mai 1933, préc.).
De son côté, le préfet a parfaitement le droit d’édicter, pour
son département, une réglementation du camping plus rigou-
reuse que celle édictée par décret (CE 24 janv. 1968, Fédération
française de camping et de caravaning et Association touris-
tique des cheminots, Lebon 52, D. 1968, 204, concl. J. Four-
nier).
Cette possibilité d’aggravation a même été institutionnalisée
en ce qui concerne la police de la circulation puisque les ré-
dactions successives du Code de la route ont toujours réservé
aux préfets et aux maires (et, postérieurement, aux présidents de
conseil général et au président du conseil exécutif de Corse) le
droit de prendre des mesures plus rigoureuses que celles prises
par l’autorité supérieure (v. I’article R. 411-8 du Code qui dis-
pose que « les dispositions du présent code ne font pas obstacle
au droit conféré par les lois et règlements aux préfets, au pré-
sident du conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseil
général et aux maires de prescrire, dans les limites de leurs pou-
voirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la
(2010-1)
circulation routière l’exige. Pour ce qui les concerne, les préfets
et les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l’inté-
rêt de l’ordre public »). Mais cela ne veut pas dire que l’autorité
de police locale puisse systématiquement édicter des mesures
de police plus rigoureuses que celles prises par l’autorité supé-
rieure.
109. En second lieu, en effet, la précision ou l’aggra-
vation n’est légale que si elle est exigée par la protection
de l’ordre public local, c’est-à-dire que si elle est imposée
par les circonstances locales.
C’est ainsi que les maires de deux petites communes rurales,
cédant d’ailleurs aux sollicitations du préfet, avaient interdit les
achats d’œufs faits directement à la ferme alors que les dis-
positions gouvernementales en la matière étaient sensiblement
moins rigoureuses. Relevant que les maires des deux communes
concernées « n’ont invoqué, pour justifier les mesures qu’ils ont
prescrites, aucune circonstance particulière à leurs communes
respectives », relevant également que, « d’après les pièces du
dossier, ces mesures n’ont eu d’autre but que de protéger les
consommateurs des centres urbains du département et, en parti-
culier, ceux de la ville du Mans », le Conseil d’État va alors esti-
mer que les maires des deux communes en question « ont excé-
dé les pouvoirs qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi du 5 avril
1884 (art. L. 2212-2 du CG.C.T.) » (CE 29 juill. 1950, Fédéra-
tion nationale des syndicats de grossistes, demi-grossistes, com-
missionnaires et importateurs en produits laitiers et avicoles,
Lebon 482).
§ 2. – Le concours entre la police municipale
et les polices spéciales ayant un but étranger à
celui de la police municipale
110. Bon nombre de polices spéciales ont un but qui n’a
rien à voir avec le but de la police générale et notamment
de la police municipale, c’est-à-dire avec la protection de
la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la mora-
lité publiques. C’est d’ailleurs pour permettre à l’autorité
de police de poursuivre légalement d’autres buts que les
buts classiques de la police générale que ces polices spé-
ciales ont été instituées. En principe, dans la mesure où
les deux types de police interviennent dans des buts dif-
férents, elles ne sont pas en concours mais simplement
juxtaposées et demeurent donc dans leur intégralité. Tou-
tefois, il arrive qu’un problème de concours se pose.
A. – Le principe : la police municipale et la police
spéciale étant simplement juxtaposées, elles demeurent
toutes deux dans leur intégralité
111. La police municipale et la police spéciale vont,
sur la même matière, se développer en toute indépen-
dance l’une par rapport à l’autre et l’institution de la se-
conde n’entraîne pas dessaisissement de la première qui
demeure dans son intégralité.
Deux exemples peuvent illustrer cette situation.
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
112. Il existe une police spéciale des monuments his-
toriques et des sites naturels (résultant notamment des
lois du 31 décembre 1913 – monuments historiques – et
du 2 mai 1930 – sites naturels – codifiées respectivement
aux articles L. 621-1 et suivants du Code du patrimoine
et L. 341-1 et suivants du Code de l’environnement) dont
le but est la protection du patrimoine artistique et natu-
rel. Or, comme le note M. Leroy (Le concours des polices
générales et des polices spéciales, p. 21), « l’esthétique,
qui est la raison d’être de la police spéciale des monu-
ments historiques, n’est pas un élément de l’ordre public
au sens de l’article 97 (de la loi de 1884, devenu l’ar-
ticle L. 2212-2 du CGCT), et le concours avec les pou-
voirs de police générale ne peut donc exister. Faudrait-il
en conclure que ces pouvoirs de police générale sont ab-
solument désarmés vis-à-vis de ces monuments ? Non,
il est nécessaire de distinguer le concours et la juxtapo-
sition ; le concours n’existe pas, mais la juxtaposition se
conçoit très bien et même se révèle indispensable ; à côté
de la police spéciale, qui a réglementé la matière pour as-
surer la sauvegarde de notre patrimoine artistique, la po-
lice générale interviendra pour le maintien de la sécurité,
tranquillité et salubrité publiques. Le cas peut se présen-
ter fréquemment ; le monument classé relève de la police
spéciale pour les réparations qui nécessitent le consente-
ment du ministre des Beaux-arts ; mais le maire pourra
édicter, au nom de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884,
toutes les prescriptions destinées à assurer la sécurité pu-
blique ».
113. Il existe également une police spéciale de la
chasse (issue de la loi du 3 mai 1844 et régie aujourd’hui
non plus par le Code rural mais par les articles L. 420-1
et suivants du Code de l’environnement). Exercée avant
tout par le ministre en charge de la chasse et par le préfet
depuis la déconcentration opérée par un décret en date
du 14 mars 1986, elle a pour but principal d’éviter les
destructions désordonnées du gibier pouvant entraîner
sa disparition définitive. C’est dire qu’elle a un but
très largement distinct de celui de la police municipale.
Dans ces conditions, les pouvoirs de police générale
attribués aux maires aux fins, par exemple, de protéger la
sécurité publique demeurent dans leur intégralité. C’est
ainsi qu’un maire a parfaitement le droit, dans ce but,
d’interdire la chasse sur le territoire de la commune pen-
dant les vendanges et la cueillette des pommes et alors
même que ces périodes correspondent à des périodes de
chasse autorisées par l’autorité supérieure dans le cadre
de ses pouvoirs de police spéciale de la chasse car « les
dispositions du Code rural relatives à la chasse n’ont pas
restreint le pouvoir qui appartient aux maires de prendre
des arrêtés dans l’intérêt de la sûreté des campagnes »
(Crim. 15 juill. 1964, Vallée et autres, D. 1965, 60, note
2212-23
M. Bougné). De la même manière, le maire peut élargir
à 200 mètres le périmètre interdit à la chasse autour des
habitations afin de garantir la sécurité des habitants de la
commune (CE 13 sept. 1995, Fédération départementale
des chasseurs de la Loire : Lebon T. p. 941, Dr. adm.
1995, no 775, LQJ 1996, no 40, p. 4 ; v. également Rép.
min. Int. no 34511, JOAN 17 juin 1996, p. 3280). Il peut
aussi interdire la chasse sur le site d’une station d’épura-
tion et dans un rayon de 150 m autour pour protéger la
sécurité des usagers (CE 26 juin 2009, Lacroix, JCP A
2009, no 229, obs. J. Moreau, RLCT déc. 2009, no 52,
p. 24, art. O. Carton).
114. On aura noté que, dans cette dernière hypothèse,
l’exercice de la police municipale peut aboutir à une me-
sure opposée à celle résultant de l’exercice de la police
spéciale puisqu’elle permet d’interdire la chasse à une pé-
riode ou à un endroit où la police spéciale pouvait l’auto-
riser. Mais il n’y a pas pour autant contradiction entre les
buts poursuivis par les deux types de police : en proté-
geant la sécurité publique, le maire ne va pas à l’encontre
de la survie du gibier, bien au contraire puisqu’il prend
une mesure plus rigoureuse. Aussi, la police municipale
et la police spéciale de la chasse demeurent-elles côte à
côte dans leur intégralité.
115. Tel est bien le principe. Mais il comporte cepen-
dant une limite dans la mesure où, dans certaines hypo-
thèses, police municipale et police spéciale peuvent ne
pas être simplement juxtaposées. Se pose alors un pro-
blème de concurrence entre elles.
B. – La limite : la police municipale et la police
spéciale n’étant pas simplement juxtaposées, se pose
un problème de concurrence entre elles
116. Contrairement à ce que pense M. Leroy (op. cit.,
p. 15), il est des cas où se pose un problème de concur-
rence entre la police municipale et certaines polices spé-
ciales qui ont pourtant un but différent de celui de la police
municipale et qui devraient donc simplement lui être jux-
taposées. Parfois, en effet, la mise en œuvre de la police
municipale peut aller à l’encontre du but recherché par la
police spéciale et vice-versa.
117. La police des parcs nationaux est un exemple
type de cette situation.
Il est clair que le directeur d’un parc national « exerce
un véritable pouvoir de police du parc » (R. Brichet, Pro-
tection des sites, Disposition autres que la loi du 2 mai
1930, J.-Cl. Adm., fasc. 467-30, éd. 8-1995, no 66) dans
le but d’assurer la protection des espaces naturels ou ma-
ritimes présentant un intérêt spécial des dégradations et
(2010-1)
2212-24 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la com-
position, l’aspect et l’évolution (art. L. 331-1 du Code de
l’environnement définissant la raison d’être de la création
des parcs nationaux).
Dès lors, l’exercice par les maires des communes si-
tuées dans l’enceinte d’un parc national de leur pouvoir
de police municipale peut aller à l’encontre des objectifs
assignés au directeur du parc dans la mise en œuvre de
sa police spéciale : un maire pourrait être tenté de régle-
menter de manière très libérale le camping sur le territoire
de sa commune alors que le directeur du parc estimera
que cette activité met gravement en danger l’équilibre du
milieu naturel du parc ; de même, un maire pourrait être
tenté de n’édicter aucune restriction à la circulation des
personnes, véhicules ou animaux sur les chemins de sa
commune alors que le directeur du parc estimera que cette
dernière doit être réglementée voire tout simplement in-
terdite. Se pose ainsi incontestablement un problème de
concurrence entre la police municipale et la police spé-
ciale du parc qui a été très largement tranché en faveur de
la police spéciale.
Dans le passé, l’article L. 241-7 du Code rural alors applicable
permettait déjà de transférer au parc par décret en Conseil d’État
« certaines attributions des collectivités locales, notamment en
ce qui concerne… la police » (v. par exemple : Cons. d’État,
20 novembre 1981, Association pour la protection de la vallée
de l’Ubaye, Lebon 429 ; RDP 1982. 473, conclusions B. Ge-
nevois, RJE 1982, p. 189, note F. Constantin, AJDA 1982. 92,
chronique F. Tiberghien et B. Lassere : légalité du décret créant
le Parc national du Mercantour en ce qu’il confie au directeur du
parc le soin de réglementer l’utilisation des produits toxiques, le
bivouac dans une tente ou dans un abri naturel et la circulation
et le stationnement des personnes et des animaux domestiques).
Aujourd’hui, l’article L. 331-10 du Code de l’environnement
va beaucoup plus loin puisqu’il transfère d’emblée au directeur
du parc un certain nombre de compétences de police : la po-
lice de la circulation et du stationnement prévue aux articles
L. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT hors agglomération ; la po-
lice des chemins ruraux prévue à l’article L. 161-5 du Code ru-
ral ; la police des cours d’eau prévue à l’article L. 215-12 du
Code de l’environnement ; la police de la destruction des ani-
maux nuisibles prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 du Code
de l’environnement ; la police des chiens et chats errants prévue
à l’article L. 211-22 du Code rural. Toutefois, lorsque le cœur
du parc est situé sur le territoire d’une commune de plus de cinq
cent mille habitants, les attributions liées à la circulation, au sta-
tionnement et à la voirie ne sont pas transférées pour des raisons
de sécurité et de gestion globale de la fréquentation. En tout état
de cause, sauf cas d’urgence, les actes réglementaires du direc-
teur pris dans le cadre des compétences transférées doivent être
transmis, huit jours au moins avant leur date d’entrée en vigueur,
aux maires des communes intéressées. Par ailleurs, les permis
de stationnement et de dépôt temporaire et les permissions de
voirie prévus respectivement aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5
du CGCT, s’ils concernent le cœur du parc, ne peuvent être dé-
(2010-1)
livrés par le maire qu’avec l’accord de l’établissement public du
parc national.
§ 3. – Le concours entre la police municipale
et les polices spéciales ayant un but identique à
celui de la police municipale
118. Le problème ne se pose pas du tout dans les mêmes
termes selon que c’est le maire lui-même qui est détenteur
du pouvoir de police spéciale ou selon que ce dernier est
confié à une autre autorité administrative – le plus souvent
le préfet ou le ministre.
A. – La police spéciale est confiée au maire
119. C’est donc le maire qui, autorité de police géné-
rale, se voit également confier, dans ce cas, un pouvoir
de police spéciale pouvant s’exercer dans un domaine dé-
jà soumis à la police municipale générale et dans un but
identique à celui poursuivi par cette dernière. Cela re-
couvre les deux hypothèses suivantes : la disposition de
police spéciale se borne à imposer au maire de respecter
des conditions particulières de forme ou de procédure par
rapport aux exigences résultant de la police générale ; la
disposition de police spéciale étend les droits que le maire
tenait de la police générale.
Il semble que, dans la première hypothèse, il y a dis-
parition totale de la compétence de police générale en ce
sens que le maire doit, en tout état de cause, respecter ces
règles spécifiques de forme ou de procédure.
En revanche, dans la seconde hypothèse, la loi de po-
lice spéciale ne fait pas échec à la compétence de police
générale : si le maire ne bénéficie pas de l’extension de
droits résultant de la loi de police spéciale, il peut agir sur
le fondement de sa compétence de police générale ; mais,
s’il souhaite bénéficier de l’extension de droits résultant
de la loi de police spéciale, il ne peut agir que sur le fon-
dement de cette dernière.
1° La police spéciale se borne à imposer au maire des
conditions particulières de forme ou de procédure :
disparition de la compétence de police générale
120. Il est admis depuis longtemps par la jurisprudence
que le maire a, sur le fondement de ses pouvoirs de police
générale de l’article L. 2212-2 du CGCT, le droit de ré-
server des emplacements de stationnement ou d’arrêt aux
véhicules de transport en commun (Crim. 6 janv. 1934,
Bull. crim., p. 18. – 3 novembre 1934, Bull. crim., p. 346.
– 1er décembre 1934, Bull. crim., p. 395 ; s. 1939. 1. 313,
observations J.-A. R. – 5 juillet 1935, Bull. crim., p. 163.
– 23 février 1938, Bull. crim., p. 86). Il a également été
admis que, sur le même fondement, il puisse leur réserver
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
des voies de circulation (TA Paris 23 mars 1966, Syndi-
cat national des automobilistes, Lebon 732, AJDA 1966.
349, obs. A. de L. – CE 15 mars 1968, Syndicat national
des automobilistes, Lebon 188, AJDA 1968. 355, obs.
J. D.).
121. Par la suite, cette possibilité a été expressément
confirmée par le législateur puisque la loi 66-407 du
18 juin 1966 (circulaire d’application no 188 du 7 avril
1967, BOMI 1967, p. 59 ; commentaire A. de Lauba-
dère, AJDA 1966. 415 ; à noter que cette loi n’était pas
applicable à l’affaire Syndicat national des automobi-
listes précitée dans la mesure où ses faits dataient de
1964), dont les dispositions figurent maintenant à l’ar-
ticle L. 2213-3, 2o, du CGCT, dispose que le maire peut
réserver des emplacements sur les voies publiques pour
faciliter la circulation et le stationnement des transports
publics de voyageurs et des taxis (possibilité étendue par
la suite à la circulation et au stationnement des véhicules
de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux
ainsi qu’à l’arrêt des véhicules effectuant un chargement
ou un déchargement de marchandises).
122. Mais la loi pose une condition de forme : le
premier magistrat municipal doit agir « par arrêté mo-
tivé ». Or, en principe, les mesures réglementaires de
police n’ont pas à être motivées (v. l’article 1er de la
loi du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes
administratifs, selon lequel seules les décisions de police
individuelles défavorables ont à être motivées). On est
donc bien face à une mesure de police spéciale – la loi
de 1966 – qui se limite à imposer une condition de forme
– la motivation – par rapport aux exigences résultant du
droit de la police générale.
Dans ces conditions, le maire n’a évidemment pas le
choix entre agir par arrêté non motivé sur le fondement de
l’article L. 2212-2 du CGCT et agir par arrêté motivé sur
le fondement de l’article L. 2213-3, 2o : chaque fois qu’il
entend réserver des emplacements à la circulation ou au
stationnement des transports publics de voyageurs ou aux
taxis, il doit le faire par arrêté motivé car la loi de police
spéciale fait, en quelque sorte, échec à la disposition de
police générale.
2° La police spéciale étend les droits que le
maire tenait de la police générale : maintien de
la compétence de police générale
123. Le plus souvent, la loi de police spéciale étend
les droits que le maire tenait de la police générale :
lorsque la jurisprudence s’est efforcée de déterminer les
pouvoirs que le maire pouvait mettre en œuvre dans le
cadre de ses compétences de police générale, elle a, dans
2212-25
un souci louable de protection des droits fondamentaux
des administrés, déterminé des limites précises au-delà
desquelles la mise en œuvre de ces compétences devenait
illégale ; mais, dans certaines circonstances particulières,
ces limites ont pu paraître trop strictes car interdisant
de prendre des mesures particulièrement rigoureuses,
seules efficaces en l’espèce ; dans la mesure où il n’était
pas souhaitable de reculer ces limites dans le cadre de
la police générale qui, à raison même de l’ampleur de
son champ d’application, ne saurait mettre en œuvre des
pouvoirs systématiquement étendus, on a préféré agir
par le biais de la police spéciale ; en conséquence, un
texte spécifique attribue, dans tel domaine particulier,
des prérogatives particulièrement étendues au maire à
charge, à l’occasion, pour ce dernier de respecter des
conditions particulières de forme ou de procédure.
124. La question qui se pose alors est de savoir si l’exis-
tence de cette police spéciale étendant les droits que le
maire tenait de la police générale fait disparaître la pos-
sibilité d’agir sur le fondement de cette dernière. La ré-
ponse apportée par la jurisprudence semble plutôt néga-
tive : ou bien le maire n’utilise pas l’extension de droits
permise par la police spéciale et il peut alors fonder son
intervention sur sa compétence de police générale sans
avoir à respecter d’autres conditions que celles imposées
par cette dernière ; ou bien, à l’inverse, il entend utiliser
l’extension des droits permise par la police spéciale, mais
il ne peut alors fonder son intervention sur sa compétence
de police générale et doit respecter les conditions particu-
lières mises à l’exercice de la police spéciale.
125. On peut illustrer ces principes par un exemple,
celui de la police des immeubles menaçant ruine (voir,
pour plus de détails, ci-après Police des activités et
lieux susceptibles d’être dangereux, p. 2520, Section 2).
Constituant un danger pour la sécurité publique, les
immeubles menaçant ruine entrent dans la compétence
de police générale du maire. Mais il existe aussi une
police spéciale des immeubles menaçant ruine confiée
également aux maires par les articles L. 511-1 et suivants
du Code de la construction et de l’habitation et auxquels
renvoie l’article L. 2213-24 du CGCT.
Il est certain que, dans le cadre de sa compétence de police gé-
nérale, le maire peut ordonner l’évacuation, l’interdiction d’ac-
cès ou d’occupation des immeubles en cause (CE 2 mai 1990,
Préfet de police de Paris c/ Khali : G. P., 1990,II, Panorama,
p. 661), mesures qu’il peut également prendre dans le cadre de
ses compétences de police spéciale. En conséquence, de telles
mesures peuvent être fondées sur l’un ou l’autre des deux chefs
de compétence, voire sur les deux à la fois (CE 18 oct. 1972,
Sieur Guiral, Lebon 640). En revanche, il ne peut, dans le cadre
de sa compétence de police générale, ordonner, en l’absence
de circonstances exceptionnelles, la démolition d’un immeuble
(2010-1)
2212-26 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
(CE 31 mai 1974, Ville de Digne, Lebon T. 885) ni, surtout, pres-
crire que les travaux de démolition ou de réparation seront effec-
tués d’office aux frais du propriétaire (CE 6 févr. 1970, Préfet
de police c/ Sieur Kerguélen, Lebon 87, concl. Bertrand, RDP
1970. 1226, note M. Waline. – CAA Lyon 21 mai 1991, Ville
de Lyon c/ Mlle Perrat, Lebon 254. – CAA Lyon 25 janv. 1993,
Epoux Duhamel, Lebon T. 656).
Dès lors, si le maire souhaite prendre l’une ou l’autre de ces
deux mesures, il ne pourra le faire que sur le fondement de ses
pouvoirs de police spéciale des immeubles menaçant ruine et à la
condition que soient remplies les conditions spécifiques de fond
ou de procédure correspondantes. Cela implique en particulier
que la cause de la ruine de l’immeuble soit propre à ce dernier
(seul cas dans lequel les pouvoirs de police spéciale peuvent être
mis en œuvre) et ne procède pas d’un événement naturel qui lui
est extérieur (auquel cas le maire ne peut agir que dans le cadre
de ses pouvoirs généraux de police) comme par exemple un af-
faissement du sol imputable à des courants d’eau souterrains (af-
faire Préfet de police c/ Sieur Kerguélen, précitée) ou des pluies
diluviennes et l’effondrement de galeries souterraines (affaire
Ville de Lyon c/ Melle Perrat, précitée) ou encore l’affaissement
d’une galerie souterraine (affaire Epoux Duhamel précitée).
B. – La police spéciale n’est pas confiée au maire
126. Dans cette hypothèse, le maire n’est qu’autorité de
police générale, la police spéciale étant confiée à une autre
autorité administrative, généralement une autorité supé-
rieure, qu’il s’agisse du préfet ou du ministre. Il semble
en effet assez souvent judicieux, tant d’un point de vue
technique que d’un point de vue politique, d’accorder à
ces derniers des attributions spécifiques de police.
127. D’un point de vue technique, l’institution d’une
police spéciale confiée à l’autorité supérieure permet
d’accroître l’efficacité de l’action de police.
Il en va ainsi par exemple en matière de police du bruit.
On sait que l’article L. 2212-2 2o confie au maire « le
soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique
telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameu-
tement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux
d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les
troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui
troublent le repos des habitants et tous actes de nature
à compromettre la tranquillité publique ». Mais, « si les
moyens éprouvés de la police municipale ont longtemps
suffi à la lutte contre le bruit, ils ne cadrent plus au-
jourd’hui avec les dimensions nouvelles du problème »
(R. Goy, Le bruit et les autorités publiques, Rev. adm.
1961. 619) de telle sorte que, à une police générale avant
tout municipale, a dû s’ajouter une police spéciale avant
tout nationale. Que peuvent faire en effet les actions ponc-
tuelles de police municipale face à des bruits comme ceux
causés par les avions ou les voitures ? Seule une police
spéciale nationale peut intervenir avec quelque efficacité
(2010-1)
en agissant au niveau même de la source du bruit, non
seulement sur l’utilisateur, mais aussi et surtout sur le
constructeur.
128. D’un point de vue politique, l’institution d’une
police spéciale confiée au préfet, voire au ministre, peut
permettre d’encadrer ou tout simplement de court-circui-
ter, dans des matières politiquement sensibles, l’interven-
tion du maire dont il ne faut pas oublier que, en ma-
tière de police municipale, il agit au nom de la commune,
c’est-à-dire en tant qu’autorité décentralisée soumise, non
au pouvoir hiérarchique, mais à un simple pouvoir de
contrôle.
C’est ce qui explique par exemple que, dans les com-
munes dites à police d’État (sur ces communes, v. ci-des-
sous nos 149 et s.) qui, en principe, sont les communes les
plus importantes, la police des manifestations ait été en-
levée au maire pour être confiée au préfet.
129. La question qui se pose alors est de savoir si l’insti-
tution d’une police spéciale ayant un but identique à celui
de la police municipale générale et confiée à une autori-
té administrative autre que le maire dessaisit toujours ce
dernier de sa compétence de police générale ou si, à l’in-
verse, cette compétence est le plus souvent maintenue.
130. Pour la plupart des auteurs, c’est cette seconde hy-
pothèse qui est la bonne : l’institution d’une police spé-
ciale n’entraînerait pas, sauf exceptions, le dessaisisse-
ment du maire.
131. Il semble pourtant qu’aucun principe clair ne com-
mande la matière tant les solutions sont variables selon les
dispositions de la loi de police spéciale considérée et l’in-
terprétation qu’en donne le juge.
Trois grandes hypothèses peuvent en effet être distin-
guées : certaines polices spéciales impliquent une dispa-
rition totale de la compétence de police du maire car elles
instituent une monopole d’action de l’autorité de police
spéciale ; d’autres ne provoquent qu’un dessaisissement
partiel de la compétence de police du maire et il y a alors
une répartition des compétences, spécifique dans chaque
cas, entre l’autorité municipale et l’autorité de police spé-
ciale ; d’autres, enfin, correspondent à un maintien de la
compétence de police du maire.
1° Les hypothèses de disparition des compétences
de police du maire
132. Il est assez fréquent que, dans un domaine maté-
riel déterminé, la police spéciale fasse totalement échec à
la compétence municipale. Plusieurs exemples illustrent
cette hypothèse.
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
a) La police des chemins de fer
133. La police des chemins de fer échappe totalement à
la compétence des maires.
134. Il en va ainsi tout d’abord en ce qui concerne les
gares compte tenu de l’article 6 du décret du 22 mars 1942
(issu de l’article 6 d’un décret du 11 novembre 1917) se-
lon lequel « les mesures de police destinées à assurer le
bon ordre dans les parties des gares et de leurs dépen-
dances accessibles au public sont réglées par des arrê-
tés du préfet du département approuvés par le secrétaire
d’État chargé des transports. Ces mesures visent notam-
ment l’entrée, le stationnement et la circulation des voi-
tures publiques ou particulières destinées soit au transport
des personnes, soit au transport des marchandises, dans
les cours dépendants des gares de chemin de fer ».
Le préfet est donc compétent que l’on ait affaire à des bâti-
ments, quais d’embarquement, cours intérieures ou cours ex-
térieures du moment qu’il s’agit de dépendances ouvertes au
public, ce qui exclut la compétence du ministre de l’intérieur
(CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des taxis indépendants,
Lebon T. 859 ; Collectivités territoriales 2001, no 195, observa-
tions T. Célérier). Les dispositions qu’il arrête doivent, sous
peine d’illégalité, être approuvées par le ministre des Transports
(TA Nantes 24 oct. 1996, Association des taxis baulois, RFDA
1997. 831, concl. M. Millet : illégalité d’un arrêté préfectoral
réglementant le stationnement dans les cours de gares dès lors
qu’il n’a pas été approuvé par l’autorité ministérielle en charge
des transports). Les fautes qu’il est susceptible de commettre
dans l’exercice de cette police engagent, bien évidemment, la
responsabilité de l’État (CE 9 mars 1966, ministre des Travaux
publics et des Transports c/ sieur Latu, Lebon 198, AJDA 1966.
362, note J. Dufau, JCP 1967.II.15097, note M. Duran. – 24 no-
vembre 1967, ministre des Travaux publics et des Transports
c/ Demoiselle Labat, Lebon 444 ; RDP 1968. 659, concl. J. Bau-
douin ; RDP 1968. 648, note M. Waline, AJDA 1968. 135,
chron. J. Massot et J.-L. Dewost p. 100).
En revanche, le maire est incompétent pour agir : il ne peut
édicter un règlement en vue du maintien de l’ordre à l’intérieur
de la gare (Crim. 17 mars 1866, D. 1866, I, 354) ; il ne peut régir,
par l’arrêté qui fixe dans sa commune l’heure de fermeture des
débits de boisson, le fonctionnement du buffet de la gare (Crim.
2 juill. 1870, D. 1870, I, 314) ; il ne peut édicter des dispositions
applicables aux wagons stationnés en gare (CE 21 févr. 1919,
Caille, Lebon 180 : le maire peut réglementer le transport de
gadoue sur la voie publique mais « il ne pouvait étendre l’appli-
cation de ces dispositions aux wagons et tombereaux stationnés
en gare ; (que), ce faisant, il s’est immiscé dans la police des
chemins de fer et des gares qui n’est pas au nombre des objets
compris dans la police municipale ») ; il ne peut réglementer le
stationnement dans les cours de gare (CE 20 juill. 1935, Éta-
blissements s.A.T.A.N., Lebon 847).
Il en va toutefois différemment dans le cas particulier où il
n’existe pas de cour de gare appartenant au domaine public fer-
roviaire et où les véhicules et notamment les taxis stationnement
de ce fait sur le domaine public communal : l’article 6 du décret
2212-27
du 22 mars 1942 ne s’applique pas et l’autorité compétente pour
agir est bien le maire (CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des
taxis indépendants, préc.). Tel est le cas notamment lorsque la
propriété de la cour de gare a été transférée par la SNCF à la
commune et incorporée à la voirie communale (CE 6 juin 2001,
Commune de Vannes, Lebon 256, CJEG 2002. 19, note A. La-
get-Annamayer, Collectivités territoriales 2001, no 229, obser-
vations T. Célérier).
135. Il en va de même ensuite en dehors des gares et de
leurs dépendances.
Le maire est tout aussi incompétent pour réglementer la circu-
lation et l’exploitation des chemins de fer même si un intérêt de
police est en jeu. Ainsi, il est dépourvu de tout pouvoir de po-
lice à l’égard des passages à niveau et cela même si ces derniers
sont établis sur la voirie communale (CE 14 mars 1914, Gur-
nez, Lebon 350 : « la sécurité de la circulation sur les passages
à niveau qui, en vertu des lois et règlements sur les chemins de
fer, rentre dans les attributions du ministre des Travaux publics,
n’est pas un des objets qui soient compris dans la police muni-
cipale »). Il n’est pas non plus compétent pour réglementer le
transport ferroviaire de marchandises (v., de façon générale, TA
Strasbourg 21 juin 1984, Commissaire de la République de la
Moselle c/ Commune de Hayange, AJDA 1984. 692, note J. Y.
p. : « nonobstant le fait que le maire dispose du pouvoir de pré-
venir dans sa commune les troubles à l’ordre, à la sécurité et
à la tranquillité publique, aucune disposition législative ou ré-
glementaire ne l’habilite à réglementer en termes généraux le
transport de marchandises qui, selon la technique et le support
utilisés (la route, l’air, l’eau), relève en vertu de dispositions lé-
gales particulières d’autorités administratives investies de mis-
sions de police administrative spéciale »).
b) La police des gares routières
136. La police des gares routières échappe également
au maire sur le fondement de l’article 31 de l’ordonnance
45-2497 du 24 octobre 1945 sur les gares routières de
voyageurs, article selon lequel « Le préfet est chargé de
la police des gares routières publiques de voyageurs. »
137. Toutefois, la même disposition précise que le pré-
fet peut déléguer ses compétences au maire. Si tel est
le cas, il convient de considérer que le maire agit alors,
non pas au nom de la commune comme il est de règle
en matière de police municipale, mais au nom de l’État,
avec toutes les conséquences que cela implique, notam-
ment sur le plan de la responsabilité.
c) La police des aérodromes
138. Aux termes de l’article L. 213-2 du Code de l’avia-
tion civile, « la police des aérodromes et des installations
aéronautiques, tels qu’ils sont définis à l’article précédent,
est assurée, sous réserve des pouvoirs de l’autorité mili-
taire à l’égard des aérodromes et installations dépendant
(2010-1)
2212-28 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
de la défense nationale, par le préfet qui exerce, à cet ef-
fet dans leur emprise, les pouvoirs impartis au maire par
l’article L. 2212-2 du CGCT ».
En d’autres termes, toutes les compétences de police
générale du maire sont, dans les aéroports, transférées au
préfet, et cela même si l’aéroport est entièrement situé sur
le territoire d’une seule commune et même si telle ou telle
de ces compétences n’est pas explicitement mentionnée
dans l’énumération, d’ailleurs non limitative, des pou-
voirs du maire transférés au préfet et figurant à l’article
R. 213-3 (autrefois article R. 213-6) du Code de l’avia-
tion civile pris pour l’application de l’article L. 213-2
précité (CE 25 mars 1987, Commune de Colombier-Sau-
gnieu, Lebon 104). En particulier, c’est le préfet qui
est compétent pour délivrer et retirer les cartes d’accès
aux zones réservées des aérodromes (CAA Paris 23 nov.
2000, Pouyet, Dr. adm. 2001, no 119, observations V.H.).
139. Dans ces conditions, on ne s’étonnera pas que
les attentats commis contre des aéronefs stationnant sur
un aérodrome engagent la responsabilité, non de la com-
mune, mais de l’État, s’il apparaît qu’ils ont été rendus
possibles par un défaut des mesures de sécurité prises
constitutif d’une faute – alors lourde – (CE 14 mars 1979,
ministre de l’lntérieur c/ Compagnie Air lnter, Lebon 118.
– TA Nice 2 déc. 1980, Compagnie française d’Assu-
rances européennes, Lebon 554, D. 1981. IR. 418, obs.
F. Moderne et p. Bon. – CE 10 févr. 1982, s.A. Com-
pagnie Air Inter, Lebon T. 696, D. 1983. IR. 320, obs.
F. Moderne et p. Bon).
140. De même, le maire est incompétent pour réglemen-
ter la manière dont les taxis assurent la desserte d’un aé-
roport car cela relève de la compétence préfectorale (CE
25 mars 1987, Commune de Colombier-Saugnieu, préc. –
16 juin 1993, Syndicat départemental des artisans du taxi
du Bas-Rhin et Association centrale des autos-taxis de la
communauté urbaine de Strasbourg : Lebon p. 174), pour
interdire la circulation des véhicules d’un poids supérieur
à 3,5 tonnes sur l’ensemble du territoire de la commune
dès lors qu’il réglemente ainsi la circulation sur les voies
ouvertes à la circulation publique situées dans l’emprise
d’un aérodrome (TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord
et SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon)
ou pour interdire toute activité aéronautique sur un aé-
rodrome, fut-il privé et destiné exclusivement à des ULM
(CE 18 oct. 1995, Commune de Rechesy, req. no 149179).
d) La police de la navigation aérienne
141. Toujours sur le fondement du Code de l’aviation
civile, c’est le ministre chargé de l’Aviation civile qui a la
police de la navigation aérienne.
(2010-1)
En particulier, c’est lui seul, ou, en cas d’urgence, le préfet,
qui peut interdire le survol de certaines parties du territoire fran-
çais (v. les articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’aviation
civile qui reprennent les règles posées antérieurement par la loi
du 31 mai 1924 ; v. au sujet de cette dernière : CE 7 mars 1930,
Compagnie aérienne française, Lebon 257, concl. M. Dayras,
D. 1931,3,1, note L. Trotabas) ou définir les procédures et tra-
jectoires de décollage des avions à partir des pistes d’un aéro-
port, sans avoir à se concerter avec les collectivités locales (CE
30 mars 1981, Ville de Longjumeau, Lebon T. 931). En consé-
quence, un maire ne peut, même pour des motifs de police mu-
nicipale, notamment la protection de la tranquillité publique, in-
terdire aux avions de franchir le mur du son sur l’ensemble du
territoire de sa commune (TA Bordeaux 7 avr. 1967, Maire de
Passage d’Agen, Lebon 567), réglementer les évolutions des aé-
ronefs d’école de pilotage au dessus de sa commune (CE 10 avr.
2002, Ministre de l’équipement, Lebon 124, BJCL 2002. 170,
conclusions G. Bachelier, RDI 2002. 527, observations Y. Je-
gouzo) ou interdire la nuit le survol de sa commune par des aé-
ronefs (CAA Paris 7 août 2002, Commune de Deuil-La-Barre,
JCP A 2002. 1238, observations J. Moreau, Collectivités terri-
toriales 2002, no 277, observations T. Célérier).
142. Reste à savoir si cette compétence de l’autorité mi-
nistérielle ne concerne que les avions ou vise également
d’autres engins susceptibles de s’élever dans le ciel.
143. Le problème se pose d’abord pour les appareils
d’aéromodélisme.
Dans la mesure où l’article L. 110-1 du Code de l’aviation ci-
vile qualifie d’aéronefs, pour l’application de ce Code, « tous les
appareils capables de s’élever ou de circuler dans les airs », dans
la mesure également où son article R. 133-1-2, b), évoque « les
aéronefs qui circulent sans aucune personne à bord », il est clair
que les aéromodèles sont des aéronefs. Dans ces conditions, on
pourrait considérer qu’ils entrent dans la compétence exclusive
du ministre chargé de l’Aviation civile, qui a d’ailleurs, par un
arrêté en date du 25 août 1986, défini leurs conditions générales
d’utilisation et d’emploi. C’est pourquoi un tribunal adminis-
tratif (TA Nantes 23 avr. 1987, Association club de l’ouest de la
France, Lebon 472) avait annulé un arrêté municipal interdisant
dans une commune le vol de modèles réduits au motif, notam-
ment, que les articles L. 2212-2 et suivants du CGCT n’auto-
risent pas le maire « à s’immiscer dans l’exercice de la police
spéciale résultant du Code de l’aviation civile en réglementant
le vol d’aéronefs au sens de l’article L. 110-1 dudit Code dans
la totalité de l’espace aérien de la commune ».
Telle n’a pas été toutefois l’analyse du Conseil d’État. Dans
une autre affaire où un maire avait réglementé la pratique de
l’aéromodélisme dans sa commune, il a considéré que, « si les
dispositions des articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’avia-
tion civile confient au ministre chargé de l’Aviation civile la fa-
culté d’interdire le survol de certaines zones du territoire fran-
çais pour des raisons de sécurité publique, ces dispositions n’ont
pas pour effet de priver le maire d’une commune de la possibili-
té d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 131-2
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
du Code des communes (art. L. 2212-2 du CGCT) pour régle-
menter, en vue d’assurer la tranquillité et la sécurité des habi-
tants de sa commune, l’utilisation des appareils d’aéromodé-
lisme sur le territoire de cette commune » (CE 8 mars 1993,
Commune des Molières : Lebon T. 917, Revue française de droit
aérien, 1993, p. 333, concl. s. Lasvignes, JCP 1993. II. 22157,
note M. Lascombe et X. Vandendriessche, D. 1994, Somm, 110,
obs. D. Maillard Desgrées du Loû). Sans doute le Conseil
d’État a-t-il été sensible à l’argument pratique de son commis-
saire du gouvernement pour qui « le caractère aérien d’une acti-
vité qui utilise de petits appareils évoluant en circuit fermé et à
basse altitude ne nous paraît pas suffisamment affirmé pour jus-
tifier qu’elle doive relever, à titre exclusif, des règles spéciales
à la navigation aérienne » (S. Lasvignes, conclusions précitées,
p. 338). Se pose alors la question de savoir si ce raisonnement
peut être étendu à d’autres hypothèses.
144. En effet, le problème se pose aussi de savoir si le
maire peut réglementer les delta-planes, les parapentes,
les ULM, voire les aérostats, ou si ces différents types
d’aéronefs entrent dans la compétence exclusive de l’au-
torité de police spéciale.
Si la compétence municipale peut, à la limite, être envisa-
gée pour les deux premiers types d’aéronefs compte tenu de
leurs possibilités d’évolution limitées, encore qu’elles ne soient
pas négligeables, il est vraisemblable que, pour les deux der-
niers, c’est l’autorité de police spéciale qui est seule compé-
tente. D’ailleurs, pour les U.L.M. et en application de l’article
D. 132-8 du Code de l’aviation civile, s’ils peuvent atterrir et
décoller ailleurs que sur un aérodrome, c’est sous réserve que
soient respectées les mesures de sécurité et autres conditions dé-
finies par un arrêté interministériel (arrêté du 13 mars 1986), au
nombre desquelles figure l’exigence que les emplacements d’at-
terrissage et de décollage aient été autorisés par le préfet après
avis, il est vrai, du maire (CE 20 janv. 1989, Syndicat national
des pilotes professionnels d’U.L.M. et autres, Lebon T. 958. –
9 octobre 1989, s.A.R.L. Rousillon Aéro-Service, Lebon T. 816.
– TA Lyon, 4 octobre 1990, Guinet et autres, D. 1992. somm.
213, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – CE 30 déc. 1998,
Dugardin, Lebon 524), ou encore la possibilité de limiter les
horaires d’utilisation de ces emplacements en vue de préserver
la tranquillité du voisinage (CE 27 févr. 1995, Syndicat national
des pilotes professionnels d’ULM et époux Barbier : Lebon T.
946). Il en va de même, sur le fondement de l’article D. 132-10,
pour le décollage et l’atterrissage des aérostats non dirigeables :
ils doivent respecter les mesures de sécurité et autres conditions
définies par arrêté interministériel (arrêté du 20 février 1986. –
CE 20 janv. 1989, Fédération nationale d’aérostation, Lebon
T. 958).
145. Dans un autre domaine, si un maire a bien été
considéré par le Conseil d’État comme compétent pour in-
terdire la publicité par projection lumineuse sur les nuages
(CE 15 déc. 1961, Sieur Chiaretta, Lebon 709, Rev.
adm. 1962, p. 44, concl. G. Braibant, D. 1962. 473,
note p. Vergnaud, AJDA 1962. 57, chron. M. Galabert
2212-29
et M. Gentot p. 21 ; Départements et communes, 1962,
p. 145, note J. Hourticq), c’est parce qu’il était intervenu
en vue de prévenir les rassemblements et le stationnement
des piétons ainsi que les distractions des automobilistes,
c’est-à-dire en vue d’assurer la commodité et la sécurité
de la circulation sur la voie publique, ce qui n’a rien à voir
avec l’exercice de la police spéciale de la navigation aé-
rienne.
e) La police des marchés d’intérêt national
146. Alors que l’article L. 2212-2 3o du CGCT ac-
corde explicitement au maire la police des marchés,
l’article L. 761-11 du Code de commerce dispose que
« le préfet exerce les pouvoirs de police dans l’enceinte
du marché d’intérêt national ». C’est donc lui qui est
exclusivement chargé, à l’intérieur du marché d’intérêt
national, de la police de la sûreté, de la tranquillité, de la
salubrité et de la moralité publiques (étant entendu que
si le marché s’étend sur plusieurs départements, c’est le
préfet de l’un de ces départements, désigné par le ministre
de l’Intérieur, qui sera la seule autorité compétente en
matière de police).
147. Le préfet dispose-t-il également de la possibilité
d’intervenir en dehors de l’enceinte même du marché et,
en particulier, dans son périmètre de référence qui, sur le
fondement de l’article L. 761-4 du Code précité, peut être
institué autour du marché ? Dans la mesure où l’article
L. 761-11 dispose simplement que, « dans l’étendue du
périmètre de référence, il veille à l’application des lois et
règlements intéressant le marché et dénonce, à cet effet,
au procureur de la République les infractions commises »,
la jurisprudence s’est, avec juste raison, refusée à une
extension de ses compétences en affirmant que, en dehors
de l’enceinte du marché, la répartition des compétences de
police entre le préfet et le maire demeure régie par le droit
commun (CE 5 janv. 1968, Sieur Cadusseau et autres,
Lebon 20).
2° Les hypothèses de répartition des compétences de
police entre le maire et l’autorité de police spéciale
148. Ici, la compétence de police municipale n’est pas
totalement mise en échec. La loi de police spéciale n’at-
tribue à l’autorité de police spéciale qu’une fraction des
compétences de police, le reste demeurant dans la com-
pétence de l’autorité de police générale. Il y a donc une
répartition des compétences entre l’autorité de police spé-
ciale et le maire qui laisse à ce dernier un champ d’action
non négligeable, même s’il est variable selon la police
spéciale considérée. On en donnera quelques exemples.
(2010-1)
2212-30 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
a) Les communes à « police d’État »
149. Le fait qu’une commune soit à « police d’État »
(X. Prétot, Le régime de la police d’État, Les collecti-
vités locales – Mélanges en l’honneur de Jacques Mo-
reau, Economica, 2003, p. 361) comporte deux effets
principaux. D’une part, cela implique qu’une fraction de
son pouvoir de police passe du maire au préfet. D’autre
part, cela a pour conséquence que le personnel de police
n’est plus principalement un personnel communal mais
un personnel relevant de la Police nationale, c’est-à-dire
de l’État. Ce dernier aspect, dont les incidences finan-
cières expliquent les réticences de l’État à étatiser la po-
lice en dépit du fait que l’étatisation accroît les pouvoirs
de son représentant dans le département, ne sera pas abor-
dé ici mais dans un chapitre ultérieur (voir ci-dessous
p. 2233-1 et suivantes). En revanche, il convient de pré-
ciser dans ce chapitre la façon dont le pouvoir de police
est, dans les communes à « police d’État », partagé entre le
maire et le préfet après avoir indiqué, au préalable, quelles
sont les communes à police d’État.
150. La détermination des communes à « police
d’État ». Cette question est plus délicate qu’il n’y paraît.
151. L’article 104 de la loi municipale de 1884 avait
étatisé la police dans plusieurs communes du département
du Rhône dont Lyon. Le mouvement se poursuit sous
la IIIe République avec, par exemple, l’étatisation de la
police à Marseille (1908), Toulon et La Seyne (1918),
Nice (1920), Strasbourg, Mulhouse et Metz (1925), dix-
neuf communes de Seine-et-Marne et cent soixante et une
communes de Seine-et-Oise (1935).
152. Mais c’est surtout sous le régime de Vichy que
l’étatisation des polices allait être menée à une grande
échelle.
Après l’étatisation de la police à Toulouse (1940) et à Vichy
(1941), est adopté l’acte dit loi du 23 avril 1941 dont l’article 11,
alinéa 2, dispose : « Aucune modification n’est apportée à l’or-
ganisation actuelle des polices municipales des communes de
moins de 10 000 habitants, à l’exception de celles qui seront dé-
terminées par un arrêté du ministre secrétaire d’État à l’Intérieur
et du ministre secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances ».
Des termes assez obscurs de cette disposition, il a été générale-
ment déduit que la police était étatisée dans toutes les communes
de plus de 10 000 habitants. Mais cette interprétation n’est vrai-
semblablement pas fondée. En premier lieu, elle ne résulte pas
clairement de la lettre du texte. En second lieu, elle est en contra-
diction avec la pratique suivie par le régime de Vichy lui-même.
En effet, ce dernier semble n’y avoir jamais vu une disposition
étatisant d’emblée la police dans toutes les communes de plus
de 10 000 habitants puisque, chaque fois qu’il a désiré étatiser le
régime de police dans une commune, fut-elle de plus de 10 000
habitants, il a pris soin de le faire par une disposition spéciale.
(2010-1)
153. Sous la IVe République, l’article 105 de la
Constitution de 1946 disposait que, jusqu’à la promul-
gation des lois organiques prévues à l’article 89 et qui
devaient étendre les libertés locales et prévoir, pour
certaines grandes villes, des dispositions spécifiques, les
« communes de la République française seront adminis-
trées conformément aux textes en vigueur, sauf en ce qui
concerne les paragraphes 2 et 3 de l’article 97 de la loi
du 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 2o et 3o du CGCT) pour
l’application desquels la police d’État sera mise à la dis-
position du maire ». Bien qu’il semble que le constituant
ait voulu par là rétablir les maires des communes à police
d’État dans l’intégralité de leurs compétences, c’est en
pratique le statu quo qui a prévalu, l’article 34 de la loi du
14 septembre 1948 (art. 114 du Code de l’administration
communale) prévoyant que les communes à police d’État
« sont désignées par décret en Conseil d’État contresigné
par le ministre de l’Intérieur et le ministre des Finances ».
154. Sous la Ve République, les conditions d’étatisa-
tion fixées par l’article 114 du Code de l’administration
communale (qui deviendra l’article L. 132-6 du Code des
communes puis l’article L. 2214-1 du C.G.C.T) feront
l’objet de trois réformes successives.
155. Dans un premier temps, l’article 21 de la loi du
27 décembre 1974 distingue deux hypothèses : si l’étati-
sation est demandée par le conseil municipal ou a son ac-
cord, elle est instituée par arrêté conjoint du ministre de
l’Intérieur et du ministre de l’Économie et des Finances ;
dans les autres cas, elle est instituée par décret en Conseil
d’État. Bien évidemment, l’autorité administrative dis-
pose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider ou non de
l’étatisation.
Cette compétence discrétionnaire a fait l’objet de critiques de
la part des élus locaux, critiques portant non pas tant sur son
principe même que sur l’usage trop parcimonieux qui en avait
été fait par les pouvoirs publics. C’est l’idée que trop peu de
communes ont vu leur police étatisée de telle sorte que celles
qui n’ont pas bénéficié d’une mesure de ce type sont dans l’obli-
gation d’entretenir leurs propres forces de police. Certes, une
telle situation ne pose pas de problèmes majeurs dans les petites
communes où les problèmes de police sont rarement intenses
d’autant plus qu’il est possible de faire appel à la Gendarme-
rie nationale qui est habilitée à intervenir en milieu rural. Mais,
pour les communes plus importantes, qui dépassent le seuil théo-
rique d’intervention de la Gendarmerie et dans lesquelles des
problèmes de police aigus peuvent se poser, la situation est tout
autre. Peut-on en effet admettre qu’une commune comme, par
exemple, celle de Saint-Herblain, en Loire-Atlantique, dont la
population est, au début des années 1980, de 40 225 habitants,
soit encore, à l’époque, soumise au régime de la police munici-
pale (on trouvera la liste des cent dix communes de plus de neuf
mille habitants dont la police n’était pas encore étatisée au début
des années 1980 dans la réponse du ministre de l’Intérieur à la
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
question écrite d’un sénateur, JO Déb. s., 1981, p. 1472) et ne
dispose pas de ce fait de forces relevant de la Police nationale ?
156. C’est pourquoi, dans un second temps, l’article 88
de la loi 83-8 du 7 avril 1983 pose une règle contraignante
pour les pouvoirs publics : « L’institution du régime de la
police d’État est de droit, à compter du 1er janvier 1985, si
le conseil municipal le demande, dans les communes do-
tées d’un corps de police municipale, lorsque sont réunies
les conditions soit d’effectifs et de qualification profes-
sionnelle, soit de seuil démographique, définies par dé-
cret en Conseil d’État. La même règle s’applique aux
communes qui rempliront les conditions postérieurement
à la date d’entrée en vigueur du présent article ». Mais, le
décret en Conseil d’État qui devait définir ces conditions
n’ayant jamais été édicté, vraisemblablement compte tenu
du coût de l’étatisation des forces de police, cette dispo-
sition législative est restée lettre morte.
157. Cet article 88 de la loi de 1983 a été – et c’est la
troisième étape – abrogé par l’article 35 de la loi 95-73
du 21 janvier 1995, d’orientation et de programmation
relative à la sécurité. Quant à l’article 8 de la loi de 1995,
il modifie la rédaction de l’article L. 132-6 du Code des
communes (devenu l’article L. 2214-1 du CGCT) dont les
dispositions ont été, quelques mois plus tard, précisées
par le décret 96-827 du 19 septembre 1996 (codifié aux
articles R. 2214-1 et suivants du CGCT). De l’ensemble
de ces dispositions, il résulte les règles suivantes.
158. S’agissant des communes chefs-lieux de dépar-
tement, elles sont dorénavant automatiquement placées
sous le régime de la police d’État. A dire vrai, cela ne
change pas grand chose car tel était déjà le cas de l’im-
mense majorité d’entre elles.
159. S’agissant des autres communes, elles peuvent
(et non doivent) être placées sous le régime de la police
d’État si des conditions de fond et de procédure sont
remplies.
Les conditions de fond sont définies en termes généraux
par l’article L. 2214-1. Elles sont liées aux besoins de la
commune en matière de sécurité étant entendu que ces be-
soins s’apprécient au regard de la population permanente
et saisonnière, de la situation de la commune dans un en-
semble urbain et des caractéristiques de la délinquance.
Elles ont été précisées par l’article R. 2214-2 qui impose
que les deux conditions suivantes soient remplies. En pre-
mier lieu, il faut que la population de la commune ou de
plusieurs communes formant un ensemble urbain soit su-
périeure à 20 000 habitants étant entendu qu’il est tenu
compte de la population saisonnière. En second lieu, les
caractéristiques de la délinquance doivent être celles des
zones urbaines.
2212-31
Quant aux conditions de procédure, tout dépend du
point de savoir si le conseil municipal a demandé l’étati-
sation ou, au moins, y est favorable ou, à l’inverse, s’il
y est hostile. S’il est à l’origine de la demande d’éta-
tisation ou, sans être à son origine, s’il y est favorable,
l’étatisation est décidée par arrêté conjoint des ministres
de la Défense et de l’Intérieur et des ministres chargés
du Budget, des Collectivités locales et, le cas échéant, de
l’Outre-mer étant entendu que les ministres sont libres de
leur décision. S’il y est opposé, la décision d’étatisation
est prise par décret en Conseil d’État.
160. Le régime de la police d’État peut être supprimé en
fonction des mêmes conditions de fond et selon les mêmes
procédures.
Ainsi, le régime de la police d’État peut être supprimé sur le
territoire d’une ou plusieurs communes, soit lorsque la popu-
lation de cette commune ou de cet ensemble de communes est
inférieure à 20000 habitants, soit lorsque les caractéristiques de
la délinquance sur le territoire de cette commune ou de cet en-
semble de communes ne sont pas celles des zones urbaines (CE
30 nov. 2001, De Courson et autres, Lebon 617, AJDA 2002.
539, conclusions E. Mignon. - CE 16 janv. 2008, Commune de
Marmande, JCP A 2008. 2063, note J. Moreau).
Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur
l’appréciation portée par l’autorité administrative quant aux ca-
ractéristiques de la délinquance sur le territoire de la circons-
cription de sécurité publique en cause (CE 30 nov. 2001, De
Courson et autres, préc.).
Dans le cas particulier où deux communes, qui constituent
le territoire de la circonscription de sécurité publique dont la
suppression a été prononcée, font partie d’un ensemble urbain
comportant d’autres communes, seule la population de ces deux
communes doit être prise en compte pour apprécier le seuil de
20000 habitants dès lors que le régime de la police d’État n’avait
pas été instauré dans les autres communes (CE 16 janv. 2008,
Commune de Marmande, préc.).
161. Quant au problème particulier de l’incidence de
la fusion de deux ou plusieurs communes sur le régime
de la police d’État, il est régi par l’article L. 2214-2 du
CGCT, selon lequel « les communes résultant de la fusion
de deux ou plusieurs communes sont soumises au régime
de la police d’État lorsque celle-ci était, antérieurement à
l’acte prononçant la fusion, instituée sur le territoire d’au
moins l’une des communes fusionnées ».
162. La répartition, dans les communes à « police
d’État », du pouvoir de police entre le maire et le pré-
fet. – Cette répartition a reposé pendant longtemps sur des
textes divers qu’il n’était guère facile de combiner entre
eux : il y avait d’abord les articles L. 132-7 et L. 132-8 du
Code des communes mais, en réalité, l’article L. 132-7
faisait référence aux dispositions contenues dans les ar-
ticles L. 183-1 et L. 183-2, l’article 183-1 rennvoyant,
quant à lui, à une loi des 10-15 juin 1853 qui, elle-même,
(2010-1)
2212-32 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
renvoyait à un arrêté du 12 messidor an VIII. Il y avait
donc là une sorte de jeu de piste juridique passablement
compliqué dont il est inutile de détailler maintenant les
arcanes dans la mesure où le législateur s’est enfin décidé
à le supprimer (tout en adoptant une répartition des com-
pétences qui n’est pas fondamentalement différente de la
répartition des compétences antérieure de telle sorte que
certaines solutions jurisprudentielles anciennes gardent
encore tout leur intérêt).
163. L’article 89, I, de la loi 83-8 du 7 janvier 1983,
partiellement modifié par la suite par l’article 26, II, de
la loi 90-1067 du 28 novembre 1990, rédige en effet l’ar-
ticle L. 132-8 du Code des communes, devenu l’article
L. 2214-4 du CGCT (à son tour partiellement modifié par
l’article 18, III, de la loi 2007-297 du 5 mars 2007), de la
façon suivante :
« Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité pu-
blique, tel qu’il est défini au 2o de l’article L. 2212-2 et
mis par cet article en règle générale à la charge du maire,
incombe à l’État seul dans les communes où la police est
étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisi-
nage. – Dans ces mêmes communes, l’État a la charge
du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands
rassemblements d’hommes. – Tous les autres pouvoirs
de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et
L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le main-
tien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances
et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises
et autres lieux publics ».
164. En conséquence, dans une commune à police éta-
tisée, le préfet dispose de deux grandes compétences.
165. Le premier chef de compétence concerne la po-
lice de la tranquillité. Dans les communes de droit com-
mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 2o, le
maire est chargé de « réprimer les atteintes à la tranquilli-
té publique telles que les rixes et disputes accompagnées
d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les
lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits,
les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes
qui troublent le repos des habitants et tous les actes de na-
ture à compromettre la tranquillité publique ». Dans les
communes à police d’État, c’est le préfet qui est chargé
de cette mission sauf en ce qui concerne les troubles de
voisinage qui demeurent de la compétence du maire (ré-
serve introduite par l’article 26, II, de la loi précitée de
1990 en ce qui concerne les bruits de voisinage et éten-
due aux troubles de voisinage par l’article 18, III, de la
loi précitée de 2007).
Par conséquent, lorsque la police intervenait dans un baraque-
ment pour mettre fin à une rixe, elle agissait traditionnellement
(2010-1)
au nom de l’État et non au nom de la commune (TA Nice 15 oct.
1980, Zitouni, D. 1981, 200, note F. Moderne).
De la même manière, la réduction de la durée quotidienne
d’exploitation d’une salle de jeux, prise à la suite d’incidents
provoqués, en dehors de l’établissement, par des bandes de
jeunes fréquentant l’établissement et dans le but de limiter les
troubles à l’ordre public ainsi constatés, relèvait de la compé-
tence du préfet et non du maire (CE 20 déc. 1995, Commune
de Bourg-en-Bresse c/ Finestrat, req. no 145.908).
Le maire n’est pas non plus compétent pour réglementer la
prostitution si son arrêté est motivé par des considérations de
tranquillité publique mais, s’il est motivé par un souci de pro-
tection des personnes exerçant l’activité de prostitution sur la
voie publique, il n’est pas insusceptible de se rattacher aux pou-
voirs de police dont il dispose en matière de bon ordre, de sûreté
et de sécurité publique (TA Caen 18 nov. 2003, Préfet du Cal-
vados, BJCL 2004. 175, conclusions M. Hommeril).
En revanche, relève de l’exception nouvelle des troubles de
voisinage et rentre par conséquent dans la compétence du maire
le soin d’agir contre les nuisances de ce type causés à des pro-
priétaires par des nomades sédentarisés qui s’étaient installés sur
des terrains voisins (CE 27 juill. 2005, Ville de Noisy-le-Grand,
Lebon T. 758, Collectivités territoriales 2005, no 207, p. 26, ob-
servations L. Erstein, RLCT décembre 2005, no 8, observations
E. Glaser, ALC 2006, p. 338, observations p. Bon).
166. En second lieu, le préfet a « la charge du bon ordre
quand il se fait occasionnellement de grands rassemble-
ments d’hommes ». Dans les communes de droit com-
mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, du
CGCT, le maire a la charge du « maintien du bon ordre
dans les endroits où il se fait de grands rassemblements
d’hommes tels que les foires, marchés, réjouissances et
cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et
autres lieux publics ». Dans les communes à police éta-
tisée et sur le fondement de l’article L. 2214-4, in fine,
il demeure chargé du « maintien du bon ordre dans les
foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques,
spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ».
En revanche et comme on vient de l’indiquer, le préfet est
chargé, dans les mêmes communes, du maintien du bon
ordre quand il se fait occasionnellement de grands ras-
semblements d’hommes.
Dès lors, la clé de répartition est relativement claire.
Comme le note le ministre de l’Intérieur (circulaire
86-100 du 10 mars 1986, relative aux modifications ap-
portées par la loi du 7 janvier 1983 en matière de police
municipale, BOMI 1986, p. 233), « tout ce qui dans la
vie de la cité comporte de rassemblements habituels
dans la population, de relations humaines dans les lieux
tels que les foires, marchés, cafés, spectacles, réjouis-
sances et cérémonies publiques, relève de l’exercice de
la police municipale. En revanche, lorsque de grands
rassemblements d’hommes se produisent à l’occasion
de circonstances inhabituelles (déplacement d’une haute
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
personnalité, rencontres sportives ou culturelles à ca-
ractère national ou international par exemple), de tels
événements dépassent le cadre strict de l’ordre public
communal et relèvent directement de la compétence du
représentant de l’État dans le département ».
Ainsi, le maire est compétent pour maintenir le bon ordre dans
les restaurants (CE 10 déc. 1962, Sieur Bouali-Salah, Lebon
674) ou sur une foire présentant un caractère traditionnel et an-
nuel (TA Orléans 7 avr. 1987, Préfet, Commissaire de la Répu-
blique d’Eure-et Loire c/ Maire de Dreux, AJDA 1987, p. 693,
note J.-L. Duvillard).
En revanche, c’est le préfet et non le maire qui est compétent
pour interdire un festival de « pop-musique » (CE 21 juin 1972,
Sieur Mallisson, Lebon 472) ou une manifestation (CE 28 avr.
1989, Commune de Montgeron, Lebon 119, AJDA 1989. 644,
observations X. Prétot ; et cela même si le maire a tenté de fon-
der son interdiction sur la gêne apportée par la manifestation à
la circulation publique, matière qui, dans les communes à po-
lice étatisée, demeure de sa compétence ; CE 8 avr. 1994, Com-
mune de Cormeilles-en-Parisis c/ Dettling, req. no 116569) ou
encore qui est responsable de la police de la visite d’un chef
d’État dans une commune à l’occasion de la célébration du qua-
rantième anniversaire du débarquement (CAA Nantes 14 avr.
1993, req. 91NT00764, Marie, Lebon 442).
167. Évidemment, la distinction entre la police de
la tranquillité, de la compétence du préfet hormis les
troubles de voisinage, et le maintien du bon ordre, de la
compétence du maire hormis les grands rassemblements
occasionnels, n’exclut pas les chevauchements. Dès lors,
on peut se demander si le législateur ne s’est pas arrêté
à mi-chemin dans son entreprise de clarification du droit
des communes à police d’État.
168. En tout de état cause, les compétences suivantes
entrent, par exemple, dans la compétence municipale,
parce qu’étrangères aux compétences transférées au
préfet :
– police de la circulation et stationnement (CE 24 nov. 1954,
Sieur Sanlaville, Lebon 617. – 22 mars 1967, Dame Laborrie,
Lebon T. 719, AJDA 1967. II. 540, obs. J. Dufau. – 26 octobre
1968, Dame veuve Bille, Lebon T. 875. – 3 avril 1981, Ville de
Bayonne, Lebon T. 902, D. 1982. IR. 57, obs. F. Moderne et
p. Bon. – 14 novembre 1984, Mme Renaud, RDP 1985. 1403.
– TA Versailles 17 janv. 1986, Commissaire de la République
du département de Seine-et-Marne, Lebon 303) ;
– police des malades mentaux (CE 18 mars 1970, Sieur Bila,
Lebon 195. – 10 juin 1977, Ville de Caen, Lebon T. 730. –
16 novembre 1984, Léoni, Lebon T. 519) ;
– police de la santé et de la salubrité (CAA Nancy 25 juin
1992, Commune de Tomblaine, Lebon T. 799) ;
– distribution des secours nécessaires (TA de Nice, 15 octobre
1980, Zitouni, préc.)…
2212-33
b) La Ville de Paris
169. Bibliographie. D. FONTAINE, La répartition des
pouvoirs de police à Paris, LPA 1990, no 17, p. 8. – p. LE-
MOYNE DE FORGES, La police dans la région pari-
sienne, in Aspects actuels de l’administration parisienne,
PUF, 1972, p. 34. – Y. LUCHAIRE, Le maire, la police
et le garde, RGCT 2002, no 22, p. 111. – J. MONTREUIL
ET J. HAMY, Le préfet de police, Revue de la police na-
tionale, 1978, no 107, p. 8. – X. PRÉTOT, La compétence
du préfet de police, Rev. adm. 1980, p. 569 ; O. RE-
NAUDIE, La préfecture de police, LGDJ, 2008 ; La mo-
dification du régime administratif et financier de Paris (loi
no 86-1308 du 31 décembre 1986), Administration, 1987,
no 137, p. 128.
170. Comme le note X. Prétot (La modification du ré-
gime administratif et financier de Paris, précité, p. 132),
dans bien des États où, pourtant, l’autonomie des collec-
tivités territoriales en matière de police est reconnue, « la
capitale est soumise à un régime dérogatoire qu’explique
la vulnérabilité d’un pouvoir central physiquement pré-
sent et ainsi exposé aux troubles que la concentration de
la vie politique fait naître plus fréquemment, et avec plus
de force ».
Paris ne fait pas exception à la règle : une bonne partie
des compétences de police appartient en effet, depuis la
loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), à une auto-
rité administrative qui n’existe nulle par ailleurs, le pré-
fet de police, héritier du lieutenant-général de police de
l’Ancien régime (édit du 15 mars 1667), le maire de Pa-
ris, voire le préfet de Paris, n’intervenant en la matière
qu’à la marge.
171. La large étendue des pouvoirs de police du préfet
de police ne fait guère de doute. Déjà, l’article 16, ali-
néa 2, de la loi du 28 pluviôse an VIII affirmait : « À Pa-
ris…, un préfet de police sera chargé de ce qui concerne
la police » (Rec. Duvergier, tome XII, p. 99). A l’heure
actuelle, l’article 9 de la loi 75-1331 du 31 décembre 1975
portant réforme du régime administratif de la ville de Pa-
ris, dans sa nouvelle rédaction résultant de la loi 86-1308
du 29 décembre 1986, et dont les dispositions ont été co-
difiées à l’article L. 2512-13 du CGCT, pose le principe
suivant : « Dans la commune de Paris, le préfet de po-
lice exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont confé-
rés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (Rec.
Duvergier, tome XII, p.251) qui détermine les fonctions
du préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont mo-
difié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et
L. 2512-17 ». Or ces textes ne sont pas loin de lui confier
une bonne partie des pouvoirs de police.
C’est ainsi que la section II de l’arrêté des consuls de
l’an VIII, intitulée « Police générale », donne, dans ses
(2010-1)
2212-34 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
articles 3 à 20, compétence au préfet de police dans les
matières suivantes : passeports, cartes de sûreté, permis-
sion de séjourner à Paris, mendicité, vagabondage, po-
lice des prisons, maisons publiques, attroupements, po-
lice de la librairie et imprimerie, police des théâtres, vente
de poudres et salpêtres, émigrés, cultes, port d’armes, re-
cherche des déserteurs, fêtes républicaines. De même,
sa section III, intitulée « Police municipale », lui confie,
dans ses articles 21 à 34, la petite voirie, la liberté et la
sûreté de la voie publique, ce qui comprend en particu-
lier l’éclairage et le balayage des rues, la salubrité de la
ville, la protection contre les « incendies, débordements,
accidents sur la rivière », dont notamment les secours aux
noyés, la police de la bourse et du change, la sûreté du
commerce, la surveillance des taxes, des cours des den-
rées de première nécessité et des patentes, la libre circu-
lation des subsistances et l’approvisionnement de Paris,
la surveillance des places et autres lieux publics, en par-
ticulier les marchés, la protection et la préservation des
monuments et édifices publics.
Quant à l’article L. 2512-14 (l’article L. 2512-7 n’a pas
à être développé ici car il se borne à disposer que le préfet
de police est chargé, dans le domaine de sa compétence,
de l’exécution des délibérations du conseil de Paris et des
conseils d’arrondissements, aux réunions desquels il peut
assister et prendre la parole), dans sa nouvelle rédaction
issue de l’article 36 de la loi 2002-276 du 27 février 2002,
il attribue au préfet de police trois compétences en matière
de police de la circulation et du stationnement : la déter-
mination, de façon permanente ou temporaire, des sites où
il réglemente les conditions de circulation et de station-
nement dans certaines voies ou portions de voies ou en
réserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de vé-
hicules pour des motifs d’ordre public ou liés à la sécurité
des personnes et des biens ou pour assurer la protection
du siège des institutions de la République et des représen-
tations diplomatiques ; la détermination des mesures de
même nature qu’il prend, cette fois-ci simplement à ca-
ractère temporaire et après avis du maire de Paris, en cas
de manifestations sur la voie publique à caractère revendi-
catif, festif, sportif ou culturel ; la détermination, toujours
après avis du maire de Paris, des règles de circulation et
de stationnement sur certains axes énumérées par décret
(décret 2002-810 du 2 mai 2002) pour tenir compte des
conditions de circulation dans l’agglomération parisienne
et en région d’Île-de-France.
Enfin, sur le fondement de l’article L. 2512-17, le préfet
de police est chargé du secours et de la défense contre
l’incendie.
Compte tenu de toutes ces compétences (auxquelles il
convient d’ajouter le droit de fermer, pour une durée n’ex-
cédant pas trois mois et pour des motifs liés à l’ordre, à
(2010-1)
la sécurité ou à la tranquillité publique, les établissements
de vente à emporter d’aliments assemblés ou préparés sur
place – article L. 2512-14-1 – ou les établissements dif-
fusant de la musique – article L. 2512-14-2), il est clair
que le préfet de police exerce, à Paris, des compétences
de police municipale non négligeables.
172. Pour autant, le maire, voire le préfet de Paris, n’est
pas dépourvu de toute possibilité d’intervention.
173. S’agissant du maire, l’article 9, précité, de la loi
75-1331 du 31 décembre 1975, plusieurs fois modifié par
la suite et aujourd’hui codifié à l’article L. 2512-13, après
avoir défini, comme on l’a indiqué plus haut, l’étendue de
la compétence de principe du préfet de police (alinéa pre-
mier), réserve toutefois au maire les attributions de police
suivantes (alinéa second, troisième et quatrième) : police
de la salubrité sur les voies publiques ; bruits de voisi-
nage ; maintien du bon ordre dans les foires et marchés ;
police de la conservation dans les dépendances doma-
niales incorporées au domaine public de la ville de Paris ;
mesures de sûreté sur les monuments funéraires exigées
en cas de danger grave et imminent et prescription de la
réparation ou de la démolition des monuments funéraires
menaçant ruine.
Par ailleurs, il ne faut pas oublier que l’article L. 2511-1
du CGCT dispose que Paris est soumis aux règles ap-
plicables aux communes, c’est-à-dire aux règles de droit
commun, sous réserve des dispositions spécifiques conte-
nues dans le Code ou dans d’autres dispositions législa-
tives qui lui sont propres. Dès lors, toutes les compé-
tences de police qui n’ont pas été attribuées expressément
au préfet de police par des dispositions législatives de ce
type doivent être considérées comme relevant de la com-
pétence du maire.
174. S’agissant du préfet de Paris (avant 1964, il s’agis-
sait du préfet de la Seine), plusieurs textes lui avaient attri-
bué, dans le passé, des compétences relevant auparavant
en principe de la compétence du préfet de police.
L’un des plus anciens est le décret du 10 octobre 1859 qui lui
confie notamment (art. 1er) la petite voirie (exception faite de
l’ouverture des boutiques et étaux de boucherie et de charcuterie
et de la démolition et de la réparation des édifices menaçant
ruine) ; l’éclairage, le balayage, l’arrosage de la voie publique,
l’enlèvement des boues, neiges et glaces ; le curage des égouts
et des fosses d’aisances ; les permissions pour établissements
sur la rivière, les canaux et les ports ; la concession des lieux de
stationnement des voitures qui servent à l’approvisionnement
des halles et marchés ; les tarifs, l’assiette et la perception des
droits municipaux de toute sorte dans les halles et marchés.
Mais d’autres décrets peuvent également être cités : le dé-
cret 70-214 du 12 mars 1970, qui confirme la compétence du
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
préfet de Paris en matière de concession des lieux de stationne-
ment des voitures qui servent à l’approvisionnement des halles
et marchés (le préfet de police étant par contre compétent en ce
qui concerne les voitures de place et l’industrie des taxis) ; le
décret 70-415 du 8 mai 1970, qui pose le principe de la compé-
tence générale du préfet de Paris en matière de police sanitaire
(réserve faite du placement d’office des malades mentaux, de
la surveillance et de la salubrité des logements loués en garnis,
de la police sanitaire des animaux et du contrôle de l’inspection
des denrées alimentaires qui relèvent du préfet de police) ; le
décret 70-956 du 21 octobre 1970, qui confie au préfet de Paris
les attributions suivantes : délivrance de la carte de qualifica-
tion professionnelle de coiffeur ; autorisation de tenir les foires
commerciales ; agrément pour l’exploitation ou la cession d’un
magasin général ; surveillance des bureaux de placement ; déro-
gations au repos hebdomadaire ; autorisations de commerce ou
de distribution d’objets dans les cours ou bâtiments de gare.
La question qui se pose alors est de savoir si la réforme
du régime administratif de la ville de Paris opérée en 1975
et poursuivie par la suite a eu pour conséquence de trans-
férer ces attributions au maire.
Pour une fraction de la doctrine, la réponse est néga-
tive : comme l’écrit un auteur (C. Goyard, Fluctuat, nec
mergitur – Réflexion sur la loi du 31 décembre 1975 et le
régime de Paris, RDP 1978. 1014), il ne semble pas que
le maire de Paris puisse hériter de ces attributions ; bien
plus, avec le nouveau régime, il semble que le préfet de
police doive retrouver l’intégralité des siennes.
Pour d’autres auteurs au contraire (P. Bon, La police du
stationnement et de la circulation, Sirey, 1981, p. 30. –
J.-C. Bonichot, concl. sur CE 18 déc. 1985, Legendre,
AJDA 1986. 112. – p. Ferrari et C.-L. Vier, Le nouveau
statut de Paris, AJDA 1977. 123. – X. Prétot, La com-
pétence du préfet de police, précité, p. 572 ; La modifi-
cation du régime administratif et financier de Paris – loi
no 86-1308 du 29 décembre 1986, précité, p. 134), dont
1’analyse semble mieux correspondre à l’état du droit, la
réponse est partiellement positive : si le préfet de Paris
conserve celles de ses compétences qui, dans les autres
départements, entrent dans les compétences des préfets de
département (réserve faite du pouvoir de substitution qui,
dans un certain nombre de domaines, est attribué au pré-
fet de police : voir le dernier alinéa de l’article L. 2512-13
et le cinquième alinéa de l’article L. 2512-14), il doit être
privé au profit du maire de Paris de celles de ses com-
pétences qui, ailleurs, relèvent de la compétence munici-
pale ; en effet, les articles 2 et 15 de la loi du 31 décembre
1975 disposaient respectivement que la ville de Paris et
le département de Paris sont régis par le droit commun
« sous réserve des dispositions de la présente loi » ; or, ces
dernières ne confient des attributions spécifiques qu’au
préfet de police (les attributions évoquées plus haut) et
non au préfet de Paris.
2212-35
Il ne semble pas que la jurisprudence ait eu, jusqu’à
maintenant, l’occasion de trancher le débat.
En effet, la plupart des arrêts rendus en matière de police pa-
risienne concernent, soit des affaires antérieures à l’entrée en vi-
gueur de la loi de 1975 (CE 9 janv. 1946, Dame Jung, Lebon 16.
– 15 octobre 1965, Préfet de police c/ Alcaraz, dame Tanasijevic
et autres, Lebon 516. – 6 février 1970, Préfet de police c/ Ker-
guélen, Lebon 87, concl. Bertrand. – 21 juillet 1972, Ville de
Paris c/ Cormier, Lebon 561. – 23 mars 1973, Association Les
droits du piéton, Lebon 245 ; RDP 1974. 271, concl. Bernard,
AJDA 1973. 267, chron. Cabanes et Léger, p. 246, JCP 1974.
II. 17775, note F. Moderne. – 5 juillet 1974, Syndicat patro-
nal du photofilmage et syndicat Force ouvrière du photofilmage,
Lebon 399. – 4 décembre 1974, Préfet de police c/ Société im-
mobilière du 58, rue Falguière, Lebon T. 885. – 14 mars 1979,
Syndicat patronal du photofilmage et autres, Lebon T. 652), soit
des affaires postérieures mais qui ne concernent pas le problème
en cause (CE 14 mai 1982, Association internationale pour la
conscience de Krisna, Lebon 179, D. 1982. 516, note p. Boinot
et C. Debouy. – 4 mai 1984, Préfet de police c/ Guez, Lebon 164,
AJDA 1984. 393, concl. O. Dutheillet de Lamothe. – 26 juillet
1985, s.A. Sommer-Allibert, Lebon T. 818. – 18 décembre 1985,
Legendre, Lebon 380, AJDA 1986. 112, concl. J.-C. Bonichot,
précitées. – 12 mars 1986, Préfet de police c/ Metzler et autres,
Lebon 70, D. 1986. 422, note p. Terneyre. – 10 décembre 1986,
Robert, Lebon T. 770, D. 1987. somm. 340, obs. F. Moderne
et p. Bon. – 8 avril 1987, Mme Virmaux, Lebon 140, LPA 1987,
no 123, p. 4, concl. M. Fornacciari, D. 1988. somm. 62, obs.
F. Moderne et p. Bon. – 25 juin 1989, Comité des jaunes du taxi,
Lebon T. 816. – 5 septembre 1990, Delaby, Lebon T. 1050, D.
1992. somm. 216, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – 10 mars
1993, Préfet de police de Paris c/ de Geoffre, Dr. adm. 1993,
no 247. – CE 11 févr. 1998, Ville de Paris c/ Association pour
la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre,
Lebon 46, AJDA 1998. 523, conclusions G. Bachelier, LPA
2 février 1999, note M. Colin. – CE 6 nov. 1998, Association
amicale des bouquinistes des quais de Paris, Lebon T. 789).
c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine,
de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne
175. Dans les communes de ces trois départements, nés
de l’éclatement du département de la Seine, le maire est
également dépossédé au profit du préfet d’une partie de
son pouvoir de police municipale.
176. Les modalités traditionnelles de répartition du
pouvoir de police entre les deux autorités étaient pas-
sablement complexes. L’article L. 183-1 du Code des
communes disposait que, dans ces communes, l’autorité
supérieure exerçait les pouvoirs et attributions définis
par la loi des 10-l5 juin 1853, loi qui reprenait les dis-
positions de l’arrêté du 12 messidor an VIII évoqué plus
haut. L’article L. 183-2 énumérait un certain nombre de
pouvoirs demeurant malgré tout de la compétence du
(2010-1)
2212-36 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
maire. Restait à combiner ces deux séries de dispositions,
ce qui était loin d’être facile.
177. Ici encore, la loi 83-8 du 7 janvier 1983 s’est ef-
forcée de simplifier ces dispositions.
178. Son article 89, III, rédige en effet l’article L. 183-1
du Code des communes, devenu l’article L. 2521-1 du
CGCT, de la manière suivante : « Dans les départements
des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-
Marne, le représentant de l’État dans le département a la
charge de la police de la voie publique sur les routes à
grande circulation y compris en ce qui concerne la liberté
et la sûreté, en plus des attributions de police exercées
dans les communes où la police est étatisée conformément
aux articles L. 2214-3 et L. 2214-4 » (sur la notion de
route à grande circulation, v. ci-dessous no 192). Il n’y a
donc plus de référence à la loi de 1853 et, par-là, à l’arrêté
du 12 messidor an VIII, ce qui clarifie incontestablement
les choses.
179. Cela n’empêche que, comme pour les communes à
police d’État, la réforme ne fait pas disparaître toutes les
difficultés.
180. En premier lieu, la nouvelle rédaction de cet article
n’est sans doute pas la plus adéquate.
Elle peut en effet laisser à penser que, si le préfet a de toute
façon la police de la voie publique sur les routes à grande cir-
culation, il n’exerce la police de la tranquillité (exception faite
des troubles de voisinage) et n’assure le maintien du bon ordre
quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements
d’hommes que dans celles des communes de son département
dont la police est étatisée. Or, tel n’est pas le cas. En réalité,
dans toutes les communes de son département, le préfet dispose
des trois compétences en cause : police de la voie publique sur
les routes à grande circulation, police de la tranquillité hormis
les troubles de voisinage, maintien du bon ordre quand il se fait
occasionnellement de grands rassemblements d’hommes.
181. En second lieu, la toilette juridique opérée à
l’égard de l’article L. 183-1 du Code des communes, de-
venu l’article L. 2521-1 du C.G.C.T, ne s’est pas étendue
à l’article L. 183-2, devenu l’article L. 2521-2, qui garde,
à peu de choses près, sa rédaction traditionnelle.
Or cela est regrettable. En effet, cet article énumère un cer-
tain nombre d’attributions – par exemple les secours aux noyés
– dont les maires gardent l’exercice. Avant la loi du 7 janvier
1983, cette énumération avait un effet utile car, sur le fondement
de l’article L. 183-1, tel qu’il était rédigé à l’époque, il aurait pu
s’agir d’attributions transférées à l’autorité supérieure. Mais, tel
n’est pas le cas avec la nouvelle rédaction de l’article L. 183-1
(devenu l’article L. 2521-1). Dans ces conditions, il était sans
doute inutile de maintenir la formule de l’article L. 183-2 (de-
venu l’article L. 2521-2) qui précise explicitement que le maire
garde telle et telle compétence puisqu’il s’agit d’attributions
qu’aucun texte ne prétend maintenant lui enlever.
(2010-1)
182. A noter que le projet de loi d’orientation et de pro-
grammation pour la performance de la sécurité intérieure
(JO Doc. AN, treizième législature, no 1697 ; O. Re-
naudie, La police dans l’agglomération de Paris : vers
une nouvelle répartition des compétences ?, AJDA 2009.
1354), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale
le 27 mai 2009, prévoit, dans son article 32, d’étendre les
compétences, non pas des préfets de départements, mais
du préfet de police de Paris : d’une part, il aurait la charge
de l’ordre public dans les trois départements et y dirige-
rait l’action des services de la police nationale et des uni-
tés de la gendarmerie nationale ; d’autre part, il dirigerait
les actions et l’emploi des moyens de la police et de la
gendarmerie nationale pour leurs interventions concou-
rant à la régulation et à la sécurité de la circulation sur
les routes de la région d’Île-de-France dont la liste est
fixée par l’autorité administrative et pour leurs missions
concourant à la sécurité des personnes et des biens dans
les transports en commun de voyageurs par voie ferrée
de la région. Le changement de ministre de l’intérieur
semble toutefois avoir retardé l’examen de ce texte qui
n’est plus, peut-être, d’actualité.
183. A noter enfin que, sur le fondement de l’article
L. 2521-3 du CGCT, le secours et la défense contre l’in-
cendie échappe aux maires des trois départements concer-
nés pour relever de la compétence, non du préfet de dépar-
tement, mais du préfet de police de Paris (sauf possibilité
pour ce dernier de déléguer ses compétences aux préfets
de département). D’ailleurs, et les communes et les dé-
partements participent, au prorata de leur population, au
financement des dépenses de la brigade des sapeurs-pom-
piers de Paris, y compris les dépenses d’investissement
afférentes au casernement (art. L. 2522-2 pour les com-
munes ; art. L. 3421-2 pour les départements ; CE 11 déc.
1991, req. no 110949 et req. no 110954 Département du
Val-de-Marne et département de la Seine Saint-Denis, Le-
bon 425, AJDA 1992. 307, obs. X. Prétot). Cela ne veut
pas dire pour autant que, en cas de dommage, c’est la res-
ponsabilité de l’État qui soit automatiquement engagée,
le préfet étant considéré comme agissant au nom et pour
le compte de la commune (CE 7 nov. 1984, Commune de
Saint-Ouen c/ Société AGF et autres, req. no 39441).
d) La police de la voirie routière
184. Aux termes de l’article L. 2212-2, 1o, du CGCT,
le maire est chargé de « tout ce qui intéresse la sûreté et la
commodité du passage dans les rues, quais, places et voies
publiques ». Ce texte semble donc lui confier la police de
la circulation et du stationnement sur l’ensemble des voies
situées sur le territoire de sa commune, quelle que soit la
personne publique à laquelle elles appartiennent, et même
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
si elles appartiennent à des personnes privées du moment
qu’elles sont ouvertes à la circulation générale.
185. Il est parfaitement logique de confier au maire la
police de la circulation et du stationnement sur la voirie
communale car il s’agit de voies qui servent essentielle-
ment à la desserte locale.
Cette voirie communale est d’ailleurs composée de deux types
de voies. Il y a en premier lieu les voies communales qui, elles,
font partie du domaine public routier communal (art. L. 141-1
du Code de la voirie routière). Il y a en second lieu les che-
mins ruraux qui, eux, appartiennent au domaine privé de la com-
mune (art. L. 161-1). Les pouvoirs du maire ne se limitent pas
d’ailleurs, sur l’une et l’autre des deux catégories de voies, à la
police de la circulation et du stationnement. Il y exerce en ef-
fet aussi la police de la conservation (voir, par exemple, l’article
L. 161-5 du Code rural selon lequel « l’autorité municipale est
chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux »).
186. Mais, qu’en est-il exactement en ce qui concerne
la voirie départementale et nationale qui traverse sa com-
mune ? S’il est évident que le maire ne saurait exercer,
sur ces dernières, des pouvoirs de conservation puisqu’il
s’agit de dépendances domaniales qui ne font pas partie
du domaine communal, on pourrait estimer que la police
de la circulation et du stationnement lui y est accordée
par les dispositions précitées de police générale de l’ar-
ticle L. 2212-2, 1o. Mais, ce problème particulier a été ré-
glé par un article spécifique du CGCT, l’article L. 2213-1.
Cette disposition, que l’on peut analyser comme une dis-
position de police spéciale dérogeant à la disposition de
police générale posée par l’article L. 2212-2, 1o, pose en
effet les règles suivantes :
« Le maire exerce la police de la circulation sur les
routes nationales, les routes départementales et les voies
de communication à l’intérieur des agglomérations, sous
réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État
dans le département sur les routes à grande circulation.
– Les conditions dans lesquelles le maire exerce la police
de la circulation sur les routes à grande circulation sont
fixées par décret en Conseil d’État. – Par dérogation aux
dispositions des deux alinéas précédents et à celles des ar-
ticles L. 2213-2 et L. 2213-3, des décrets peuvent transfé-
rer, dans les attributions du représentant de l’État dans le
département, la police de la circulation sur certaines sec-
tions des routes à grande circulation. »
Il convient dès lors de distinguer entre les principes
applicables aux routes nationales et aux routes départe-
mentales et les règles particulières concernant les routes
à grande circulation mais aussi les autoroutes.
187. Routes nationales et routes départementales.
Les principes applicables aux routes nationales et aux
routes départementales sont les suivants.
2212-37
188. A l’intérieur des agglomérations, le maire est com-
pétent pour tout ce qui intéresse la commodité et la sûreté
du passage.
En conséquence, la responsabilité de la commune peut être
mise en jeu pour un défaut de nettoiement de la voie et un dé-
faut de signalisation d’un passage dangereux (CE 27 nov. 1946,
Commune de La Queue-les-Yvelines, Lebon 283), pour un dé-
faut de signalisation d’un danger dû à la situation d’une branche
d’arbre surplombant à une hauteur de 3,90 mètres la chaussée
d’une route (CE 1er oct. 1971, Société d’assurances mutuelle
générale française accidents et Société à responsabilité limi-
tée Saint-Etienne transport, Lebon T. 954) ou pour un défaut
de signalisation d’une nappe d’eau et une carence à prévenir le
service compétent des ponts et chaussées (CE 26 nov. 1976,
Département de l’Hérault, Lebon 514, concl. Galabert, AJDA
1977. 267, note J. Nguyên Duy Tan), alors même que la voie en
cause est une voie nationale ou départementale.
Le maire exerce également sur ces voies la police du
stationnement et le préfet est incompétent en la matière
(CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon 274, Revue pratique de
droit administratif 1954, p. 125, concl. A. Jacomet).
En particulier, c’est le premier magistrat municipal qui est
habilité à y délivrer des permis de stationnement (CE 14 juin
1972, Elkoubi, Lebon 436). En revanche, la délivrance des per-
missions de voirie, qui sont étrangères à toute considération
de police de l’ordre public, échappent à sa compétence pour
entrer dans celle de l’autorité domaniale, préfet s’agissant des
routes nationales, président du conseil général s’agissant des
routes départementales (CE 29 avr. 1966, Société d’affichage
Giraudy, Lebon 293. – CE 15 nov. 2006, Département de
Meurthe-et-Moselle, Lebon T. 748, ACL 2007. 297, observa-
tions p. Bon). Il en va de même, sur ces voies, de la police
de la conservation (CE 29 juill. 1994, Commune de Magalas,
req. no 123812 et 123868). Quant à l’implantation de dispo-
sitifs de ralentissement des véhicules ou de protection des pié-
tons, ils peuvent être décidés par le maire dès lors qu’ils n’ont ni
pour objet ni pour effet de modifier l’assiette de la voie (TA Di-
jon 23 févr. 2006, Fédération française des motards en colère
de la Côte-d’or et Commune de Sainte-Marie-sur-Ouche, BJCL
2006. 344, conclusions M. Nicolet et observations B.P., JCP A
2006, no 1117, observations J. Moreau. – CE, avis, 3 novembre
2006, Commune de Mont-Dore, Dr. adm. 2007, no 24).
189. Hors agglomération, le maire perd toute compé-
tence (CE 1er mars 1993, Société entreprise Nabrin : Le-
bon T. 918. – TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et
SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) sauf,
comme on l’a déjà indiqué, en ce qui concerne les voies
communales et les chemins ruraux.
La police de la circulation et du stationnement sur les
routes nationales (de même que la police de la conserva-
tion) relève de la compétence du préfet.
La police de la circulation et du stationnement sur
les routes départementales (de même que la police de
la conservation), qui, jusqu’en 1982, relevait également
de la compétence du préfet, relève dorénavant de la
(2010-1)
2212-38 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
compétence du président du conseil général. En effet, le
dernier alinéa de l’article 25 de la loi 82-213 du 2 mars
1982, codifié à l’article L. 3221-4 du CGCT, dispose
que « le président du conseil général gère le domaine
du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de
police afférents à cette gestion, notamment en ce qui
concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des
attributions dévolues aux maires par le présent code et au
représentant de l’État dans le département ainsi que du
pouvoir de substitution du représentant de l’État dans le
département prévu à l’article L. 3221-5 ».
Pour des applications de cette disposition, voir CE 15 janv.
1988, Association foncière de Semoutiers et M. Raoult, AJDA
1988. 406, observations X. Prétot. – CE 20 oct. 1995, Départe-
ment des Alpes de Haute-Provence, req. no 154868, Quotidien
juridique du 8 février 1996, no 12, p. 2. – CE avis, section de
l’intérieur, 23 juillet 1996, no 359.284 : Rapport public, 1996,
p. 302. – CE 6 févr. 1998, Mme Vadant et Association des pa-
rents d’élèves du collège public et des écoles de Saint-Aubin,
Lebon T. 781. – CE 29 nov. 2004, Département des Alpes-ma-
ritimes, AJDA 2005. 1006, conclusions p. Collin. – CAA Mar-
seille 20 mars 2006, Association Assopes, JCP A 2006, no 1156,
observations s. Deliancourt. – CE 15 nov. 2006, Département
de Meurthe-et-Moselle, précité.
Le fait que plusieurs autorités de police soient ainsi
conduites à réglementer la circulation hors agglomération
pose le problème de l’autorité compétente pour définir les
règles de priorité à l’intersection de voies de catégories
différentes, par exemple intersection d’une route natio-
nale ou d’une route départementale avec une voie com-
munale lorsqu’il semble opportun de déroger à la règle
de la priorité à droite. Ce problème est réglé par l’article
R. 411-7, I, 1o, e), du Code de la route (issu notamment de
l’article 3 du décret 86-475 du 14 mars 1986) qui prévoit
l’intervention d’un arrêté conjoint (G. Koubi, L’exercice
conjoint du pouvoir de police en matière de circulation
routière – Réflexions à propos de l’article 3 du décret du
14 mars 1986, RFDA 1986. 912) : par exemple, arrê-
té conjoint du préfet et du maire à l’intersection d’une
route nationale et d’une voie communale ; par exemple
encore, arrêté conjoint du président du conseil général et
du maire à l’intersection d’une route département et d’une
voie communale.
190. Reste à préciser ce qu’il convient d’entendre par
agglomération (J.-C. Zarka, La notion juridique d’agglo-
mération, Annales de l’Université des sciences sociales
de Toulouse, 1992, p. 245).
Deux éléments de réponse sont fournis par le Code de
la route. D’une part, son article R. 110-2 précise que
le terme agglomération désigne un « espace sur lequel
sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’en-
trée et la sortie sont signalées par des panneaux placés
à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le
(2010-1)
borde ». D’autre part, son article R. 411-2 dispose que
« les limites des agglomérations sont fixées par arrêté du
maire ». Il appartient au préfet de vérifier le respect de
ces prescriptions, au besoin en déférant au tribunal admi-
nistratif toute fixation injustifiée des limites d’une agglo-
mération (circulaire du ministre de l’Intérieur en date du
2 janvier 1987, NOR : INTD8700002C).
Ainsi, il a été jugé que le bois de Boulogne et celui de Vin-
cennes ne pouvaient être regardés comme une agglomération
(CAA Paris 6 mars 2001, Préfet de police c/ Rio, Lebon T. 1069)
de même qu’une zone d’activité économique comportant plu-
sieurs groupes, séparés les uns des autres, de bâtiments à usage
commercial non rapprochés (CAA Marseille 22 janv. 2002, Pré-
fet de l’Hérault, JCP Coll. terr. 2002, no 141, observations
J. Moreau).
191. Routes à grande circulation et autoroutes. – Des
règles particulières existent pour les routes à grande cir-
culation mais aussi pour les autoroutes.
192. Comme le précise l’article L. 110-3 du Code de
la route, « les routes à grande circulation, quelle que
soit leur appartenance domaniale, sont les routes qui per-
mettent d’assurer la continuité des itinéraires principaux
et, notamment, le délestage du trafic, la circulation de
transports exceptionnels, des convois et des transports mi-
litaires et la desserte économique du territoire, et justi-
fient, à ce titre, des règles particulières en matière de po-
lice de la circulation. La liste des routes à grande circula-
tion est fixée par décret, après avis des collectivités terri-
toriales et des groupements propriétaires des voies » (voir,
à ce propos, le décret 2009-615 du 3 juin 2009).
Puisqu’il s’agit, selon les cas, de routes nationales, de
routes départementales ou de voies communales, leur po-
lice devrait être répartie entre le maire, le président du
conseil général et le préfet, selon les principes précédem-
ment définis : le maire devrait être compétent pour l’en-
semble des voies communales et, à l’intérieur des agglo-
mérations, pour les routes nationales et les routes dépar-
tementales ; en sens inverse, le préfet et le président du
conseil général devraient être respectivement compétents
pour les portions de routes nationales et de routes dépar-
tementales situées hors agglomérations. Mais, à partir du
moment où une voie acquiert le statut particulier de voie
à grande circulation, ce schéma de répartition des compé-
tences peut se trouver partiellement modifié au profit du
préfet.
En premier lieu et sur le fondement du dernier alinéa
de l’article L. 2213-1, des décrets peuvent transférer au
préfet la police de la circulation sur certaines sections de
routes à grande circulation.
En revanche, si de tels transferts n’ont pas eu lieu, c’est le
maire qui est compétent pour prescrire l’enlèvement d’un dis-
positif publicitaire situé, en agglomération, en bordure d’une
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
route à grande circulation qui est de nature à détourner l’at-
tention des automobilistes (CE 11 mai 1987, Van Loenen, req.
no 53749) et non le préfet (CE 19 avr. 1985, Société Excelsior,
req. no 42648). Le préfet est également incompétent pour y ré-
glementer le stationnement (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon
274, RPDA 1954. 125, conclusions M. Jacomet).
En second lieu, alors même que de tels transferts n’ont
pas eu lieu, un certain nombre de mesures de police ne
peuvent être prises par l’autorité de police normalement
compétente qu’après avis conforme du préfet dès lors
qu’elles concernent une route à grande circulation : il en
va ainsi de la détermination des zones de rencontre et de
leur aménagement (art. R. 411-3-1 du Code de la route),
de la détermination des zones 30 et de leur aménagement
(art. 411-4) et du relèvement de la vitesse de 50 km à 70
km en agglomération (art. R. 413-3).
Toutefois et comme le permet l’article R. 2213-1 du
CGCT, les pouvoirs ainsi dévolus au préfet sur les routes
à grande circulation ne font pas obstacle à la mise en ap-
plication immédiate des mesures de police que le maire
juge nécessaire de prendre dans le cas d’urgence résultant
notamment de sinistres ou périls imminents.
193. Quant aux autoroutes qui appartiennent au do-
maine public routier national (art. L. 121-1 du Code de
la voirie routière), leur police de la circulation était tra-
ditionnellement exercée par « arrêtés pris conjointement
par le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation et
les ministres chargés des Armées et des Transports » (an-
cien art. R. 43-3 du Code de la route). En conséquence,
le préfet était en principe incompétent pour interdire cer-
taines sections du réseau autoroutier à certains véhicules
et pour leur imposer un itinéraire de substitution (CAA
Lyon 17 oct. 1996, ministre de l’Équipement, du loge-
ment, des transports et du tourisme c/ Communes de De-
cines-Charpieu et autres, req. no 6LY01877).
Depuis le décret 96-982 du 8 novembre 1996, c’est le
préfet qui est normalement l’autorité compétente puisque,
dans sa nouvelle rédaction, I’article R. 43-3, aujourd’hui
devenu l’article R. 411-9, dispose : « le préfet exerce la
police de la circulation sur les autoroutes ».
Toutefois, le même article réserve l’hypothèse des
« compétences conférées à d’autres autorités administra-
tive en vertu du présent Code ». C’est ainsi que ce sont
les ministres de l’Équipement et de l’Intérieur qui, par ar-
rêté conjoint, déterminent les conditions dans lesquelles
il peut être dérogé à l’interdiction de donner des leçons
de conduite sur les autoroutes (art. R. 211-6 du Code de
la route).
e) La police des ports maritimes
194. Bibliographie. J. DUFAU, La réorganisation des
compétences de police dans les ports maritimes, AJDA
2212-39
2005. 2459. – M. JOYAU, Police de la mer, J. C. Adm.,
fasc. 209, éd. 3-2009, no 79-93. – R. REZENTHEL, Le
maintien de l’ordre public dans les ports maritimes et la
responsabilité de l’État, Le droit maritime français, 1984,
p. 707 ; Le régime juridique des ports départementaux et
communaux, Le droit maritime français, 1985, p. 131 ;
Ports maritimes : police et responsabilité, J.-Cl. Adm.,
fasc. 408-60, éd. 2-2005, no 4-113.
195. Les mesures de décentralisation prises à partir du
début des années 1980 ont considérablement modifié le
droit des ports maritimes (v. notamment les articles 6 et
suivants de la loi 83-663 du 22 juillet 1983). Dorénavant,
ils peuvent relever de l’État, de la région, du département,
de la commune ou encore de groupements de communes.
Relèvent de l’État les grands ports maritimes ou les
ports autonomes. Plus précisément, les uns et les autres
sont des établissements publics de l’État.
Relèvent en principe de la région les ports maritimes de
commerce.
Relèvent en principe du département les ports de pêche.
Relèvent en principe de la commune ou d’un groupe-
ment de communes (communautés de commune, com-
munautés urbaines ou communautés d’agglomération) les
ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance.
Dans le passé, il fallait qu’il s’agisse exclusivement de
ports de plaisance de telle sorte que si un port, tout en
constituant un ensemble portuaire unique, était à la fois
affecté à la plaisance et à la pêche, il ne pouvait relever
de la commune (v. TA Nantes 12 nov. 1985, Commune
de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 438, RFDA 1987.
49, note R. Rezenthel. – CE 19 avr. 1989, Commune
de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 115, RFDA 1989.
938, note R. Rezenthel, AJDA 1989. 637, observations
J.-B. Auby). Cette exigence a été heureusement assou-
plie par le législateur (v. l’article L. 601-1 du Code des
ports maritimes).
Bien évidemment, cette répartition des ports entre dif-
férentes catégories relevant de personnes publiques diffé-
rentes a une incidence sur l’exercice des compétences de
police.
196. Certes, l’État dispose d’un certain nombre de com-
pétences de police à l’égard de tous les ports, quelle qu’en
soit la nature, compétences énumérées par les articles
L. 302-1 à L. 302-3 du Code des ports maritimes : il fixe
les règles relatives à la sécurité du transport maritime et
des opérations portuaires et les règlements généraux de
police applicables aux ports de commerce, aux ports de
pêche et aux ports de plaisance sont établis par décret ;
il fixe les règles relatives au transport et à la manuten-
tion des matières dangereuses et le règlement général de
transport et de manutention des marchandises est établi
(2010-1)
2212-40 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
par arrêté de l’autorité administrative ; il est responsable
de la définition des mesures de sûreté portuaire ; il déter-
mine les conditions d’accueil des navires en difficulté ; il
est responsable de la police des eaux et de la police de la
signalisation maritime.
197. Mais, pour le reste, les compétences sont partagées
entre l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir
de police portuaire (voir les articles L. 302-4 à L. 302-8
du Code des ports maritimes).
L’autorité portuaire est, dans les ports maritimes au-
tonomes, le directeur du port autonome, dans les autres
ports maritimes relevant de l’État, le représentant de
l’État, dans les port maritimes de commerce, de pêche et
de plaisance relevant des collectivités territoriales et de
leurs groupements, l’exécutif de la collectivité territoriale
ou du groupement. Elle exerce la police de l’exploitation
du port qui comprend notamment l’attribution des postes
à quai et l’occupation des terre-pleins. Elle exerce éga-
lement la police de la conservation du domaine public
portuaire.
L’autorité investie du pouvoir de police portuaire est,
dans les ports maritimes autonomes, le directeur du port
autonome, dans les autres ports maritimes relevant de
l’État, le représentant de l’État, dans les ports maritimes
relevant des collectivités territoriales et de leurs groupe-
ments dont l’activité dominante est le commerce ou qui
accueille des marchandises dangereuses et qui figurent
sur une liste arrêtée par l’autorité administrative, le re-
présentant de l’État, dans les autres ports maritimes rele-
vant des collectivités territoriales et de leurs groupements,
l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement.
L’autorité investie du pouvoir de police portuaire exerce
la police du plan d’eau qui comprend notamment l’orga-
nisation des entrées, sorties et mouvements des navires.
Elle exerce également la police des marchandises dange-
reuses.
Des règlements particuliers pour chaque port peuvent
compléter les règlements généraux de police précédem-
ment évoqués. Dans les ports autonomes, ils sont arrêtés
par le représentant de l’État. Dans les autres ports, ils sont
arrêtés conjointement par l’autorité portuaire et l’autorité
investie du pouvoir de police portuaire et, à défaut, par
l’autorité investie du pouvoir de police portuaire. La pos-
sibilité pour les autorités locales d’établir dorénavant de
ce fait des règlements particuliers pour les ports relevant
de leur compétence n’a toutefois pas eu ni pour objet ni
pour effet de rendre caducs les règlements pris par les au-
torités de l’État antérieurement à la décentralisation (CE
23 juin 2000, Ministre de l’équipement, des transports et
du logement, Lebon 238).
(2010-1)
198. Demeure à résoudre une question délicate, celle de
savoir si, pour les compétences de police qui n’ont pas été
évoquées aux points précédents, le maire demeure com-
pétent pour agir, au titre de ses pouvoirs de police muni-
cipale, alors même que le port ne relève pas de la com-
pétence de la commune. La réponse semble largement
affirmative.
La compétence du maire a ainsi été admise en matière
de police des incendies.
Déjà, un avis de la section des travaux publics du Conseil
d’État en date du 15 juin 1976 (cité par R. Rézenthel, fasc. pré-
cit., no 102) avait relevé que, compte tenu de la généralité des
pouvoirs de police du maire et en l’absence de disposition lé-
gislative particulière, la commune était juridiquement respon-
sable du service de lutte contre l’incendie sur son territoire et,
dans ces conditions, la charge de la prévention et de la lutte
contre l’incendie à l’intérieur des ports maritimes incombait à
l’autorité municipale comme dans les autres parties du territoire
communal. Cette analyse est pour l’essentiel confirmée par un
autre avis de la section des travaux publics du Conseil d’État
en date du 28 janvier 2003 (EDCE 2003. 228, AJDA 2003.
1167, note H. Blanc) selon lequel les pouvoirs de police du maire
s’appliquent sur l’ensemble du territoire communal dont aucune
règle législative n’exclut les ports, qu’il s’agisse de leur partie
maritime ou de leur partie terrestre et quelle que soit la collecti-
vité dont ils relèvent de telle sorte qu’il est bien compétent pour
intervenir au titre de la lutte contre l’incendie. Toutefois, son in-
tervention doit être combinée notamment avec les pouvoirs de
police spéciale dévolus au préfet et aux officiers de ports.
La compétence du maire a été admise également en ma-
tière de police de la circulation et du stationnement, du
moins pour les parties du port ouvertes à la circulation
publique.
A ce propos, il a été jugé que le défaut d’éclairage public sur
un quai appartenant au domaine public de l’État mais ouvert à
la circulation publique est de nature à engager la responsabilité
de la commune « eu égard aux dangers exceptionnels présen-
tés par les lieux et attestés par la fréquence des accidents mor-
tels qui y ont été antérieurement constatés » (CE 7 mars 1958,
Dame veuve Piel, Lebon 154). De la même manière, le maire
peut réglementer l’activité des commerçants ambulants sur les
parties des quais d’un port maritime de commerce (ne relevant
donc pas en principe de la compétence de la commune) livrées à
la circulation générale et à la promenade publique (CE 17 janv.
1986, M. Mansuy, 1re espèce, AJDA 1986. 185, note R. Ré-
zenthel). Enfin, nonobstant la circonstance que le président du
conseil général est chargé de la police des ports maritimes dépar-
tementaux, le maire est compétent pour réglementer l’activité
des camions citernes livrant du carburant aux plaisanciers sur la
partie du quai d’un port maritime qui est ouverte à la circulation
générale et à la promenade publique (CE 15 oct. 2004, SARL
Etablissements Botti, BJCL 2005. 25, conclusions T. Olson et
observations J.-C. B., Coll. Terr. 2004, no 250, note J. Moreau).
Il a été enfin admis, pour s’en tenir à ces trois exemples,
que le maire demeurait compétent en matière de débit de
boissons.
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
Les pouvoirs de police spéciale dont certaines autorités dis-
posent dans les ports ne font pas en effet obstacle à l’exercice
par le maire de ses pouvoirs de police générale de telle sorte
qu’il est bien compétent pour réglementer l’heure de fermeture
d’un débit de boisson ouvert au public et situé dans l’emprise du
port (TA Rennes 5 juill. 1972, Mace, Lebon 903).
f) La police du littoral
199. Bibliographie. N. CALDERARO, Droit du lit-
toral, Éditions du Moniteur, 1993, p. 155 et s. – M.-F.
DELHOSTE, La sécurité dans la bande littorale des 300
mètres, Ed. du Papyrus, 2001. – J.-Y. FABERON, Les
polices des activités maritimes, LGDJ, 1993, p. 27 et s. ;
Les polices du littoral, LQJ 1988, no 121, p. 3, no 123, p. 3,
no 124, p. 2, no 125, p. 3, no 126, p. 2, no 128, p. 2 et no 129,
p. 5. – B. GENEVOIS, La police du littoral, La loi littoral,
Economica, 1987, p. 201. – J.-C. HÉLIN, La « loi litto-
ral » et les pouvoirs de police des maires, RFDA 1986.
730. – M. JOYAU, Police de la mer, J.-Cl. Adm., fasc.
209, éd. 3-2009, no 70-71. – G. LE BORGNE, La police
en mer en-deçà des 200 milles – doctrine et pratique fran-
çaises, LGDJ, 1986. – M. PAILLET, Police et responsa-
bilité municipales sur le littoral après la loi du 3 janvier
1986, LPA 1987, no 110, p. 2, et no 111, p. 19.
200. Depuis un arrêt de 1981 (CE 20 févr. 1981, Com-
mune de Saint-Quay-Portrieux, Lebon 96, AJDA., 1981,
p. 476, chron. F. Tiberghien et B. Lasserre p. 465, D.
1982. 351, note F. Moderne. – sur les limites du territoire
maritime communal, v. ci-avant p. 130-1), il est admis
que le territoire des communes littorales s’étend jusqu’à
la limite de la mer territoriale, c’est-à-dire jusqu’à une dis-
tance de 12 miles marins du rivage de la mer. Pourtant,
le maire ne jouit pas sur la partie littorale du territoire
communal ainsi délimité de la plénitude de son pouvoir
de police car ses compétences de police générale y sont
largement court-circuitées par les multiples polices spé-
ciales susceptibles de s’y exercer. Plus précisément et sur
le fondement des articles 31 et suivants de la loi 86-2 du
3 janvier 1986, dite « loi littoral » (qui modifient ou com-
plètent sur ce point plusieurs articles du Code des com-
munes aujourd’hui repris dans le Code général des col-
lectivités territoriales), il n’y dispose que des deux com-
pétences suivantes.
201. En premier lieu, le maire a en principe une compé-
tence pleine et entière jusqu’à la limite des eaux, limite
qui varie avec les marées, ce qui n’est peut-être pas très
satisfaisant, surtout sur les côtes où les marées ont une
forte amplitude. L’article L. 2212-3 du CGCT dispose en
effet que « la police municipale des communes riveraines
2212-41
de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limite
des eaux ».
D’ailleurs, avant même l’intervention de l’article 31 de la
loi littoral dont est issu cette disposition, il avait été jugé par
exemple que, s’agissant des communes riveraines de la mer, les
pouvoirs de police municipale s’étendaient à la portion du rivage
faisant partie du domaine public maritime (CE 25 sept. 1970,
Commune de Batz-sur-mer et Dame veuve Tesson, Lebon 540,
D. 1971, concl. M. Morisot, AJDA 1971. 59, chron. D. Labe-
toulle et p. Cabanes p. 37, RTDSS 1971. 294, note L. Dubouis,
JCP 1970. II. 16525, observations anonymes). En conséquence,
il avait été admis que le maire avait le pouvoir de prévenir les
troubles à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques sur
le domaine public maritime en y interdisant la vente ambulante
ainsi que le stationnement des véhicules aménagés pour la vente
ambulante (CE 14 mars 1979, Auclair, Lebon 112, RDP 1979.
1163, note M. Waline, JCP 1980.II.19452, note J. Kerninon).
Toutefois, il existe quelques exceptions à cette compé-
tence de principe. Par exemple, si, aux termes de l’ar-
ticle 30, in fine, de la loi de 1986 (aujourd’hui article
L. 321-9 du Code de l’environnement), « la circulation et
le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres
que les véhicules de secours, de police et d’exploitation
sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur les
rivages de la mer et sur les dunes et plages appartenant au
domaine public ou privé des personnes publiques lorsque
ces lieux sont ouverts au public », il est possible à l’auto-
rité administrative d’accorder des dérogations à cette in-
terdiction, notamment pour des épreuves et compétitions
de sports motorisés. Or, alors que l’on aurait pu envi-
sager que ces dérogations relèvent de la compétence du
maire, c’est le préfet qui est compétent pour les accorder
après, toutefois, avis de maire. Il est vrai que la police
des épreuves sportives sur les voies publiques est égale-
ment soumise à autorisation préfectorale. Il est vrai aus-
si que ces épreuves se déroulent souvent sur le territoire
de plusieurs communes (v. par exemple, pour l’épreuve
motocycliste « Enduro des Baïnes », TA Bordeaux 3 nov.
1988, « Aquitaine alternatives » c. ministre de l’lntérieur
et autres, Lebon 529. – CE 19 juin 1991, ministre de
l’lntérieur c Association « Aquitaine alternatives », Le-
bon 249).
202. En second lieu, au-delà de la limite des eaux, le
maire a une compétence qui est limitée à la fois spatiale-
ment et matériellement par l’article L. 2213-23 du CGCT.
Spatialement, en ce sens que le maire n’est compétent
pour intervenir que jusqu’à une limite fixée à 300 mètres
à compter de la limite des eaux (sur la matérialisation de
cette limite, voir l’arrêté du 27 mars 1991, JO 28 avril
1991, p. 5762). Matériellement, en ce sens qu’il n’exerce
dans cette zone que deux polices : d’une part, la police des
(2010-1)
2212-42 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
baignades (v. ci-après p. 2520, Police des activités et lieux
susceptibles d’être dangereux, nos 32 à 43) ; d’autre part,
la police « des activités nautiques pratiquées à partir du
rivage avec des engins de plage et des engins non imma-
triculés » (planches de surf, planches à voile, fun board,
kitesurf… – sur la question de savoir si les scooters des
mers entrent ou non dans cette catégorie, v. F. Malan et
A. Voisard, Scooters des mers ou de montagne « ou les dif-
ficultés du législateur moderne », JCP 1991. I. 3488), ce
qui implique notamment qu’il « réglemente l’utilisation
des aménagements réalisés pour la pratique de ces activi-
tés » et « pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assis-
tance et de secours ».
La limite des 300 mètres apparaît cohérente pour la bai-
gnade qui s’effectue rarement au-delà. Elle correspond
d’ailleurs à la tradition puisque c’était déjà la zone dans
laquelle les préfets maritimes autorisaient traditionnelle-
ment les maires à instituer des zones de baignade. En re-
vanche, les autres activités nautiques pratiquées à partir
du rivage et qui s’exercent au-delà de 300 mètres entrent
dans la compétence de police de l’État, exercée notam-
ment par le préfet maritime (d’ailleurs compétent dès la
limite des eaux lorsque l’on a affaire à un engin immatri-
culé ; sur le préfet maritime, voir s. Cortembert, Le préfet
maritime, RDP 1995. 1549 et J. Pini, Considérations sur
le préfet maritime, RFDA 1997. 559).
Quant aux autres aspects de la police du littoral, ils
entrent également dans la compétence de police de l’État,
qu’il s’agisse par exemple de la police de la pêche (CE
27 mai 1983, Fédération française d’études et de sports
sous-marins, Lebon 216, RJE 1983. 338, note J.-P. Beu-
rier, AJDA 1984. 45, obs. J. Moreau), du sauvetage en
mer (CE 27 juill. 1984, Renucci, Lebon 304, RFDA 1985.
429, concl. A. Cazin d’Honincthun, D. 1986. IR. 32, obs.
F. Moderne et p. Bon), de la police des mouillages (dé-
cret 91-1110 du 22 octobre 1991), de la police de la navi-
gation, de la lutte contre la pollution ou de la police des
épaves, du moins tant que l’on n’est pas en haute mer (CE
5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l’Environnement
c/ Société Incimer, Lebon 244).
g) La police des cours d’eau
203. Les cours d’eau se subdivisent en deux catégories.
204. En premier lieu, il y a les cours d’eau (et lacs)
domaniaux, c’est-à-dire les cours d’eau (et lacs) appar-
tenant au domaine public (art. L. 2111-8 du Code général
de la propriété des personnes publiques). Ils remplissent
deux conditions. D’une part, et conformément à la théo-
rie générale du domaine public, ils sont la propriété d’une
personne publique. Dans le passé, il s’agissait exclusi-
vement de l’État. Mais le droit des cours d’eau a connu
(2010-1)
la même décentralisation que le droit des ports maritimes
précédemment évoqué. Aujourd’hui, ils sont la propriété,
certes de l’État, mais aussi des collectivités territoriales et
de leurs groupements (art. L. 2111-7 du CGPPP). D’autre
part, ils doivent être classés dans le domaine public, après
enquête publique et avis des assemblées délibérantes des
collectivités territoriales concernées, par décision de l’au-
torité administrative dès lors que cela est justifié « par un
motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimen-
tation en eau des voies navigables, aux besoins en eau
de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des po-
pulations ou à la protection contre les inondations » (art.
L. 2111-12 du CGPPP).
A leur propos, l’article L. 2124-6 du CGPPP dispose
que « la personne publique propriétaire du domaine pu-
blic fluvial est chargé de son aménagement et de son ex-
ploitation. – Pour les collectivités locales ou leurs grou-
pements, les pouvoirs de police y afférents sont exercés
par l’autorité exécutive, sous réserve des attributions dé-
volues aux maires et des compétences de l’État en matière
de police de l’eau, de police de la navigation et d’utilisa-
tion de l’énergie hydraulique ».
205. En second lieu, il y a les cours d’eau non doma-
niaux. Ils comprennent d’abord les cours d’eau proprié-
té d’une personne publique qui ne font pas partie du do-
maine public parce qu’ils ne remplissent pas la fonction
d’intérêt général précédemment évoquée (ou parce qu’ils
ne la remplissent plus de telle sorte qu’ils sont été déclas-
sés : voir à ce propos les articles L. 2142-1 et L. 2142-2
du CGPPP). Ils comprennent ensuite les cours d’eau dont
le lit est la propriété d’une ou de plusieurs personnes pri-
vées (art. L. 215-2 du Code de l’environnement).
En ce qui concerne les concerne, l’article L. 215-7 du
Code de l’environnement prévoit que « l’autorité admi-
nistrative est chargée de la conservation et de la police
des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dis-
positions pour assurer le libre cours des eaux. – Dans
tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réser-
vés ». Certes, cet article fait référence, de façon quelque
peu imprécise, à « l’autorité administrative », mais cette
référence a toujours été interprétée comme visant le pré-
fet. C’est donc lui, et non le maire, qui est compétent pour
prendre les mesures nécessaires à l’exécution des règle-
ments et usages locaux relatifs au curage des cours d’eau
(CE 2 févr. 1957, Ministre de l’Agriculture et Commune
de Lettret c/ Champollion, Lebon 84. – 22 avril 1970,
Duhaze, Lebon T. 954) et l’abstention à ce faire engage
la responsabilité, non de la commune, mais de l’État (CE
2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et
autres, Lebon 93, LPA 1984. 7, note F. Moderne, D. 1986.
IR. 27, obs. F. Moderne et p. Bon. – CAA Nancy 9 juill.
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
1992, req no 90NC00150, Société Spie-Batignolles, Le-
bon T. 1164) dès la faute simple (CE 28 févr. 2001, Socié-
té des autoroutes du nord et de l’est de la France : Collec-
tivités territoriales 2001, no 112, observations J. Moreau).
Certes, comme le précise l’article L. 215-12, les maires
peuvent, le cas échéant, prendre toutes les mesures néces-
saires pour la police de tels cours d’eau mais c’est « sous
l’autorité des préfets » de telle sorte qu’ils agissent alors
hors de l’exercice de leurs compétences de police muni-
cipale.
206. Plus généralement, c’est l’État et, en particulier le
préfet, qui exerce la police de la navigation et la police des
eaux, que le cours d’eau soit domanial ou qu’il soit non
domanial. En revanche, en dehors de ses deux polices, le
maire retrouve sa capacité d’agir.
207. La police de la navigation sur les cours d’eau,
quelle qu’en soit la nature, relève en effet de l’État et no-
tamment du préfet (voire du préfet maritime dans les es-
tuaires : CAA Nantes 5 déc. 2006, Fédération française
motonautique et Association Jet club de la Côte d’Opale,
RJE 2008, p. 333, note X. Braud).
C’est ainsi que l’article 1er du décret 73-912 du 21 sep-
tembre 1973 portant règlement général de police de la na-
vigation intérieure (et qui, pour l’essentiel, se substitue
au décret du 6 février 1932 portant règlement général de
police des voies de navigation intérieure) dispose que « la
police de la navigation sur les fleuves, rivières, canaux,
lacs, retenues et étangs d’eau douce ainsi que leurs dépen-
dances, est régie par le règlement général de police de la
navigation intérieure annexé au présent décret, ainsi que
par les règlements particuliers pris pour son exécution. –
Ces règlements particuliers sont : lo des arrêtés préfecto-
raux lorsqu’il y a lieu de prescrire des dispositions de po-
lice applicables à l’intérieur d’un seul département ; 2o des
arrêtés interpréfectoraux pour les dispositions applicables
dans plusieurs départements et concernant les lacs, rete-
nues et étangs ainsi que leurs dépendances ; 3o des arrêtés
du ministre chargé des voies navigables pour les disposi-
tions applicables dans plusieurs départements et concer-
nant les fleuves, rivières et canaux ainsi que leurs dépen-
dances ». En d’autres termes, la police de la navigation
échappe au maire (tel n’était pas forcément le cas avant
l’entrée en vigueur du décret de 1973, le Conseil d’État
ayant admis, par exemple, qu’un maire puisse réglemen-
ter, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police,
la navigation sur un plan d’eau : CE 28 nov. 1980, Com-
mune d’Ardres, Lebon 449, D. 1981. IR. 117, observa-
tions p. Delvolvé) pour relever de la compétence de l’État
2212-43
et, notamment, du préfet tant pour les cours d’eau doma-
niaux que pour les cours d’eau non domaniaux.
C’est ainsi que c’est le préfet qui a compétence pour régle-
menter la pratique du canoë-kayac (CE 3 juill. 1987, Dubail et
Association « L’eau vive », Lebon 244, CJEG 1988. 9, concl.
M. Fornacciari. – 20 mars 1991, Association « La truite de
Mouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres, Le-
bon p. 95. – 13 novembre 1992, ministre de l’Équipement,
du Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre
de canoë-kayak et autres, Lebon 404, D. 1993, Somm, 331,
obs. J. Morange – 28 juillet 1995, Fédération française de ca-
noë-kayak et disciplines associées, RJE 1995. 605. – CAA Mar-
seille 7 mars 2005, Fédération française de canoë-kayac et dis-
ciplines associées, Environnement 2005, no 29, note s. Le Brie-
ro) ou du motonautisme et du ski nautique (CE 19 févr. 1988,
Association des propriétaires riverains et plaisanciers du Cingle
de Trémolat-Cales-Mauzac, Lebon 79, AJDA 1988. 417, obs.
J. Moreau, D. 1989. somm. 408, obs. J. Morange. – TA Bor-
deaux 11 juill. 1989, Association nationale de protection des
salmonidés, Lebon 395) ou encore la circulation des bateaux à
moteur (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,
Environnement 2006, no 53, observations p. Trouilly) sur telle
ou telle partie d’un cours d’eau traversant son département.
S’il s’agit d’un cours d’eau non domanial (S. Le Briero, La
circulation des engins nautiques sur les cours d’eau non doma-
niaux, LPA 4 juin 1999, p. 4, et du 7 juin 1999, p. 5), il doit le
faire, sur le fondement de l’article 2 du décret précité du 21 sep-
tembre 1973, dans le « respect des droits des propriétaires rive-
rains ». Cela ne veut pas dire qu’il ait à obtenir leur autorisation
ou leur accord pour prendre une mesure d’interdiction (v. TA Or-
léans 14 févr. 1989, Ligue du Centre de canoë-kayac et autres,
Lebon T. 690. – CE 20 mars 1991, Association « La truite
de Mouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres,
préc.). Cela ne veut pas dire non plus qu’il doive prendre une
telle mesure dès lors que les propriétaires riverains en font la de-
mande (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,
préc.). De leur côté, les propriétaires riverains ne sauraient em-
pêcher le passage des embarcations en édifiant des barrages, le
préfet étant seul compétent pour adopter des mesures en matière
de police de la navigation (Civ. 2o 29 mars 2006, JCP A 2006.
1211, note p. Billet).
En revanche, aucune des dispositions précitées ne donne au
préfet le droit de soumettre la circulation des bateaux à moteur
à autorisation (CE 13 nov. 1992, ministre de l’Équipement, du
Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre de
canoë-kayak et autres, préc.).
En tout état de cause, sa carence à agir dans l’exercice des
pouvoirs évoqués ci-dessus n’est susceptible d’engager que la
responsabilité de l’État (CE 19 déc. 1980, ministre des trans-
ports c/ Assurances générales de France et Jacob, Lebon T. 730,
LQJ 1981, no 36, p. 6, note J. M.).
Cette compétence du préfet pour exercer la police de la
navigation est confirmée par le Code de l’environnement
à propos des cours d’eau non domaniaux. Son article
L. 214-12 dispose qu’il peut réglementer sur des cours
d’eau non domaniaux la circulation des engins nautiques
(2010-1)
2212-44 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loi-
sirs et des sports nautiques. Son article L. 214-13 l’habi-
lite à interdire ou à réglementer la circulation des embar-
cations à moteur sur un cours d’eau non domanial ou sur
une section de ce cours d’eau soit pour un motif de sécu-
rité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsque
cette circulation entraîne un trouble grave dans la jouis-
sance de ses droits.
208. De la même manière, la police de l’eau relève de
l’État et notamment du préfet (voir par exemple l’article
L. 211-5 du Code de l’environnement).
Ainsi, le maire ne saurait s’immiscer dans l’exercice de
la police spéciale des eaux de telle sorte que, pour s’en te-
nir à ces deux exemples, il n’a pas le pouvoir d’aggraver
les prescriptions édictées par le préfet relatives à l’activi-
té d’épandage des boues d’épuration (CAA Nancy 5 août
2004, Préfet de la Haute-Saône c/ Commune de Saul-
not, RFDA 2005. 173, note p. Lagrande, JCP A 2005.
1128, note p. Billet, AJDA 2004. 2039, observations
J.-M. Adrien) ni le droit d’interdire certaines cultures jus-
qu’à ce que le préfet modifie les prescriptions applicables
à l’intérieur d’un périmètre de protection des captages
(CAA Nancy 2 août 2007, GAEC Varennes, Droit rural
2007. comm. 351, note p. Billet. – CE 2 déc. 2009, req.
no 309684, Commune de Rachecourt-sur-Marne, BJCL,
no 10/09, p. 690, concl. M. Guyomar, AJDA 2009. 2319,
obs. s. Brondel, JCP A 2009. actu. 1274).
209. En revanche, dès lors que l’on a affaire à une po-
lice étrangère à la police de la navigation ou à la police
des eaux, le maire est susceptible de retrouver sa capacité
d’agir.
En conséquence, la police des baignades sur un cours
d’eau demeure de la compétence du maire et est suscep-
tible d’engager la responsabilité de la commune (v. par
exemple : CE 9 mai 1980, Commune de Ladignac-le-
Long et Consorts Courteille, Lebon T. 876, D. 1980. IR.
501, observations F. Moderne et p. Bon).
Il en va de même de la police des inondations (v. par
exemple : CE 22 juin 1987, Ville de Rennes c/ Compagnie
rennaise de linoléum et du caoutchouc, Lebon 223, LPA
1987. 16, note F. Moderne, AJDA 1988. 65, obs. J. Mo-
reau, D. 1988. somm. 163, obs. F. Moderne et p. Bon),
d’autant plus que l’article L. 2212-2, 5o, du CGCT charge
expressément le maire de prévenir, par des précautions
convenables, et de faire cesser, par la distribution des se-
cours nécessaires, les inondations.
Il semble en aller de même de la police de la tranquilli-
té puisque le Conseil d’État a considéré que relevait de la
compétence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de
police municipale, et non de la compétence du Conseil
(2010-1)
municipal dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion du
domaine, l’interdiction de la pratique des sports en eaux
vives, non pas sur la rivière proprement dite, mais sur
les parcelles du domaine privé communal la longeant afin
de ne pas porter atteinte au calme des lieux (CE 11 déc.
2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-
lade, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A 2009.
2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter-
ritoriales 2009, p. 403, obs. p. Bon).
Il semble également que la police de la salubrité puisse
entrer dans les compétences du maire puisque, en ap-
plication de la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale,
dont les dispositions ont été codifiées dans le CGCT (art.
L. 2213-29), il est chargé, dans le cadre de ses pouvoirs
de police municipale, de surveiller, « au point de vue de la
salubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ou
amas d’eau » (art. L. 2213-29). D’autres dispositions, is-
sues également de la loi de 1898, prévoient d’ailleurs éga-
lement son intervention en matière de salubrité des eaux
stagnantes mais il est vrai que l’on est alors là bien loin
de la police des cours d’eau.
Ainsi, s’agissant des mares communales situées à l’intérieur
des villages ou dans le voisinage des habitations, il doit, toutes
les fois qu’elles compromettent la salubrité publique, ordon-
ner les mesures nécessaires pour assurer leur assainissement
et, s’il y a lieu, après avis du conseil municipal, les supprimer
(art. L. 2213-30). S’agissant maintenant des mares ou fossés
à eaux stagnantes situées dans le voisinage des habitations et
appartenant à des propriétés privés, il doit prescrire à ces der-
niers soit de les supprimer, soit d’exécuter des travaux ou de
prendre les mesures nécessaires pour faire cesser toute cause
d’insalubrité, mais c’est le préfet qui est seul compétent pour
en décider la suppression ou pour prescrire que les travaux né-
cessaires seront exécutés d’office aux frais du propriétaire (art.
L. 2213-31). Enfin, c’est le maire et non le préfet qui, sur le
fondement de ses pouvoirs de police générale de l’article 97 de
la loi de 1884 et du Code de l’administration communale (de-
venu l’article L. 2212-2 du CGCT), est compétent pour faire
cesser l’insalubrité et les dangers d’inondation qui résultent de
la stagnation des eaux dans une ravine qui ne constitue pas un
cours d’eau (CE 22 févr. 1980, ministre de l’Environnement et
du cadre de vie c/ Pourfillet et autres, Lebon 101, AJDA 1980.
487, concl. J.-M. Galabert).
3° Les hypothèses de maintien des compétences
de police du maire
210. Alors même que le pouvoir de police a été expres-
sément conféré à une autorité autre que le maire, il est ad-
mis que ce dernier puisse néanmoins agir parce que l’on se
trouve face à un danger grave ou imminent voire lorsque
des circonstances locales particulières le justifie sans que,
pour autant, elle présentent les caractéristiques d’un dan-
ger grave ou imminent.
 LES
a) L’existence d’un danger grave ou imminent
211. Bibliographie. X. PRÉTOT, L’article L. 131-7 du
Code des communes, Rev. adm. 1981. 259.
212. La police des installations classées (voir ci-après
p. 2520, Police des activités et lieux susceptibles d’être
dangereux, Section 2, § 3) est un parfait exemple de cette
situation. La loi 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux
installations classées pour la protection de l’environne-
ment (art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environne-
ment) confie la police des installations classées à l’État
et principalement au préfet. En conséquence, le maire est
incompétent pour intervenir en la matière. Toutefois, le
juge a admis qu’il puisse en aller autrement au cas de pé-
ril grave ou imminent. Une telle règle avait déjà été po-
sée sous l’empire de la législation antérieure, c’est-à-dire
sous l’empire de la loi modifiée du 19 décembre 1917,
relative aux établissements dangereux, insalubres ou in-
commodes (CE 22 janv. 1965, Consorts Alix, Lebon 44).
Elle est toujours valable sous l’empire des textes actuels.
Le maire peut donc intervenir au cas de péril grave ou im-
minent, mais seulement en ce cas. Si cette condition n’est
pas remplie, il est dépourvu de toute possibilité d’inter-
vention.
C’est ainsi que la carence du maire en matière de police des
installations classées ne saurait en principe engager la respon-
sabilité de la commune, le maire ne pouvant, en l’absence de
péril imminent, se substituer au préfet pour faire respecter, par
les propriétaires d’une porcherie, les dispositions législatives et
réglementaires relatives aux installations classées (CE 14 déc.
1981, Commune de Montmorot, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 375,
observations F. Moderne et p. Bon). De même, le maire n’est pas
compétent pour agir lorsque la situation en cause ne nécessite
pas une intervention urgente de sa part (TA Versailles 14 juin
1985, Société de nivellement du Val-d’Oise (SONlVO), Lebon
T. 522 ; CJEG 1986. 138, note D. Delpirou). De même en-
fin pour s’en tenir à ces trois exemples (pour d’autres exemples
voir ci-dessous p. 2520-1, no 174), la pollution atmosphérique
causée par le fonctionnement défectueux d’une usine d’inciné-
ration ne menaçant pas gravement la santé et la salubrité pu-
bliques dans une commune et la vive hostilité de la population
locale ainsi que le risque de troubles à l’ordre public qui en résul-
tait ne constituant pas davantage un péril imminent, le maire de
la commune ne peut légalement se substituer au préfet pour in-
terdire provisoirement l’exploitation de l’usine en question (CE
15 janv. 1986, Société Pec-Engineering, Lebon T. 626, AJDA
1986. 191, observations L. Richer).
En revanche, lorsque le maire constate l’existence d’un
péril grave ou imminent pour la sécurité ou la salubrité
publiques et en l’absence d’action du préfet, il peut lé-
galement intervenir dans le cadre des pouvoirs de police
générale que lui donnent les articles L. 2212-2 et L. 212-4
du CGCT.
Ainsi, avait été considéré comme un péril grave et imminent
permettant à un maire de suspendre l’activité d’un établissement
RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-45
classé l’exploitation d’une usine de traitement de déchets car-
nés engendrant des émissions de gaz nauséabonds incommodant
fortement les riverains de même que les enfants de groupes sco-
laires situés à proximité qui, certains jours, étaient contraints de
rester confinés dans les salles de classe sans pouvoir accéder aux
cours de récréation (TA Cergy-Pontoise 12 juin 2003, Préfet de
la Seine-Saint-Denis, AJDA 2004. 500, note J. Alzamora, RDI
2004. 82, observations Y. Jezgouzo). Mais, ce jugement a été
annulé en appel au motif que les gênes constatées pour une par-
tie de la population locale ainsi que l’hostilité de cette dernière
au fonctionnement de l’entreprise ne constituait pas un péril im-
minent (CAA Paris 29 juin 2004, Préfet de la Seine-Saint-Denis,
Environnement 2004, no 94, note D. Gillig).
214. Il en va de même en matière de police des eaux.
Comme on l’a vu (voir ci-dessus no 208), la police des
eaux relève de la compétence du préfet. Par conséquence,
le maire ne peut en principe s’immiscer dans son exercice.
Il en va toutefois différemment en cas de péril grave ou
imminent.
Ainsi, alors qu’une Cour administrative d’appel avait jugé que
les teneurs en nitrates présentes dans les eaux d’un point de cap-
tage ne menaçaient pas les habitants de la commune d’un péril
imminent de telle sorte que le maire puisse s’immiscer dans la
police préfectorale des eaux en interdisant les cultures agricoles
dans le périmètre de protection du point d’eau (CAA Nancy
2 août 2007, GAEC Varennes, précité no 208), le Conseil d’État
a été d’une opinion inverse en estimant les teneurs en nitrates
constituaient effectivement un péril imminent justifiant l’inter-
vention exceptionnelle du maire (CE 2 déc. 2009, Commune de
Rachecourt-sur-Marne, précité no 208).
b) L’existence de circonstances locales particulières
215. Bibliographie. s. SOYKURT-MACAIRE, L’ex-
pansion des pouvoirs de police administrative des maires
à travers la notion de « circonstances locales particu-
lières », Dr. adm. 2009, études no 13.
216. Plus délicate est la question de savoir si des
circonstances locales particulières peuvent justifier le
maintien de la compétence du maire alors même qu’une
autre autorité administrative est habilitée à intervenir sur
le fondement d’une disposition de police spéciale et sans
que ces circonstances locales particulières soient telles
qu’elles correspondent à un danger grave ou imminent.
La jurisprudence est beaucoup plus restrictive qu’à pro-
pos du danger grave ou imminent qui justifie toujours un
maintien de la compétence municipale. Il y a toutefois au
moins deux hypothèses dans lesquelles des circonstances
locales particulières ont permis un tel maintien.
217. La première a trait à la police des films.
En vertu de l’article 1er de l’ordonnance du 3 juillet
1945 (qui reprend elle-même des dispositions anté-
rieures), aujourd’hui codifié à l’article L. 211-1 du Code
du cinéma et de l’image animée, la représentation d’un
(2010-1)
2212-46 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE
film est subordonnée à l’obtention d’un visa délivré par
le ministre de la culture, visa d’exploitation qui vaut au-
torisation de représenter le film sur tout le territoire pour
lequel il est délivré (précision apportée par l’article 6 du
décret du 3 juillet 1945, portant règlement d’administra-
tion publique pour l’application de cette ordonnance) et
qui, la plupart du temps, correspond au territoire national.
Ce dispositif permettait au ministre de refuser le visa
d’exploitation lorsqu’il estimait que le film était de nature
à troubler l’ordre public, et notamment de choquer la
moralité publique (aujourd’hui, les motifs de refus sont
plus restrictifs puisque liés seulement à la protection de
l’enfance et de la jeunesse ou au respect de la dignité de
la personne humaine). C’est dire qu’il était exercé dans
un but identique à celui de la police municipale (v. no-
tamment ci-après p. 2220, Section 2, les développements
sur la moralité publique). Dans ces conditions, on aurait
pu penser que la compétence ainsi attribuée au ministre
faisait échec à la compétence municipale.
Telle n’a pas été la position retenue par le Conseil d’État
qui, reprenant l’analyse déjà développée sous l’empire
des anciens textes (CE 25 janv. 1924, Chambre syndicale
de la cinématographie, Lebon 94, D. 1924. 3. 30, note
L.J.), a estimé que, « si l’ordonnance du 3 juillet 1945,
en maintenant le contrôle préventif institué par les textes
antérieures, a, notamment, pour objet de permettre que
soit interdite la projection des films contraires aux bonnes
mœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur
la moralité publique, cette disposition législative n’a pas
retiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne les re-
présentations cinématographiques, des pouvoirs de po-
lice qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi municipale du
5 avril 1884 (art. L. 2212-2 du CGCT) » de telle sorte
« qu’un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sa
commune, peut (donc) interdire sur le territoire de celle-ci
la représentation d’un film auquel le visa ministériel d’ex-
ploitation a été accordé mais dont la projection est suscep-
tible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du
caractère immoral dudit film et de circonstances locales,
préjudiciable à l’ordre public » (CE 18 déc. 1959, Société
« Les films Lutétia » et syndicat français des producteurs
et exportateurs de films, Lebon 639, s. 1960, p. 94, concl.
H. Mayras, AJDA 1960. II. 127, chron. M. Combarnous
et J.-M. Galabert, I, 21, D. 1960. 171, note p. Weil, Rev.
adm., 1960, p. 31, note p. Juret, JCP 1961. II. 11898,
note p. Mimin, GAJA, 17e éd. 2009, p. 507). En d’autres
termes, le fait que le ministre dispose d’un pouvoir d’in-
terdiction des films n’empêche pas que, si ce dernier n’en
a pas fait exercice, le maire mette en œuvre le pouvoir
d’interdiction dont il dispose également.
La solution était remarquable à l’époque. Toujours en
vigueur, elle l’est peut-être moins aujourd’hui compte te-
(2010-1)
nu de l’encadrement du pouvoir du ministre auquel il a
été procédé puisque, comme on l’a déjà indiqué, un film
ne peut dorénavant voir son visa d’exploitation refusé ou
subordonné à conditions que « pour des motifs tirés de la
protection de l’enfance et de la jeunesse ou du respect de
la dignité de la personne humaine » (second alinéa de l’ar-
ticle L. 211-1 préc.). Les motifs de l’intervention du maire
étaient plus larges puisque liés à la protection de l’ordre
public dans son ensemble, ils légitiment plus facilement
que son intervention ait été maintenue.
218. La seconde hypothèse a trait à la police de la
presse.
L’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publica-
tions destinées à la jeunesse, toujours en vigueur, donne
au ministre de l’intérieur le pouvoir d’interdire la diffu-
sion de publications présentant un danger pour la jeu-
nesse, notamment à raison de leur caractère licencieux ou
pornographique. Le Conseil d’État a considéré que cette
disposition n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce qui
concerne la diffusion de publications, de leurs pouvoirs de
police générale. Dès lors, le maire, responsable du main-
tien de l’ordre public sur le territoire de la commune, peut
réglementer la diffusion de documents publicitaires pré-
sentant un caractère licencieux ou pronographique si leur
diffusion est susceptible, à raison de circonstances parti-
culières locales, de provoquer des troubles à l’ordre public
(CE 9 oct. 1996, Commune de Taverny c/ Société Coma-
reg Ile-de-France, Lebon T. 1057).
219. Il arrive d’ailleurs que la jurisprudence hésite entre
l’exigence d’un danger grave ou imminent ou celle de cir-
constances locales particulières pour justifier le maintien
de la compétence du maire nonobstant l’existence d’une
police spéciale.
Il en va ainsi en matière de police des produits phyto-
pharmaceutiques. Il s’agit d’une police confiée en prin-
cipe au ministre de l’agriculture mais il a été plusieurs
fois affirmé que cela ne privait pas, dans certains cas,
les maires de l’exercice de leurs pouvoirs de police gé-
nérale. Reste à savoir dans quels cas. C’est là que des
hésitations sont apparues, le maintien de la compétence
municipale étant tantôt fondé sur l’exigence d’un danger
grave ou imminent (CAA Nantes 24 mai 2005, Commune
de Mûrs-Erigné, JCP A 2005. 1326, chronique R. Van-
dermeeren) tantôt sur l’existence de circonstances locales
particulières (TA Nancy 2 mars 2004, Préfet des Vosges,
AJDA 2004. 517).
220. En tout état de cause, que le maire intervienne à rai-
son d’un péril grave ou imminent ou à raison de circons-
tances locales particulières, il ne pourra le faire, à l’instar
 LES RÈGLES DE COMPÉTENCE
de ce qui se passe en matière de concours entre polices gé-
nérales (v. ci-dessus nos 103 et s.), que pour prendre une
mesure plus restrictive que celle qui est prise par l’auto-
rité de police spéciale.
En d’autres termes, s’applique aussi ici la formule cé-
lèbre d’ Hauriou selon laquelle « il n’y a pas de contradic-
tion (entre les différentes polices) dans la voie de la sévé-
rité ; il n’y aurait contradiction que dans la voie de l’indul-
2212-47
gence » (M. Hauriou, note précitée ci-dessus nos 82 et 108
sous CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-les-Bains, s.
1902. 3. 81), tout se passant comme si la police munici-
pale générale constituait un titre résiduel de compétence
permettant, en dernière instance, de pallier les troubles à
l’ordre public qui ne l’ont pas été par l’autorité supérieure
ou encore une clause de sauvegarde garantissant, en tout
état de cause, la protection de l’ordre public.
(2010-1)